3 Endringer i postloven
3.1 Gjennomføring av pakkepostforordningen i norsk rett
3.1.1 Forordningen
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/644 av 18. april 2018 om pakkeleveringstjenester over landegrensene (pakkepostforordningen) ble vedtatt av EU-parlamentet og Rådet 18. april 2018 og trådte i kraft i EU 22. mai 2018. Pakkepostforordningen ble innlemmet i EØS-avtalen (vedlegg XI) 24. september 2021. For å kunne gjøre forordningen til en del av norsk rett er det nødvendig å gjennomføre lov- og forskriftsendringer.
Det følger av forordningens fortale punkt 13 at forordningen supplerer bestemmelsene i direktiv 97/67/EF (første postdirektiv) for så vidt angår pakkeleveringstjenester over landegrensene. Forordningen og postdirektivet må derfor ses i sammenheng. Direktiv 2008/6/EF (tredje postdirektiv) ble gjennomført i norsk rett gjennom Prop. 109 L (2014–2015).
Forordningen gjelder for pakkeleveringsvirksomheter som tilbyr en eller flere pakkeleveringstjenester. Tilbyderbegrepet i forordningen er etter departementets oppfatning tilsvarende tredje postdirektiv og postloven § 4. Selskaper som tilbyr transport, som ikke blir gjort i sammenheng med et av de andre stegene i postleveringskjeden, faller utenfor. Forordningen gjelder alle pakkeleveringsvirksomheter som har tilhørighet i to medlemsstater. Selskaper som kun opererer på det nasjonale eller regionale marked, må ha minst 50 ansatte for å være omfattet av forordningens virkeområde. Formålet med terskelen på antall ansatte er å begrense den administrative byrden for mindre virksomheter som kun har tilhørighet i ett land. Den nasjonale forvaltningsmyndigheten kan imidlertid velge å inkludere selskap med minst 25 ansatte dersom særlige forhold tilsier det.
Etter forordningen skal tilbydere av pakkeleveringstjenester blant annet informere om grunnleggende data om selskapet, opplyse om kjennetegnene ved pakkeleveringstjenesten og klageprosedyrer for forbrukerne, samt gi informasjon om tall på ansatte og stillingskategorier, og tall på pakker og omsetningstall. Årlig skal tilbyderne sende regulatøren (Nkom) offentlige listepriser for levering av enkeltsendinger innenfor kategoriene i vedlegget til forordningen. Regulatøren skal sende informasjonen til Kommisjonen, og Kommisjonen skal publisere den på en egen nettside. Regulatøren skal identifisere eventuelle priser som er urimelig høye. Tilbyderne skal gjøre informasjon om leveringstjenester, priser i tilknytning til den aktuelle avtale og klagehåndteringsprosedyrer, tilgjengelig for forbrukere, før avtale blir inngått.
3.1.2 Høringsforslaget
Departementet foreslo å gjøre endringer i postloven og postforskriften for å legge til rette for å ta pakkepostforordningen (Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/644 av 18. april 2018 om pakkeleveringstjenester over landegrensene) inn i EØS-avtalen og i norsk rett.
I høringsforslaget har departementet vurdert det slik at fordi plikt- og rettighetssubjektet i forordningen sammenfaller med subjektet i postloven § 4, kan forordningen inkorporeres ved ny bestemmelse i postforskriften, jf. legalitetsprinsippet. Det vil likevel være nødvendig med en lovendring for å endre vektgrensen i postlovens § 4 nr. 3.
I høringsnotatet framgår det at forordningen definerer pakker som postforsendelser som ikke er brev, og som inneholder varer med eller uten kommersiell verdi med vekt til og med 31,5 kg. Grensen på 31,5 kg er satt på bakgrunn av fast praksis i EU. For å sikre hensiktsmessig implementering av forordningen og et enhetlig regelverk på pakkepostområdet, er det nødvendig å endre postloven § 4 nr. 3, som i dag har en vektgrense på inntil 20 kg.
3.1.3 Høringsinstansenes merknader
Posten har ingen merknader til å innta pakkepostforordningen i norsk rett som sådan. Posten mener imidlertid at forordningen ikke kan inkorporeres ved ny bestemmelse i postforskriften, slik departementet foreslo i høringsnotatet. Etter Postens syn har begrepene «postsending» og «tilbyder» et videre meningsinnhold etter forordningen enn etter postloven § 4. Posten mener at pakkepostforordningen har et mer vidtrekkende virkeområde med hensyn til B2X-pakketjenester, og at dette innebærer at gjeldende postlov neppe gir tilstrekkelig hjemmel for å implementere forordningen i norsk rett. For å tilrettelegge for implementering, er det derfor etter Postens syn nødvendig enten å gjøre endringer i postloven eller å vedta en ny hjemmelslov.
Dersom postloven skal hjemle implementeringen av pakkepostforordningen, er en mulig løsning, etter Postens syn, at meningsinnholdet i begrepene «postsending», «tilbyder» og «bruker» i postloven harmoniseres med definisjonene i direktivet og forordningen. Følgen må bli at B2X-pakketjenester i utgangspunktet også omfattes av postloven. En slik løsning forutsetter at enkelte av de materielle bestemmelsene i postloven (og avgrensningen mot annen lovgivning) endres, for å sikre at B2X-pakketjenester ikke reguleres ut over hva som er nødvendig eller etter mindre hensiktsmessige regler. Et annet alternativ er at det innføres en ny og separat begrepsbruk i postloven som gjelder den typen forsendelser som er omfattet av forordningen.
Dersom det vedtas en egen hjemmelslov for implementering av pakkepostforordningen, har Posten vist til svensk lovgivning som eksempel. Der er det sondret mellom henholdsvis pakkepostforordningen og den alminnelige svenske postloven. Det er imidlertid påpekt at svensk rett skiller seg fra norsk rett ved at forordningen er direkte anvendelig i Sverige som EU-medlemsstat. Likevel har den svenske lovgiveren valgt å supplere med bestemmelser til forordningen på nasjonalt nivå.
Nkom har kommet med innspill om at postlovens virkeområde sammenfaller med virkeområdet til pakkepostforordningen på bakgrunn av foreslåtte endringer, jf. postloven §§ 2 og 4 nr. 3. Nkom har stilt spørsmål ved om det er tilstrekkelig at pakkepostforordningen kun er hjemlet i forskriften. Nkom mener at det ikke fremgår hvor ny foreslått § 26 a i postforskriften er lovhjemlet. På bakgrunn av dette har Nkom derfor foreslått å innta en ny § 21 a i postloven, og endring i forskrift om delegering av myndighet etter postloven.
Det er foreslått følgende lovtekst for ny § 21 a:
«Myndigheten kan gi forskrift om grensekryssende pakkeleveringstjenester, herunder krav til rapportering og offentliggjøring av leveringsvilkår».
Det er også foreslått å innta endringer i postloven §§ 49 nr. 2 og 50 nr. 2 og legge til referanse til ny § 21 a i listen over forskriftshjemler.
3.1.4 Departementets vurdering
Postforskriften § 26 a inntar EØS-avtalens vedlegg XI (Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/644 av 18. april 2018) om pakkeleveringstjenester over landegrensene som forskrift. Selv om pakkepostforordningen kan tas inn i norsk rett gjennom forskrift, er det behov for å innta en lovhjemmel for denne forskriftsparagrafen. Da det ikke finnes andre EU-forordninger på postområdet i dag, eksisterer det ikke en generell hjemmel for å gjennomføre forordninger etter EØS-avtalen i postloven. Departementet har derfor tatt til følge Nkoms anbefaling om å opprette en hjemmel i postloven for å innta postforskriften § 26 a. Departementet foreslår å opprette en ny § 5 a i postloven for dette formålet. Departementet forslår også å endre postloven §§ 49 (om overtredelsesgebyr) og 51 (om straff) og forskrift om delegering av myndighet etter postloven, slik at både Samferdselsdepartementet og Nkom blir utøvende myndighet etter pakkepostforordningen.
Departementet merker seg at det som er kalt «brevpostsending» i både norsk og dansk oversettelse av forordningen er omtalt som «items of correspondence» i den engelske versjonen av forordningen. Departementet ser at de to ordlydene kan åpne for ulike tolkningsmuligheter. Det presiseres imidlertid at forordningen ikke endrer definisjonen av postsending i postloven. Ordlyden «brevpostsending» må tolkes i lys av Norges internasjonale forpliktelser på postområdet, herunder europeisk regelverk og Verdenspostforeningens regelverk.
3.2 Opphevelse av bestemmelsen om brukerklagenemnd og endring av klagemyndighet
3.2.1 Gjeldende rett
Dagens postlov har sitt grunnlag i tredje postdirektiv og innlemmer EU-rettsakten i norsk rett. Av merknaden til § 40 i Prop. 109 L (2014–2015) på side 84 fremgår det at
«Postdirektivet artikkel 19 stiller krav til at det skal være transparente, rimelige og enkle tvisteløsningsalternativer for brukere av posttjenester. Videre setter to forbrukerrelaterte EU-rettsakter krav om alternativ tvisteløsning i forbrukertvister (direktiv 2013/11/EU og forordning 524/2013). Disse rettsaktene medfører at eksisterende og nye brukerklagenemnder må tilpasses de nye EU-kravene som legger opp til tvisteløsningstilbud med en felles ramme for kvalitet og prosess. EU pålegger statene å sørge for at det opprettes utenrettslige tvisteløsningsorganer av god kvalitet for alle typer varer og tjenester, med noen unntak, både for innenlands og grenseoverskridende forbrukerkjøp. Dette vil også gjelde forbrukerklager på postområdet. Opprettelse av brukerklagenemnd gjennom forskrift legger opp til å gjennomføre kravene fra EU for klageordning på postområdet.»
Gjeldende postlov har derfor tre forskjellige bestemmelser som regulerer klageadgang.
Primært kommer postloven § 39 til anvendelse, hvor det fremgår at alle tilbydere skal ha klageordning for egne brukere som behandler klager i første instans.
Subsidiært, og dersom klager fra bruker ikke blir løst gjennom tilbyders egen klageordning, vil bruker kunne bringe en klage inn for brukerklagenemnda etter § 40 eller til Nkom etter § 41.
Etter § 40 skal brukerklagenemnda behandle klager på tilbyder fra forbrukere og små bedrifter i saker som gjelder forbrukerforhold, samt klager fra gårdeiere og postkasseiere om misbruk av sonenøkler. Klagene som bringes inn for brukerklagenemnda skal som hovedregel allerede ha vært behandlet av tilbyders egen klageordning. Det er lagt opp til at brukerklagenemnda skal ha en forenklet saksbehandling og gi rådgivende uttalelser. Nemnda skal finansieres av tilbyderne.
Etter § 41 skal Nkom behandle klager fra brukere i tvister som ikke faller inn under brukerklagenemndas kompetanse, klager i tvister mellom tilbydere samt klager i tvister mellom eier av postboksanlegg etter § 33 a og tilbyder av posttjeneste. Klager fra brukere omfatter for eksempel klager som gjelder brudd på taushetsplikt.
Bestemmelsene i § 40 har ikke trådt i kraft, i påvente av utredninger av blant annet hensiktsmessig sammensetning, organisering og finansiering av nemnda. § 41 første ledd nr. 1 har ikke trådt i kraft i påvente av opprettelse av brukerklagenemnda.
Siden 2017 har klager fra forbrukere på posttjenester, som har sitt grunnlag i kjøpsavtale, blitt behandlet av Forbrukerrådet. Et eksempel på at en posttjeneste har sitt grunnlag i kjøpsavtale er når avsender har kjøpt frankering for å sende et brev eller en pakke.
Fra 1.1.2021 overtok Forbrukertilsynet denne rollen. Målet er å finne en tilfredsstillende løsning for begge parter. Dersom en sak likevel ikke finner en løsning, så kan saken gå videre til Forbrukerklageutvalget. Departementet har fått opplyst at Forbrukerrådet behandlet ca. 10 000 saker i året og at 1–2 % av disse gjaldt post.
Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet er opprettet i tråd med kravene fra EU for klageordninger.
3.2.2 Høringsforslaget
Departementet foreslo å oppheve bestemmelsen i postloven § 40 om opprettelse av brukerklagenemnd for postsaker.
Noen av elementene i § 40 ble foreslått videreført ved å flytte disse til § 41. Foreslåtte endringer i § 41 innebærer at Nkom skal behandle postklager fra forbrukere der tjenesten ikke har grunnlag i kjøpsavtale, alle postklager fra juridiske personer (bedrifter), samt postklager fra gårdeiere og postkasseeiere om misbruk av sonenøkler etter postloven § 39 annet ledd. I § 41 ble det foreslått å sette inn en bestemmelse om at klageadgangen etter § 41 første ledd nr. 1 og nr. 5 er subsidiær.
Forslaget innebærer at klager i saker om postkasseplassering ikke vil bli behandlet hos myndighetene. Slike saker faller i dag under postloven § 40, som ikke har trådt i kraft. Dette representerer ikke en endring i forhold til dagens faktiske situasjon. Saker om postkasseplassering er særlig operasjonelle saker, hvor utgangspunktet for plasseringen er effektiv og rasjonell postomdeling. Vurderingen av en eventuell endring av postkasseplassering krever i all hovedsak lokal kjennskap om geografiske og operasjonelle forhold.
Den foreslåtte endringen i § 41 om at forbrukermyndigheten skal behandle klage fra forbrukere der saken har sitt grunnlag i kjøpsavtale, fordrer også en tilsvarende presisering i postforskriften.
3.2.3 Høringsinstansenes merknader
Polaris Media ASA og Mediebedriftenes Landsforening er ikke enige i forslaget om at Nkom etter § 41 også skal behandle postklager fra forbrukere der tjenesten ikke har grunnlag i kjøpsavtale, samt alle postklager fra juridiske personer (bedrifter). De mener at klager fra forbrukere vil være godt ivaretatt gjennom en ordning i Forbrukertilsynet. Samtidig er begge aktørene enige i forslaget om å oppheve bestemmelsen om at det skal opprettes en brukerklagenemnd for postklager (§ 40). Posten, PostNord og Fagforbundet støtter også at bestemmelsen om brukerklagenemnd oppheves. Videre er Posten enig i departementets bemerkning om at saker om postkasseplassering er særlig operasjonelle saker hvor utgangspunktet for plasseringen er en effektiv og rasjonell postomdeling, og at dagens faktiske situasjon for slike saker videreføres.
3.2.4 Departementets vurdering
Departementet mener det vil være uhensiktsmessig bruk av ressurser å opprette og drifte en egen brukerklagenemnd på postområdet. Dette fordi klageomfanget på postområdet er relativt lavt for klager som har sitt grunnlag i kjøpsavtale, og fordi klageretten for forbrukere kan ivaretas av eksisterende instanser. Forbrukertilsynet ivaretar forbrukerhensynene og EUs krav til behandling av slike saker.
Det er ønskelig fortsatt å ha en klagemulighet hos myndighetene for postklager fra små bedrifter. Derfor foreslås det at Nkom behandler disse sakene når bestemmelsen om brukerklagenemnd bortfaller. Det samme gjelder postklager fra gårdeiere og postkasseeiere om misbruk av sonenøkler etter § 39 annet ledd.
For å minne om og understreke at klager primært skal benytte tilbyders klageordning, jf. § 39, inntas en bestemmelse om at klageadgangen etter § 41 første ledd nr. 1 og nr. 5 er subsidiær.
Når det gjelder saker om postkasseplassering, er det departementets vurdering at erfaringen og utviklingen har vist at dette ikke er et tema som egner seg for et eget tvisteløsningsorgan. Videre vil Posten være nærmere enn Nkom til å kunne foreta en konkret vurdering i slike saker.
Departementet presiserer at Nkom skal behandle postklager fra forbrukere der tjenesten ikke har grunnlag i kjøpsavtale. Forbrukertilsynets ansvar er begrenset til å behandle klager i saker som har sitt grunnlag i kjøpsavtale.
3.3 Forvaltningsansvaret for det offentlige postnummersystemet
3.3.1 Gjeldende rett
Gjeldende postlov ble vedtatt av Stortinget høsten 2015 og trådte i kraft 1. januar 2016, med unntak av enkelte bestemmelser, herunder postloven §§ 35 og 36 om offentlig postnummersystem og tildeling av postnummer.
Bestemmelsen i § 35 om det offentlige postnummersystemet sier at postnummersystemet skal forvaltes som en offentlig fellesressurs av myndigheten. Bestemmelsen har ikke trådt i kraft. Postnummersystemet forvaltes i dag av Posten. Begrunnelsen for å innføre § 35 ble beskrevet slik i Prop. 109 L (2014–2015) s. 81:
«For å sikre at en nøytral instans også ivaretar en helhetlig vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved omlegging av postnummersystemet foreslås det lovhjemmel for forvaltning av postnummersystemet. Bestemmelsen er blant annet ment å sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til konsekvenser ut over postformidling ved eventuelle omlegginger av postnummersystemet.»
Postnummersystemets hovedformål er å sikre effektiv formidling av postsendinger over hele Norge. I denne sammenheng er det viktig at systemet forvaltes slik at det på best mulig måte tilrettelegger for at de leveringspliktige tjenestene er mest mulig effektive. Det vil si at postnummersystemet skal danne grunnlaget for en hensiktsmessig sortering og postdistribusjon. En effektiv omdeling av leveringspliktige tjenester er særlig viktig for å bidra til å holde statens kostnader nede ved kjøp av disse tjenestene. Samtidig er postnummer en begrenset ressurs, og dette må hensyntas ved forvaltningen av systemet. I tillegg må postnummersystemet forvaltes på en slik måte at konkurransen i postmarkedet ikke svekkes.
3.3.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å overføre deler av ansvaret for forvaltning av det offentlige postnummersystemet fra leveringspliktig tilbyder (Posten) til Nkom. Departementet mente at krav til effektiv postomdeling av leveringspliktige tjenester tilsier at tilbyder med leveringsplikt står nærmest til å drifte postnummersystemet i samarbeid med Kartverket. Delingen av forvaltningsansvaret innebærer at tilbyder med leveringsplikt vil ha hovedansvaret for behandling av anmodninger om endringer, samt ivareta daglig drift og ajourføring, herunder gjennomføre varslingsprosesser knyttet til disse. For å sikre at postnummersystemet forvaltes på en måte som ikke svekker konkurransen i postmarkedet, foreslo departementet eksplisitt i § 36 første ledd at Nkom skal avgjøre og behandle anmodninger om tildeling av eget postnummer fra registrerte tilbydere av posttjenester.
Departementet foreslo at forvaltning av postnummersystemet reguleres i nye §§ 35, 35 a, 35 b og 36 i postloven. Disse gjelder henholdsvis overordnede bestemmelser om forvaltning og kompetansedeling, endringer i postnummersystemet, klagerett for registrerte tilbydere på endringer i postnummersystemet og tildeling av eget postnummer til registrerte tilbydere.
Når det gjelder forvaltningen av det offentlige postnummersystemet er det viktig å merke seg forskjellen mellom endringer som berører eksisterende postmottakere, endringer som ikke berører eksisterende postmottakere og tildelinger. Selv om tildeling av postnummer i realiteten innebærer en endring, er denne kategorien i en særstilling. Nkom foreslo at adgangen til tildeling av eget postnummer er uttømmende regulert i postloven § 36 og at alle slike tildelinger skal behandles av myndigheten.
Da gjeldende postlov ble utarbeidet, ble postnummersystemet i stor grad betraktet som en begrenset ressurs. Senere har man også sett at postnummersystemet i tillegg har en mer operasjonell side. Ved å endre til foreslåtte løsning, oppnår man at leveringspliktig tilbyder fortsatt utfører den operasjonelle siden av postnummerforvaltingen. Dette er leveringspliktig tilbyder nærmest til å utføre på en rasjonell og effektiv måte. Samtidig sikrer man at andre hensyn enn ren postformidling (som konkurransehensyn) også blir ivaretatt ved at Nkom forvalter beslutning av vesentlige endringer i postnummersystemet, slik som omlegging i systemet av sifferserier.
En slik deling av forvaltningsansvaret innebærer at tilbyder med leveringsplikt har hovedansvaret for drift av postnummersystemet, herunder har ansvar for behandling av anmodninger om endringer (f.eks. når grensen mellom to postnummer går rett gjennom et nytt byggeområde og man ønsker justering av grensen for å unngå dette) og ivaretar daglig drift og ajourføring, samt gjennomfører varslingsprosesser knyttet til disse. Nkom avgjør og behandler anmodninger om tildeling av eget postnummer til registrerte tilbydere av posttjenester (f.eks. dersom en annen tilbyder enn Posten ønsker et eget postnummer for å ha et felles sorteringssted for alle tilbyderens postsendinger).
Et et slikt todelt system der myndigheten har en overordnet rolle mens leveringspliktig tilbyder står for den daglige operasjonelle forvaltning, har likhetstrekk med forvaltningen av ekom- (elektronisk kommunikasjons-) området. Forslagene ble basert på anbefalinger fra Nkom. Posten, som i dag forvalter postnummersystemet og er utpekt som leveringspliktig tilbyder, har vært involvert i arbeidet med endringsforslagene.
For å oppnå de foreslåtte lovendringene, foreslås det også endringer i postforskriften og i forskrift om delegering av myndighet etter postloven (Forskrift 10. januar 2020 nr. 33).
3.3.3 Høringsinstansenes merknader
Kartverket peker på at det er ønskelig at det i iverksettingsrundskriv eller annen dokumentasjon kommer tydelig frem at Kartverket må ha dekket sine kostnader. Til ny § 35 a mener Kartverket at det i merknader til bestemmelsen eller forskrift bør sies noe eget om hvordan hhv. Nkom og tilbyder med leveringsplikt skal håndtere endringer i postnummersystemet.
Posten støtter i all hovedsak de vurderingene som ligger bak forslaget til ny §§ 35, 35 a, 35 b og 36, men har noen kommentarer til utformingen av bestemmelsene. Ett av utformingsforslagene er å endre ordlyden «sifferserie» til «postnummersystem».
3.3.4 Departementets vurdering
Begrunnelsen for å foreslå en endring som gir en mellomløsning mellom hjemmelen i postloven § 35 (der myndigheten forvalter alle sider ved det offentlige postnummersystemet), som ikke har trådt i kraft, og dagens faktiske situasjon (der Posten forvalter alle sider ved postnummersystemet), er basert på erfaringer med hvordan dette praktiseres i dag. Departementets vurdering er at den mest hensiktsmessige løsningen er en mellomløsning der den operative delen av forvaltningen fortsatt ligger til leveringspliktig tilbyder (Posten) samtidig som at noe av forvaltningen legges til Nkom. På denne måten blir konkurransehensyn og eventuelle andre hensyn utover postomdeling ivaretatt. Departementet vurderer blant annet at Nkom bør behandle og avgjøre anmodninger om tildeling av eget postnummer til registrerte tilbydere av posttjenester. Erfaringene etter ikrafttredelsen av gjeldende postlov tilsier at mye av gjeldende operasjonelle forvaltning er velfungerende. Det er derfor ikke behov for eller samfunnsøkonomisk lønnsomt med en full overføring av forvaltningsansvaret av postnummersystemet til myndigheten (Nkom).
Departementet har hensyntatt Posten sine kommentarer til utformingen av bestemmelsene om postnummersystemet. Departementet er enig i at ordlyden «sifferserie» bør endres til «postnummersystem» i § 35. I § 35 a er departementet enig i at ordlyden «straks» bør endres til «uten ugrunnet opphold». Det er også foretatt mindre språklige endringer i lovforslagene om postnummersystemet som ble foreslått i høringen.
3.4 Endring av bestemmelsen om politiattest
3.4.1 Gjeldende rett
Postloven § 31 var ny med gjeldende postlov. Bestemmelsen pålegger tilbyder av posttjenester å kreve fremleggelse av ordinær politiattest før ansettelse i stillinger som medfører behandling av postsendinger. Det presiseres i Prop. 109 L (2014–2015) s. 79 at bestemmelsen om å kreve fremleggelse av ordinær politiattest før ansettelse ikke gir uttrykk for et yrkesforbud, og at det vil være adgang til å ansette en person til tross for at vedkommende har en anmerkning på attesten, dersom arbeidsgiver skulle ønske dette. Regelen gjelder også for ansettelse av vikarer og ekstravakter. Bestemmelsen gjelder bare for tilbyders egne ansatte og omfatter ikke ansatte hos underleverandører. For eksempel innebærer konseptet Post i Butikk at en dagligvarebutikk blir en underleverandør til Posten.
Etter bestemmelsens første ledd skal tilbyder kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilbud om stilling, dersom innholdet i stillingen medfører behandling av postsendinger. Prop. 109 L (2014–2015) s. 79 sier følgende om stillingene der det foregår slik behandling:
«Stillinger som innebærer arbeid ved sorteringsterminaler og postkontorer med indirekte tilgang til postsendinger vil eksempelvis være omfattet av bestemmelsen. Det samme vil for eksempel gjelde personell med tilgang til utleveringspostkasser. Motsatt vil rene administrative stillinger eller stillinger innenfor salg og markedsføring ikke være omfattet.»
Kravet om ordinær politiattest gjelder kun norsk politiattest, også ved tilbud om stilling til personer som har vært bosatt utenfor Norge. På tross av at politiregisterloven § 36 har en formulering om at «Politiattest utstedt i annet EØS-land likestilles med norsk politiattest», har Justis- og beredskapsdepartementet opplyst at lovgiver ikke har ment at dette skal gjelde som en hovedregel. Politiregisterforskriften §§ 28-2 og 28-4 gjør det tydelig at likestillingen kun gjelder der det er krav om boplikt. Det er i postloven § 31 ikke oppstilt krav om slik botid i Norge. Kravet om norsk politiattest ved tilbud om stilling gjelder både om den som skal tilbys stilling har bodd i et EØS-land og om vedkommende har bodd i et land utenfor EØS.
Postloven § 31 med krav om politiattest var ment som et ekstra virkemiddel og et supplement til tilbyders sikkerhetsarbeid. I forbindelse med ny politiregisterlov og forskrift i 2013 ble det klart at hjemmel for innkreving av politiattest skulle plasseres i de respektive særlovene. Da det ble vurdert at det var ønskelig å innføre krav om politiattest på postområdet ble hjemmelen for det plassert i postloven i tråd med føringene i politiregisterloven.
3.4.2 Høringsforslaget
I forkant av høringen opplevde departementet at det ble fremmet ulike argumenter for at politiattestbestemmelsen i postloven § 31 burde oppheves. Blant annet ble det argumentert for at begrunnelsen for et slikt krav svekkes, når underleverandører ikke er omfattet av kravet om politiattest til tross for at ansatte hos disse også behandler postsendinger.
Dette gjorde at departementet vurderte å utvide politiattestkravet til også å gjelde ansatte hos underleverandører som behandler postsendinger. Departementet kom til at det ikke var ønskelig å foreslå en slik løsning. Med en slik utvidelse mente departementet det kunne være risiko for at man kunne komme til å regulere også andre områder enn post. Et eksempel ville vært de som arbeider med Post i Butikk, som er ansatt av den enkelte butikk, ikke av Posten. Butikkansatte er vanligvis ikke omfattet av krav til politiattest. En utvidelse ville også kunne påvirke mulighetene til å få jobb hos underleverandører for personer med kort botid i Norge. En utvidelse av kravet om politiattest, til å omfatte underleverandører i tillegg til tilbydere, ville også medført økt ressursbruk for politiet og samfunnet.
Videre kan det ta tid å innhente politiattest og kravet kan oppleves som utfordrende for tilbydere i ansettelsesprosesser. For eksempel oppleves kravet om politiattest som utfordrende i avisbransjen hvor avisbud ofte må ansettes «over natten».
Departementet foreslo derfor å oppheve postloven § 31 om at tilbyder skulle kreve politiattest ved tilbud om stilling som medfører behandling av postsendinger. Dersom postloven § 31 om politiattest ble opphevet måtte også postforskriften § 25 om politiattestens innhold blitt opphevet.
Departementets vurdering var at sikkerhetshensynene kunne ivaretas tilstrekkelig gjennom postlovens øvrige sikkerhetsbestemmelser. Tilbyder ble forutsatt å ta ansvar for at et forsvarlig sikkerhetsnivå var oppnådd gjennom egnede internkontrollsystemer. I tilbyders ansvar lå det også å sørge for tilstrekkelig sikkerhet hos de underleverandører som tilbyder benyttet seg av.
3.4.3 Høringsinstansenes merknader
Mediebedriftenes Landsforening er enige i forslaget om å oppheve postlovens bestemmelse om politiattest.
Fagforbundet støtter forslaget om å oppheve kravet om politiattest i postloven og uttrykker at:
«Norsk Post- og kommunikasjonsforbund (som nå er en del av Fagforbundet) har tidligere uttrykt seg kritisk til kravet om politiattest for en del arbeidssøkere hos tilbydere av posttjenester. Vi forstår at virksomhetene er avhengig av kundenes tillit og at de er opptatt av å ivareta et godt omdømme. Vi mener likevel at dette må vurderes opp mot at ordningen er uforholdsmessig ressurskrevende og, som departementet beskriver, at kravet om politiattest for arbeidssøkere som skal behandle postsendinger i mange tilfeller er et lite treffsikkert virkemiddel. Vi mener at det kan være bra, både for virksomhetene og samfunnet sin helhet, at disse jobbene kan utføres også av en del av de ungdommene som har tidligere anmerkninger i politiets registre. Virksomheten har i tillegg andre bestemmelser og tiltak som kan settes inn for å ivareta sikkerhet, samt forebygging og vern mot kriminalitet. Fagforbundet støtter departementets vurdering og begrunnelsen for forslaget om å oppheve denne bestemmelsen i postloven».
Posten gjentar ønsket om å ha en bestemmelse om politiattest, som også ble fremsatt ved utarbeidelsen av gjeldende postlov fra 2015. Posten mener at en «kan»-regel vil være den beste løsningen totalt sett. Alternativt foreslår Posten at regelen om krav til politiattest (en «skal»-regel) beholdes i postloven for enkelte deler av postvirksomheten.
Posten viser til at muligheten til å innhente politiattest har en forebyggende effekt gjennom stillingsutlysninger. Det fremheves at kriminelle kan avstå fra å søke dersom det står i utlysningsteksten at politiattest vil bli innhentet. Politiattestkravet vil også kunne avdekke kriminelle som søker jobb. Behovet for å avdekke kriminell historikk er viktig, da de som ansettes får tilgang til viktig infrastruktur- og personinformasjon. De ansatte får dessuten tilgang til varer som er lett omsettelige (elektronikk, medisiner o.l.), som dermed er svært tyveriattraktive. Et krav om politiattest vil derfor kunne bidra til tillit utad og godt omdømme for bransjen. Posten påpeker at de er ansvarlig for sikkerheten i egen virksomhet, og mener derfor at politiattest er et viktig verktøy for å ivareta sitt ansvar.
Postens hovedforslag innebærer at det kan være grunner til å gå bort fra et generelt krav om innhenting av politiattest for alle søkere til stillinger som innebærer håndtering av postsendinger, uavhengig av nærmere stillingsbeskrivelse, oppgaver og risikopotensial.
Dersom kravet om politiattest likevel ikke skulle endres til en «kan»-regel, mener Posten at departementet må vurdere å beholde et obligatorisk krav («skal»-regel) for deler av postvirksomheten. Posten peker særlig på to relevante forhold i denne sammenheng, nemlig omfanget av sendinger som håndteres og tilgang til sonenøkler.
Posten peker også på det store antallet ansatte i butikkjeder som gjennom Post i Butikk behandler postsendinger, og som ikke er underlagt krav om politiattest. Dette ble anført som et argument for i sin helhet å fjerne et obligatorisk krav om politiattest. Det vises til at hver enkelt Post i Butikk-ansatt behandler et begrenset antall postsendinger, og er normalt avgrenset til den lokale Post i Butikk. Post i Butikk-ansatte har heller ikke tilgang til Postens kjernesystemer. Dette tilsier at det er forsvarlig at blant andre Post i Butikk-ansatte ikke er underlagt et generelt krav om politiattest.
Til sammenligning vil eksempelvis ansatte ved sorteringsterminaler behandle store mengder sendinger. Med inntil 1500 ansatte ved én enkelt terminal, er det i tillegg utfordrende å avdekke utro tjenere i drift og produksjon. Skadepotensialet knyttet til en enkelt ansatt med uredelige hensikter er derfor betydelig større i slike stillinger. Dette mener Posten taler for at de hensyn som har begrunnet kravet om politiattest gjør seg gjeldende med ulik styrke for terminalansatte og Post i Butikk-ansatte.
I likhet med for eksempel Post i Butikk-ansatte, behandler det enkelte postbud en begrenset postmengde. Denne postmengden er normalt avgrenset til postbudets rute. Dette mener Posten tilsier isolert sett en relativt lav risiko for misbruk av stort omfang som ikke avdekkes. Imidlertid vil mange postbud ha tilgang til sonenøkler. Sonenøkkelsystemet innebærer at Posten disponerer nøkler som gir tilgang til alle boligblokker i landet for levering i låste postkasseanlegg. Dersom kriminelle nettverk får tilgang til sonenøkler, kan dette få store konsekvenser både økonomisk og for tilliten til sonenøkkelordningen. Posten har et høyt sikkerhetsnivå for bruk og oppbevaring av sonenøkler, og har derfor et fortsatt ønske om å kunne kreve politiattest for nyansatte som skal disponere sonenøkler. Posten vil også opprettholde andre tiltak og rutiner for sikkerhet. Posten mener at det samme må gjelde andre tilbydere som har tilgang til sonenøkler.
3.4.4 Departementets vurdering
Departementet vurderte i forkant av høringen hvorvidt kravet om politiattest også burde omfatte posttilbyderes underleverandører, som for eksempel ansatte i Post i Butikk. Departementet vurderte i den sammenheng at bestemmelsen om politiattest fremstod ufullstendig når kravet ikke gjelder ansatte hos underleverandører. Dette hensynet ble avveid mot hensynet om hvorvidt ordningen med politiattest i postloven faktisk var et relevant virkemiddel for økt sikkerhet. De to alternative løsningene var enten å utvide kravet til politiattest i postloven eller å avskaffe kravet i sin helhet. Etter at departementet la fram forslaget om å avskaffe kravet til politiattest, mener departementet at det har kommet frem gode argumenter i Postens høringsuttalelse for likevel å beholde muligheten for innhenting av politiattest etter postloven. Departementet mener derfor at å endre kravet til politiattest til en «kan»-regel vil være den beste løsningen for å ivareta de sikkerhetshensynene Posten har løftet fram. Sammenlignet med dagens situasjon vil endringen innebære at tilbyderen ikke lenger må innhente politiattest ved tilbud om stilling som medfører behandling av postsendinger. Tilbyderen vil i stedet få en mulighet til å innhente politiattest, dersom tilbyderen selv vurderer at dette er hensiktsmessig.
Departementet mener at politattestens forebyggende effekt bør spesielt hensyntas, og at å endre regelen til en «kan»-regel godt ivaretar dette hensynet. Departementet anser det sannsynlig at et krav om politiattest kan ha en forebyggende effekt gjennom stillingsutlysninger ved at kriminelle avstår fra å søke på stillinger der det i utlysningsteksten fremgår at politiattest vil bli innhentet. Det er også stor variasjon i stillinger som innebærer håndtering av postsendinger når det gjelder oppgaver og risikopotensial. For stillinger ved sorteringsterminaler og for stillinger der ansatte har tilgang til sonenøkler, er skadepotensialet større enn for en del andre stillinger der den ansatte håndterer postsendinger. Dette taler for å skille mellom ansatte hos tilbydere og ansatte hos underleverandører når det gjelder krav til politiattest. Departementet mener at dette veier tungt for at en «kan»-regel om politiattest kan være like hensiktsmessig som en «skal»-regel, fordi situasjonene med håndtering av postsendinger ikke er like. Departementet ser det også slik at selv om sikkerhetshensyn kan ivaretas godt gjennom postlovens øvrige sikkerhetsbestemmelser, er det heller ingen ulempe at kravet om politiattest forblir i postloven. Dette bidrar til et enda større sikkerhetsfokus ved håndtering av postsendinger. En «kan»-regel vil etter departementets skjønn kreve mindre samfunnsressurser enn en «skal»-regel, både for tilbyder og for politiet som utsteder politiattester. Det vil være opp til tilbyder å vurdere i hvilke tilfeller det er nødvendig å innhente politiattest.