2 Bakgrunn
2.1 Innledning
Det er ulovlig etter norsk rett å markedsføre pengespill som ikke har norsk tillatelse. Den norske reguleringen av pengespill omfatter mange tiltak som har som mål å redusere negative sosiale konsekvenser av pengespill. I dette ligger å forebygge spilleproblemer og redusere skadevirkninger for spillere og andre berørte. Markedsføringsforbudet er ett av disse tiltakene. Bestemmelsene i pengespillovgivningen kan imidlertid ikke anvendes til å håndheve forbudet overfor utenlandske aktører, og favner etter sin ordlyd ikke vidt nok til at Lotteritilsynet kan fatte vedtak rettet mot norske TV- og nettdistributører.
2.2 Omfang av reklame fra utlandet
Til tross for at det er forbudt etter norsk rett å markedsføre pengespill uten tillatelse, fylles norske TV-skjermer daglig med store mengder reklame for utenlandske pengespillselskaper. Medietilsynet innhenter årlig reklamestatistikk fra Nielsen Media Research. Statistikken omfatter pengespillreklame sendt av de største TV-kanalene som er tilgjengelige for norske seere. Tallene er anslag for hvor mye pengespillselskapene i såkalte bruttokroner bruker på pengespillreklame. Det betyr at de reelle summene som brukes på pengespillreklame er langt lavere, fordi pengespillselskapene får store rabatter fra kringkasterne. Anslagene kan imidlertid si noe om andelen av markedet som er utenlandsk pengespillreklame og hvordan markedet utvikler seg over tid. Markedet for TV-reklame for utenlandske pengespillselskaper har økt kraftig i perioden 2013 til 2017, men falt de to siste årene.
I perioden 1. august 2018 til 31. juli 2019 falt reklamemarkedet for utenlandske pengespill med 19 % sammenlignet med samme periode året før. I denne perioden ble markedet for utenlandsk pengespillreklame i fjernsyn målt til 631 millioner bruttokroner for TV-reklame rettet mot Norge, mot 778 millioner bruttokroner året før.
Norsk Tipping, Norsk Rikstoto og Pantelotteriet brukte til sammen 248 millioner bruttokroner på TV-reklame i samme periode. Norske pengespillselskap står for 7,9 % av pengespillreklamene på kanaler under utenlandsk jurisdiksjon, mens utenlandske pengespillselskap står for de resterende 92,1 %, ifølge Medietilsynet. Totalt går 78 % av alle bruttoreklamekroner fra pengespill til kanaler under utenlandsk jurisdiksjon, mot 22 % til kanaler under norsk jurisdiksjon.
Selv om reklamemarkedet for utenlandske pengespill har gått ned i perioden 2018–2019, er omfanget av utenlandsk pengespillreklame fortsatt høyt. Anslagene viser at de utenlandske pengespillselskapene bruker mer enn dobbelt så mye som de norske pengespillselskapene på TV-reklame rettet mot norske seere. Departementet gjør oppmerksom på at denne statistikken kun inkluderer tradisjonell fjernsynsreklame, og at det også forekommer markedsføring for pengespill i audiovisuelle bestillingstjenester. Det samlede markedet er derfor større enn det som fremkommer her.
2.3 Forebygge spilleproblemer
Det store omfanget av markedsføring for uregulerte pengespill kan føre til økte spilleproblemer i befolkningen. Dette har flere årsaker: Reklamen fra uregulerte pengespillselskaper gjelder i all hovedsak spill med svært høy risiko for spilleavhengighet. Kasinospill, poker og oddsspill er spillene som hyppigst blir oppgitt som problemspill av de som ringer inn til Hjelpelinjen. Ifølge Hjelpelinjens samlestatistikk handler de fleste av disse samtalene om spill på utenlandske nettsteder. Disse aktørene har et langt mindre omfattende ansvarlighetsrammeverk enn hva Norsk Tipping og Norsk Rikstoto har. Videre benyttes det en rekke virkemidler i markedsføringen, som ser ut til å påvirke folk til å spille mer. Dette gjelder særlig finansielle insentiver som jackpot og velkomstbonus. De uregulerte selskapene bruker slike virkemidler i svært stor grad, også i tilknytning til høyrisikospill.
I følge UiBs undersøkelse «Omfang av penge- og dataspillproblemer i Norge 2015» har pengespillreklame mer skadelig innvirkning på personer som har større problemer med pengespill enn de med mindre problemer. Annen forskning indikerer at pengespillreklame bidrar til å forverre spilleproblemer og kan utløse tilbakefall for enkelte personer, jf. undersøkelsen «Spelreklam och spelberoende – en intervjustudie» (Binde, 2007). Dette gir grunn til å tro at en reduksjon av pengespillreklametrykket fører til at færre personer med spilleproblemer vil påvirkes negativt. Departementet vurderer derfor at tiltak for å stanse reklamen for uregulerte pengespilltjenester er nødvendig for å motvirke spilleproblemer.
2.4 Utfordringer for enerettsmodellen og ansvarlighetsregimet
I Norge har Norsk Tipping og Norsk Rikstoto enerett til å tilby spillene med høyest omsetning og spillene som medfører høyest risiko for spilleavhengighet. I tillegg kan samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner få tillatelse til å tilby lotterier i et begrenset omfang. Det overordnede målet med å regulere pengespillmarkedet i Norge er å sikre at lotteri og pengespill blir tilbudt i trygge og ansvarlige former for å begrense uheldig spilleatferd.
Markedsføring for pengespill fra utlandet medfører store utfordringer i arbeidet med å forebygge spilleproblemer og sørge for offentlig kontroll med pengespilltilbudet i Norge. Som redegjort for i avsnittet over er omfanget av TV-reklamen svært stort og har økt kraftig siden 2013. TV-reklamen blir sendt døgnet rundt, og også barn og unge blir eksponert for den.
De uregulerte spillselskapene markedsfører stort sett oddsspill, kasinospill og nettbingo. Dette er pengespill som regnes som høyrisikospill når det gjelder spilleproblemer. I tillegg til risikoen ved spillene er det i markedsføringen utstrakt bruk av tilbud om gratisspill og bonuser som virkemidler. Gratisspill og bonuser er virkemidler som ikke benyttes av Norsk Tipping eller Norsk Rikstoto.
Norsk Tipping har de siste årene lansert flere spill for å kanalisere spilling fra det uregulerte markedet til et regulert og ansvarlig spilltilbud. Den kraftige økningen i markedsføringen fra uregulerte aktører og det massive markedsføringspresset som fins i dag, kan medføre at selskapene vil rekruttere flere norske spillere og dermed øke sin markedsandel på bekostning av de regulerte aktørene. TV-reklamen medfører også en legitimering av de utenlandske spillselskapene og bidrar til en oppfatning av at det er lovlig å reklamere for pengespill i Norge. Denne utviklingen skaper utfordringer for enerettsmodellen og stiller krav til at norske myndigheter iverksetter nødvendige tiltak for å sikre et trygt og ansvarlig pengespilltilbud i Norge.
2.5 Utfordringer knyttet til håndheving av det norske regelverket
Reklamen for de utenlandske pengespillselskapene formidles i fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester som er etablert i andre EØS-land, og som retter sendingene sine mot Norge. Flere av disse tilbyderne tilpasser sendingene sine til et norsk publikum ved bl.a. bruk av norsk språk, norske referanserammer og bruk av norske kjendiser som talspersoner. Norske myndigheter har gjort flere forsøk på å stanse pengespillreklamen fra utlandet. På 2000-tallet ble det tatt flere politiske initiativ overfor myndighetene i Storbritannia, uten at dette medførte at TV-reklamen ble stanset.
Våren 2015 ga departementet Medietilsynet og Lotteritilsynet i oppdrag å kartlegge og dokumentere eventuelle brudd på markedsføringsforbudet i lotteriloven og pengespilloven i TV-reklame fra fjernsynskanaler sendt fra andre EØS-land. Ved påviste lovbrudd skulle Medietilsynet sette i gang den såkalte konsultasjonsprosedyren nedfelt i kringkastingsforskriften § 4-6, som gjennomfører AMT-direktivets artikkel 4 nr. 3. Prosedyren gir norske myndigheter anledning til å kontakte senderlandenes myndigheter om brudd på nasjonale regler i mottakerlandet med sikte på å finne en gjensidig løsning på problemet.
Kartleggingen av TV-reklamen for pengespill viste at det ble sendt slik reklame fra kringkastere i Storbritannia, Nederland og Spania. Lotteritilsynets gjennomgang av reklameopptak på de tolv utvalgte TV-kanalene avdekket 1457 reklameinnslag for uregulerte pengespill og lotterier i løpet av 24 timer. Alle reklamene var rettet mot nordmenn, blant annet gjennom bruk av norsk språk.
På bakgrunn av kartleggingen ble det i september 2015 sendt brev til ansvarlige myndigheter i Storbritannia, Nederland og Spania med anmodning om at TV-kanalene skulle respektere det norske markedsføringsforbudet. I svar fra Storbritannia i november 2015 ble det forklart at de aktuelle TV-selskapene ikke ville etterkomme Norges forespørsel om å respektere det norske markedsføringsforbudet for pengespill. Spanske myndigheter svarte i desember 2015 at de hadde sendt Norges anmodning til det spansk-etablerte TV-selskapet og at selskapet valgte å innrette seg etter det norske markedsføringsforbudet. Dette medførte at to TV-kanaler som var etablert i Spania stanset TV-reklame for pengespill rettet mot nordmenn. Myndighetene i Nederland svarte i mai 2016 at den nederlandske kringkasteren ikke ønsket å stanse TV-reklame for pengespill på den ene norsk-rettede kanalen som var etablert i landet.
2.6 Politiske føringer
I Meld. St. 12 (2016–2017) Alt å vinne – ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk, ga departementet følgende anbefaling, som også Stortinget sluttet seg til 2. mai 2017:
«Departementet vil greie ut handlingsrommet for nasjonale tiltak mot pengespelreklame i TV-sendingar frå andre EØS-land, og parallelt arbeide for at det blir teke inn eit eksplisitt unntak for pengespelreklame i AMT-direktivet.»
I Innst. 14 S (2017–2018) uttrykte komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti «bekymring for fremvekst av ulovlige utenlandske spillselskapers aggressive markedsføring i Norge.»
Det fremgår av Granavolden-plattformen at regjeringen vil føre en politikk som legger til grunn det sosiale ansvaret og hensynet til spilleavhengige, og at enerettsmodellen skal videreføres.
2.7 Høringen
Departementet sendte 15. mars 2019 på høring et forslag til endringer i kringkastingsloven, med frist for merknader 17. juni 2019. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Barneombudet
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukertilsynet
Forskningsrådet
Helsedirektoratet
Høgskolen i Innlandet
Høgskulen i Volda
Institutt for informasjons- og medievitenskap, Universitetet i Bergen
Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo
Konkurransetilsynet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Lotterinemnda
Medieklagenemnda
Medietilsynet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Norges Handelshøyskole
Norsk filminstitutt
Norsk kulturråd
NTNU
OsloMet
Politidirektoratet
Senter for rettsinformatikk
Skattedirektoratet
Språkrådet
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Økokrim
Sametinget
Sivilombudsmannen
Innovasjon Norge
Kringkastingsrådet
Norsk rikskringkasting AS
Norsk Rikstoto
Norsk Tipping AS
Abelia
Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan
Akademikerne
Akan
Aller Media AS
Altibox AS
Amedia
Annonsørforeningen
Apple AB
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Barnevakten
Bedriftsforbundet
Betsson
Blå Kors Norge
Bonnier Media
Bransjeforeningen for samfunnsnyttig lotterivirksomhet
Caritas Norge
Cherry AB
Co Gaming Ltd
Dagbladet
Dagens Næringsliv
Den Norske Fagpresses Forening
Den norske filmskolen
Den Norske Turistforening
Discovery Networks Norway
EGBA
Egmont
ExtraStiftelsen Helse og Rehabilitering
Eyeworks Dinamo
Facebook Norway
Familie & Medier
Film & Kino
Filmparken AS
FilmReg
Finans Norge
Foreningen Frikanalen
FOX Networks Group Norway AS
Fritt Ord
Frivillighet Norge
GamblingCompliance
Gaming Innovation Group
Get
Google Norge
Gyro
HBO Nordic
Hjelpelinjen for spilleavhengige
Hovedorganisasjonen Virke
Hørselhemmedes landsforbund
IKT Norge
Institutt for journalistikk
Institutt for samfunnsforskning
Kabel Norge
Kindred Group
Kopinor
KORUS Øst
Kringkastingsringen
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Landslaget for lokalaviser
Landsorganisasjonen i Norge
Mastiff Entertainment
Media City Bergen
Mediebedriftenes Landsforening
Mediehuset Nettavisen
Monster Scripted A/S
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nordic Entertainment Group Norway AS
Nordisk Film Distribution AS
Nordisk Film TV AS
Norges Bingo- og Lotteriforbund
Norges Fotballforbund
Norges Håndballforbund
Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité
Norges markedsføringsforbund
Norges Skiforbund
Norges Svømmeforbund
Norges televisjon AS
Norsk filmforbund
Norsk Forening for Spillproblematikk
Norsk Friidrett
Norsk IP-TV forbund
Norsk Journalistlag
Norsk lokalradioforbund
Norsk Pokerforbund
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norges Sjakkforbund
Norske filmdistributørers forening
Norske Filmregissører
Norwaco
NRJ Norge AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
P4 Radio Hele Norge AS
Polaris media
Regnskogfondet
Right to play
RiksTV AS
Rubicon TV
Røde Kors
Rådet for psykisk helse
Schibsted ASA
Skattebetalerforeningen
SOS Barnebyer
Spillavhengighet Norge
Sponsor- og eventforeningen
Strix Television
Teknologirådet
Telenor Broadcast
Telia
TV 2 AS
Unicef-komiteen
Utviklingsfondet
VG
Viasat AS
Virke Produsentforeningen
WWF-Norge
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Følgende instanser har uttalt at de ikke har noen merknader i saken:
Forsvarsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Forskningsrådet
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Følgende instanser har uttalt seg om realiteten i forslaget:
Justis- og beredskapsdepartementet
Forbrukertilsynet
Lotteritilsynet
Medietilsynet
Norsk rikskringkasting
Norsk Rikstoto
Norsk Tipping AS
10H
Actis
Altibox AS
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Blå Kors Norge
Bransjeforeningen for samfunnsnyttig lotterivirksomhet (BSL)
ComeOn!
Discovery Networks Norway
European Gaming and Betting Accosiation (EGBA)
ExtraStiftelsen Helse og Rehabilitering
Finans Norge
Frivillighet Norge
IKT Norge
Internet Society Chapter Norway
Ivareta
Kindred Group
KoRus-Øst
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke
Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte
Landsorganisasjonen i Norge
Mediebedriftenes Landsforening
Monday Production AS
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nordic Entertainment Group
Norges Astma- og Allergiforbund
Norges Blindeforbund
Norges Skiforbund
Norsk Bransjeforening for Onlinespill
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Forening for Spillproblematikk
Norsk musikkråd
Norsk Redaktørforening
Norsk Revmatikerforbund
Røde Kors
Rådet for psykisk helse
SOS Barnebyer
Spillavhengighet Norge
Telenor
Telia
The European Lotteries and Toto Association
Virke Produsentforeningen
WWF Verdens Naturfond
2.7.1 Generelt om høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene var positive til forslaget. De humanitære organisasjonene og spilleavhengighetsmiljøene mener endringene vil få stor betydning for personer som har et problematisk forhold til pengespill. Andre høringsinstanser har pekt på at forslaget vil bidra til likhet for loven og like vilkår for norske og internasjonale medieaktører. Også norske finansinstitusjoner, som allerede gjør en innsats for å stanse betalingstransaksjoner til og fra utenlandske pengespill, støtter at det nå foreslås flere tiltak for å effektivisere forbudet mot ulovlige pengespill i Norge.
Blant høringsinstansene som har uttrykt seg negativt om forslaget, er utenlandske pengespillselskap og de kringkasterne som i dag sender utenlandsk pengespillreklame fra TV-kanaler etablert i utlandet. Forslaget har videre mottatt kritikk fra TV- og nettdistributører og fra produsentmiljøet. Denne kritikken går bl.a. ut på at forslaget er vanskelig praktisk gjennomførbart og at det er problematisk i henhold til ytrings- og informasjonsfriheten og EØS-avtalens regler om fri flyt av tjenester. Videre har det blitt pekt på at forslaget, som kan føre til et bortfall av kringkasternes inntekter fra utenlandske pengespillannonsører, vil få negative konsekvenser for produksjonen av norsk innhold.
2.7.2 EØS-høring
Forslaget ble 10. april 2019 sendt på høring til ESA i henhold til direktiv 98/34/EC. Stillstandsplikten gikk ut 11. juli 2019. Det kom ikke inn noen uttalelser under EØS-høringen.