3 Faglig ansvar for opplæringen i skolen
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I Stortingets behandling av forslaget til ny opplæringslov våren 2023 (Prop. 57 L (2022–2023)), hadde utdannings- og forskningskomiteen en merknad i sin innstilling (Innst. 442 L (2022–2023)), om å tydeliggjøre lærerens faglige ansvar for opplæringen i loven. Forslaget om endringer i loven knyttet til faglig ansvar for opplæringen, er en oppfølging av komiteens merknad.
3.2 Høringen
Forslag om å tydeliggjøre reglene om faglig ansvar for opplæringen ble sendt på høring 8. november 2023, sammen med forslag til endring i reglene om hvem som kan ansettes i lærerstilling (se punkt 2). Fristen for å komme med innspill var 5. januar 2024. Se punkt 2.2 for opplisting av mottakerne av høringen, og oversikt over hvem departementet har fått høringssvar fra.
3.3 Gjeldende rett
3.3.1 Innledning
Presentasjonen av gjeldende rett tar utgangspunkt i de reglene som gjelder etter opplæringslova fra 1998 (lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)), og forskrift til denne.
Kunnskapsdepartementet la i Prop. 57 L (2022–2023) fram forslag til ny opplæringslov og forslag til endringer i privatskolelova. Ny opplæringslov ble vedtatt av Stortinget 9. juni 2023 og vil etter planen erstatte loven fra 1998 fra august 2024. Stortinget vedtok også endringer i privatskolelova. I forslaget til lovendringer tas det utgangspunkt i de nye lovreglene som trer i kraft høsten 2024. I punkt 3.3.4 under følger derfor en presentasjon av de relevante reglene i den nye loven.
3.3.2 Opplæringslova fra 1998
Personale som ikke er ansatt i en lærerstilling, skal ikke ha ansvar for opplæringen. Dette følger av opplæringslova § 10-11. Videre går det fram av paragrafen at personer som ikke er ansatt i lærerstilling, kan hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig veiledning. Hjelpen må skje på en slik måte og i et slikt omfang at elevene får forsvarlig utbytte av opplæringen. Hva som er nødvendig veiledning, vil variere ut fra hvilke oppgaver den ansatte skal utføre, og utdanningsbakgrunn og arbeidserfaring. Hva som er forsvarlig utbytte av opplæringen, må avgjøres etter en konkret vurdering, jf. Prop. 129 L (2012–2013) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning m.m.), merknad til § 10-11.
Det følger indirekte av regelen at bare de som er ansatt i en lærerstilling, kan ha faglig ansvar for opplæringen.
3.3.3 Privatskolelova
Regelen i privatskolelova § 4-5 tilsvarer regelen i opplæringslova § 10-11.
3.3.4 Ny opplæringslov og endringer i privatskolelova fra høsten 2024
I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslo utvalget at det bør innføres en regel om at opplæringen skal forberedes og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel skal være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. Se nærmere beskrivelse av forslaget i NOU-en punkt 39.
I Prop. 57 L (2022–2023) foreslo departementet å videreføre dagens regler om at annet personale enn de som er ansatt i lærerstilling skal kunne hjelpe til i opplæringen, men ikke ha ansvaret for opplæringen.
Dette ble fulgt opp av Stortinget som vedtok følgende lovregel:
§ 17-6 Bruk av anna personale i opplæringa enn dei som er tilsett i lærarstilling
Anna personale enn dei som er tilsett i lærarstilling, kan hjelpe til i opplæringa, men skal ikkje ha ansvaret for opplæringa. Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at slikt personale får nødvendig rettleiing av ein som er tilsett i lærarstilling.
Stortinget vedtok tilsvarende lovregel i privatskolelova § 4-5.
I utdannings- og forskningskomiteens innstilling, Innst. 442 L (2022–2023), ba komiteen regjeringen om å se nærmere på hvordan en regel om faglig ansvar bør utformes, og komme tilbake med et forslag sammen med forslag om endringene i reglene for tilsetting av lærere.
3.4 Høringsforslaget
I høringen foreslo departementet å tydeliggjøre i loven at det kun er de som er ansatt i lærerstilling som kan ha faglig ansvar for opplæringen. Det ble også foreslått å videreføre at de som ikke er ansatt i lærerstilling, kan hjelpe til i opplæringen og skal få veiledning.
3.5 Høringsinstansenes syn
3.5.1 Faglig ansvar for opplæringen
Om lag 50 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å tydeliggjøre i loven at det kun er de som er ansatt i lærerstilling som kan ha faglig ansvar for opplæringen. De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget helt eller delvis, blant annet flere universitet, høgskoler, fylkeskommuner og kommuner, Akademikerne, FUG, KS, Skolelederforbundet, Tekna og flere interesseorganisasjoner.
Flere av de som støtter forslaget påpeker at det ikke er ønskelig å ha mer detaljerte regler om lærerens faglige ansvar. KS skriver i den anledning:
Det er viktig at regelverket gir rom for å finne de beste løsningene for elevenes opplæring på skolen, sammen med lærere og andre ansatte, skoleledere og kommunen som ansvarlig for tilbudet. Dette er godt i tråd med tillitsreformens intensjon.
Sarpsborg kommune har lignende innspill, og mener forslaget vil synliggjøre lærerens ansvar samtidig som det gir rom for metodefrihet og fleksibilitet, og viser til at reglene ellers vil bidra til forsvarlig bemanning gjennom at kravene til lærertetthet videreføres.
Også Skien kommune støtter forslaget om ikke å regulere lærerens faglige ansvar mer detaljert, og skriver:
Vi støtter at det ikke skal settes flere føringer i loven som for eksempel at lærer fysisk skal være tilstede til enhver tid. Det må bli opp til lærerens skjønn og planleggingen som det legges opp til om andre kan utføre deler av planlagt undervisning. Vi mener dette passer godt med kunnskapsløftet, og kravet til mer praktisk tilnærming til opplæringen. Det kan da være hensiktsmessig i noen tilfeller å dele klassen opp i mindre grupper som blir styrt av andre ansatte.
Oslo kommune har lignede innspill, og skriver:
Forståelsen av lovforslaget når det gjelder lærers frihet til å oppfylle ansvaret på ulike måter er godt beskrevet i høringsnotatet, og Oslo kommune støtter at ansvaret ikke er ytterligere detaljert beskrevet.
Også Kristne Friskolers Forbund og NLA høgskolen har lignende innspill.
Enkelte høringsinstanser mener lærerens faglige ansvar bør være mer detaljert regulert, og noen av disse viser til opplæringslovutvalgets forslag. En av disse instansene er Norsk Lektorlag, som skriver:
Vi er uenige i departementets vurdering om at en ikke trenger lovfeste at læreren som hovedregel er til stede med elevene i opplæringa. Departementet viser blant annet til at kravet om lærertetthet er beholdt i ny opplæringslov, og at det dermed ikke er ønskelig å lovfeste krav om «lærernærvær». Da er det behov for å minne om at det for videregående opplæring fortsatt ikke finnes noen norm for lærertetthet. Lektorlaget mener at faglige og pedagogiske vurderinger og kravet til helse, miljø og sikkerhet må ligge til grunn når gruppestørrelse og gruppesammensetning fastsettes, for at elevene skal få best mulig opplæring. For ungdomsskole og studieforberedende utdanningsprogram må gruppestørrelse ikke overstige 27 elever. Samtidig mener vi at hensynet til at alle elever skal få opplæring av en lærer, er viktigere enn prinsipper fra «tillitsreformen» om at skoleeiere får lokalt handlingsrom, som departementet viser til i høringsnotatet. Å gi lokale skolemyndigheter «stort handlingsrom» bør aldri anses som et mål i seg selv. Den samme tillitsreformen viser til at førstelinjen skal gis tillit og ansvar. Det er vi positive til. Da må en sikre at det er lærere som underviser elevene i alle norske klasserom, i alle fag.
Creo og LO har lignende innspill, og mener læreren bør være til stede i forberedelser og gjennomføring av opplæringen, men at læreren også må kunne suppleres med annen viktig kompetanse for oppgaver ut over det pedagogiske, og der man skal samarbeide om det pedagogiske. Skolenes Landsforbund mener det bør innføres en regel i tråd med opplæringslovutvalgets forslag. Organisasjonen skriver også blant annet:
Forslaget til lovtekst vil kunne gi en blankofullmakt til å redusere bruken av lærere i undervisningstimene. Faren er at lærerne får ansvaret for opplæringen uten å være med i timene, samt blir pålagt å gi nødvendig rettledning til de som faktisk er til stede. Om det er noen til stede i det hele tatt. Å bli gitt ansvar på denne måten, uten å få være til stede, vil oppleves som en stor belastning på lærerne.
Utdanningsforbundet ønsker mer detaljerte krav om at det faglige ansvaret innebærer å forberede og å følge opp opplæringen, men er enig med departementet i at det ikke er hensiktsmessig med et krav om tilstedeværelse, siden opplæringen organiseres på ulik måte.
Utdanningsforbundet Vestfold skriver at de forutsetter at forslaget ikke vil åpne for innsparing ved at ukvalifiserte settes til å gjennomføre opplæring.
Flere høringsinstanser, blant annet Fagforbundet og Oslo kommune, peker på at det er mange ansatte i skolen uten lærerkompetanse som utgjør en viktig rolle i opplæringen, og at forståelsen av lovforslaget ikke må innsnevre skoleeiers handlingsrom til å ta i bruk andre yrkesgrupper for å understøtte eller hjelpe til i opplæringen. Også LO peker på at organisasjonen har mange medlemmer som innehar viktig kompetanse for elevene. LO skriver videre at de er
bekymret for hvordan forslaget til lovtekst vil kunne ramme fag- og yrkesopplæringen hvor det tidvis er relevant å forsterke den lærerstyrte opplæringen med lærefaglige eksperter fra arbeidslivet siden skolene skal gi opplæring i langt flere lærefag enn tilsettingen og lærerkompetansen i de brede utdanningsprogrammene dekker.
LO tar også opp at det i dag er store utfordringer i faget yrkesfaglig fordypning (YFF) på videregående nivå, og mener blant annet at faglærerne ikke får tilstrekkelig med timer til å følge opp elevene når de er utplassert i bedrift, noe som blant annet vanskeliggjør vurderingsarbeidet.
Troms fylkeskommune har også innspill knyttet til faget YFF, og skriver:
Som skoleeier er vi bekymret for at paragrafen kan feiltolkes i forbindelse med den delen av faget Yrkesfaglig fordypning som skjer i bedrift. Vi mener at det vil være en feiltolkning dersom en forutsetter at faglærer skal være til stede under all opplæring i faget ute i bedrift. Dette vil ikke være fysisk mulig hverken med tanke på fordelingen av elever i ulike bedrifter eller reiseavstand. Her mener vi det er spesielt viktig å presisere betydning av paragrafen i kommentardelen.
Enkelte høringsinstanser synes å forutsette at høringsforslaget innebærer at de som er midlertidig ansatt, ikke kan ha det faglige ansvaret for opplæringen. Indre Østfold kommune er en av disse, og skriver at det er viktig å presisere at det er personer med godkjent pedagogisk utdannelse som skal ha faglig ansvar for undervisningen. Tekna synes også å ha en slik forståelse, og skriver:
Vi vil likevel påpeke at det, særlig ved små skoler hvor det er krevende å få tilstrekkelig fast ansatte i lærerstilling med lovpålagt lærerutdanning, vil kunne bli en uforholdsmessig merbelastning på lærere som tilfredsstiller lovkravene å ha det faglige ansvaret for opplæringen for alle klasser. Tekna mener det bør kunne gis dispensasjoner fra lovkravet på slike skoler.
3.5.2 Andre kan hjelpe til i opplæringen
Fagforbundet mener det er viktig at regjeringen sikrer at skoleeier ivaretar veiledningsplikten bedre enn dagens praksis, da erfaring tilsier at den lovpålagte veiledningen av de som hjelper til i oppæringen uten å være ansatt i lærerstilling, sjelden gjennomføres.
OsloMet ønsker at ordene «hjelper til» erstattes med «har ei rolle». Dysleksi Norge mener formuleringene
synes å passe bedre der personen som hjelper til i opplæringen er en ufaglært assistent, enn der det er en person med annen relevant fagkompetanse som for eksempel en spesialpedagog eller logoped. I disse tilfellene kan ofte den som bistår være mer kvalifisert enn læreren til å følge opp tiltak som er nødvendige basert på den konkrete læringsutfordringen den enkelte elev har. Det kan likevel være naturlig at læreren har ansvaret for at opplæringen er i henhold til fagplaner og læreplanverket, men da i nært samarbeid med personen med annen relevant fagkompetanse. Dysleksi Norge mener at en slik presisering vil være en tydelig anerkjennelse av fagkompetansen til andre yrkesgrupper i skolen, men som samtidig ivaretar det viktige poenget som er å forhindre uforsvarlig bruk av ufaglærte assistenter i individuell tilrettelagt opplæring (spesialundervisning).
Time kommune ønsker tydeligere signaler om hvor omfattende veiledningen skal være, og hvordan veiledningen skal foregå i praksis, og viser blant annet til at det kan være vanskelig å få tid til veiledning i løpet av arbeidsdagen.
3.6 Departementets vurdering
3.6.1 Faglig ansvar for opplæringen
Departementet mener det er hensiktsmessig at det kommer fram direkte i loven at man må være ansatt i lærerstilling for å kunne ha ansvaret for opplæringen.
Departementet foreslår derfor, i tråd med høringsforslaget, et nytt første ledd i ny lov § 17-6, som direkte sier at det kun er de som er ansatt i lærerstilling som kan ha faglig ansvar for opplæringen. Departementet foreslår å synliggjøre innholdet i det nye leddet i overskriften til paragrafen.
Departementet mener det verken er hensiktsmessig eller nødvendig å ha mer detaljerte regler om lærerens faglige ansvar, noe en rekke høringsinstanser har gitt sin støtte til i høringen.
For at læreren skal kunne ivareta sitt faglige ansvar etter forslaget, er det nødvendig å forberede opplæringen. Læreren vil også typisk være til stede i opplæringen, men tilstedeværelsen vil kunne variere etter hvordan opplæringen er organisert. Dette betyr ikke at ansvaret for opplæringen kan settes bort til andre enn lærere, slik enkelte av høringsinstansene er bekymret for. Som enkelte høringsinstanser peker på vil det i enkelte opplæringssituasjoner være hensiktsmessig å dele klassen opp i mindre grupper, uten at læreren er til stede for alle gruppene til enhver tid. Med et ønske om mer praktisk tilnærming til opplæringen, kombinert med at flere skoler har lokaler og rom som ikke tilsvarer de tradisjonelle klasserommene, er det ikke opplagt at læreren i alle undervisningssituasjoner bør være til stede sammen med alle elevene. Hvordan læreren oppfyller sitt faglige ansvar, vil følgelig variere, både med tanke på at læreren skal ha metodefrihet og at opplæringssituasjonene vil variere. Vi må imidlertid ha tillit til at lærerne oppfyller sitt ansvar på en hensiktsmessig måte innenfor rammene av en mer generell regel om at hen har faglig ansvar for opplæringen, sett i sammenheng med de øvrige reglene i opplæringslova som danner rammene for opplæringen.
Dersom deler av opplæringen i fag gjennomføres på andre arenaer, med hjelp fra instruktører eller lignende, f.eks. i svømmeundervisning eller i faget yrkesfaglig fordypning (YFF) i videregående opplæring, er det læreren som har faglig ansvar for opplæringen. Dette er ikke nytt, men viderefører dagens regler, og forrykker derfor ikke balansen i samarbeidet mellom lærer og eventuelle andre som bidrar i opplæringen. Dette fordrer godt samarbeid mellom læreren og eventuelle andre som bidrar til opplæringen.
Enkelte høringsinstanser mener lærerens faglige ansvar bør være mer detaljert regulert, og noen av disse viser til opplæringslovutvalgets forslag.
Departementet har vurdert forslaget fra opplæringslovutvalget som blant annet innebar et krav om at læreren som hovedregel skal være til stede sammen med elevene. Utvalget foreslo å ikke regulere konkrete unntakstilfeller i loven, men skisserte enkelte eksempler på unntak i sitt forslag til merknader til en slik lovregel.
I punkt 50.5.9 i Prop. 57 L (2022–2023) skriver departementet blant annet følgende i sin vurdering av utvalgets forslag:
Departementet meiner det ikkje er mogleg å regulere uttømmande kva unntak som skal gjelde, og at ein eventuell slik regel derfor må vere skjønnsmessig. Departementet meiner at det vil vere utfordrande å avgjere kva unntak som kan godtakast, og kvar ein eventuelt skal leggje lista for unntak. Eitt døme er spørsmålet om det krev ein ekstra lærar dersom ein lærar deler klassen i to med den ene delen av klassen ute og den andre delen av klassen inne. Dersom svaret er ja, kan det leggje unødvendige sperrer for å drive innovativ, kreativ og utforskande undervisning. Eit liknande døme er tilfelle der elevar jobbar med gruppearbeid og har behov for å spreie seg over større areal enn klasserommet. Mange nye skolar har i dag areal i tilknyting til klasserom som legg til rette for meir fleksibel organisering som fremjar opplæringa til elevane. Eit anna døme er om det skal vere mogleg for ein lærar å ta ut ein elev for samtale medan klassen jobbar med tilrettelagde oppgåver. Det kan vidare setjast spørjeteikn ved kva som vil skje dersom læraren er sjuk og det ikkje er mogleg å få vikar. Departementet meiner også at ein regel med krav om at læraren er til stades, ikkje synest å passe med korleis opplæringa i ulike fag i vidaregåande opplæring går føre seg. Som vist til over peika utvalet på at faget yrkesfagleg fordjuping (YFF) kan skape utfordringar for eit slikt krav. Elevar som har eigentrening i kroppsøving, noko som ligg i læreplanane, kan også skape utfordringar for eit slikt krav. Som vurderinga over og innspela frå høyringa indikerer, kan det oppstå uklarleikar med tanke på kvar lista for unntak skal liggje. Ein skjønnsmessig regel, med uklare vurderingskriterium, kan vere vanskeleg å praktisere for skolane og vanskeleg å utføre tilsyn med for statsforvaltarane.
Departementet mener, i tråd med vurderingene i proposisjonen, at når et krav om tilstedeværelse av lærer uansett kun vil være en hovedregel med behov for omfattende unntaksmuligheter, er det vanskelig å se for seg at det er hensiktsmessig eller nødvendig med en slik konkret regel. Det er heller ikke mulig å oppstille konkrete unntaksregler, da det potensielt vil være en rekke situasjoner hvor et absolutt krav om lærerens tilstedeværelse ikke vil kunne gjelde, og det ikke vil være mulig med en uttømmende liste med unntakstilfeller. Departementet understreker at opplæringslova inneholder en rekke regler som uansett vil bidra til god og forsvarlig opplæring.
Departementet viser også til at forslaget fra opplæringslovutvalget om at læreren må være til stede, var ett av flere forslag som skulle erstatte kravet om lærertetthet, som utvalget foreslo å oppheve. Departementet foreslo imidlertid i Prop. 57 L (2022–2023) å videreføre regler om krav til lærertetthet, noe Stortinget fulgte opp i sitt vedtak. Å ha en regel om lærernærvær i tillegg til et krav om lærertetthet, ville innebære en strammere styring enn i dag, både av kommunesektoren og av organiseringen av skolene og undervisningen, noe som i utgangspunktet ikke er ønskelig. I tråd med tillitsreformen bør skoleeiere, skoler og lærere i størst mulig grad få lokalt handlingsrom til å kunne utføre sine oppgaver i tråd med mer overordnede rammer.
I tillegg til et krav om lærers tilstedeværelse, foreslo opplæringslovutvalget å regulere i loven at det faglige ansvaret skal innebære å forberede og å følge opp opplæringen. Dette mener departementet er unødvendig å regulere. Det er en forutsetning for å kunne ha ansvaret for opplæringen at læreren har gjort nødvendige forberedelser. Det er videre en forutsetning at opplæringen følges opp, f.eks. gjennom reglene om underveis- og sluttvurdering.
Som KS og enkelte andre høringsinstanser påpeker i sine høringssvar, er det viktig at regelverket gir skoleeier tillit og tilstrekkelig fleksibilitet til å finne de beste løsningene for elevenes opplæring. Dette vil den foreslåtte regelen ivareta.
Enkelte høringsinstanser er bekymret for at lovforslaget vil føre til at flere ukvalifiserte framover vil få ansvaret for opplæringen. Til dette vil departementet påpeke at forslaget ikke er ment å endre gjeldende rett, og at forslaget viderefører og tydeliggjør at den som er ansatt i lærerstilling, skal ha det faglige ansvaret for opplæringen.
Departementet mener at forslaget i stor grad vil fange opp intensjonen i opplæringslovutvalgets forslag, uten å regulere ansvaret like detaljert som utvalget ønsket. Som påpekt over, vil læreren for å kunne ivareta sitt faglige ansvar, ha behov for å forberede opplæringen. Læreren vil også typisk være til stede i opplæringen, men tilstedeværelsen vil kunne variere etter hvordan opplæringen er organisert. Videre vil blant annet kravene til vurdering betinge at lærerne følger opp opplæringen.
Departementet mener etter dette at en generell regel om at kun de som er ansatt i lærerstilling, kan ha faglig ansvar for opplæringen, er tilstrekkelig. At dagens regel klargjøres i opplæringslova, ivaretar etter departementets vurdering også merknaden fra komiteen om en mer tydelig regel om det faglige ansvaret for opplæringen.
Enkelte høringsinstanser synes å forutsette at høringsforslaget innebærer at kun de som oppfyller kompetansekravene for ansettelse i lærerstilling etter hovedregelen i forslaget § 17-3 første ledd kan ha det faglige ansvaret for opplæringen. Til dette gjør departementet oppmerksom på at den foreslåtte regelen gjelder for «dei som er tilsett i lærarstilling». Dette inkluderer de som etter forslaget § 17-3 andre ledd er ansatt på vilkår om å fullføre en påbegynt lærerutdanning, og de som etter forslaget § 17-3 tredje ledd er ansatt midlertidig i en lærerstilling. Dette vil også inkludere de som gir opplæring etter unntak fra kompetansekravene etter reglene i den nye loven § 11-9 andre ledd.
Departementet foreslår å tydeliggjøre i loven at det kun er de som er ansatt i lærerstilling som kan ha faglig ansvar for opplæringen, se forslaget til § 17-6 første ledd.
3.6.2 Andre kan hjelpe til i opplæringen
Departementet er, i likhet med mange av høringsinstansene, opptatt av at kommunene, fylkeskommunene og privatskolene tar i bruk også andre yrkesgrupper enn lærere i skolen for blant annet å bistå i opplæringen og for å styrke laget rundt elevene. Forslaget vil ikke endre på dette, da forslaget ikke er ment å endre gjeldende rett. Se også omtale av dette over i punkt 2.6.1, hvor det blant annet er henvist til den nye loven § 17-1.
Når det gjelder innspillene om at det ønskes tydeligere signaler om innholdet i og omfanget av veiledningen til de som hjelper til i opplæringen, jf. forslaget § 17-6 andre ledd, viser departementet til at dette er nærmere beskrevet i merknadene til ny lov § 17-6 i Prop. 57 L (2022–2023) på s. 634:
Kva som er nødvendig rettleiing, vil variere etter utdanningsbakgrunnen og arbeidserfaringa til den tilsette og kva oppgåver den som ikkje er tilsett i lærarstilling, skal vareta. Det er skolen som i det enkelte tilfellet vurderer kva som er nødvendig rettleiing.
I tråd med høringsforslaget, foreslår departementet justeringer i det som etter forslaget blir nytt andre ledd i § 17-6. Dette er kun språklige endringer for å forenkle ordlyden, og for å tilpasse ordlyden bedre til forslaget til nytt første ledd. Denne justeringen vil derfor ikke ha betydning for innholdet i regelen.
Departementet foreslår tilsvarende endringer i privatskolelova § 4-5.
Departementet foreslår å videreføre at de som ikke er ansatt i lærerstilling, kan hjelpe til i opplæringen og skal få veiledning, se forslaget til § 17-6 andre ledd.