4 Inkludering av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten i pasient- og brukerombudets arbeidsområde
4.1 Utvidelse av ombudets arbeidsområde
4.1.1 Gjeldende rett
Pasient- og brukerombudet skal arbeide for å ivareta pasientenes og brukernes behov, interesser og rettssikkerhet overfor den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og for å bedre kvaliteten i disse tjenestene, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-1. Pasient- og brukerombudets arbeidsområde omfatter statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og omsorgstjenester.
Fylkeskommunale tannhelsetjenester omfattes i dag ikke av pasient- og brukerombudsordningen.
Enhver kan henvende seg til pasient- og brukerombudet, muntlig eller skriftlig, og be om at en sak tas opp til behandling. Den som henvender seg har rett til å være anonym. Ombudet kan også ta opp saker av eget tiltak. Dette følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 8-3.
Ombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til å ta en sak opp til behandling. Dersom saken ikke tas opp til behandling, skal den som har henvendt seg underrettes om det og gis en kort begrunnelse for dette, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-4.
Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 8-7 skal ombudet i rimelig utstrekning gi den som ber om det informasjon, råd og veiledning om forhold som hører inn under ombudets arbeidsområde. Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som hører inn under ombudets arbeidsområde, og til å foreslå konkrete tiltak til forbedringer. Ombudet skal underrette tilsynsmyndighetene om forhold som det er påkrevd at disse følger opp. Ombudet skal dessuten sørge for å gjøre ordningen kjent.
4.1.2 Forslag i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 8 som er nødvendige for å utvide arbeidsområdet for pasient- og brukerombudene til å omfatte fylkeskommunale tannhelsetjenester. Formålet med forslaget er å gi pasienter som mottar tannhelsehjelp fra fylkeskommunen de samme prosessuelle rettigheter som andre pasienter og brukere som mottar offentlig organiserte og finansierte helse- og omsorgstjenester, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå som har ansvar for tjenestene.
Forslaget inkluderer både tannhelsetjenester utført av fylkeskommunens egne ansatte og av private tannleger og tannpleiere etter avtale med fylkeskommunen. Tannbehandling utført av privat tannhelsepersonell uten avtale med fylkeskommunen, omfattes ikke av forslaget. Dette har sammenheng med at pasient- og brukerombudsordningen generelt er begrenset til å omfatte helse- og omsorgstjenester som er en del av det offentliges ansvar.
4.1.3 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter forslaget om å utvide pasient- og brukerombudenes arbeidsområde til å omfatte fylkeskommunale tannhelsetjenester. Blant disse er Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Bergen kommune, Nannestad kommune, Den norske tannlegeforening, Norsk Tannpleierforening, Norsk Sykepleierforbund,Hedmark fylkes eldreråd og Landsforeningen for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE).
Den norske tannlegeforening uttaler:
«NTF støtter forslaget om å utvide ombudsordningen til også å gjelde fylkeskommunale tannhelsetjenester.
Som Helse- og omsorgsdepartementet mener vi ordninger som er etablert for å ivareta brukere og pasienters rettigheter bør være tilgjengelig for alle som mottar helse- og omsorgstjenester uavhengig av forvaltningsnivå. En utvidelse vil styrke rettighetene til personer som ikke er i stand til å fremme sine egne behov for tannhelsehjelp. Vi støtter også forslaget og argumentasjonen bak å innføre en plikt for fylkeskommunen til å informere om retten til å henvende seg til ombudet.»
Pasient- og brukerombudene,Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse og Østfold fylkeskommunale eldreråd viser til at det er avgjørende å styrke ombudene både faglig og ressursmessig.
Fylkestannlegen i Hordaland, Helseutvalget i Pensjonistforbundet Møre og Romsdal og Fylkeseldrerådet i Hordaland mener at også private tannhelsetjenester bør inkluderes i pasient- og brukerombudets arbeidsområde.
Den norske tannlegeforening reiser spørsmål om lovforslaget skal forstås slik at voksne som mottar tannbehandling hos offentlig ansatte tannleger, men som betaler for hele behandlingen selv, ikke omfattes av forslaget.
4.1.4 Departementets vurderinger og forslag
Fylkeskommunale tannhelsetjenester omfattes i dag ikke av pasient- og brukerombudsordningen. Stortinget har ved flere anledninger, senest i anmodningsvedtaket som ble fremmet i forbindelse med behandlingen av Prop. 150 L (2016–2017) Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven), gitt uttrykk for ønske om å inkludere den fylkeskommunale tannhelsetjenesten i ombudsordningen.
Regjeringen foreslo i Prop. 71 L (2016–2017) Endringer i helselovgivningen (overføring av det offentlige tannhelsetjenesteansvaret, lovfesting av kompetansekrav m.m.) å overføre ansvaret for tannhelsetjenester fra fylkeskommunene til kommunene. En slik overføring ville medført at tannhelsetjenester ville falt inn under pasient- og brukerombudets arbeidsområde, ettersom ombudets arbeidsområde omfatter kommunale helse- og omsorgstjenester.
Stortinget ønsket imidlertid heller en frivillig prøveordning som innebærer at kommuner som ønsker det, etter søknad kan få tillatelse til å overta ansvaret for tannhelsetjenesten, jf. Innst. 378 L (2016–2017). En utilsiktet konsekvens av Stortingets vedtak er at pasienter får ulike prosessuelle rettigheter, avhengig av om de mottar tannbehandling i regi av en kommune som blir med i prøveordningen eller i regi av fylkeskommunen/regionen. Departementet mener dette er uheldig og at det heller ikke er i tråd med Stortingets intensjon om å inkludere den offentlige tannhelsetjenesten i ombudets arbeidsområde.
Ordninger som er etablert for å ivareta pasienter og brukeres interesser bør etter departementets vurdering gjøres tilgjengelige for alle som mottar helse- og omsorgstjenester fra det offentlige, uavhengig av om de tilbys av stat, fylkeskommune eller kommune. Dette prinsippet er også lagt til grunn ved utformingen av tilsvarende ordninger blant annet i Sverige og Finland.
Departementet viser til at utvidelse av pasient- og brukerombudsordningen til å omfatte fylkeskommunale tannhelsetjenester særlig vil kunne styrke rettighetene til personer som ikke er i stand til å fremme sine egne behov når det gjelder tannhelsehjelp. Det kan for eksempel gjelde pasienter og brukere av kommunale helse- omsorgstjenester som mottar tjenester i eget hjem eller i sykehjem.
Det er også en viktig oppgave for pasient- og brukerombudene å gi tilbakemeldinger til helse- og omsorgstjenesten om de erfaringer man får gjennom arbeidet. En slik overføring av erfaringer vil kunne bidra til økt kvalitet og pasientsikkerhet også innenfor den fylkeskommunale tannhelsetjenesten.
Departementet finner det ikke naturlig og hensiktsmessig å utvide arbeidsområdet for pasient- og brukerombudene til å gjelde tannhelsetjenester som utføres av private tannleger og tannpleiere uten avtale med fylkeskommunen. Dette har sammenheng med at ombudsordningen i dag er generelt avgrenset til helse- og omsorgstjenester som er en del av det offentliges ansvar.
Departementet kan ikke se at det er særlige grunner til at private tannhelsetjenester bør omfattes av ombudsordningen. Pasienter som får utført tannbehandling hos privat tannlege uten avtale med fylkeskommunen, kan benytte seg av Den norske tannlegeforenings klagenemndsordning. Dette er en landsdekkende ordning med lokale klagenemnder som behandler klager over den faglige utførelsen av tannbehandling utført av Tannlegeforeningens medlemmer. Om lag 95 prosent av landets tannleger er medlemmer i foreningen. Etter departementets vurdering vil mange problemer som oppstår i forbindelse med tannbehandling som utføres av private tannleger, kunne løses innenfor rammene av denne tvisteløsningsordningen.
Departementet presiserer at forslaget også omfatter voksne selvbetalende pasienter som mottar tannhelsehjelp fra den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Når fylkeskommunen gir et behandlingstilbud til voksne, er de en del av fylkeskommunens ansvar etter tannhelsetjenesteloven § 1-3 tredje ledd. Voksne som går til privat tannlege uten avtale med fylkeskommunen, vil fortsatt falle utenfor pasient- og brukerombudsordningen.
Pasient- og brukerombudet har i dag fri adgang til alle lokaler hvor det ytes statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-6. Som følge av at den fylkeskommunale tannhelsetjenesten inkluderes i ombudets arbeidsområde, bør ombudet også ha fri adgang til alle lokaler hvor det ytes slike tannhelsetjenester. Departementet foreslår derfor å lovfeste dette i nevnte bestemmelse.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet.
4.2 Plikt for fylkeskommunen til å informere om ombudsordningen mv.
4.2.1 Gjeldende rett
Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde ledd skal pasienten eller brukeren informeres dersom de blir påført skade eller alvorlige komplikasjoner i forbindelse med ytelse av helse- og omsorgstjenester. Samtidig skal det informeres om adgangen til å søke erstatning hos Norsk Pasientskadeerstatning, til å henvende seg til pasient- og brukerombudet og om adgangen til å anmode tilsynsmyndigheten om en vurdering av et eventuelt pliktbrudd.
Kommuner, og helseinstitusjoner som er omfattet av spesialisthelsetjenesteloven, har plikt til å sørge for at det gis slik informasjon som pasienter og brukere har rett til å motta etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2. Dette følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 a og spesialisthelsetjenesteloven § 3-11. Tilsvarende informasjon skal gis til nærmeste pårørende.
Helsepersonelloven § 10 pålegger den som yter helse- og omsorgstjenester å gi informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 til 3-4. Det følger også forutsetningsvis av virksomhetsansvaret etter helsepersonelloven § 16 at den som yter helse- og omsorgstjenester skal informere pasienter om skader og alvorlige komplikasjoner. Videre vil det generelle kravet til forsvarlig og omsorgsfull hjelp etter helsepersonelloven § 4 innebære en plikt til å gi informasjon til pasienten når uønskede hendelser skjer.
Tannhelsetjenesteloven har ingen tilsvarende bestemmelser.
4.2.2 Forslag i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått en ny bestemmelse i tannhelsetjenesteloven § 1-6 som tydeliggjør fylkeskommunens ansvar på virksomhetsnivå til å sørge for at pasienten gis informasjon om pasient- og brukerombudsordningen og om hvilke rettigheter de har dersom de påføres skade eller alvorlige komplikasjoner i forbindelse med tannbehandling. Formålet med forslaget er at pasienter som mottar tannhelsetjenester fra fylkeskommunen skal ha samme mulighet til å henvende seg til pasient- og brukerombudet og andre tilgrensende ordninger som pasienter i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten.
4.2.3 Høringsinstansenes syn
Det er få høringsinstanser som har uttalt seg eksplisitt om dette forslaget, bortsett fra Den norske tannlegeforening og Fylkestannlegen i Hordaland, som støtter forslaget.
4.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet mener det er en naturlig konsekvens av utvidelsen av arbeidsområdet for pasient- og brukerombudsordningen at fylkeskommunen pålegges å informere pasienter om retten til å henvende seg til pasient- og brukerombudet.
Departementet foreslår derfor at en tilsvarende informasjonsplikt på virksomhetsnivå som gjelder for helseinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, lovfestes for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten.
Spesialisthelsetjenesten og kommunene er pålagt å informere pasienter om hvilke rettigheter de har dersom de påføres skade eller alvorlige komplikasjoner i forbindelse med behandling. Pasientskadeordningen gjelder også for tannhelsetjenester. Det er likevel ingen bestemmelser som eksplisitt pålegger fylkeskommunen plikt til å informere pasienter som er påført skade eller alvorlige komplikasjoner i forbindelse med tannbehandling om muligheten til å søke erstatning fra Norsk Pasientskadeerstatning (NPE). Fylkeskommunen har heller ingen klar plikt til å informere om pasientens adgang til å anmode tilsynsmyndigheten om vurdering av mulig pliktbrudd.
Departementet foreslår at fylkeskommunen også pålegges plikt til å informere om andre tilgrensende ordninger som er opprettet for å ivareta pasienter og brukeres interesser, som NPE og adgangen til å anmode tilsynsmyndigheten om vurdering av mulig pliktbrudd.