3 Nærmere om sanksjoner og restriktive tiltak

3.1 Innledning

Sanksjoner er et ikke-militært sikkerhetspolitisk og utenrikspolitisk virkemiddel som innebærer at det innføres økonomiske, diplomatiske eller andre typer restriksjoner som begrenser handlefriheten eller rettighetene til en stat, gruppe og/eller enkeltpersoner, selskaper eller andre enheter. Ofte innføres sanksjoner på bakgrunn av et vedtak truffet i en internasjonal organisasjon, som er tilfellet for sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd og restriktive tiltak vedtatt av EU. Noen land iverksetter også såkalte unilaterale sanksjoner. Sistnevnte har Norge ingen tradisjon for.

Formålet med sanksjoner er å påvirke adferden til den aktøren man innfører sanksjoner mot, f.eks. ved å fremtvinge endring gjennom økonomiske incentiver eller å begrense den enkelte aktørs økonomiske og materielle evne til å begå de uønskede handlingene. Sanksjoner som har bred internasjonal oppslutning, signaliserer dessuten omverdenens misnøye med handlingene det reageres mot og kan slik sett ha en normgivende effekt og bidra til at respekt for internasjonale normer opprettholdes. Sanksjoner kan for eksempel innføres mot aktører som ved sine handlinger truer internasjonal fred og sikkerhet, eller som står bak handlinger som utgjør alvorlige brudd på sentrale folkerettslige regler, eller kan være rettet mot en stat som ikke overholder grunnleggende demokratiske prinsipper. En våpenembargo vil f.eks. kunne ha som formål å redusere konfliktnivået i et land eller region. Siden sanksjonenes formål er å påvirke noens adferd, er det en forutsetning at de er midlertidige og kan oppheves dersom situasjonen endrer seg til det bedre. Sanksjoner er ikke å anse som straff og har ikke et pønalt formål.

Den nærmere utformingen av sanksjoner har utviklet seg med tiden. Bestemmelser om sanksjoner var inntatt allerede i Folkeforbundspakten av 1919, og bestemmelser om dette ble videreført i FN-pakten i 1945. Det er imidlertid først i nyere tid at sanksjoner har blitt hyppig og regelmessig brukt.

Tradisjonelt har sanksjoner blitt utformet som brede handelsblokader mot et land med tilhørende diplomatisk isolasjon og våpenembargo. Denne type tiltak ble blant annet brukt da FN innførte sanksjoner mot apartheidregimet i Sør-Afrika og senere mot Irak, som en reaksjon på Iraks invasjon av Kuwait i 1990. Erfaringene fra disse sanksjonsregimene var at brede handelsblokader gikk utover sivilbefolkningen og førte til humanitære lidelser fordi det ikke var tilgang til nødvendig mat og medisiner. Fra 2004 begynte derfor FNs sikkerhetsråd og EU å utforme mer målrettede sanksjoner.

I dag rettes sanksjoner, generelt sett, i større grad mot enkeltpersoner eller enheter, som den styrende eliten eller andre som er direkte involvert i handlingene det reageres mot. Denne type målrettede sanksjoner består i dag i all hovedsak av at enkeltpersoner, selskaper eller andre enheter som anses ansvarlige for handlingene det reageres mot, oppføres på en liste over personer eller enheter underlagt økonomiske frystiltak og/eller reiserestriksjoner. Økonomiske frystiltak innebærer at det innføres et påbud om at listeførtes økonomiske midler skal fryses og forbud mot å stille til rådighet eller gjøre tilgjengelig penger eller formuesgoder for vedkommende. Reiserestriksjonene innebærer at listeførte skal nektes å reise inn til og gjennom landet.

I tillegg til økonomiske frystiltak og reiserestriksjoner, er de vanligste sanksjonstypene i dag våpenembargoer, dvs. forbud mot salg av våpen, militært utstyr og flerbruksmateriell, samt mot å yte relaterte tjenester, til bestemte stater eller aktører. I noen tilfeller er også utstyr som kan brukes til intern undertrykking og overvåking, omfattet av forbudet. I tillegg benyttes sektorielle restriksjoner som for eksempel særskilte handelsforbud, finansieringsforbud, transportforbud eller lignende.

Eksemplene nevnt ovenfor er ikke uttømmende for hva sanksjoner kan gå ut på. Det skjer stadig en utvikling på området, og det er vanlig at det enkelte sanksjonsregimet er spesialtilpasset situasjonen og aktørene det rettes mot. Dette innebærer også at det i fremtiden kan tenkes nye eller endrede tiltaksformer som del av fremtidens sanksjonsregimer.

3.2 Sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd

FNs sikkerhetsråd kan innføre sanksjoner for å bevare eller gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet etter FN-paktens kapittel VII artikkel 41. Etter FN-paktens artikkel 41 kan Sikkerhetsrådet avgjøre hvilke tiltak, som ikke involverer bruk av væpnet makt, som skal treffes for å sette i verk Sikkerhetsrådets vedtak. Bestemmelsen eksemplifiserer hva disse tiltakene kan gå ut på, og nevner hel eller delvis avbrytelse av økonomisk samkvem og brudd på diplomatiske forbindelser.

Det følger av FN-paktens artikkel 24 og 25 at medlemslandene, herunder Norge, er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre slike tiltak. Videre følger det av FN-paktens artikkel 103 at forpliktelser etter FN-pakten, slik som sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, går foran eventuelle andre folkerettslige forpliktelser.

Siden 1966 har Sikkerhetsrådet benyttet artikkel 41 til å innføre sanksjoner 30 ganger, hvorav de fleste sanksjonsregimene har blitt innført etter den kalde krigen og særlig på 2000-tallet. Sikkerhetsrådet har siden 1966 innført sanksjoner, en eller flere ganger, mot følgende land eller grupper: Sør-Rhodesia, Sør-Afrika, det tidligere Jugoslavia, Haiti, Angola, Liberia, Eritrea/Etiopia, Rwanda, Sierra Leone, Elfenbenskysten, Iran, Somalia/Eritrea, ISIL (Da’esh) og Al-Qaida, Irak, Den demokratiske republikken Kongo, Sudan, Libanon, Nord-Korea, Libya, Taliban, Guinea-Bissau, Den sentralafrikanske republikk, Jemen, Sør-Sudan og Mali.

I dag har Sikkerhetsrådet 14 gjeldende sanksjonsregimer som retter seg mot ulike konflikter i tillegg til bekjempelse av terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Disse er rettet mot Somalia, ISIL (Da’esh) og Al-Qaida, Irak, Den demokratiske republikken Kongo, Sudan, Libanon, Nord-Korea, Libya, Taliban, Guinea-Bissau, Den sentralafrikanske republikk, Jemen, Sør-Sudan og Mali.

Så fremt Sikkerhetsrådet har kommet til at en situasjon utgjør en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, har rådet svært vid adgang til å vedta sanksjoner og står svært fritt i den nærmere utformingen av disse. Dette illustreres gjennom tiltakene som har blitt besluttet av Sikkerhetsrådet gjennom tiden. Som nevnt ovenfor under punkt 3.1, har tiltakene endret seg fra omfattende handelsembargoer til mer målrettede tiltak som våpenembargo, frys av økonomiske midler og reiserestriksjoner rettet mot enkeltpersoner og enheter og sektorielle sanksjoner rettet mot visse sektorer av nærmere betydning for en konflikt.

Sikkerhetsrådet har til støtte for gjennomføringen av sanksjonsregimene opprettet egne sanksjonskomiteer etter FN-paktens artikkel 29. Komiteene består av representanter fra Sikkerhetsrådets 15 medlemsland, og hver komité er vanligvis ledet av et ikke-permanent (valgt) medlem av Sikkerhetsrådet. Mandatet, beslutningsmyndigheten og de nærmere prosedyrene som sanksjonskomiteene følger, varierer. Dette fastsettes av Sikkerhetsrådet i resolusjonene som oppretter sanksjonsregimene. Sanksjonskomiteene har, som hovedregel, blant annet til oppgave å avgjøre hvilke personer og enheter som til enhver tid bør underlegges økonomiske frystiltak og reiserestriksjoner. Gjennom denne ordningen har sanksjonskomiteene fått delegert beslutningsmyndighet fra Sikkerhetsrådet. I tillegg har de fleste sanksjonskomiteene til oppgave å følge med på medlemslandenes gjennomføring av sanksjonene samt vurdere hvordan effektiviteten til sanksjonsregimet kan styrkes. Sikkerhetsrådet har også for 11 av sanksjonsregimene opprettet 10 ekspertpanel, som skal bistå sanksjonskomiteene med operativ informasjon om hvordan sanksjonene fungerer, om de omgås og hvilke virkninger de har. I likhet med sanksjonskomiteene, fastsettes mandatet og det nærmere arbeidsområdet til ekspertpanelene av Sikkerhetsrådet i resolusjonen som oppretter det enkelte sanksjonsregimet.

Selv om enkelte av FNs sanksjonsregimer inneholder til dels omfattende tiltak, herunder mer generelle økonomiske restriksjoner rettet inn mot ulike sektorer, rettes, som nevnt ovenfor, sanksjonene i dag oftere mot listeførte enkeltpersoner og enheter som underlegges økonomiske frystiltak og reiserestriksjoner. Sikkerhetsrådet har opprettet et kontaktpunkt for avlisting, som har til oppgave å videreformidle anmodninger fra listeførte til berørte stater og sanksjonskomiteen om opphevelse av sanksjonene mot vedkommende. For sanksjonsregimene mot ISIL (Da’esh) og Al-Qaida er det dessuten opprettet en ordning med en ombudsperson, som har til oppgave å vurdere anmodninger om avlisting og gi sin anbefaling til den aktuelle sanksjonskomiteen. Avgjørelsene av om noen skal tas av sanksjonslistene treffes av sanksjonskomiteene eller Sikkerhetsrådet selv. Kontaktpunkt- og ombudspersonsordningene er nærmere omtalt under punkt 10.4.2 nedenfor.

3.3 Restriktive tiltak vedtatt av EU

EU vedtar sanksjoner som del av sin felles utenriks- og sikkerhetspolitikk nedfelt i traktaten for Den europeiske union (TEU) kapittel V. Dette rammeverket brukes til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd som EUs medlemsland er bundet av, men også til å gjennomføre EUs egne, selvstendige sanksjoner. EU bruker i sine beslutninger og forordninger benevnelsen «restriktive tiltak» om sanksjoner. I denne proposisjonen brukes «sanksjoner» som generelt begrep, mens betegnelsen «restriktive tiltak» brukes når det særskilt henvises til EUs sanksjoner.

Det er Rådet for den europeiske union som treffer beslutningen om å innføre restriktive tiltak. En slik beslutning krever enstemmighet blant EUs 27 medlemsland. Sanksjonene må ha som formål å fremme ett eller flere av målene med EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. I henhold til TEU artikkel 21 inkluderer dette demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter samt fred og internasjonal sikkerhet. Rådet vedtar deretter med hjemmel i artikkel 215 i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) en forordning til gjennomføring av de tiltakene som faller innenfor EUs kompetanse, og som får direkte virkning i medlemslandene som en del av EU-retten. Tiltak som faller utenfor EUs kompetanse, gjennomføres nasjonalt av det enkelte medlemslandet (gjelder f.eks. for reiserestriksjoner). Listeføring av individer og foretak besluttes etter samme prosedyre. Listeførte kan rette en henvendelse til Rådet om å bli fjernet fra listen, samt eventuelt klage saken inn for EU-domstolen. EUs prosedyrer for listeføring og avlisting er nærmere omtalt under punkt 10.4.3.

EU gjennomfører i dag til sammen et førtitalls sanksjonsregimer innrettet mot konflikter, regimer og aktører begrunnet i de ovennevnte formålene. Over halvparten av disse har EU vedtatt på selvstendig grunnlag. EU vedtar også ofte tilleggstiltak til FNs sanksjonsregimer. Flere av EUs selvstendige regimer har EU vedtatt fordi vetomakten til de faste medlemmene av FNs sikkerhetsråd har vært til hinder for enighet der. Dette gjelder eksempelvis de restriktive tiltakene rettet mot Russland som en reaksjon på anneksjonen av Krim-halvøya i 2014. Videre har EU en rekke selvstendige sanksjonsregimer som søker å ivareta menneskeretts- og demokratihensyn i enkelte land. I nyere tid har EU også vedtatt såkalte tematiske sanksjonsregimer, som ikke retter seg mot situasjonen i et bestemt land eller en bestemt konflikt, men retter seg mer generelt mot fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som er ansvarlig for en bestemt uønsket atferd. Dette gjelder EUs sanksjonsregimer mot bruk og spredning av kjemiske våpen og mot cyber-angrep som truer EU eller medlemslandene. De nye regimene åpner for å sanksjonere aktører og enkeltindivider uten tilknytning til en bestemt stat eller terrorgruppe. En slik fremgangsmåte har hittil ikke vært brukt av FN.

En oversikt over alle EUs sanksjonsregimer finnes på www.sanctionsmap.eu. Der finnes også informasjon om hvilke av EUs sanksjonsregimer som utelukkende består av FN-sanksjoner, hvilke som består av både FN- og EU-sanksjoner, og hvilke som utelukkende består av EU-sanksjoner.

Norge har sluttet opp om EUs restriktive tiltak med noen få unntak. Unntakene omfatter EUs terrorliste, EUs tiltak mot ISIL (Da’esh) og Al-Qaida, EUs tiltak mot Bosnia-Herzegovina, EUs tiltak mot Tyrkia for boreaktiviteter i det østlige Middelhavet og EUs tilleggstiltak til FNs sanksjoner mot DR Kongo. I tillegg har Norge bare delvis sluttet opp om EUs restriktive tiltak mot Venezuela. Det er varierende grunner til at Norge ikke har, eller bare delvis har, sluttet opp om EUs restriktive tiltak. Som oftest har begrunnelsen vært at det vil kunne vanskeliggjøre Norges fred- og forsoningsarbeid. Videre har Norge politisk sluttet opp om EUs restriktive tiltak mot bruk og spredning av kjemiske våpen, mot cyber-angrep og mot alvorlige menneskerettsovergrep, men har i dag ikke hjemmel til å gjennomføre dem fullt ut i norsk rett. Forslaget til ny sanksjonslov vil gi slik hjemmel.

3.4 Unilaterale sanksjoner

Enkelte stater har også tradisjon for å bruke sanksjoner på egen hånd som utenrikspolitisk virkemiddel, såkalte unilaterale sanksjoner. Disse skiller seg fra sanksjoner besluttet av en internasjonal organisasjon eller flere stater i fellesskap, slik som FNs sanksjoner og EUs restriktive tiltak. USA er den største enkeltaktøren når det kommer til unilaterale sanksjoner, men flere andre land gjennomfører i varierende grad unilaterale sanksjoner.

Norge har ingen tradisjon for å gjennomføre unilaterale sanksjoner. Regjeringen har heller ikke fullmakt i gjeldende sanksjonslovgivning til å treffe vedtak om slik alenegang. Innføring av unilaterale sanksjoner vil kreve et eget lovvedtak. Fullmaktslovene gir bare hjemmel til å treffe beslutning om gjennomføring av sanksjoner som det er bred oppslutning om blant likesinnede stater. Departementets lovforslag viderefører gjeldende rett på dette punktet.