5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Konsekvenser av endringen i ankesilingsreglene

5.1.1 Innledning

Departementets forslag om å fjerne den ubetingede retten til ordinær ankebehandling i seksårssakene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både for domstolene, påtalemyndigheten, tiltalte, fornærmede og etterlatte, samt for profesjonelle aktører som forsvarere, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige.

Arbeidet med silingsavgjørelser i lagmannsretten vil som følge av forslaget bli mer omfattende og ressurskrevende. Forsvarere og påtalemyndigheten må trolig også bruke mer ressurser på å begrunne anken. Samtidig vil forslaget føre til at færre saker bli henvist til ankeforhandling. Ordinær ankebehandling med muntlige partsforhandlinger og umiddelbar bevisføring er svært ressurskrevende. Forslaget ventes samlet å effektivisere lagmannsrettene og sikre at det er de rette ankene som henvises til ankeforhandling. Det er også grunn til å forvente at saksbehandlingstiden i lagmannsrettene vil bli redusert. Dersom anker i seksårssakene blir mer informative, vil det også bidra til større konsentrasjon og effektivitet ved gjennomføringen av ankeforhandlingen dersom anken henvises. Det pekes videre på at forslaget vil redusere belastningene for sakens aktører, som slipper å gjennomføre en ny behandling i lagmannsretten dersom vilkårene for ankenektelse er til stede. Forslaget vil føre til raskere saksavvikling som igjen bidrar til god rettspleie og rettssikkerhet.

Det som er avgjørende for hvor ressursbesparende forslaget vil være, er hvor mange færre seksårssaker som vil bli henvist til ankeforhandling i lagmannsretten. Det er vanskelig å anslå hva henvisningsprosenten vil bli, men det er departementets klare oppfatning at besparelsen knyttet til færre ankeforhandlinger vil være langt større enn kostnadene ved at alle anker skal være gjenstand for ankesiling.

5.1.2 Statistikk

Lagmannsrettene behandler årlig i overkant av 3000 anker over tingrettsdommer i straffesaker. Anker i seksårssakene utgjør omtrent en femtedel. Av det totale antall anker over dom blir omtrent 40 prosent (ca. 1200 saker) henvist til ordinær ankebehandling. Dette tallet inkluderer seksårssakene som etter dagens regelverk har en ubetinget rett til ordinær ankebehandling. Se tabell 5.1 for en oversikt over henviste saker.

Sakene som fremmes til ordinær ankebehandling, fordeler seg som meddomsrettssaker og fagdommersaker. Lagmannsretten skal settes med to fagdommere og fem meddommere hvis ankeforhandlingen omfatter bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet. Det samme gjelder hvis det er anket over straffutmålingen i sak om lovbrudd med strafferamme på mer enn seks års fengsel, jf. straffeprosessloven § 332. Frem til juryordningen ble avviklet ved lov 16. juni 2017 nr. 58 ble lagmannsretten satt med lagrette når det var anket over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet i en seksårssak.

I øvrige straffesaker settes lagmannsretten under ankeforhandlingen med tre fagdommere, jf. domstolloven § 12. De fleste fagdommersaker er anker over straffutmålingen i saker om lovbrudd med strafferamme på inntil seks års fengsel. Lagmannsretten settes også med tre fagdommere der anken gjelder lovanvendelsen under skyldspørsmålet eller saksbehandlingen, uavhengig av lovbruddets strafferamme.

5.1.3 Konsekvenser for domstolene

5.1.3.1 Innledning

Forslaget vil ha konsekvenser for domstolene ved at flere saker undergis skriftlig behandling, og færre saker henvises til muntlig behandling.

5.1.3.2 Ankesilingsordningen vil bli mer ressurskrevende

En opphevelse av den ubetingede retten til ordinær ankebehandling i seksårssakene vil føre til at lagmannsrettene må bruke mer ressurser på ankesiling. Det gjøres allerede noe arbeid i seksårssakene i dag. Lagmannsretten går gjennom sakens dokumenter for å kontrollere at det er tale om en seksårssak og skriver en henvisningsbeslutning. I Domstoladministrasjonens ressursfordelingsmodell beregnes fire dommertimer og halvannen saksbehandlertime på en silingsavgjørelse. Årlig utgjør dette åtte dommerårsverk og tre saksbehandlerårsverk, tilsvarende 12,7 mill. kroner.

Lagmannsrettene behandler årlig i snitt omtrent 490 seksårssaker, hvorav 300 er bevisanker og 190 begrensede anker. Dersom ressursfordelingsmodellen legges til grunn, utløser siling av bevisanker i seksårssaker et økt ressursbehov på omtrent 2 mill. kroner. Det er grunn til å anta at ankesilingen i de mest alvorlige sakene, i hvert fall i bevisankene, vil være noe mer tidkrevende enn i øvrige saker.

Borgarting lagmannsrett og Gulating lagmannsrett har etablert egne enheter med juridiske utredere som bistår ved ankesiling. Det er grunn til å tro at bruk av utredere vil bidra til å redusere kostnadene noe.

Departementet antar at en opphevelse av den ubetingede retten til ordinær ankebehandling vil medføre at antall anker vil gå noe ned, i alle fall etter at forslaget har fått virke en tid og det er etablert praksis på området.

5.1.3.3 Færre saker vil bli henvist til ankeforhandling

Forslaget vil medføre at færre anker blir fremmet til ordinær muntlig ankeforhandling. Dette vil føre til en kostnadsbesparelse for domstolene. Departementet har ikke grunnlag for å anslå nøyaktig hvor mange saker som vil bli nektet fremmet, men i det følgende skisseres noen sannsynlige scenarioer som baserer seg på dagens ressursbruk i seksårssakene.

Henvisningsprosenten er i dag ca. 40 prosent. Dersom man tar vekk seksårssakene, er den i underkant av 30 prosent. Etter departementets vurdering fremstår det som nokså klart at man ikke kan forvente en tilsvarende nektelsesprosent i seksårssakene, i hvert fall ikke for bevisankene. Departementet legger imidlertid til grunn at forslaget vil føre til at et ikke ubetydelig antall seksårssaker kan nektes fremmet. En slik antakelse underbygges av flere av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet.

Departementet antar at langt flere enn 30 prosent av bevisankene i seksårssaker vil bli henvist. Forutsatt at mellom 70 og 85 prosent av de ca. 300 bevisankene i seksårssaker per år henvises til ankeforhandling, vil det utgjøre en besparelse på mellom 7,5 og 15 mill. kroner på domstolenes driftsbudsjett (kap. 410, post 01), se tabell 5.2. Gevinstene er spredt på alle lagmannsrettene, slik at de vanskelig vil la seg realisere som budsjettgevinster, men vil føre til økt kapasitet og kvalitet.

Departementet legger til grunn at en større andel av begrensede anker i seksårsaker vil bli nektet fremmet enn bevisankene. Forutsatt at mellom 60 og 75 prosent av de ca. 190 begrensede ankene i seksårssaker per år henvises til ankeforhandling, vil det utgjøre en besparelse på mellom 1,4 og 2,2 mill. kroner på domstolenes driftsbudsjett, se tabell 5.3.

5.1.4 Konsekvenser for tiltalte, fornærmede mv.

Forslaget vil medføre konsekvenser for tiltalte, fornærmede, etterlatte og pårørende. Domfelte vil miste sin ubetingede rett til ordinær ankebehandling i seksårssaker, slik at det ikke lenger kan påregnes at det vil bli avholdt full ankeforhandling. Samtidig må det tas i betraktning at loven bygger på at silingsbehandlingen skal gi en reell overprøving av tingrettens dom med bakgrunn i det som er anført i anken, se punkt 3.1.1. Forslaget vil også medføre at fornærmede og etterlatte slipper belastningene forbundet med en ny behandling av saken i lagmannsretten i tilfeller der det er klart at resultatet vil bli det samme som i tingretten.

Det er grunn til å tro at forslaget vil redusere saksbehandlingstiden i straffesaker. I første halvår 2018 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid for seksårssakene i lagmannsretten 6,9 måneder for bevisanker og 4,8 måneder for begrensede anker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for silingsavgjørelser er til sammenligning under én måned (0,8 måneder). Lang saksbehandlingstid er en belastning for dem som er involvert. Dersom det på forhånd er klart at en anke ikke vil føre frem, vil det som regel være hensiktsmessig at saken blir avgjort så snart som mulig. Effektivitet i straffesaksbehandlingen vil også kunne ha betydning for siktedes rettsikkerhet, for eksempel fordi mange bevis svekkes over tid. En rask avklaring i ankesaker som uansett ikke vil lede til et annet resultat enn i tingretten, kan også føre til kortere varetektsopphold og raskere retur av siktede som ikke har oppholdstillatelse i landet.

5.1.5 Konsekvenser for politiet og påtalemyndigheten

Forslaget vil ha konsekvenser for påtalemyndigheten i politiet og statsadvokatembetene ved at flere saker vil bli nektet fremmet. Dette vil medføre redusert ressursbruk, herunder færre aktorater ført av politiaktor eller aktor fra statsadvokatembetet. Den høyere påtalemyndighet og Politidirektoratet er positive til at den ubetingede ankeretten avskaffes. Flere av statsadvokatembetene har beskrevet egne erfaringer om ressurskrevende ankeforhandlinger i saker hvor det på forhånd var klart at resultatet ville bli det samme som i tingretten.

Som forklart i punkt 5.1.3.3, antas det at mellom 70 og 85 prosent av de ca. 300 bevisankene i seksårssaker per år henvises til ankeforhandling. For de ca. 190 begrensede ankene per år i seksårssaker antas det at henvisningsprosenten vil være på mellom 60 og 75. Dette vil samlet utgjøre en besparelse på henholdsvis mellom 3,8 og 7,6 mill. kroner og mellom 0,7 og 1,1 mill. kroner på politiets og Den høyere påtalemyndighetens driftsbudsjetter (kap. 440, post 01, og kap. 445, post 01), se tabell 5.4 og 5.5. Dette knytter seg til at det blir færre aktorater for politijurister og statsadvokater. Gevinstene er spredt over mange tjenestesteder og statsadvokatembeter slik at de vanskelig vil la seg realisere som budsjettgevinster, men vil føre til økt kapasitet og kvalitet. Frigjorte ressurser vil kunne anvendes til styrking av fagledelsen rettet mot straffesaksbehandlingen i politiet og derved bidra til økt kvalitet og effektivitet i straffesakskjeden sett under ett.

Forslaget vil trolig også være ressursbesparende for etterforskere og andre polititjenestepersoner, samt medføre besparelser knyttet til redusert antall fremstillinger av varetektsfengslede. På den annen side vil forslaget medføre noe økt ressursbruk hos politiet og Den høyere påtalemyndighet, som under silingsbehandlingen vil søke å underbygge at siktedes anke klart ikke vil føre frem. Påtalemyndighetens anke i seksårssakene vil trolig også bli begrunnet i større utstrekning enn tidligere. Det er usikkerhet knyttet til størrelsen på disse gevinstene og kostnadene, men de antas i sum å utligne hverandre.

Totale besparelser for politiet og påtalemyndigheten antas derfor å være mellom 4,5 og 8,7 mill. kroner.

5.1.6 Konsekvenser for advokater, tolker og sakkyndige

Forslaget vil ha konsekvenser for advokater, tolker og sakkyndige ved at flere saker undergis ankesiling og ved at færre saker vil bli henvist til muntlig ankebehandling. Forslaget vil føre til færre ankeforhandlinger for advokater, tolker og sakkyndige og dermed redusere deres ressursbruk og statens utgifter. Staten dekker nødvendige utgifter til juridisk bistand i straffesaker og utgifter til salær til tolker og sakkyndige som oppnevnes av retten (kap. 466, post 01).

I snitt er det oppnevnt 2,1 advokater i en seksårssak i tingretten og det er rimelig å legge til grunn det tilsvarende antallet i lagmannsretten. Forutsatt at mellom 70 og 85 prosent av bevisankene i seksårssaker henvises til ankeforhandling, utgjør det en besparelse for staten på mellom 5,1 og 10,2 millioner kroner. Forutsatt at mellom 60 og 75 prosent av de begrensede ankene i seksårssaker henvises, utgjør det en besparelse på mellom 1,2 og 1,9 millioner kroner i advokatutgifter.

I 2017 var det tolk tilstede i 34 prosent av bevisankene i seksårssaker og sakkyndig i 16 prosent. I de fleste saker der det er oppnevnt tolk vil det være oppnevnt minimum to tolker. Det samme gjelder sakkyndige. Departementet har derfor lagt dette til grunn ved beregningen av reduserte utgifter. Forutsatt at mellom 70 og 85 prosent av de ca. 300 bevisankene i seksårssaker per år blir henvist til ankeforhandling, utgjør det reduserte utgifter til tolk og sakkyndig på mellom 0,8 og 1,6 mill. kroner (kap. 466, post 01). Forutsatt at mellom 60 og 75 prosent av de begrensede ankene i seksårssaker henvises, utgjør det en besparelse på mellom 0,4 og 0,6 millioner kroner på samme budsjettkapittel.

Forslaget vil i praksis føre til at anken i seksårssaker vil bli begrunnet i større utstrekning enn i dag, noe som vil medføre merarbeid for forsvarer i seksårssaker. Dersom dagens godtgjøringsregelverk ikke endres, vil en kunne forvente at flere får godtgjørelse etter unntaksbestemmelsene i salær- og/eller stykkprisforskriften, altså at det blir noe økte kostnader for staten. Departementet foreslår å gjøre endringer i salær- og/eller stykkprisforskriften, og at deler av de forventede besparelsene på kap. 466, post 01 omdisponeres til å godtgjøre forsvareres arbeid med ankeskriving. Endringene vil bidra til et bedre tilpasset salærregelverk. Departementet vil komme tilbake med innretning på godtgjørelsen i den ordinære budsjettprosessen.

5.1.7 Konsekvenser for vitner og meddommere

Forslaget vil medføre at vitner og meddommere må møte til færre ankeforhandlinger. Dette antas å være positivt for den enkelte og dennes arbeidsgiver. Tapt arbeidsfortjeneste og reiseutgifter til meddommere og vitner dekkes av staten.

Forutsatt at mellom 70 og 85 prosent av de ca. 300 bevisankene i seksårssaker per år blir henvist til ankeforhandling, vil det utgjøre reduserte utgifter til meddommere og vitner på mellom 3,5 og 7 mill. kroner (kap. 414, post 01). Forutsatt at mellom 60 og 75 prosent av de begrensede ankene i seksårssaker henvises, utgjør det en besparelse på mellom 300 000 og 500 000 kroner i utgifter til meddommere på samme budsjettkapittel.

5.1.8 Øvrige administrative konsekvenser

Forslaget medfører et behov for å oppgradere gjeldende maler i domstolenes saksbehandlingssystem Lovisa. Foreløpige anslag fra Domstoladministrasjonen tilsier at nødvendige systemtilpasninger vil koste i underkant av 200 000 kroner. Dette er en engangsinvestering.

Tilgang til opptak under ankesilingen vil trolig ha som konsekvens at silingsprosessen blir noe mer ressurskrevende. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen av Straffeprosessutvalgets utredning. Prøveprosjektet med lyd- og bildeopptak i Nord-Troms tingrett og Hålogaland lagmannsrett vil på dette punkt bidra med erfaringsgrunnlag, se punkt 3.1.2.

5.1.9 Oppsummering

Forslaget ventes samlet å effektivisere lagmannsrettene og sikre at det er de rette ankene som henvises til ankeforhandling, samt medføre redusert ressursbruk hos påtalemyndigheten ved færre aktorater ført av politiaktor eller aktor fra statsadvokatembetet. Lagmannsrettene og påtalemyndigheten har i dag kapasitetsutfordringer og forslaget vil bidra til å øke kapasiteten og redusere saksbehandlingstidene.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til de tallfestede virkningene, først og fremst fordi det er vanskelig å anslå hvor mange saker som vil bli henvist til muntlig ankebehandling. De forventede besparelsene er derfor oppgitt med et mulighetsspenn. Departementet foreslår at de forventede besparelsene på kap. 466, post 01 omdisponeres til å godtgjøre forsvareres arbeid med ankeskriving. Se tabell 5.6 for en oversikt over forventede tallfestede økonomiske konsekvenser av innføring av forslaget.

5.2 Konsekvenser av å innføre en lovbestemt frist for å inngi støtteskriv

Forslaget til lovendring innebærer at siktedes frist for å inngi støtteskriv til anke over dom følger direkte av loven. Påtalemyndigheten behøver dermed ikke å sette en frist i den enkelte sak eller skrive eget brev om dette. Forslaget vil derfor trolig redusere risikoen for misforståelser og kommunikasjonssvikt og føre til færre forsinkelser. Departementet forventer at forslaget vil bidra til en mer effektiv prosess og ha en viss kostnadsbesparende effekt.