2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Kartlegginger av innleie

Det har vært en betydelig vekst i bruken av innleie fra bemanningsforetak fra starten av 2000-tallet og frem til i dag. Mye av veksten i bemanningsbransjen har kommet innen utleie til bygg og anlegg. Arbeidstakere med innvandringsbakgrunn utgjør nå flertallet av de innleide. Nergaard (Fafo-notat 2021:17) har sammenstilt tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og bemanningsbransjen i NHO Service og Handel som viser at samlet omfang av innleie fra bemanningsforetak var 1,7–1,9 prosent i 2018–2019. I byggenæringen utgjorde innleie fra bemanningsforetak i overkant av 8 prosent av timeverkene i næringen i 2019 ifølge SSB. Bemanningsbransjen i NHO Service og Handel publiserer omsetningstall for sine medlemsbedrifter i sitt kvartalsvise bemanningsbarometer. Utviklingen fra 2010 og fremover viste en markant vekst i utleie til bygg og anlegg. Omfanget har vært særlig høyt i håndverkeryrker. I Oslo-området har innleieandelen i byggenæringen gjennom lengre tid ligget betydelig over landsgjennomsnittet. Også i deler av industrien benyttes mye innleie, dette gjelder i all hovedsak skipsbygging, leverandørindustri og landanlegg i petroleumsvirksomheten. Bruken av innleie i disse delene av industrien har hatt betydelige svingninger som følge av konjunkturer og skiftende oppdragsmengde. Også i næringer som lager, logistikk og transport, ulike administrasjons- og økonomitjenester, oppvekst og helse/omsorg benyttes det en del innleie. Ifølge Nergaard (2021) har andelen innleide sykepleiere og jordmødre i helsesektoren gått ned fra 1,5–2 prosent av årsverkene for noen år siden til om lag 1 prosent nå.

I 2020 var det en generell nedgang i omfanget av innleie som følge av koronapandemien. Tallene fra bemanningsbransjen for 2021 viser at det igjen er økende utleie til alle næringer unntatt bygg og anlegg. De siste årene har det vært en reduksjon i bemanningsforetakenes utleie til bygg og anlegg. Bemanningsbransjen trekker frem innstramming av regelverket som en av forklaringene. I 2018 utgjorde utleie til bygg og anlegg 35 prosent av markedet for bemanningsforetakene. Ifølge bemanningsbransjens rapport for tredje kvartal 2021 har denne andelen falt til 23 prosent.

Det foreligger ingen samlede tall eller anslag for organisasjonsgraden blant ansatte i bemanningsforetak. Opplysninger fra ulike kilder tyder på svært lav organisasjonsgrad, og på at fravær av fagforeninger og tillitsvalgte på arbeidsplassen er et gjennomgående kjennetegn ved bemanningsbransjen.

Det er gjort enkelte kartlegginger, men få systematiske undersøkelser om hvordan regelverket om innleie etterleves. Resultatene fra de kartleggingene som er gjort kan tyde på at det forekommer en del brudd på regelverket når det gjelder innleie av arbeidskraft fra bemanningsforetak.

Likebehandlingsreglene som ble innført i 2013 har ifølge Alsos mfl. (Fafo-rapport 2016:15) bidratt til at det er blitt mer likebehandling mellom innleide og fast ansatte. Det var imidlertid store variasjoner i bemanningsforetakenes egen oppfølging og innleievirksomhetenes kontroll med hvilke vilkår de innleide arbeidet under. Få bemanningsforetak opplevde å bli kontrollert av sine kunder. Statsbygg har gjennomført kartlegginger av hvordan entreprenører på deres prosjekter benytter innleie. I november 2020 ble 44 virksomheter kontrollert. Av disse var det halvparten, 21 virksomheter, som kunne dokumentere at innleien var lovlig. Proba Samfunnsanalyse (rapport 2022-2) har på oppdrag fra departementet gjennomført en kartlegging av hvordan offentlige byggherrer generelt følger opp bruken av innleie på sine prosjekter. Deres funn tyder på at det er få oppdragsgivere som kontrollerer om selve grunnlaget for innleien er lovlig. Blant offentlige byggherrer er det mange som gir uttrykk for at deler av regelverket om innleie er vanskelig å kontrollere. Dette gjelder blant annet om det foreligger et midlertidig behov for arbeidskraft som gir grunnlag for å benytte innleie fra bemanningsforetak. Samtidig peker flere av aktørene på at det ser ut til å ha skjedd forbedringer de siste årene som følge av innstramminger i regelverket og større oppmerksomhet om temaet.

En gruppe fagforeninger har i flere omganger gjennomført egne kartlegginger på enkelte byggeplasser i Oslo-området. Deres funn tyder på at mye av innleien har vært i strid med loven. I mange tilfeller manglet det avtaler med tillitsvalgte.

Svalund mfl. (Fafo-rapport 2019:38) spurte arbeidsgivere om hvilke begrunnelser som er benyttet for bruk av innleie. De vurderte at svarene tyder på at mellom 23 og 36 prosent av de som hadde benyttet innleie kan ha leid inn uten å ha adgang til dette etter regelverket, og uten å ha avtale med tillitsvalgte. Denne analysen innebærer ikke at begrepene er vurdert i rettslig forstand. I den samme kartleggingen ble det også gjennomført intervjuer for å belyse hvordan, og i hvilken grad, arbeidstakere følger opp saker som gjelder eventuelle brudd på regelverket. Her kom det frem at mange vegrer seg for å ta slike spørsmål opp av frykt for å miste fremtidige oppdrag.

Svalund mfl. gjennomførte også en spørreundersøkelse blant tillitsvalgte. Svarene deres tyder på at arbeidstakeres manglende kjennskap til regelverket, og frykt for å ikke få forlenget kontrakt, er grunner til at mange innleide velger å ikke ta opp saker som gjelder eventuelle brudd på regelverket. I de tilfeller hvor saker følges opp er det gjerne med støtte fra en fagforening. 15 prosent av de LO-tillitsvalgte som ble intervjuet svarte at de hadde opplevd at innleide arbeidstakere har fått fast ansettelse i deres virksomhet fordi innleie var gjort på et ulovlig grunnlag.

Etter arbeidsmiljøloven skal virksomhetens bruk av innleie drøftes med tillitsvalgte eller representanter for de ansatte. Ifølge en spørreundersøkelse til virksomheter som ble gjort i 2016 (Nesheim, 2017) ble dette gjort blant to tredjedeler av virksomhetene, mens øvrige ikke gjennomfører slike drøftinger. Trygstad mfl. (Fafo-rapport 2021:10) kartla arbeidstakeres medbestemmelse og medvirkning på arbeidsplassen. Her svarte 20 prosent av de tillitsvalgte at de ønsker mer drøfting av bruken av innleie i dialogen med virksomhetens ledelse. 25 prosent av de tillitsvalgte svarte at de opplevde at innspill på dette området ble tatt lite hensyn til.

Arbeidstilsynet har fått utvidet myndighet til å føre tilsyn med ulovlig innleie. Av Arbeidstilsynets årsrapport for 2020 fremgår det at det høsten 2020 ble gjennomført et pilotprosjekt ved bygge- og anleggsvirksomheter i Oslo og omegn. Det ble her funnet brudd på regelverket ved 20 prosent av alle tilsyn. Arbeidstilsynet er nå i gang med en omfattende tilsynsinnsats når det gjelder innleie.

2.2 Tidligere regulering av kollektiv søksmålsrett for fagforeninger

Som et tiltak for å styrke etterlevelsen av innleiereglene ble det, med virkning fra 1. juli 2013, innført en regulering i arbeidsmiljøloven om at fagforeninger som hadde medlemmer i en virksomhet som leide inn arbeidstaker fra bemanningsforetak, kunne reise søksmål i eget navn om lovligheten av slik innleie, jf. Prop. 83 L (2012–2013). Denne reguleringen blir gjerne omtalt som kollektiv søksmålsrett.

I Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.2.6.1 ble det som begrunnelse for reglene blant annet vist til:

«I saker der den innleide selv ikke ønsker belastningen med å gå til sak, vil man likevel kunne få spørsmålet opp for domstolene. Man vil også kunne få behandlet spørsmålet der søksmål er mindre interessant for den berørte arbeidstakeren, men den ulovlige praksisen har betydning for virksomhetens egne ansatte og for de totale forholdene på arbeidsplassen. I noen tilfeller kan det også tenkes å være mindre tydelig for en enkelt innleid enn en fagforening å se at arbeidsgiver opptrer rettsstridig. Ett eksempel kan være at en virksomhet over tid dekker et stabilt sykefravær med vikarer. En fagforening vil kunne se an utviklingen over tid, og så vurdere lovligheten av virksomhetens praksis. For det første kan det være tilstrekkelig at varsel om søksmål fra en fagforening kan bidra til omlegging av praksis. Videre vil en dom som konstaterer ulovlig innleie, kunne få en bedrift til å legge om sin praksis/unngå lignende situasjoner fremover.

Regler om slik søksmålsrett for fagforeninger kan også bidra til at flere ulovlig innleide får fast ansettelse og/eller erstatning, både ved at virksomheter i noen tilfeller tilbyr dette i etterkant av en dom som konstaterer ulovlig innleie, og ved at det kan bli lettere å reise krav etter en slik dom. Belastningen for den enkelte innleide kan også bli mindre enn hva som kan være tilfellet dersom vedkommende må reise eget søksmål mot innleieren.»

Regelen om søksmålsrett for fagforeninger fremgikk av arbeidsmiljøloven § 17-1 tidligere femte ledd. Søksmål kunne fremmes uavhengig av kravet til partstilknytning etter tvisteloven § 1-4, jf. § 1-3. Kravene i tvisteloven § 1-3 til søksmålsgjenstand («rettskrav») og søksmålssituasjon («kravets aktualitet») måtte likevel være oppfylt. Søksmålsretten gjaldt kun fastsettelsessøksmål om lovligheten av innleie, og ikke søksmål om fast ansettelse/erstatning for innleide. Begrepet «fagforening» skulle i utgangspunktet forstås på samme måte som i arbeidstvistloven § 1 c. Søksmålsretten tillå fagforening som hadde medlemmer i en virksomhet som «har leid inn» fra bemanningsforetak, og var begrenset til fagforeninger med partsevne etter tvisteloven § 2-1.

Det var også særskilt regulert at mekling i forliksrådet ikke skulle finne sted, jf. arbeidsmiljøloven § 17-1 tredje ledd tidligere andre punktum, men at både fagforeningen og innleievirksomheten kunne kreve forhandlinger etter § 17-3, jf. § 17-1 tidligere femte ledd andre punktum. Videre var det inntatt en bestemmelse i § 17-4 tidligere tredje ledd om at søksmålsfristen for erstatningskrav for navngitte enkeltpersoner ble avbrutt fra fagforeningens søksmål frem til rettskraftig dom.

Lovfestingen den gang innebar en klargjøring og utvidelse av fagforeningers adgang til å ta ut representative fastsettelsessøksmål som fulgte av den ordinære søksmålsadgangen etter tvisteloven. Det vises for øvrig til Prop. 83 L (2012–2013) kapittel 3.

Reglene om kollektiv søksmålsrett i arbeidsmiljøloven ble senere opphevet med virkning fra 1. juli 2015, jf. Prop. 48 L (2014–2015) og Innst. 207 L (2014–2015).

2.3 Høring

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 2. november 2021 forslag til endringer i arbeidsmiljøloven på høring med høringsfrist 14. desember 2021.

Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

• Arbeidsretten

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet)

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Petroleumstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksmekleren

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk sentralbyrå

• Statsforvalterne

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Sjøfartsdirektoratet

• Skatteetaten

• Trygderetten

• Tvisteløsningsnemnda

• Utdanningsdirektoratet

• Sametinget

• Oslo kommune

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Innovasjon Norge

• Arkitektur- og designhøyskolen i Oslo

• Handelshøyskolen BI Oslo

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde – Vitenskapelig høgskole i logistikk

• Høgskulen på Vestlandet

• Høgskulen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høyskolen Kristiania

• Institutt for offentlig rett (UiO)

• Institutt for privatrett (UiO)

• Kunsthøyskolen i Oslo

• Nord Universitet

• Norges Handelshøyskole

• Norges Idrettshøgskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges Musikkhøgskole

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Samisk høgskole

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Universitets- og høgskolerådet

• Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) – Oslo Met

• By- og regionforskningsinstituttet NIBR

• Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet

• Forskningsinstituttet IRIS

• Forskningsstiftelsen Fafo

• Frischsenteret

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Nordlandsforskning

• Samfunns- og næringslivsforskning

• SINTEF AS

• Stiftelsen Rogalandsforskning

• AFF

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen

• ALT c/o Industri Energi

• AOF Norge

• Apotekforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter)

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arbeidssamvikernes Landsforening (ASVL)

• Arbeidssøkerforbundet (AOF)

• Befalets Fellesorganisasjon

• Coop Norge SA Hovedkontor

• De samarbeidende organisasjoner

• Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske jordmorforening

• Den norske revisorforening

• Elevorganisasjonen i Norge

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Forsvarsbygg

• Hovedorganisasjonen Virke (Virke)

• HR Norge

• IKT-Norge

• Junit

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA)

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kompetanse Norge

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mental Helse

• Norges Bondelag

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Fleridrettsforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Rederiforbund (Rederiforbundet)

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Brannvernforening

• Norske Boligbyggelags Landsforening

• Norske Meierifolks Landsforening

• Norsk Elektroteknisk Komite

• Norsk Flygelederforening

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Journalistlag

• Norsk kritikerlag

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Regnesentral

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk sosiologforening

• Norskog

• Norsk yrkeshygienisk forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Economics

• Pensjonistforbundet

• Private Barnehagers Landsforbund

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samfunnsbedriftene

• Simployer

• SMB Norge

• Sparebankforeningen i Norge

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Transportøkonomisk institutt

• Uføres Landsorganisasjon

• Ungt Entreprenørskap

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Velferdsalliansen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettsider, hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill.

Departementet mottok høringsuttalelser med realitetsmerknader fra følgende instanser:

• Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet)

• Domstolsadministrasjonen

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Petroleumstilsynet

• Levanger kommune

• Helse Vest

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter)

• Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)

• Forskerforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke (Virke)

• Jussbuss

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Maskinentreprenørenes forbund

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Rederiforbund (Rederiforbundet)

• Norsk Industri

• NTL Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Parat

• Samfunnsbedriftene

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statistisk sentralbyrå

• Velferdsalliansen