7 Straffebestemmelser
7.1 Gjeldende rett
De gjeldende fullmaktslovene om gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak har likelydende bestemmelser om straff, som er utformet på følgende måte:
«Den som overtrer bestemmelser gitt i medhold av denne lov, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år eller begge deler.
Den som uaktsomt overtrer bestemmelser som nevnt i første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil seks måneder, eller begge deler.
Straffelovens § 8 kommer ikke til anvendelse»
Som det fremgår, er strafferammen i begge lovene bøter og/eller fengsel inntil tre år. Både uaktsomme og forsettlige overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av lovene er straffbare. I begge lovene er det dessuten presisert at straffeloven § 8 om adgangen til å straffeforfølge forhold som er pådømt i utlandet, ikke kommer til anvendelse.
Straffeloven § 8 begrenser adgangen til å straffeforfølge i Norge et forhold som allerede er pådømt i utlandet, såkalt negativ rettskraft. Bestemmelsen gjennomfører i norsk rett enkelte konvensjoner om når strafforfølging i et annet land er til hinder for strafforfølging i Norge.
Gjeldende straffelov § 8 viderefører § 12 a i straffeloven 1902 som ble tilføyd ved lov 22. februar 1974 nr. 9. Samtidig som straffeloven 1902 § 12 a ble tilføyd, ble det gjort unntak fra denne i lov om bindende FN-vedtak. I Ot.prp. nr. 50 (1972–73) s. 26 fremgår det følgende om begrunnelsen for unntaket: «Også i disse tilfellene kan det følge av Sikkerhetsrådets vedtak i den enkelte sak at Norge må forfølge visse handlinger begått i utlandet av utlendinger. Det foreslås derfor et nytt fjerde ledd i § 2 der det bestemmes at strl. § 12 a ikke kommer til anvendelse».
Ved vedtakelsen av lov om iverksetting av ikke-militære tiltak ble det foreslått å gjøre tilsvarende unntak fra straffeloven 1902 § 12 a, uten at det ble gitt noen nærmere begrunnelse for dette i forarbeidene.
7.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet en videreføring av gjeldende straffebestemmelser i en felles straffebestemmelse i forslaget til ny sanksjonslov § 4. Departementet vurderte om gjeldende strafferamme på bøter og/eller inntil tre års fengsel burde heves, men kom til at dagens strafferammer er passende. Departementet uttalte følgende om dette:
«Gjeldende strafferamme ligger på ca. samme nivå som strafferammene i Danmark, Sverige og Finland. Disse landene har alle fire års strafferamme for brudd på sanksjonslovgivningen. Island skiller seg ut med seks års strafferamme. Fire år er en strafferamme som ikke brukes i Norge i dag. Hvis man skal følge gjeldende norsk praksis for fastsettelse av strafferammer, vil det være tale om å heve strafferammen fra tre til seks år, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) punkt 11.4 vedrørende strafferammer. En videreføring av strafferammen på inntil tre års fengsel vil således være det alternativet som vil være mest sammenfallende med rettstilstanden i de øvrige nordiske landene. Departementet har i vurderingen lagt vekt på at dersom forholdet er særlig straffverdig, vil det kunne rammes av andre straffebestemmelser med høyere strafferamme, herunder f.eks. straffelovens § 135 om terrorfinansiering som har tiårs strafferamme, eller straffebestemmelsen i lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv., som har fem års strafferamme.»
Departementet mente i høringsnotatet at det ikke er nødvendig å videreføre bestemmelsen i de to gjeldende fullmaktslovene om at straffeloven § 8 ikke vil gjelde. Departementet begrunnet dette slik:
«Når det gjelder EUs restriktive tiltak eller andre internasjonale tiltak med bred internasjonal oppslutning som Norge har sluttet opp om, vil disse som nevnt ikke springe ut av en folkerettslig forpliktelse som går foran andre forpliktelser. Det er derfor ikke naturlig å gjøre unntak fra Norges forpliktelser etter konvensjonene nevnt i straffeloven § 8. Når det gjelder gjennomføringen av sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, viser departementet til at straffeloven 2005 § 8, i motsetning til tidligere straffelov 1902 § 12 a, inneholder et unntak fra forbudet mot gjentatt strafforfølgning i første ledd bokstav a og b i de tilfellene der Norge har en folkerettslig rett eller plikt til å strafforfølge. For første ledd bokstav c, som omfatter dommer avsagt i utlandet som går inn under internasjonal avtale innenfor Schengensamarbeidet, er det ikke gitt et tilsvarende unntak. Departementet anser imidlertid at det vil være lite praktisk at et vedtak i Sikkerhetsrådet vil innebære en plikt for Norge til å strafforfølge en person som allerede er dømt for samme straffbare forhold i en annen Schengen-stat.»
Departementet foreslo i høringsnotatet at det i straffeloven § 5 første ledd tas inn et unntak fra kravet til dobbel straffbarhet for handlinger som rammes av sanksjonsloven, slik også Island og Storbritannia har. Departementet uttalte følgende om dette i høringsnotatet:
«Det følger av straffeloven § 5 første ledd nr. 1 at straffelovgivningen i utgangspunktet bare kommer til anvendelse på handlinger foretatt i utlandet av norske statsborgere, personer med bosted i Norge eller på vegne av foretak registrert i Norge, dersom handlingen også er straffbar etter loven i landet der den er foretatt (krav om dobbel straffbarhet), med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Dagens sanksjonsforskrifter gjelder for norske borgere og foretak uansett hvor de befinner seg. Formålet med forskriftene og hensynet til deres effektivitet tilsier også at norske borgere og foretak skal kunne straffes for brudd på sanksjonsforskriftene foretatt i utlandet uavhengig av om handlingene er straffbare i gjerningslandet.
Årsaken til at EU gir forordningene anvendelse på handlinger begått av egne borgere utenfor EU er å sikre at tiltakene ikke omgås av egne borgere via land som ikke gjennomfører tiltakene på linje med EU. For at Norge skal kunne gjennomføre fullt ut de EU-tiltakene Norge har sluttet opp om, er det nødvendig å ha tilsvarende bestemmelser i det norske regelverket.
Vedtak fra FNs sikkerhetsråd inneholder også ofte formuleringer som forplikter FNs medlemsland til å håndheve overtredelser av sanksjonene overfor egne borgere uavhengig av hvor overtredelsene finner sted.
Når det gjelder FN-sanksjoner, vil det i utgangspunktet ikke være nødvendig med en særskilt regulering i norsk rett da det følger av straffeloven § 6 om særskilt folkerettslig grunnlag til å strafforfølge at straffelovgivningen gjelder for handlinger som Norge har folkerettslig plikt til å straffe. En slik løsning vil imidlertid bero på en tolkning av det konkrete vedtaket fra Sikkerhetsrådet, noe som kan medføre uklarheter. For å unngå usikkerhet og uklarhet forbundet med tolkningen, og for å sikre et ensartet regelverk med EU, har anvendelsesområdet for handlinger begått i utlandet blitt regulert på samme måte i de norske sanksjonsforskriftene for FN-sanksjoner og restriktive tiltak vedtatt av EU.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i straffeloven § 5 første ledd tas inn et unntak fra kravet til dobbel straffbarhet for handlinger som rammes av sanksjonsloven. Det vises til at både Island og Storbritannia har tilsvarende bestemmelser i sin lovgivning. Unntaket gjelder for både fysiske og juridiske personer.»
7.3 Høringsinstansenes syn
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter en videreføring av dagens straffenivå.
Riksadvokaten har ingen innvendinger til innføringen av en ny, felles straffebestemmelse. Riksadvokaten finner også forslaget til strafferamme hensiktsmessig. Riksadvokaten har imidlertid gitt følgende uttalelse vedrørende hvilke klarhetskrav som bør stilles til utformingen av restriksjoner med hjemmel i en ny sanksjonslov for å bøte på de legalitetsutfordringer Riksadvokaten mener en vid forskriftshjemmel medfører:
«Vår oppmerksomhet knytter seg særlig til utformingen av forbuds- og restriksjonsbestemmelsene. Vide bestemmelser vil ofte innebære legalitetsutfordringer, ettersom kravene til klarhet utfordres. Dette stiller høye krav til den som praktiserer reglene.
Prosessuelt er det en utfordring at Norge i stor grad henviser til etablerte FN-vedtak eller EU-beslutninger. Vår erfaring er at det kan være utfordrende både å finne frem til, men også å få tilgang til, selve beslutningsgrunnlaget. Ikke minst vil begrunnelsen for hvorfor NN er listeført, kunne ha stor interesse for påtalemyndigheten og den/de berørte.
Materielt åpnes det for å kunne fryse midler til personer som er ansvarlige for ulike former for angrep mv. At kjemiske våpen omfattes av restriksjoner, er neppe særlig kontroversielt. Annerledes er cyberangrep, som ble innført av EU i mai 2019. Hva som ligger i «responsible for cyberattack» kan være krevende å fastslå. Slike tolkningsutfordringer kan ytterligere kompliseres gjennom den foreslått fullmaktsloven. Selv om det fortsatt vil være slik at FN/EU normalt har regien rundt internasjonale sanksjoner, åpnes det som nevnt også for at et internasjonalt initiativ med «bred internasjonal oppslutning» kan springe ut av en enkeltsak, uten at dette nødvendigvis har manifestert seg i et entydig vedtak. I slike tilfeller kan det være utfordrende å identifisere hjemmelsgrunnlaget, og således et viktig premiss for å idømme straff.
Den foreslått fullmaktsloven legger opp til at utformingen av den straffbare gjerningen skal skje i forskrift. Nettopp fordi § 2 er vidt formulert, vil kravene til klarhet og forutsigbarhet for borgerne måtte fremgå av forskriftsbestemmelsen. Fremgangsmåten har den svakhet at forskriftsutformingen ikke er gjenstand for ordinær lovbehandling. Disse utfordringene forsterkeres ved at internasjonale relasjoner gjerne krever raske tiltak fra norsk side.
Påtalemyndighetens rettshåndhevelse bygger på en forutsigbar og forsvarlig saksbehandling, hvor like typetilfeller i utgangspunktet skal behandles likt. Samtidig vil det alltid kunne oppstå krevende vurderinger, hvor det må gjøres konkrete valg i den enkelte sak. Slike valg og avveininger er ikke ukjente for påtalemyndigheten, men virkeområdet som her omhandles, vil kunne representere en tilleggsutfordring. Som illustrasjon kan vi tenke oss et forbud mot eksportartikler til bedrift A, men ikke til B. Hvordan håndheve dette på en forsvarlig og ensartet måte i hele landet? Feil kan ruinere nisjebedrifter. Erfaringer fra Corona-perioden, hvor det er gitt en lang rekke forskrifter, og hvor flere er straffesanksjonert, har dokumentert at det i slike situasjoner og i flere henseender oppstår faktiske og rettslige utfordringer som politiet og påtalemyndigheten må håndtere.
Finans Norge viser til at overtredelse av påbud om at listeførtes økonomiske midler skal fryses, og forbud mot å stille til rådighet eller gjøre tilgjengelig penger eller formuesgoder for vedkommende, er straffesanksjonert. Finans Norge understreker derfor behovet for at foretak underlagt loven raskt får tilgang til veiledning ved tvil om økonomiske midler tilhører en listeført person.
7.4 Departementets vurdering
I lys av høringen opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at dagens strafferamme for brudd på sanksjonslovgivningen videreføres. Dette støttes uttrykkelig av både Riksadvokaten og PST. Departementet viderefører også forslaget om at det i straffeloven § 5 første ledd tas inn et unntak fra kravet til dobbel straffbarhet for handlinger som rammes av sanksjonsloven. Departementet holder også fast ved at det ikke er nødvendig å videreføre i den nye sanksjonsloven bestemmelsen i de gjeldende fullmaktslovene om at straffeloven § 8 ikke vil gjelde.
Departementet deler Riksadvokatens syn om at forbud og påbud gitt med hjemmel i sanksjonslovgivningen må utformes på en tilstrekkelig klar måte, slik at det ikke er tvil om hva som er straffbart etter sanksjonsforskriftene. Departementet mener at dette klarhetskravet etterleves i forskriftene gitt i medhold av gjeldende sanksjonslovgivning. De norske sanksjonsforskriftene nøyer seg ikke bare med å vise til FN- eller EU-vedtak, men inneholder likelydende bestemmelser som FNs vedtak eller EUs forordninger. En handling vil bare være straffbar dersom den er omfattet av gjerningsbeskrivelsen inntatt i de norske forskriftene. Når det gjelder hvem som er listeført under forskriftene, og som det dermed f.eks. vil være forbudt å stille penger eller formuesgoder tilgjengelig for, eller påbud om å fryse midlene til, vil dette i de fleste tilfellene riktignok fremkomme via en hyperlenke inntatt i forskriftene til FNs liste over listeførte og/eller til EUs liste over listeførte. Denne gjennomføringsmetoden benyttes for å sikre at de norske forskriftene til enhver tid er sammenfallende med våre folkerettslige forpliktelser, eventuelt med selvstendige EU-tiltak som Norge har sluttet opp om, samt at listeførte personer blir tatt av listene så snart FN eller EU treffer vedtak om dette.
Den nevnte gjennomføringsmetoden skaper etter departementets syn ikke uklarhet om hvem som er listeført. Departementet finner imidlertid grunn til å understreke i denne forbindelse at det gjøres en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om Norge skal slutte opp om EUs nye listeføringer. Dersom det blir besluttet at Norge ikke skal slutte opp om nye listeføringer, vil lenken til EUs liste bli fjernet og erstattet med en egen norsk liste i forskriften. Når det gjelder de EU-tiltaksregimene Norge har sluttet opp om så langt, finnes det bare ett eksempel på at Norge ikke har sluttet opp om alle listeføringene vedtatt av EU. Dette gjelder listeføringer under EUs restriktive tiltak mot Venezuela.
Som Riksadvokaten bemerker, kan det noen ganger bli stilt spørsmål ved om en listeføring er tilstrekkelig velfundert. Dette er det imidlertid ikke opp til de private rettssubjektene som påbudene og forbudene i de norske forskriftene er rettet mot, å vurdere. Disse skal legge til grunn de listeføringene som til enhver tid er omfattet av forskriften. Listeførte personer som mener seg uberettiget listeført, vil etter departementets forslag ha en forvaltningsrettslig klageadgang som vil gi den listeførte en mulighet til å imøtegå listeføringen og be om å bli avlistet. Listeføringen kan også påklages direkte ovenfor EU eller FN, jf. punkt 10 nedenfor. Inntil den listeførte eventuelt er avlistet, gjelder påbudene og forbudene i forskriften om ikke å stille økonomiske midler tilgjengelige for vedkommende og fryse vedkommendes økonomiske midler.
Finans Norges har understreket behovet for veiledning ved tvil om et forhold rammes av sanksjonsforskriftene gitt i medhold av loven. Til dette vil departementet bemerke at det etter anmodning gir generell veiledning om tolkningen av sanksjonsforskriftene samt bistår når det kan være tvil om en person er listeført.