2 Bakgrunn
2.1 Innledning
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. Verdens helseorganisasjon har definert utbruddet av sykdommen som en pandemi, og i Norge er covid-19 definert som en allmennfarlig smittsom sykdom. Det første tilfellet av covid-19 i Norge ble registrert i slutten av februar 2020, og pandemien har vært betegnet som den største krisen i Norge siden andre verdenskrig. Underveis i pandemien ble det iverksatt omfattende tiltak for å hindre smittespredning, både nasjonalt og fra den enkelte kommune, og alle deler av samfunnet ble berørt. Ved utgangen av 2020 startet vaksineringen av befolkningen, og i slutten av september 2021 ble de fleste nasjonale smitteverntiltakene avviklet.
I henhold til statistikk publisert på Folkehelseinstituttets hjemmesider, var det 218 383 meldte tilfeller av covid-19 i Norge per 9. november 2021. Det hadde vært 5 707 sykehusinnleggelser på grunn av sykdommen, og 924 dødsfall. I overkant av 4 213 000 personer var vaksinert med første dose, og nesten 3 759 000 med annen dose. Prosentmessig var 91,4 % av innbyggerne på 18 år eller eldre vaksinert med første dose, og 87,1 % av samme gruppe med annen dose. Pr. 30. november 2021 var antall meldte tilfeller steget til 263 786.
I november 2021 preges situasjonen av stigende smittetall, og noen grupper får en tredje vaksinedose. Nasjonale smittevernråd om god håndhygiene, å bli hjemme hvis man har symptomer på luftveisinfeksjoner mv. er opprettholdt, og det er krav om at personer som er smittet av covid-19 skal isolere seg. Enkelte kommuner har lokale forskrifter med krav om bruk av munnbind og hjemmekontor, og om faste plasser på serveringssteder og arrangementer med skjenkebevilling. Kommuner kan også ta i bruk koronapass for å gi lettelser til fullvaksinerte, de som har testet negativt eller har gjennomgått covid-19. Det ble innført strengere kontrollkrav ved innreise til Norge 19. november 2021. Videre ble det fra 1. desember 2021 innført flere nye tiltak, blant annet ble reglene om isolasjon ved smitte av covid-19 endret.
Fengsel innebærer at mange mennesker bor eller arbeider under samme tak, med begrensede muligheter til å trekke seg tilbake. Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. Videre er det kjent at fengselsinnsatte som gruppe har større helsemessige utfordringer enn generelt i befolkningen. Utbruddet av covid-19 i Norge har medført behov for en rekke tiltak, herunder i fengslene. Innledningsvis under pandemien ble det lagt vekt på å redusere antallet innsatte, blant annet for å unngå bruk av flersengsrom. Det ble også iverksatt andre tiltak for å redusere faren for smittespredning i fengslene. Blant annet ble adgangen til å motta besøk og få permisjon redusert, og det ble mindre tilgang til fellesskap mellom innsatte.
Koronakommisjonen har i sin utredning påpekt at det var til dels svært inngripende smitteverntiltak som ble iverksatt den første tiden etter 12. mars 2020 (NOU 2021: 6 punkt 13.8). Både Koronakommisjonen og andre aktører har videre gitt uttrykk for at en praksis våren 2020 med rutinemessig å utelukke alle nyinnsatte fra fellesskapet med andre innsatte, manglet tilstrekkelig klar lovhjemmel. Samtidig har Koronakommisjonen gitt uttrykk for at kriminalomsorgen klarte å opprettholde et betryggende sikkerhetsnivå i fengslene under covid-19, og at etaten var bevisst hvilke konsekvenser tiltakene hadde for de innsatte, og satte i verk flere kompenserende tiltak. Kriminalomsorgen har lykkes med å unngå omfattende smitteoverføring i fengslene.
2.2 Tidligere midlertidige regler om straffegjennomføring under covid-19 og andre allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett
I mars 2020 ble det gitt en midlertidig forskrift om straffegjennomføring i medhold av koronaloven, om henholdsvis besøk i fengsel, prøveløslatelse fra fengselsstraff med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, straffavbrudd, og gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel.
I mai 2020 ble det vedtatt nye midlertidige lovbestemmelser, på bakgrunn av Prop. 111 L (2019–2020) og Innst. 287 L (2019–2020), jf. lov 26. mai 2020 nr. 49. Bestemmelsene regulerte besøk i fengsel, prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, samt straffavbrudd. Reglene ble tatt inn som kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, og de gjaldt til 1. november 2020.
På bakgrunn av Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) ble det deretter vedtatt nye regler for tiden frem til 1. juni 2021 (lov 18. desember 2020 nr. 148 om midlertidige tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19). Disse reglene gjaldt besøk i fengsel, utelukkelse fra felleskap med andre innsatte som smitteforebyggende tiltak, straffegjennomføring utenfor fengsel (i hovedsak med elektronisk kontroll), straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring), samt permisjon og frigang.
Loven av 18. desember 2020 nr. 148 var i utgangspunktet tidsbegrenset til 1. juni 2021, jf. loven § 45 f. I mars 2021 ble det derfor fremmet en ny proposisjon, denne gangen med forslag til et varig kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte (Prop. 129 L (2020–2021)). Forut for proposisjonen sendte departementet på høring forslag til særskilte bestemmelser for situasjoner med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom og andre typer ekstraordinære og alvorlige hendelser med relevans for kriminalomsorgen. Forslaget i Prop. 129 L (2020–2021) var likevel begrenset til å gjelde straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter på nevnte måter.
Ved lov 4. juni 2021 nr. 54, vedtatt på grunnlag av forslag i Dok. 8: 294 L (2020–2021), forlenget Stortinget varigheten av reglene av desember 2020 fra 1. juni til 1. juli 2021. Deretter behandlet Stortinget Prop. 129 L (2020–2021) og vedtok lovforslaget der, men slik at loven oppheves 1. desember 2021, jf. lov 11. juni 2021 nr. 71 og Innst. 614 L (2020–2021). Hovedelementene i lovvedtaket var de samme som i loven av desember 2020, det vil si:
en innledende bestemmelse om virkeområdet for straffegjennomføringsloven kapittel 3 A (§ 45 a),
en bestemmelse om besøk i fengsel (§ 45 b)
en bestemmelse om utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å hindre smitteoverføring (§ 45 c)
en bestemmelse om utvidet adgang til straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll (§ 45 d),
en bestemmelse om permisjon og frigang for innsatte (§ 45 e), og
en bestemmelse om straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet (§ 45 f).
Etter opphevelsen 1. desember 2021 av lov 11. juni 2021 nr. 71, har ikke straffegjennomføringsloven lenger et kapittel 3 A med særskilte bestemmelser om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.
2.3 Høringen
Forslag om forlengelse av straffegjennomføringsloven kapittel 3 A ble sendt på høring 16. juli 2021, med høringsfrist 18. oktober 2021. Forslaget gikk ut på at de reglene som gjaldt til 1. desember 2021, jf. lov 11. juni 2021 nr. 71, forlenges uendret frem til 1. juli 2022.
Departementet sendte høringsnotatet til:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudsmannen
Statens sivilrettsforvaltning
Utlendingsdirektoratet
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Fellesorganisasjonen (FO)
For Fangers Pårørende
Forsvarergruppen av 1977
Gatejuristen
Hovedverneombudet i kriminalomsorgen
Human Rights Houses
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Landsforeningen for voldsofre
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Røde kors
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte
WayBack
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde
Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter
Politihøgskolen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sør-Øst Norge
Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader til forslaget:
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Politidirektoratet (POD)
Riksadvokaten
Sivilombudet
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen
New Spirit Communication
Stine Sofies Stiftelse
I tillegg har 32 enkeltpersoner avgitt uttalelse.
Det redegjøres for hovedinnholdet i høringsuttalelsene i punkt 3 og 4 nedenfor, under behandling av de enkelte temaer.