3 Kontroll av om fører av motorvogn er ruspåvirket

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Nærmere om politiets kontroll av mulig ruspåvirket kjøring

Vegtrafikkloven § 22 forbyr kjøring av motorvogn når man er påvirket av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. For alkohol anses føreren som påvirket når denne har en alkoholkonsentrasjon i blodet på 0,2 promille eller mer. For en del andre rusgivende stoffer enn alkohol er det innført faste straffbarhetsgrenser tilsvarende 0,2 promille og straffeutmålingsgrenser tilsvarende 0,5 og 1,2 promille, jf. forskrift 20. januar 2012 nr. 85 om faste grenser for påvirkning av andre berusende eller bedøvende middel enn alkohol m.m. (forskrift om faste grenser). I dag er det kun politiet som har hjemmel etter vegtrafikkloven § 22 a til å foreta test av ruspåvirket kjøring. Det skilles mellom foreløpige tester, og tester som kan fastslå sikkert om føreren er ruspåvirket.

Vegtrafikkloven § 22 a første ledd hjemler at politiet kan ta alkotest (foreløpig blåseprøve) og foreløpig test (spyttest) av om motorvognfører er påvirket av annet berusende eller bedøvende middel når:

1. det er grunn til å tro at føreren har overtrådt bestemmelsene i § 22 eller § 22 b,

2. det er grunn til å tro at føreren har overtrådt andre bestemmelser som er gitt i eller i medhold av vegtrafikkloven, og departementet har bestemt at overtredelsen kan ha slik virkning,

3. føreren med eller uten skyld er innblandet i trafikkuhell,

4. føreren blir stanset i trafikkontroll.

For å øke den faktiske oppdagelsesrisikoen er hovedregelen at politiets trafikkontroller minimum skal inneholde kontroll av førerett og om vedkommende er ruspåvirket.

Foreløpige tester

Bruk av alkotest (foreløpig blåseprøve) gjennomføres som en innledende test for å avdekke om føreren av motorvognen kjører i alkoholpåvirket tilstand (promillekjøring). Resultatet av alkotesten vil, eventuelt sammen med andre forhold, avgjøre om føreren skal underkastes en utåndings- eller blodprøve. Politiet gjennomfører i dag alkotest med et instrument som har et tidsforbruk per test på ca. 1 – 2 minutter.

Bruk av spyttest gjennomføres som en innledende test for å avdekke om føreren av motorvognen kjører i ruspåvirket tilstand på grunn av bruk av andre trafikkfarlige stoffer enn alkohol. Foreløpig test gjennomføres ved å analysere spytt fra fører i et analyseinstrument. Per i dag gjennomføres foreløpig spyttest med et analyseinstrument som har et tidsforbruk per test på ca. 12 – 15 minutter.

En foreløpig test som nevnt over vil bare gi en indikasjon på ruspåvirkning. For å kunne ha tilstrekkelig bevis som kan føre til domfellelse, må det gjennomføres ytterligere undersøkelser som blodprøve og legeundersøkelse, jf. vegtrafikkloven § 22 a andre og tredje ledd.

Dersom resultatet av foreløpig test eller andre forhold gir grunn til å tro at fører av motorvogn er påvirket av andre rusmidler enn alkohol, kan politiet foreta særskilt undersøkelse av om det forekommer tegn og symptomer på ruspåvirkning, jf. vegtrafikkloven § 22 a annet ledd. Deretter vil fører fremstilles for bevisopptak ved blodprøve, spyttprøve og klinisk undersøkelse for å søke å fastslå påvirkningen.

Utåndingsprøve

Utåndingsprøve tas av politiet, i forbindelse med mistanke om kjøring i alkoholpåvirket tilstand. Utåndingsprøve er en selvstendig bevissikringsmetode for å fastslå alkoholkonsentrasjonen i utåndingsluft. Utåndingsprøve er likestilt med blodprøve som bevismiddel i saker som gjelder alkoholpåvirkning. Gjennomføring av tester som kan fastslå om føreren er påvirket, er etterforsking og føreren får straffeprosessuell status som siktet. Politiet kan også fremstille en mistenkt for blodprøve.

Dersom siktede ikke er i stand til å gjennomføre eller motsetter seg å gjennomføre alkotest eller foreløpig spyttest skal vedkommende fremstilles for blodprøvetaking, jf. vegtrafikkloven § 22 a annet ledd. Slik prøve skal tas av lege, sykepleier, helsesekretær eller bioingeniør, jf. tredje ledd.

Dersom tjenestemannen observerer klar uoverensstemmelse mellom påvirkningsgrad hos føreren og resultatet av alkoholutåndingsprøven, skal det i tillegg tas utvidet blodprøve og klinisk legeundersøkelse med tanke på påvirkning av andre rusmidler enn alkohol.

3.1.2 Tolletatens oppgaver etter vareførselsloven

Tolletatens samfunnsoppdrag er å sikre etterlevelse av lover og regler for grensekryssende vareførsel. Tolletaten er i dag til stede på en rekke grenseoverganger. Tolletaten forvalter regelverk på vegne av 19 regelverkseiere. Tollmyndighetens kontroll av grensekryssende vareførsel er regulert vareførselsloven (lov 11. mars 2022 nr. 9 om inn- og utførsel av varer). Loven ble satt i kraft 1. januar 2023 og erstatter, sammen med lov 11. mars 2022 nr. 8 om tollavgift, den tidligere tolloven.

Vareførselsloven § 8-1 regulerer hvordan kontrollen med den grensekryssende vareførselen skal gjennomføres. Første ledd første punktum gir tollmyndighetene adgang til å stanse transportmidler, varesendinger og personer. Bestemmelsen omfatter ethvert transportmiddel som tollmyndighetene har anledning til å kontrollere etter § 8-2, også ikke-motoriserte transportmidler som sykkel. Første ledd annet punktum slår fast at tollmyndighetene kan gjennomføre både tilfeldige og målrettede kontroller. Det kan være en glidende overgang mellom en tilfeldig kontroll og en målrettet kontroll. Det følger av første ledd tredje punktum at de kontrolltiltak som treffes, må stå i forhold til det antatte omfanget av brudd på reglene om vareførsel og omstendighetene ellers. Dette er en kompetansebegrensning for tollmyndighetene, med krav til at kontrolltiltaket er egnet og forholdsmessig i hvert enkelt tilfelle.

Med undersøkelse av andre transportmidler etter § 8-2 første ledd bokstav b, menes andre transportmidler enn tog, luftfartøy og fartøy. Dette kan være privatbiler, lastebiler, bobiler, sykler, og så videre. Tollmyndighetenes undersøkelse og kontroll av transportmidler og varesendinger skjer i hovedsak ved grensepassering. Praktiske hensyn kan imidlertid tilsi at stansing, undersøkelse og kontroll av transportmidler eller varesendinger skjer etter grensepassering ved innførsel. For eksempel vil stansing, undersøkelse og kontroll som følge av utslag på ANPR-kamera (Automatic Number Plate Recognition) når et transportmiddel krysser ubetjente grenseoverganger, av praktiske årsaker utføres av mobile kontrollenheter i grensenære områder.

Vareførselsloven § 8-6 annet ledd gir hjemmel i lov for at tollmyndighetene med makt kan holde tilbake personer som forsøker å hindre eller unndra seg kontroll. Tollmyndighetene kan ilegge forenklet forelegg og overtredelsesgebyr for nærmere bestemte overtredelser av vareførselsloven.

3.1.3 Tolletatens kontrolloppgaver etter vegtrafikkloven

Tolletaten har allerede kontrolloppgaver etter vegtrafikkloven. De har adgang til å:

• inndra kjennemerke og vognkort for kjøretøy med kjøreforbud, på grunn av avgiftskrav etter skattebetalingsloven § 14-11 eller dersom forsikring ikke er betalt etter bilansvarslova § 19, jf. vegtrafikkloven § 36 tredje ledd, og

• ilegge overtredelsesgebyr for unnlatt bruk mv. av bombrikke på tunge kjøretøy, og foreta kontroll av og gi påbud når det gjelder krav til mønsterdybde på dekk, krav til vinterdekk og plikt til å medbringe kjetting, jf. vegtrafikkloven § 10 annet ledd jf. § 13, jf. hhv. forskrift 10. oktober 2014 nr. 1276 om krav til bruk av elektronisk brikke i motorvogner over 3 500 kg, og delegering 12. november 2013 nr. 1310 av kontrollmyndighet og myndighet til å gi påbud vedrørende visse regler i vegtrafikkloven med forskrifter,

• holde tilbake motorvogn og tilhenger (kjøretøy som trekkes av motorvogn), for å sikre betaling av bot eller overtredelsesgebyr ilagt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, jf. vegtrafikkloven § 36 b.

3.1.4 Tolletatens erfaring med mulig ruspåvirket kjøring ved grensepassering

Når Tolletaten gjennomfører tollkontroll og får mistanke om at motorvognføreren er påvirket av rusmidler, kontaktes politiet. Avstår ikke føreren fra videre kjøring, kan Tolletaten, som enhver annen, gripe inn med grunnlag i pågripelsesadgangen i straffeprosessloven § 176 annet ledd, jf. første ledd, jf. § 171 første ledd eller eventuelt straffeprosessloven § 173.

Tall fra politiet viser at årlig så registeres i størrelsesorden 10 000 anmeldelser for ruspåvirket kjøring i Norge. Politiet har videre anslått at over 140 000 kjøreturer blir gjennomført daglig på norske veier i ruspåvirket tilstand over straffbarhetsgrensen.

Disse tallene tilsier at det også foregår ruspåvirket kjøring over landegrensen. Erfaringer fra svenske og finske tollmyndigheter synes å bekrefte dette, både for grensepassering ved veg og fergehavner. I 2018 innpasserte det totalt 11 millioner kjøretøy over grensen, og omtrent samme antall kjøretøy utpasserte. De fleste av disse passerer grenseoverganger og fergehavner hvor Tolletaten er fast, operativt til stede. Tolletaten fører ikke statistikk over antall førere mistenkt for ruspåvirket kjøring på kontrollsteder. Det føres heller ikke statistikk over antall anmeldte/innrapporterte tilfeller av konkret mistanke om ruspåvirket kjøring som er meldt til politiet.

Arbeidsgruppen har innhentet erfaringer fra de tidligere tollregionene om mulig omfang av ruspåvirket kjøring ved grensepassering. Det ble anslått at Tolletaten på landsbasis påtreffer i snitt omtrent 20 ruspåvirkede førere per måned hvor politiet kontaktes. Dette gjelder de åpenbare tilfellene, hvor det ikke er tvil om at føreren kjører i ruspåvirket tilstand.

Arbeidsgruppen innhentet også informasjon fra utvalgte politidistrikter om omfanget av tilfeller hvor Tolletaten har meldt om mulig ruspåvirket kjøring. Det er påvist store lokale forskjeller i hvordan ruspåvirkede førere som påtreffes i tollkontrollene håndteres. På Svinesund og andre store tollsteder der Tolletaten og politiet er samlokalisert, vil det være enklere og mindre ressurskrevende for politiet å respondere på slike tilfeller. Ved mindre grenseoverganger som for eksempel Neiden, Helligskogen, Junkerdalen, Åsnes og Østby, kan håndteringen av ruspåvirkede førere imidlertid være en utfordring.

Eksempler fra tollregionene:

• På grensen mot Finland har Tolletaten, i forbindelse med sin samlokalisering med finske tollmyndigheter, erfaringer med ruspåvirkede førere av vogntog som er blitt stanset og kontrollert for ruspåvirkning av finske tollere.

• I fergehavnene tilkalles politiet ved mistanke om ruspåvirket kjøring. Tolletatens personell har gitt utrykk for at det kan være tidsbesparende og mer effektivt om de selv kunne tatt en foreløpig test av motorvognfører i slike situasjoner. Enkelte fergeankomster er på tidspunkter hvor politiet har liten kapasitet, noe som gjør at det kan ta lang tid før politiet kommer.

• Erfaringer fra de tidligere tollregionene er at politiets responstid normalt er mellom 20 minutter og 2 timer, men i enkelttilfeller kan det ha vært opp til 4 timer. Det antas at geografiske forhold påvirker responstiden, da det i mange tilfeller er svært lange avstander fra grensen/tollstedene til nærmeste politi.

Når tollpersonell mistenker ruspåvirket kjøring og politiet er varslet, holdes føreren tilbake inntil politiet ankommer, eller til politiet likevel bestemmer at sjåføren får kjøre videre.

For å kartlegge omfanget av tilfeller hvor Tolletaten har meldt om mulig ruspåvirket kjøring, men hvor politiet har unnlatt å rykke ut, har arbeidsgruppen innhentet informasjon fra flere politidistrikter. Distriktene representerer både store og små grenseovergangssteder, samt både land- og sjøgrense. Uten en manuell gjennomgang av samtlige relevante oppdrag i politiets operasjonslogg, har det ikke vært mulig å finne et presist antall meldinger fra tollmyndighetene om mulig ruspåvirkede førere, eller tilfeller hvor politiet ikke har rykket ut på bakgrunn av mottatt melding. Basert på mottatte tilbakemeldinger er det imidlertid et samlet inntrykk at politiet har unnlatt å rykke ut i svært få av de tilfellene tollmyndighetene har meldt om mulig ruspåvirket kjøring. For de tilfeller politiet ikke har rykket ut, er dette begrunnet med andre presserende oppdrag som ikke kan prioriteres ned eller bort.

3.2 Rettstilstanden i Sverige og Finland

3.2.1 Sverige

Svenske tollmyndigheter (Tullverket) har fra 1. juli 2008 hatt myndighet til å foreta kontroll av ruspåvirkning. Tullverket er en del av det statlige svenske samarbeidet mot ruskjøring på grunn av sin tilstedeværelse langs grensen, særlig ved fergene langs Østersjøen. De er gitt myndighet til å foreta kontroll av motorvognførere for ruspåvirket kjøring på generelt grunnlag, og myndigheten er ikke knyttet til tollkontroll.

I Sverige kan foreløpig blåseprøve for alkoholpåvirket kjøring foretas som rutinekontroll, mens undersøkelse av pupiller ved annen rus kun kan gjøres etter mistanke.

Tullverket har siden 2010 gjennomført cirka 52 000 ruskontroller per år. De siste tre årene er det ca. 330 saker per år som har blitt gjenstand for etterforskning (förundersökning). Tollmyndighetene i Sverige har selv adgang til å foreta videre etterforskning så fremt saken er av enkel karakter.

Verken svensk politi eller Tullverket bruker i dag teknisk utstyr til å avdekke annen ruspåvirkning enn alkohol. Dersom tjenestemennene ved hjelp av undersøkelse av pupiller og andre tegn får styrket mistanke om ruspåvirket kjøring, må det tas blodprøve av fører. Av de 338 sakene som ble etterforsket i 2016, gjaldt 31 saker mistanke om påvirkning av andre rusmidler enn alkohol.

Tullverket har siden 2010 hatt en instruks om at det ved hver kontakt med bilfører som er initiert av Tullverket på steder de har testapparatet Evidenzer tilgjengelig, skal det foretas foreløpig alkotest av føreren. Tullverket har kompetanse til å ta beslag i førerkort dersom promillen er over 0,32 promille. Førerkortet sendes til et eget forvaltningsorgan (Trafikstyrelsen) for videre behandling.

3.2.2 Finland

I Finland har myndighetene som befinner seg på grensen mulighet til å gjennomføre kontroll av motorvognførere for å avdekke eventuell ruspåvirket kjøring. Kontrollmyndigheten tilligger både politiet, tollmyndigheten (Tulli) og grensevakten (RAJA Gränsbevakningsväsendet).

Grensevakten vokter særlig landegrensene mot Russland og sjøgrensen. Oppgavene er grenseovervåking, personkontroll på grensen og redningsvirksomhet til sjøs. Grensevakten utfører også oppgaver for tollmyndigheten dersom denne ikke er til stede.

Grensevakten, politiet og Tulli i Finland har et nært samarbeid. Myndighetene kan be om bistand fra hverandre til å bekjempe kriminalitet. Alle myndighetene har etterforskningskompetanse. Geografiske og praktiske hensyn er styrende for hvilken myndighet som gjennomfører kontroll av ruspåvirket kjøring på grensen. Langs grensen mot Russland og i enkelte havner er det grensevakten som gjennomfører kontrollen. Grensevakten forestår både kontroller på bakgrunn av mistanke, og i noen tilfeller kontroller der alle biler blir stanset. I 2017 gjennomførte grensevakten 35 000 kontroller. Av disse ble 251 saker etterforsket. Grensevakten etterforsker sakene langs grensen mot Russland selv, mens sakene i havnene vanligvis overføres til lokalt politi. Grensevakten har utstyr for å ta utvidet prøve.

Tolletaten har ikke utstyr til å ta utvidet prøve, og vil derfor tilkalle lokalt politi dersom de får utslag på en foreløpig prøve. I 2017 foretok tollmyndigheten 1439 foreløpige prøver. 39 saker ble overført lokalt politi for etterforskning. For øvrig tok politiet i Finland 1,2 millioner foreløpige prøver, som førte til at 20 000 saker ble etterforsket.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

3.3.1 Tolletatens hjemmel til å utføre testing av ruspåvirket kjøring

I høringsnotatet foreslås det at Tolletaten i tilknytning til utøvelse av tollkontroll gis hjemmel i ny § 22 c i vegtrafikkloven til å gjennomføre foreløpig testing av om føreren av motorvognen er påvirket av alkohol eller andre rusmidler, jf. § 22 og § 22 a.

Det legges i forslaget opp til at Tolletatens kontroller skal være et supplement til politiets kontrollvirksomhet. Forslaget er ment som en mulighet for Tolletaten til å gjennomføre foreløpig testing av ruspåvirket kjøring i de mest akutte tilfellene, der etaten i dag ville kontaktet politiet. Høringsnotatet presiserer at Tolletaten ikke har plikt til å gjennomføre testing av ruspåvirket kjøring, og det er heller ikke tenkt at Tolletaten skal gjøre egne kontroller kun rettet mot testing av ruspåvirket kjøring. Det fremgår av høringsnotatet at testing av ruspåvirket kjøring kun skal utføres når motorvognen er stanset i forbindelse med ordinær tollkontroll. Tiltaket antas ikke å ville medføre nevneverdig økt ressursbruk for tollmyndighetene eller politiet, eller få negative konsekvenser for etatenes øvrige kontrollvirksomhet.

I høringsnotatet ble det vurdert om Tolletaten burde tildeles etterforskningskompetanse for å oppnå ønsket formål og effekt av tiltaket. Kontroll- og tilsynsmyndigheter skal føre kontroll/tilsyn med etterlevelsen av regelverket innen sitt område. Etterforskning er å avklare om et forhold er straffbart, og skjer under utførelse og ledelse av politi- og påtalemyndighet. Dette innebærer at selv om en kontrollmyndighet går langt i å avklare et faktisk forhold som kan være straffbart, er kontrollobjektet i utgangspunktet ikke omfattet av straffeprosessens regler før politiet har iverksatt etterforskning. Politiets rutinekontroll eller stikkprøvekontroll etter vegtrafikkloven § 22 a første ledd nr. 4 vil ikke være å anse som etterforskning selv om politiet under gjennomføringen av kontrollen, får mistanke til fører. Ruskontrollen politiet utfører som ledd i en trafikkontroll kan derfor sies å skje i et kontrollspor.

Det fremkommer av høringsnotatet at det ikke er behov for å utfordre det prinsipielle skillet mellom strafferettslig etterforskning som kun tilligger politiet og kontrollsporet. Formålet ivaretas ved forslaget om at Tolletaten får hjemmel til å foreta test av om føreren er ruspåvirket og adgang til å holde fører tilbake med makt ved behov.

3.3.2 Tolletatens adgang til å holde motorvognføreren tilbake med makt

I høringsnotatet foreslås det at Tolletaten gis adgang til å stanse og holde tilbake føreren for de tilfeller denne forsøker å unndra seg kontroll, og til politiet overtar videre oppfølging.

I høringsnotatet omtales behov for en hjemmel som gir Tolletaten adgang til bruk av makt ved gjennomføring av testing av ruspåvirket kjøring. Behovet vil være for de tilfeller fører forsøker å unndra seg testen, og i de tilfeller det er nødvendig å holde på vedkommende til politiet kan overta videre oppfølging. Uten en slik adgang til maktbruk vil hjemmelen kunne få begrenset effekt.

I høringsnotatet forslås det at Tolletatens adgang til maktbruk best ivaretas ved å regulere dette i den samme bestemmelsen i vegtrafikkloven som gir etaten hjemmel til kontroll. De alminnelige krav om at maktbruken må være nødvendig, forsvarlig og proporsjonal, gjør seg gjeldende.

3.3.3 Oppgavefordeling, samarbeid og instrukser

Tolletaten deltar i samarbeidskontroller med blant annet politiet og Statens vegvesen. De faktiske oppgavene Tolletaten utfører i den forbindelse antas å variere noe fra aksjon til aksjon. Det antas at Tolletaten primært vil benytte en hjemmel til å foreta test av ruspåvirket kjøring når motorvognen kontrolleres i forbindelse med grensepassering eller ved en tilhørende godsterminal. Ved eventuelle fellesaksjoner mellom politiet og Tolletaten, forutsetter departementet at test av ruspåvirket kjøring som hovedregel skal gjennomføres av politiet.

Ved positivt utslag på en foreløpig prøve, foreslås det at Tolletaten skal kontakte politiet for videre oppfølging. På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet foreslått at Tolletaten eventuelt kunne utarbeide interne instrukser for gjennomføring av foreløpig test og samhandlingen med politiet. Tolletaten må selv legge rammer for bruk av hjemmelen til å foreta kontroll av ruspåvirket kjøring. Det ble anbefalt at Tolletaten og politiet skal etablere lokale avtaler med retningslinjer for samhandlingen mellom etatene.

Det er viktig med lokale samarbeidsarenaer mellom politidistrikt og stedlige tollmyndigheter for blant annet erfaringsutveksling og avvikshåndtering. Stedlig politi og Tolletaten bør også ha løpende dialog om omfang og frekvensen av Tolletatens bruk av kontrolladgangen. Dette er også viktig for tilpasning til og planlegging av politiets egen virksomhet.

3.3.4 Lovstruktur m.m.

I høringsnotatet ble det foreslått å plassere hjemmelsgrunnlaget til Tolletatens testing av ruspåvirkning i vegtrafikklovens kap. IV Fører av kjøretøy m.m. i ny § 22 c.

I høringsnotatet anbefalte departementet at ordningen skulle evalueres etter tre år for å se hvilken effekt tiltaket har hatt for effektiv avdekking av ruspåvirket kjøring.

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Tolletatens hjemmel til å utføre testing av ruspåvirket kjøring

Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å lovfeste et hjemmelsgrunnlag for Tolletaten til å teste om føreren av motorvognen er ruspåvirket. Kun en anonym enkeltperson har i høringsrunden gitt uttrykt for at forslaget må forkastes.

Personskadeforbundet LTN, Trøndelag statsadvokatembeter, Tolletaten, Norsk Tollerforbund og Yrkestrafikkforbundet støtter lovforslaget og begrunnelsen slik det fremkommer i høringsnotatet.

Politidirektoratet støtter,i likhet med Øst politidistrikt, Oslo politidistrikt og Utrykningspolitiet forslaget til ny bestemmelse i vegtrafikkloven som vil gi Tolletaten slik hjemmel. En forutsetning for lovendringen er at denne kontrollen skal være et supplement til politiets kontroller, og således gjennomføres i forbindelse med Tolletatens kontrollvirksomhet etter tolloven (vareførselsloven). Målet er å øke det totale volumet av kontroller for å styrke innsatsen med å forebygge og avdekke ruspåvirket kjøring.

Etter Politidirektoratets syn vil den foreslåtte endringen være et godt tiltak for å forebygge ruspåvirket kjøring og dermed andelen rusrelaterte trafikkulykker, i tråd med formålet med endringen. Politidirektoratet fremhever viktigheten av å sikre tilstrekkelig kompetanse, samt å utarbeide tydelige rammer og retningslinjer for metodebruken i nært samarbeid med politidistriktene, ved innføring av en adgang for Tolletaten til å foreta test av ruspåvirket kjøring.

Oslo politidistrikt påpeker at utøvelse av tollkontroll også innebærer kontroll på terminaler og således ikke bare kontroll ved eller i tilknytning til våre definerte landegrenser og de ser det som positivt at det åpnes for at Tolletaten også kan utføre ruskontroll i forbindelse med tollkontroll tilknyttet godsterminaler.

Statens vegvesen er svært positiv til at det blir satt inn mer ressurser til rustesting av motorvognførere, da dette vil virke forebyggende og dermed føre til økt trafikksikkerhet og færre trafikkulykker forårsaket av ruspåvirket kjøring.

Oslo statsadvokatembeter og Utrykningspolitiet støtter forslaget. Det påpekes at slik kontroll, som består i en foreløpig blåseprøve eller spyttest, skal – som foreslått – bare kunne utføres i tilknytning til utøvelse av tollkontroll. Tolletaten vil ved slike ruskontroller bidra til å styrke og effektivisere samfunnets samlede innsats mot kjøring i ruspåvirket tilstand. Dette vil ha en forebyggende effekt og slik sett føre til økt trafikksikkerhet.

Riksadvokaten og Oslo Statsadvokatembeter er enige med departementet i at det ikke kan gis etterforsknings- og påtalekompetanse til Tolletaten for å forbedre ruskontroll av motorvognførere. Det vises til at det foreliggende forslaget til endring i vegtrafikkloven ikke utfordrer det prinsipielt sett viktige skillet mellom på den ene side strafferettslig etterforskning som utføres av politiet under ledelse av påtalemyndigheten, og på den annen side virksomhet som gjøres av samfunnets kontroll- og tilsynsetater.

Utrykningspolitiet viser til at foreløpige tester ikke er et etterforskningsskritt og er heller ikke å anse som et bevismiddel, og uttaler at det viktig at dette er avklart av arbeidsgruppen og presisert i forslaget som legges fram.

Øst politidistrikt er enig i at det er viktig å styrke og effektivere samfunnets innsats mot kjøring i ruspåvirket tilstand, og at lovforslaget vil kunne bidra til det. Øst politidistrikt viser til at den forelslåtte endringen vil kunne ha en forebyggende effekt.Samtidig reiser lovforslaget noen prinsipielle problemstillinger. Øst politidistrikt skriver at kontroll av trafikanter for å avdekke kjøring i påvirket tilstand, ikke hører naturlig inn under Tolletatens oppgaver slik de fremgår av tolloven § 1-5 nr. 1.Øst politidistriktstiller også spørsmål ved departementets anførsel om at det ikke anses som etterforskning dersom politiet tester i forbindelse med gjennomføring av en stikkprøvekontroll i medhold av § 22 a første ledd nr. 4 og fatter mistanke om at føreren er ruspåvirket før den foreløpige testen. Problemstillingen kan oppstå ved en trafikkontroll, hvor vedkommende fremstår ruset før hen har avlagt test. I slike situasjoner vil det raskt være «grunn til å tro» at vedkommende har overtrådt bestemmelsene i § 22 eller § 22 b. De mener da at formålet med en foreløpig rustest eller annen informasjonsinnhenting da vil være å avklare hvorvidt det foreligger et straffbart forhold. Det vil dermed allerede før testing kunne være rimelig grunn til å iverksette etterforskning etter straffeprosessloven § 224 og riksadvokatens rundskriv RA-1999-3, og det kan stilles spørsmål ved om politiet i disse tilfellene bør overta (etterforsknings-) ansvaret før testing. Øst politidistrikt skriver at dersom politiet hadde gjennomført test i et slikt tilfelle, ville det vært i medhold av vegtrafikkloven § 22 a første ledd nr. 1.

Politidirektoratet bemerker at gjennomføring av foreløpig test i medhold av § 22 a første ledd nr. 1 og 2 etter lovkommentaren på Juridika vil gi føreren status som siktet, jf. straffeprosessloven § 82, da disse forutsetter mistanke om et straffbart forhold. Det vil etter deres syn være problematisk i forhold til førerens prosessuelle rettigheter dersom Tolletaten får myndighet til å gjennomføre test der det allerede er en mistanke om ruspåvirkning. De er heller ikke uten videre enige i uttalelsen om at foreløpige tester ikke er et bevismiddel, da resultatet av en foreløpig test kan være et viktig bevis for skjellig grunn til mistanke i forhold til midlertidig tilbakekall av førerett, inntil det foreligger analyse av en blodprøve. Resultatet av en foreløpig test angis rutinemessig i anmeldelse fra politiet.

3.4.2 Tolletatens adgang til å holde motorvognføreren tilbake med makt

Flertallet av høringsinstansene støttet forslaget om å gi Tolletaten adgang til å holde motorvognføreren tilbake med makt dersom føreren forsøker å unndra seg ruskontroll.

Oslo statsadvokatembeter påpeker at ettersom den maktbruk Tolletaten kan benytte med hjemmel i loven, knytter seg til tollvesenets primærfunksjoner – bør det som foreslått i høringsnotatet – gis en hjemmel til å holde føreren tilbake med makt dersom føreren unndrar seg ruskontroll. Oslo statsadvokatembete uttaler videre:

«[...]En hjemmel til å holde føreren tilbake for overlevering til politiet, etter at mistanke om ruspåvirket kjøring er konstatert gjennom en foreløpig test, følger av straffeprosessloven § 176 første ledd annet punktum. Det er likevel nyttig at tolletatens hjemmel til en slik tilbakeholdelse også tas inn i bestemmelsen i vegtrafikkloven som foreslått.»

Personskadeforbundet LTN støtter forslaget, men påpeker at lovgiver bør vurdere å gi Tolletaten hjemmel til også midlertidig tilbakekall av førerett og beslag av førerkort.

Riksadvokaten påpeker at politiet har monopol på bruk av legitim fysisk makt på vegne av staten, som samfunnets sivile maktapparat, og det fordrer at politiet er underlagt sterk politisk, demokratisk og juridisk kontroll. Å bruke fysisk makt mot borgerne er en oppgave som det kreves både juridisk og fysisk opplæring i, og det følger et stort ansvar med oppgaven. I høringsnotatet er det vist til at de alminnelige krav om at maktbruken må være nødvendig, forsvarlig og proporsjonal, gjør seg gjeldende. Etter riksadvokatens syn bør kravet om forholdsmessighet og nødvendighet være lovfestet når man skal regulere hjemmel for tvangsbruk mot borgerne. For politiet er kravene om forholdsmessighet og nødvendighet regulert for eksempel i politiloven § 6, og for straffeprosessuelle tvangsinngrep gjelder blant annet straffeprosessloven § 170 a.

Riksadvokaten foreslår å utvide tollmyndighetenes varslingsplikt i bestemmelsens andre ledd utover de tilfellene hvor den foreløpige testen gir positivt utslag. Etter riksadvokatens syn bør Tolletaten også straks varsle politiet dersom mistanken om ruskjøring skyldes andre omstendigheter, for eksempel i tilfeller hvor man har grunn til å tro at føreren kjører ruspåvirket, men testen ikke lar seg gjennomføre. Riksadvokaten foreslår derfor følgende tilføyelse: «Dersom resultatet av testen eller andre omstendigheter gir grunn til å tro (….)»

Statens vegvesen viser til at det fra et kontroll- og et trafikksikkerhetsperspektiv er positivt at Tolletaten skal få muligheten til å gjennomføre ruskontroll og holde tilbake føreren som forsøker å unndra seg slik kontroll.

3.4.3 Oppgavefordeling, samarbeid og instrukser

Personskadeforbundet LTN er enige i at det bør etableres lokale avtaler med retningslinjer for samhandling mellom etatene. Det påpekes at merkostnader i forbindelse med dette må dekkes av tilleggsbevilgninger. Personskadeforbundet viser til at Tolletatens kontroller skal være et supplement til politiets kontrollvirksomhet. Etter Personskadeforbundets syn er det helt avgjørende at økte fullmakter for Tolletaten ikke medfører redusert politikontrollvirksomhet og det forutsettes at departementet følger opp at dette ikke blir tilfelle.

Personskadeforbundet LTN mener det er viktig at det avsettes nødvendige ressurser for å sikre tilfredsstillende bevissikring, etterforskning og straffeforfølgelse.

Politidirektoratet fremhever viktigheten av å sikre tilstrekkelig kompetanse, samt å utarbeide tydelige rammer og retningslinjer for metodebruken i nært samarbeid med politidistriktene, ved innføring av lovforslaget. Utrykningspolitiet støtter departementet i viktigheten av at det etableres samarbeidsarenaer mellom politiet og Tolletaten på egnet nivå i etatene for blant annet planlegging, erfaringsutveksling og avvikshåndtering. Utrykningspolitiet har sagt seg villig til å bistå Tolletaten med råd og veiledning når det gjelder anskaffelse av testutstyr og opplæring av Tolletatens mannskaper.

Øst politidistrikt påpekerat aktiviteten og metodebruken på enkelte områder utfordrer det prinsipielle skillet mellom det forebyggende kontrollsporet og etterforskningssporet, og kunne ønsket seg en bredere drøftelse av dette i høringsnotatet. Yrkestrafikkforbundet mener at det bør vurderes å øke Tolletatens adgang til andre tiltak for å styrke trafikksikkerheten, for eksempel gjennom økt samarbeid med Statens vegvesen og de øvrige kontrolletatene.

3.4.4 Lovstruktur m.m.

Enkelte høringsinstanser hadde merknader til forslagets plassering av hjemmel.

Oslo statsadvokatembeter fraråder å ta lovendringen inn som en ny § 22 c.Oslo statsadvokatembeterviser til atinnholdsmessig hører bestemmelsen hjemme i § 22 a, som omhandler testing av ruspåvirkning, som det også fremgår av paragrafens overskrift.Oslo statsadvokatembeter foreslår derfor at den foreslåtte lovteksten tas inn som et nytt andre ledd i § 22 a og at den nye lovteksten samles i ett ledd med en mindre justering av teksten.

Oslo statsadvokatembeter skriver subsidiært følgende om bestemmelsens plassering:

«Skulle departementet fastholde at tolletatens hjemmel for å foreta ruskontroll skal stå i en egen paragraf i loven, vil vi påpeke at også en slik paragraf må få en tittel/overskrift, noe som synes å være uteglemt i både arbeidsgruppens og høringsnotatets forslag.»

Øst politidistrikt påpeker at tollmyndighetenes samfunnsoppdrag er å sikre at lover og regler for toll og grensekryssende vareførsel etterleves. Øst politidistrikt uttaler følgende:

«[…] Dersom forslaget vedtas er det etter vårt syn hensiktsmessig at tollvesenets kontrolladgang inntas som nytt ledd i § 22 a, fremfor i en egen bestemmelse, av hensyn til sammenhengen i loven, og slik at tollmyndighetenes kontrolladgang begrenses til en ren kontrollsituasjon som beskrevet i vegtrafikkloven § 22 a første ledd nr. 4.»

Statens vegvesen ser det som positivt at ordningen skal evalueres etter noen år. Riksadvokaten mener også en slik evaluering virker fornuftig, men foreslår at en tidsbegrensning blir inntatt i loven.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Tolletatens hjemmel til å utføre testing av ruspåvirket kjøring

Generelt

Departementet viser til at ingen av høringsinstansene stiller seg negative til forslaget, med unntak av en anonym enkeltperson. Ruspåvirket kjøring er fortsatt en av hovedutfordringene i trafikksikkerhetsarbeidet og det er etter departementets vurdering behov for nye tiltak som styrker kontrollvolumet som igjen kan redusere omfanget av ruspåvirket kjøring.

Basert på erfaringer fra Finland og Sverige antar departementet at dersom Tolletaten blir gitt myndighet til å foreta testing av ruspåvirket kjøring, vil dette kunne øke trafikksikkerheten. Dersom Tolletaten gis hjemmel til å foreta testing av om fører av motorvogn er ruspåvirket, vil tiltaket i kombinasjon med politiets trafikkontroller kunne gi et generelt styrket kontrollvolum.

Departementet vurderer det slik at allmenn kjennskap til at det er en reell mulighet for å bli kontrollert av Tolletaten for ruspåvirket kjøring, antas å ha en forebyggende effekt. Tiltaket vil altså kunne øke både den subjektive og objektive oppdagelsesrisikoen. Et viktig formål med forslaget vil være å avdekke om en fører er ruspåvirket eller ikke. Etter departementets vurdering vil en utnyttelse av Tolletatens tilstedeværelse på grensen være et tiltak med forventet positiv effekt.

I høringen er det foreslått at Tolletaten kan ta foreløpig test av føreren når motorvognen er stanset i kontroll etter tolloven § 13-1. Tollovens bestemmelser om kontroll er videreført i lov 11. mars 2022 nr. 9 om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven). Loven ble satt i kraft 1. januar 2023, og forslag til hjemmel i vegtrafikkloven § 22 c er tilpasset vareførselslovens bestemmelser. Se nærmere om dette i punkt 6.

At Tolletaten har en mulighet til å gjennomføre test av om føreren er ruspåvirket, vil ikke ha nevneverdige konsekvenser for etatens kontrollvirksomhet, selv om det i noen tilfeller vil kunne binde opp resurser frem til politiet overtar videre oppfølging. Ved positivt utslag på en foreløpig test vil Tolletaten kontakte politiet for videre oppfølging på samme måte som i dag ved skjønnsbasert mistanke om ruspåvirkning, eller tilsvarende som for andre straffbare forhold som avdekkes i forbindelse med tollkontroll.

Det er drøftet om Tolletaten bør ha adgang til å kontrollere både påvirkning av alkohol og andre berusende eller bedøvende midler. Departementet viser til at fra et trafikksikkerhetsperspektiv er det ingen grunn til å skille mellom ulike rusmidler i forbindelse med ruspåvirket kjøring. Likebehandling av alkohol og andre rusmidler er et sentralt utgangspunkt i vegtrafikklovens regulering av forbudet mot ruspåvirket kjøring og reaksjoner ved overtredelse.

Videre er det vurdert hvorvidt det vil være behov for at Tolletaten kan foreta midlertidig tilbakekall av førerett og beslag av førerkort, dersom det ved test avdekkes at en fører kan mistenkes for kjøring i påvirket tilstand. Ved positivt utslag på en foreløpig test, vil Tolletaten kontakte politiet for videre oppfølging. Eventuelt midlertidig tilbakekall av førerett og beslag i førerkort, vil være del av politiets oppfølging. Departementet vurderer det slik at det ikke vil være behov for at Tolletaten gis hjemmel til midlertidig tilbakekall av førerett og beslag av førerkort.

Departementetviderefører forslaget fra høringsnotatet om at Tolletaten gis hjemmel til å utføre testing av ruspåvirket kjøring i forbindelse med en tollkontroll , jf. ny § 22 c i vegtrafikklovens kap. IV.

Etterforsknings- og påtalekompetanse

Utredning av etterforsknings- og påtalekompetanse lagt til Tolletaten var delvis – i form av bevissikring – en del av arbeidsgruppens opprinnelige mandat, og det ble foretatt en vurdering av skillet mellom etterforskning og kontrollsporet, jf. rapportens punkt. 7.1 som konkluderer slik:

«Arbeidsgruppen har for øvrig ikke sett behov for å utfordre det prinsipielle skillet mellom strafferettslig etterforskning som kun tilligger politiet og kontrollsporet, da formålet i tilstrekkelig grad kan ivaretas ved å tilføre tollmyndighetene en ny kontrollhjemmel og adgang til å holde fører tilbake ved behov.»

Departementet har merket seg at høringssvaret fra Øst politidistrikt, med delvis støtte fra Politidirektoratet, synes å stå i helt eller delvis motsetningsforhold til synspunktene fra Riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter og Utrykningspolitiet. Det er også i motstrid til den omforente anbefalingen og avgrensningen til den bredt sammensatte arbeidsgruppen med flere representanter fra Politidirektoratet.

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil utfordre det prinsipielle skillet mellom Tolletatens kontroll og politiets etterforskning. Departementet opprettholder vurderingen som ble gjort i høringsnotatet om at det ikke er behov for å utfordre det prinsipielle skillet mellom strafferettslig etterforskning som kun tilligger politiet og kontrollsporet, da formålet i tilstrekkelig grad kan ivaretas ved forslaget om at Tolletaten får hjemmel til å foreta testing og adgang til å holde fører tilbake ved behov. Dette vil være en oppgave og myndighet som tillegges Tolletaten etter vegtrafikkloven, som kommer i tillegg til oppgaver og myndighet etaten har etter vareførselsloven.

3.5.2 Tolletatens adgang til å holde motorvognføreren tilbake med makt

Departementet har i proposisjonen vurdert lovforslaget opp mot vareførselsloven som i § 8-6 annet ledd bestemmer at tollmyndighetene kan bruke makt for å holde tilbake personer som forsøker å hindre eller unndra seg test.

Riksadvokaten har påpekt at maktbruk er et sterkt inngrep og hjemmelen bør fremgå av lov. Departementet er enig i dette og foreslår derfor at proporsjonalitetsregelen innarbeides særskilt i § 22 c andre ledd tredje punktum med samme ordlyd som vareførselsloven § 8-6 tredje ledd. «Maktbruken må være nødvendig og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig». Se nærmere om bestemmelsen i punkt 6.

Varslingsplikt

Riksadvokaten foreslår å utvide Tolletatens varslingsplikt i bestemmelsens andre ledd utover de tilfellene hvor den foreløpige testen gir positivt utslag. Departementet ser at en slik varslingsplikt kan være fornuftig, men er tvilende til om den bør lovfestes. Tollpersonell vil etter dagens praksis, og også med ny hjemmel til foreløpig test; varsle politiet i slike tilfeller. Dersom tilføyelsen tas inn uten å endre også bestemmelsens andre ledd, vil tollpersonell også i disse tilfellene kunne holde føreren tilbake med makt inntil føreren er overlevert politiet. Det bør i så fall utredes om dette utvider tollmyndighetenes hjemmel til maktbruk. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet.

3.5.3 Oppgavefordeling, samarbeid og instrukser

Departementet viser til at selve samarbeidet mellom politiet og Tolletaten på trafikkområdet ivaretas gjennom allerede etablerte samarbeidsfora og at eventuelt ytterligere samarbeid, retningslinjer og rutiner kan utarbeides i forbindelse med iverksettingen av ordningen. Departementet støtter riksadvokatens uttalelse om lokalt samarbeid og viktigheten av at det etableres lokale samarbeidsarenaer mellom politidistrikt og stedlige tollmyndigheter. Uttalelsene fra Politidirektoratet og Utrykningspolitiet støtter opp om behovet for samarbeid og viser etter departementets syn at det er god vilje til samhandling.

Departementet viser til at Tolletaten og politiet har samarbeidsavtaler på nasjonalt nivå og under denne etatsavtalen kan det etableres lokale kontaktpunkter og samarbeidsavtaler som ivaretar og videreutvikler dagens samarbeid.

3.5.4 Lovstruktur m.m.

Flere høringsinstanser hadde merknader til plassering av hjemmel. For å skille klart mellom hva som er politiets oppgaver og Tolletatens oppgaver kan det etter departementets vurdering være lovteknisk fornuftig å skille oppgavene i to ulike paragrafer, også av hensyn til et klart skille mellom kontroll og etterforskning. Det er videre et argument at bestemmelsen i tillegg til å hjemle Tolletatens adgang til foreløpig test også skal hjemle Tolletatens maktbruk. Av denne grunn vurderer departementet det slik at det er hensiktsmessig å skille ut det som gjelder for Tolletaten i en egen bestemmelse.

Departementet har kommet til at vi ikke støtter Oslo statsadvokatembeters og Øst politidistrikts forslag, selv om det tilsynelatende er mest i tråd med vegtrafikklovens oppbygging. Hjemmelen til bruk av makt for Tolletaten gjør det unødvendig komplisert å ha bestemmelsen som et nytt annet ledd i § 22 a.

Departementet støtter imidlertid det subsidiære innspillet fra Oslo statsadvokatembeter og forslår følgende tittel på vegtrafikklovens § 22 c Tolletatens testing av ruspåvirkning. I tillegg foreslår departementet å endre tittelen til § 22 a Politiets testing av ruspåvirkning.

Departementet opprettholder forslaget om at ordningen bør evalueres etter en tid, men deler imidlertid ikke riksadvokatens syn om at en tidsbegrensning bør inntas i loven. Departementet mener det er viktig at det ikke er noen tidsbegrensning, siden hjemmelen til kontroll av ruspåvirket kjøring ikke er en prøveordning.