2 Bakgrunn

2.1 Formålet med lovforslaget og gjennomgangen

Barne- og likestillingsdepartementet har gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å iverksette en gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse. Bakgrunnen for oppdraget er at departementet ønsker å få mer kunnskap om kompleksiteten og dilemmaene i barnevernets arbeid og kvaliteten på det faglige arbeidet barnevernet utfører som grunnlag for sine beslutninger.

Formålet er derfor å få en bred situasjonsbeskrivelse gjennom å se på prosess og innhold i et utvalg enkeltsaker, få kunnskap om når det svikter eller går bra, hva som eventuelt svikter eller er bra, og hvorfor det svikter eller går bra. Det skal særlig ses på kvaliteten i barnevernets faglige avveininger og vurderinger, og om barneverntjenesten og fylkesnemnda er tydelige på hvorfor det er fattet beslutning om akuttvedtak eller omsorgsovertakelse.

2.2 Mandat for arbeidet og faglig vurderingsgrunnlag

Det er utarbeidet mandat for Statens helsetilsyns gjennomgang av minimum 100 utvalgte barnevernssaker om akuttplassering og omsorgsovertakelse.

Det fremgår av mandatet at gjennomgangen særlig skal omfatte saksbehandlingen i det kommunale barnevernet og behandlingen i fylkesnemnda. Samtlige saker som benyttes i utvalget skal være behandlet i fylkesnemnda etter barnevernloven § 4-12, § 4-6 annet ledd eller § 4-9, jf. § 4-8. Videre skal sakene ha vært behandlet i fylkesnemnda eller domstolen i løpet av de siste to år, og endelig vedtak eller rettskraftig dom må foreligge.

Det skal legges vekt på at sakene som velges ut representerer variasjon i kjønn, alder, kommunestørrelse og hvilken fylkesnemnd som har behandlet saken. Sakene skal også ha en variasjon og bredde når det gjelder grunnlaget for at sakene ble fremmet for behandling i fylkesnemnda.

I mandatet er det lagt til grunn at gjennomgangen av den enkelte sak primært vil bestå av en dokumentgjennomgang. Dokumentgjennomgangen kan avdekke et behov for å innhente ytterligere opplysninger, fra andre både i og utenfor barnevernet. Det må vurderes konkret om det i den enkelte sak er behov for å gjennomføre intervju eller på annen måte innhente supplerende informasjon. Det er barneverntjenestens håndtering av informasjon fra andre, samt barnevernets samarbeid med disse for å gi barn rett hjelp til rett tid, som skal vurderes.

Statens helsetilsyn skal utarbeide et skriftlig vurderingsgrunnlag for å kunne vurdere sakene. Vurderingsgrunnlaget skal utarbeides på bakgrunn av lov og forskrift, retningslinjer, veiledere, relevant norsk og internasjonal forskning og kunnskapsoppsummeringer, samt aktuelle faglige anbefalinger på barnevernområdet. De enkelte sakene skal vurderes opp mot dette grunnlaget for samlet å kunne si noe om tilstanden på barnevernområdet.

Statens helsetilsyn utarbeider allerede veiledere for fylkesmennenes undersøkelser og bedømmelser av ulike temaer i forbindelse med forberedelse av landsomfattende tilsyn. I disse veilederne gjøres det rede for hvilke faglige krav som stilles til virksomhetene basert på anerkjent fagkunnskap og øvrige krav i barnevernlovgivningen. Dersom det i forbindelse med gjennomgangen viser seg at det er behov for å utarbeide ytterligere vurderingsgrunnlag, skal dette skje i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Det fremgår av mandatet at representanter for de ulike fagmiljøene (kommunale barneverntjenester, sakkyndige, nemndene), andre relevante fag- og forskningsmiljø og representanter for barnevernsbarn og deres foreldre bør konsulteres. Statens helsetilsyn skal legge opp til en bred prosess som også involverer andre interesserte aktører.

2.3 Forholdet til Statens helsetilsyns rolle som overordnet tilsynsmyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunene og statlige barnevernmyndigheter oppfyller sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven. Det overordnede faglige ansvaret for tilsynet på barnevernområdet er lagt til Statens helsetilsyn. Overordnet faglig tilsyn innebærer å ha en generell oversikt over tilstanden i tjenestene. Statens helsetilsyn gjennomfører derfor rutinemessig overvåking av tilgjengelige data om tjenester og gjennomfører egne innsamlinger av data og kunnskap for å belyse spesifikke problemstillinger. Dette arbeidet betegnes ofte som at tilsynsmyndigheten overvåker sine samfunnsområder, eller områdeovervåking.

Fylkesmannens og Statens helsetilsyns ansvar omfatter å føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner, samt med barneverninstitusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for mindreårige, og med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Tilsynsansvaret omfatter imidlertid ikke Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, som er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan med ansvar for å behandle tvangssakene i barnevernet.

Som overordnet tilsynsmyndighet har Statens helsetilsyn en lovfestet adgang til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra de barnevernmyndighetene som er omfattet av tilsynsansvaret. Dette innebærer at Statens helsetilsyn ikke kan innhente opplysninger fra fylkesnemndene, og at muligheten til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter for å belyse barnevernets arbeid er begrenset. Departementet legger derfor til grunn at dagens regler ikke er tilstrekkelig til å gi Statens helsetilsyn tilgang til de opplysningene de trenger for å utføre en slik helhetlig og bred gjennomgang av saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse.

Kjernen i tilsyn er kontroll med at lovpålagte krav etterleves. Det innebærer at Statens helsetilsyn og fylkesmennene operasjonaliserer krav som følger av barnevernloven med forskrifter og bedømmer tjenester eller hendelser opp mot disse kravene.

Kravet til forsvarlige tjenester og tiltak i barnevernloven § 1-4 er sentralt i tilsynssammenheng. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernfaglig praksis1. Når Statens helsetilsyn og fylkesmennene bedømmer om det foreligger lovbrudd tas det konkret stilling til hvor stort avvik fra god praksis som kan aksepteres. Det er ikke et primært formål med gjennomgangen å vurdere og konkludere hvorvidt lovpålagte krav er brutt i den enkelte saken. Dette innebærer at oppdraget med å gjennomgå barnevernssaker derfor ikke er tilsyn i ordinær forstand.

Statens helsetilsyn skal i arbeidet ta utgangspunkt i faglige anbefalinger fra Bufdir og fag- og forskningsmiljø og anvende disse til å vurdere kvaliteten på barnevernets arbeid. Statens helsetilsyn skal også se hen til anbefalinger barn i barnevernet har kommet med. Statens helsetilsyn skal primært vurdere kvaliteten i barneverntjenestens og fylkesnemndas saksbehandling, ikke om avviket fra krav til alminnelig godt barnevern er så vidt alvorlig at det foreligger et lovbrudd.

Gjennomgangen vil også omfatte innhenting av opplysninger fra tjenester både i og utenfor barnevernet som faller utenfor Statens helsetilsyns oppgaver og ansvar etter barnevernloven. Dette innebærer at Statens helsetilsyns myndighet etter barnevernloven ikke fullt ut vil være tilstrekkelig som grunnlag for gjennomgangen.

2.4 Høringen

Forslag til lov ble sendt på høring 30. juni 2016, med frist 19. august 2016. Departementet har allerede gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Av hensyn til fremdriften ble det derfor satt en noe forkortet frist. Vedtakelse av loven er en nødvendig forutsetning for at Statens helsetilsyn skal kunne gjennomføre oppdraget. Ved vurderingen av høringsfristen ble det også lagt vekt på at loven kun vil gi midlertidig adgang til å innhente taushetsbelagte opplysninger.

Datatilsynet er i sin høringsuttalelse kritisk til den korte høringsfristen og uttaler:

«Tatt i betraktning at nesten hele høringsperioden hører med til ordinær sommerferietid, så mener vi at departementet burde satt svarfristen lengre ut på høsten. En rask lovprosess innebærer at noen av fordelene som ellers gjør seg gjeldende gjennom en demokratisk prosess ikke får like stor effekt. Dette gjelder særlig den forutsigbarheten som forutsettes å være til stede når noe er regulert i lov.

Departementet argumenterer for at rettighetene til informasjon for de registrerte ikke gjelder fullt ut fordi personopplysningsloven gjør unntak for denne plikten dersom en behandling er regulert i lov. Når loven oppstår som følge av en hasteprosess er sannsynligheten for at de berørte er gjort kjent med regelverket — som i realiteten er et lovfestet unntak fra gjeldende rett, liten. Vi mener derfor at det bør utredes nærmere om og eventuelt hvordan de registrerte kan varsles om at deres opplysninger vil bli gjort gjenstand for utredning. Informasjon til de registrerte er en viktig forutsetning for å sette dem i stand til å benytte seg av sine rettigheter etter personopplysningsloven. Dette er grunnleggende rettigheter som retten til innsyn i opplysninger og rett til å vite hvem som behandler hvilke opplysninger om en selv. Innsyn er nødvendig bl.a. for å kontrollere om opplysninger om en selv er korrekte, feilaktige eller misvisende. Informasjon om behandling av personopplysninger om en selv er også avgjørende for at den registrerte skal kunne benytte seg av sin rett til å kreve opplysninger rettet eller slettet.»

Departementet har i denne saken vurdert det slik at en noe kortere høringsfrist både var forsvarlig og nødvendig av hensyn til fremdrift.

Lovforslaget ble sendt på høring til følgende instanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Finansdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Bufetat, region Midt- Norge

• Bufetat, region Nord

• Bufetat, region Sør

• Bufetat, region Vest

• Bufetat, region Øst

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Fylkesmennene

• Fylkesnemndene

• Helsedirektoratet

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Høgskolene

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt Folkehelseinstitutt

• Norges forskningsråd

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NBMU)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk Senter for Barneforskning (NOSEB)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Personvernnemnda

• Politidirektoratet

• Regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU)

• Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Statens Barnehus

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statsadvokatembetene

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Nordland

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• UIT – Norges arktiske universitetet

• Utdanningsdirektoratet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Atferdssenteret

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Akademikerne

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Barn av rusmisbrukere – BAR

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den Norske Legeforening

• Diakonhjemmet Høgskole

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Forandringsfabrikken

• Foreningen Romanifolkets Kystkultur (FRK)

• Forum for barnekonvensjonen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Ideelt barnevernsforum

• Innvandrernes landsorganisasjon

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juss-Buss – Juss-studentenes rettsinformasjon

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens bymisjon – Oslo

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsorganisasjonen for romanifolket

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk barnevernlederorganisasjon

• Norsk barnevernsamband

• Norsk Folkehjelp

• Norsk fosterhjemsforening

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk Psykologforening

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Organisasjonen for private barneverntiltak – OPB

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Press – Redd Barna Ungdom

• Private barnehagers landsforbund

• Redd Barna

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Stiftelsen Kirkens familievern

• Stiftelsen menneskerettighetshuset

• Stiftelsen Rettferd for taperne

• Taternes landsforening

• Unge duer

• UNICEF Norge

• UNIO – Hovedorganisasjon for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Voksne for barn

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om lovforslagets innhold:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Folkehelseinstituttet

• Helsedirektoratet

• Helse Sør-Øst RHF

• Høgskolen i Østfold

• Kripos

• Oslo Politidistrikt

• Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Sosial- og eldreombudet i Oslo

• Politidirektoratet

• Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør

• RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU

• Statens helsetilsyn

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet i Stavanger, Institutt for sosialfag

• Utdanningsdirektoratet

• Den norske legeforening

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk sykepleierforbund

• Unio

Følgende instanser oppgir at de ikke har merknader eller ikke ønsker å kommentere forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Fylkesmannen i Oppland

• Oslo statsadvokatembeter

• Riksadvokaten

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Fagforbundet

• Voksne for barn