Prop. 57 S (2019–2020)

Endringer i statsbudsjettet 2020 under Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet)

Til innholdsfortegnelse

1 Økonomiske virkninger av virusutbruddet

1.1 Innledning og oppsummering

Virusutbruddet er alvorlig for liv og helse i Norge. Hendelsen vil ha stor påvirkning på norsk økonomi, og trekke aktiviteten betydelig ned den nærmeste tiden. Tiltakene mot smittespredning rammer enkeltbedrifter og -bransjer hardt, først og fremst de næringer som har fått pålegg fra myndighetene om å stenge ned virksomheten og servicenæringer som reiseliv, restauranter og idretts- og kulturarrangementer.

Regjeringen foreslår ytterligere økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet. Nå legges det bl.a. frem forslag om å opprette en garantifasilitet på 6 mrd. kroner for å legge til rette for likviditet til flyselskaper i situasjonen som er oppstått som følge av virusutbruddet. Det foreslås nye tiltak på skattesiden for å motvirke akutte, midlertidige likviditetsproblemer og underskudd i mange bedrifter. Videre fremmes det forslag om å opprette to statlige låne- og garantiordninger som ble varslet av regjeringen 15. mars, jf. nærmere omtale i Prop. 58 LS (2019–2020).

Siden den reduserte økonomiske aktiviteten i all hovedsak er tilsiktet å begrense smittespredningen, vil tiltak for å øke etterspørselen på kort sikt være lite målrettet og i noen tilfeller motvirke virusbekjempelsen.

Regjeringen legger stor vekt på at de økonomiske tiltakene som settes inn, bidrar til at produksjonskapasiteten ikke blir varig svekket, slik at produksjon og sysselsetting raskt kan komme tilbake til et normalt nivå. Målet er å bidra til at ellers sunne og levedyktige bedrifter ikke bukker under som følge av virusbekjempelsen. Vi skal også ta vare på de som nå opplever at inntekten faller bort fordi de blir permittert eller mister inntektsgrunnlaget grunnet de smittebekjempende tiltakene.

Det er nå besluttet eller foreslått tiltak i fem omganger:

Den 13. mars foreslo regjeringen strakstiltak for å trygge jobber og hjelpe bedrifter i en krevende situasjon. Dette omfattet midlertidige endringer i permitteringsordningen, utsettelse av skatteinnbetalinger, midlertidige lettelser i avgiftsbelastninger for flyselskapene, økte rammer for kompetanseheving og bedriftsintern opplæring, samt tiltak for å styrke helsesektoren og økte bevilgninger til kommunene for merutgifter i forbindelse med virusutbruddet. Tiltakene anslås å innebære økte utgifter og reduserte inntekter i 2020 på til sammen over 6 mrd. kroner, når det er tatt høyde for oppdaterte anslag for antall permitterte.

Den 15. mars varslet regjeringen to garanti- og låneordninger på til sammen 100 mrd. kroner. Mange bedrifter står overfor en akutt likviditetsmangel. Tilgang på utvidede lånerammer er nå nødvendig for å komme gjennom krisen. De to nye lånetiltakene vil avhjelpe denne situasjonen:

  • Den statlige garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter får en garantiramme på 50 mrd. kroner. Det gis 90 pst. statsgaranti på hvert lån. Samlet lån til hver bedrift er maksimalt 50 mill. kroner.

  • Statens obligasjonsfond gjenopprettes for å styrke tilgangen til kreditt for norske selskaper og bidra til et velfungerende marked for kredittobligasjoner. Folketrygdfondet vil stå for den operative gjennomføringen. Ordningen får en ramme på 50 mrd. kroner.

I tråd med vanlig praksis må det foreslås en tapsavsetning til garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter. Denne foreslås satt til 10 mrd. kroner.

Den 16. mars ble det oppnådd enighet mellom alle partiene på Stortinget om ytterligere tiltak ut over regjeringens forslag, for å styrke bedriftene og motvirke inntektsbortfall for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og frilansere grunnet virusutbruddet og de smittebekjempende tiltakene. Fristene for betaling av merverdiavgift og forskuddsskatt ble utsatt, og den lave momssatsen på reiseliv mv. redusert. Endringene i Stortinget innebærer økte utgifter og reduserte inntekter i 2020 på til sammen over 30 mrd. kroner ut over forslagene fra regjeringen. Forskyving av skatteinnbetalinger for forskuddsskatt og merverdiavgift anslås også å bedre likviditeten i bedriftene de nærmeste ukene og månedene med nærmere 90 mrd. kroner.

Den 19. mars ble det oppnådd enighet mellom alle partiene på Stortinget om ytterligere tiltak. Dette omfatter midlertidig nedsettelse av arbeidsgiveravgiften, en kompensasjonsordning for arrangører på kultur-, frivillighets- og idrettsfeltet, samt merutgifter i helseforetakene, Nav og kommunene knyttet til håndtering av den akutte situasjonen. I tillegg kommer kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling i barnehager og skolefritidsordninger i offentlige skoler. Disse endringene ventes å øke utgiftene og redusere inntektene i 2020 med til sammen vel 14 mrd. kroner.

Flere av anmodningsvedtakene som Stortinget vedtok 19. mars, er foreløpig ikke kostnadsberegnet, herunder kompensasjon til offentlige kulturinstitusjoner og til studenter som opplever inntektsbortfall, samt rett til å overføre omsorgspenger mellom foresatte, ytterligere tiltak overfor luftfarten og reduserte takster på riksveiferjer for en avgrenset periode.

I denne proposisjonen foreslår regjeringen at det opprettes en garantifasilitet på 6 mrd. kroner for å legge til rette for likviditet til flyselskaper i situasjonen som er oppstått som følge av virusutbruddet. Videre foreslår regjeringen å utsette skatteinnbetalinger også for arbeidsgiveravgift, noe som anslås å bedre likviditeten i bedriftene de nærmeste ukene og månedene med 28 mrd. kroner.

Tabell 1.1 oppsummerer de omfattende økonomiske tiltakene som så langt er satt inn for å møte virusutbruddet, inkludert forslagene regjeringen nå legger frem. På den korte tiden som har vært til disposisjon, har det ikke vært mulig med en full gjennomgang av hvordan endringene i de økonomiske utsiktene påvirker budsjettet. Det er betydelig usikkerhet rundt mange av de angitte kostnadsanslagene. Anslagene påvirkes i stor grad av det videre forløpet for økonomien, og særlig av hvor mange som blir permittert og arbeidsledige. Slik situasjonen er nå, er dette meget usikkert. Det videre forløpet avhenger av omfanget av virusutbruddet og hvor lenge de strenge smitteverntiltakene anses nødvendige. For å kunne lage kostnadsanslag har departementet måttet gjøre en forutsetning om hvor lenge dagens situasjon med omfattende nedstenging av virksomheter vil fortsette. Dette er en rent teknisk forutsetning, og ikke en helsefaglig vurdering av hva som er nødvendig for å begrense virusutbredelsen. Rent teknisk er kostnadsanslagene basert på at de strengeste smitteverntiltakene opprettholdes i to måneder, for deretter gradvis å vende tilbake til det normale. Kortere eller lengre varighet vil slå kraftig ut i kostnadsanslagene. Departementet vil komme tilbake med oppdaterte anslag og forslag til vedtak etter hvert som situasjonen utvikler seg. Anmodningsvedtaktene fra Stortinget vil bli fulgt opp med konkrete budsjettforslag, og da vil også anslagene kunne bli endret.

Tabell 1.1 Anslåtte endringer i oljekorrigert budsjettunderskudd for 2020 som følge av økonomiske tiltak og endrede utsikter for økonomien. Mrd. kroner

2020

Motvirke inntektsbortfall for bedrifter

24,5

Motvirke inntektsbortfall for personer

18,1

Styrking av helsesektoren, kommuner og Nav

0,6

Øvrige kompensasjonsordninger

4,6

Luftfartssektoren, inkl. tapsavsetning til garantiordning

8,7

Tapsavsetning, statlig lånegarantiordning via bankene

10,0

SUM Økonomiske tiltak

66,3

Automatiske stabilisatorer (viktige anslagsendringer utenom effekten av politikktiltak)

45,0

Reduserte skatteinntekter

24,0

Økte utgifter til dagpenger

16,0

Økte utgifter til sykepenger

5,0

SUM Svekkelse av budsjettbalansen

111,2

Kilde: Finansdepartementet.

De økonomiske tiltakene så langt summerer seg til over 65 mrd. kroner, inkludert en tapsavsetning på 10 mrd. kroner til den nye garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter og 6 mrd. kroner i tapsavsetning til garantiordningen for luftfarten. I tillegg svekkes budsjettet med 45 mrd. kroner på grunn av reduserte skatteinntekter som følge av lavere aktivitet i økonomien og høyere utgifter som følge av en kraftig økning i forventet antall registrerte ledige og sykepengemottakere. Økningen i registrert ledighet er først og fremst knyttet til flere permitterte. Samlet sett svekkes den oljekorrigerte budsjettbalansen med over 110 mrd. kroner. Dette er utenom enkelte av Stortingets anmodningsvedtak, se omtalen ovenfor.

Forskyving av skatteinnbetalinger anslås å bedre likviditeten til bedriftene de nærmeste ukene og månedene med i alt nærmere 120 mrd. kroner. Videre utgjør garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter og låneordningen gjennom Statens obligasjonsfond til sammen 100 mrd. kroner.

Samlet sett innebærer alle de økonomiske tiltakene som nå er iverksatt (endringene i offentlige budsjetter og regelverk, samt utsettelse av skatteinnbetalinger), at likviditeten i bedrifter og husholdninger bedres med 230 mrd. kroner forholdsvis raskt. Lånegarantiordningen på 50 mrd. kroner vil i tillegg bedre likviditeten i bedriftene. Til sammen blir dette 280 mrd. kroner. Til sammenligning var den kvartalsvise verdiskapingen i fastlandsbedriftene før virusutbruddet rundt 600 mrd. kroner1. Det er således svært omfattende tiltak som er satt inn. De tradisjonelle budsjettindikatorene har det ikke vært mulig å oppdatere på den korte tiden departementet har hatt til disposisjon.

De økonomiske tiltakene som er satt inn for å møte virusutbruddet, er midlertidige. Regjeringen følger situasjonen nøye, og vil komme tilbake med en vurdering av varigheten og plan for avvikling av de midlertidige tiltakene.

Øvrige økonomiske tiltak

Foruten de tiltakene som er satt inn i budsjettpolitikken og de nye statlige garanti- og låneordningene, er det også satt inn en rekke andre tiltak i den økonomiske politikken.

Norges Bank satte 13. mars ned styringsrenten fra 1½ til 1 pst., og er ifølge pressemeldingen forberedt på å sette renten ytterligere ned. Videre sa banken at en lavere rente ikke kan forhindre at virusutbruddet får store konsekvenser for norsk økonomi, men det vil kunne dempe tilbakeslaget, lette betjeningen av gjeld og begrense risikoen for mer langvarige konsekvenser for produksjon og sysselsetting.

Finansdepartementet reduserte 13. mars, etter råd fra Norges Bank, kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene fra 2,5 til 1 pst. med umiddelbar virkning. Reduksjonen av motsyklisk kapitalbuffer vil gi bankene økt utlånskapasitet og kan motvirke at bankene strammer inn på sin utlånspraksis. Norges Bank uttalte i rådet om motsyklisk kapitalbuffer 13. mars at når bankenes generalforsamlinger skal fastsette utbytte, bør de i tiden fremover ta hensyn til den ekstraordinære situasjonen landet nå er i. Finanstilsynet sendte 16. mars brev til banker og andre finansforetak, der tilsynet uttrykte en forventning om at foretakenes styrer foretar en ny vurdering av overskuddsdisponeringen for resultatåret 2019 med utgangspunkt i krisen og den økonomiske usikkerheten som nå foreligger.

Norges Bank har samtidig åpnet for at bankene kan få ubegrenset tilgang på lån, mot sikkerhet, med ekstra lang løpetid. I tillegg har Norges Bank midlertidig lempet på kravene til hvilke verdipapirer bankene kan stille som sikkerhet for lån i Norges Bank, og det har blitt opprettet midlertidige dollar-likviditetsordninger (swap lines) mellom Norges Bank og Federal Reserve. Det legger til rette for at bankene har tilgang på trygg finansiering, og at rentene holdes nede.

Fall i oljeprisen og usikkerhet i finansmarkedene har ført til kraftige svekkelser i kronekursen. 19. mars annonserte Norges Bank at banken på bakgrunn av de ekstraordinære forholdene i markedet for norske kroner løpende vil vurdere behovet for intervenering i valutamarkedet.

1.2 Den økonomiske situasjonen

Virusutbruddet er alvorlig for liv og helse i Norge. Hendelsen vil ha stor innvirkning på norsk økonomi, og trekke aktiviteten betydelig ned den nærmeste tiden. Tiltakene mot smittespredning rammer enkeltbedrifter og -bransjer hardt, først og fremst de næringene som har fått pålegg fra myndighetene om å stenge ned virksomheten, servicenæringer som reiseliv og idretts- og kulturarrangementer. Fall i produksjon og inntjening kan gi akutte, midlertidige likviditetsproblemer og underskudd i mange bedrifter. I tillegg kommer konsekvensene av helt eller delvis nedstenging av offentlige funksjoner og tilbud.

I de mest berørte delene av privat sektor kan verdiskapingen nesten falle bort i perioden med smitteverntiltak, eksempelvis innenfor personlig tjenesteyting og i hotell- og restaurantbransjen. Industrien, og andre deler av norsk næringsliv, er tett sammenvevd i internasjonale verdikjeder, ved at de bruker importert produktinnsats eller eksporterer produkter som inngår i produksjon i utlandet. Utslag av smitteverntiltak i andre land kan på den måten redusere verdiskapingen her hjemme. Høy usikkerhet og lavere aktivitet vil føre til at forbruk skyves ut i tid, og at bedrifter venter med å investere. Anslag for den økonomiske veksten hos Norges handelspartnere justeres stadig nedover. Flere andre land justerer nå ned vekstutsiktene for inneværende år. For de fleste land gir det negativ vekst. Lavere aktivitet ute vil gi lavere etterspørsel etter norske eksportvarer. Alle næringer vil merke konsekvenser av at ansatte er syke eller i karantene, eller er forhindret fra å jobbe fordi de passer barn. Samlet sett vil dette trekke aktiviteten i økonomien betydelig ned.

Selv med et markert fall i produksjonen på kort sikt, er det grunn til å tro at veksten vil ta seg raskt opp igjen når virusutbruddet er over, og veksten neste år kan da bli høyere enn tidligere lagt til grunn. Smitteverntiltakene og virusutbruddet innebærer lavere aktivitet i økonomien. For å kunne lage anslag for utviklingen i norsk økonomi har departementet måttet gjøre en forutsetning om hvor lenge dagens situasjon med omfattende nedstenging av virksomheter vil fortsette. Dette er en ren teknisk forutsetning, og ikke en helsefaglig vurdering av hva som er nødvendig for å begrense virusutbredelsen. Rent teknisk er anslagene for utviklingen i norsk økonomi basert på at de strengeste smitteverntiltakene opprettholdes i to måneder, for deretter gradvis å vende tilbake til det normale. Kortere eller lengre varighet vil slå kraftig ut i anslagene. Basert på denne tekniske forutsetningen vil aktiviteten i privat sektor i fastlandsøkonomien bli trukket ned med 15–20 pst. de neste to månedene, for deretter å ta seg opp igjen. På årsbasis innebærer dette isolert sett at aktiviteten trekkes ned med om lag 4 pst. Utslaget blir vesentlig større i de næringer som rammes hardest, og i noen næringer er aktiviteten helt stengt ned.

Fastlands-BNP anslås nå å falle med 1 pst. i 2020. Anslaget er med det 3,5 prosentenheter lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2020. Veksten i fastlandsøkonomien hadde allerede dempet seg før virusutbruddet. De isolerte effektene av smitteverntiltakene kan anslås til 2¾–3 prosentenheter. Anslagene er svært usikre. Det er satt inn omfattende tiltak i den økonomiske politikken for å dempe de langsiktige effektene på økonomien, se omtale i avsnitt 1.3.

Sammenfallende med virusutbruddet har oljeprisen falt kraftig, se figur 1.1. Oljeselskapene er bedre rustet til å håndtere lavere oljepris i dag enn de var etter oljeprisfallet i 2014. Næringen har gjennomført omfattende kostnadskutt og effektivisering de siste årene, og utbygginger på norsk sokkel trenger derfor ikke en like høy pris som før for å være lønnsomme. Skulle oljeprisen bli liggende på dagens nivå, vil likevel etterspørselen fra oljevirksomheten kunne gå ned. Prisene i terminmarkedet tilsier imidlertid at oljeprisen vil ta seg opp igjen de nærmeste årene, men usikkerheten er nå stor. Virusutbruddet gir driftsutfordringer for deler av oljevirksomheten fordi ansatte er syke, i karantene eller hjemme for å passe barn, eller fordi de ikke får varer og tjenester som er viktige for å opprettholde driften. Flere ansatte i petroleumsrettet virksomhet har fått permitteringsvarsel. Deler av leverandørindustrien var i en krevende lønnsomhetssituasjon allerede før oljeprisen gikk ned og kan rammes hardt dersom oljeprisen blir liggende på et lavt nivå over lengre tid. Regjeringen vil i så fall vurdere å komme med målrettede tiltak, slik det ble gjort etter oljeprisfallet i 2014.

Figur 1.1 Råoljepris – spotpris og terminpris

Figur 1.1 Råoljepris – spotpris og terminpris

Kilde: Macrobond, ICE og Finansdepartementet.

De tiltakene som er innført for å hindre spredning av koronaviruset, har allerede gitt store utslag i arbeidsmarkedet. Antall permitterte øker nå dramatisk. Siden torsdag 12. mars er det kommet inn totalt 154 200 søknader om dagpenger, og 142 800 av disse gjelder dagpenger ved permittering, se figur 1.2. Dette betyr at man på under en uke har mottatt søknader om dagpenger som tilsvarer over 5 pst. av arbeidsstyrken. Den registrerte ledigheten utgjorde 5,3 pst. av arbeidsstyrken 17. mars. Ledigheten har økt i hele landet. Finansdepartementet anslår nå at antallet permitterte kan komme opp i 220 000 personer den nærmeste tiden, før det igjen vil avta. For året sett under ett anslås antallet permitterte til om lag 60 000 personer. Den registrerte ledigheten stiger nå kraftig, først og fremst som følge av flere permitteringer. For året under ett anslås den registrerte ledigheten til 4,5 pst. av arbeidsstyrken.

Figur 1.2 Antall søknader om dagpenger. Akkumulert vekst siden 2. mars

Figur 1.2 Antall søknader om dagpenger. Akkumulert vekst siden 2. mars

Kilde: Nav.

1.3 Økonomiske tiltak i andre land

Mange land har satt inn omfattende tiltak for å begrense de økonomiske skadevirkningene av virusutbruddet og smitteverntiltakene. Særlig sentralt står ulike tiltak for å bedre likviditeten i bedriftene. I mange land gis midlertidige utsettelser av innbetaling av skatter og avgifter, og i flere land tilbyr staten også å dekke eller utsette deler av bedriftenes sykelønnskostnader. Britiske myndigheter har annonsert kontantutbetalinger til småbedrifter. Europakommisjonen forbereder et rammeverk for rask vurdering av unntak fra EUs statsstøtteregelverk, slik at nasjonale tiltak for å redde landets bedrifter ikke skal oppfattes som ulovlig statsstøtte.

En rekke land har varslet eller innført utvidelser i permitteringsordningene og at det offentlige overtar mer av ansvaret for inntektsstøtte til arbeidstakerne ved midlertidig nedbemanning. I tillegg til å bedre bedriftenes likviditet, bidrar disse tiltakene til å gjøre det lettere for bedriftene å tilpasse produksjonen uten å måtte gå til oppsigelser. I Danmark har regjeringen og partene i arbeidsmarkedet inngått en avtale som innebærer at lønnsmottakere i hardt rammende bedrifter kan permitteres med full lønn i en tremånedersperiode, der staten betaler 75 – 90 pst. Fem dager skal dekkes av opptjent ferie eller avspasering. I Tyskland kan ordningen for delvis permittering (korttidsarbeid) brukes i forbindelse med virusutbruddet. I Sverige økes den offentlig støtten til både bedrifter og arbeidstakere ved delvis permittering.

En del land har innført ytterligere tiltak for å dempe inntektstapet for rammede arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. Karensdager i sykelønnsordninger er midlertidig fjernet i bl.a. Sverige, og i enkelte land åpnes det for sykelønn for dem som ikke har anledning til å jobbe mens de er i pålagt karantene. I USA er ordningene for sykelønn og arbeidsledighetstrygd bedret. Det vurderes utsatt innbetaling av personskatt og utbetaling av kontantbeløp til hver enkelt amerikaner. Utvidet rett til sykelønn for selvstendig næringsdrivende innføres i Sverige og Danmark, og i Storbritannia får denne gruppen anledning til å kreve dagpenger.

Mange land innfører nye offentlige låne- eller garantiordninger for å sikre at bedrifter har tilgang på kreditt. Ordningene kan omfatte både små og store bedrifter. Blant andre har Tyskland, Danmark og Storbritannia annonsert statsgaranti for utlån til mindre bedrifter som har fått kraftig redusert omsetning på grunn av virusutbruddet. I Danmark vil garantien dekke opptil 70 pst. av bankenes nye utlån til å dekke driftstap hos ellers sunne bedrifter, i Tyskland og Storbritannia dekkes opptil 80 pst. Også EU sentralt vil støtte små- og mellomstore bedrifter. Sverige har innført statsgarantier for bankers lån til flyselskaper, herunder SAS. Danmark vil gi tilsvarende garantier til SAS. Både Sverige og Danmark har økt eksportkredittbyråets garantiramme.

Styringsrenten er satt betydelig ned i en rekke land, og flere sentralbanker tilbyr ekstra likviditet til bankene gjennom store utvidelser i kjøp av verdipapirer og/eller direkte lån til banker. Sentralbankene i USA, Canada, Storbritannia, Japan, Sveits og euroområdet har innført koordinerte tiltak for å styrke dollarlikviditeten i det globale markedet.

For å frigjøre utlånskapasitet i bankene er kapitalkrav eller reservekrav lempet på. Et typisk tiltak er reduksjon i motsyklisk buffer.

Fotnoter

1.

Korrekturfeil. Riktig beløp er 500 mrd. kroner, jf. rettebrev fra finansministeren til Stortinget datert 21. mars 2020.

Til dokumentets forside