2 Departementets høringsnotat

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 23. september 2014 ut et høringsnotat til berørte organisasjoner og institusjoner med forslag til endringer i deltakerloven og enkelte forskrifter. Vi gjengir her i sin helhet høringsnotatets kap. 2, 3 og 4.1-4.3.

«2 Gjeldende rett

2.1 Ervervstillatelser, konsesjoner og andre adgangsbegrensninger etter deltakerloven

Deltakerloven ble vedtatt 26. mars 1999 og erstatter tidligere lover som har regulert deltakelsen i fiske og fangst, herunder lov 16. juni 1972 nr. 57 om regulering av deltagelsen i fiske, jf. Ot.prp. nr. 67 (1998–99) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst. Lovens formål er dels å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene, dels å øke lønnsomheten og verdiskapningen i næringen og gjennom dette trygge bosettingen i kystdistriktene, og dels å legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

Deltakerloven stiller krav om ervervstillatelse for alle som vil drive ervervsmessig fiske og fangst med fartøy, jf. deltakerloven § 4. Ervervstillatelsen tildeles fartøyets eier, for ett bestemt fartøy, jf. deltakerloven § 4 annet ledd. Det betyr at bare denne eier kan drive fartøyet, for sin regning og risiko, innenfor rammen av og i kraft av denne tillatelsen. Det betyr også at dersom fartøyeier vil skifte ut sitt fartøy og fortsette fisket med et annet fartøy, må vedkommende søke myndighetene om ervevstillatelse for det nye fartøyet. Ervervstillatelsen faller bort dersom eieren taper eiendomsretten til fartøyet, jf. deltakerloven § 10.

Deltakerloven stiller flere vilkår for tildeling av ervervstillatelse. To sentrale vilkår er nasjonalitetskravet og aktivitetskravet, jf. deltakerloven §§ 5 og 6. Nasjonalitetskravet innebærer at fartøyeier må være norsk statsborger eller likestilt, og bidrar til at inntektene fra fiske og fangst tilfaller norske statsborgere. Som likestilt med norsk statsborger regnes utlending bosatt i Norge, men bare hvis fartøyet er under 15 meter. Dersom fartøyet eies av et selskap, må selskapet være eid minst 60 % av norske statsborgere.

Aktivitetskravet innebærer at fartøyet som hovedregel må være eid av aktiv fisker, og bidrar til at inntektene fra fiske og fangst tilfaller aktive fiskere, og ikke passive kapitalinteresser. Som aktiv fisker regnes person som har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av siste fem år og fortsatt er knyttet til fiske og fangstyrket. Dersom fartøyet eies av et selskap, må det være eid med mer enn 50 % av aktive fiskere.

Ervervstillatelsen skal tilbakekalles dersom eieren ikke lenger oppfyller nasjonalitetskravet eller aktivitetskravet, jf. deltakerloven § 11 første ledd.

I tillegg til at all ervervsmessig fiske og fangst med fartøy er underlagt krav om ervervstillatelse, gjelder i de langt fleste kommersielt viktige fiskeriene et eget krav om konsesjon eller andre adgangsbegrensninger for deltakelse. Slike adgangsbegrensninger bidrar til å motvirke overkapasitet i de aktuelle fiskeriene, og bidrar til mer forutsigbarhet for aktørene.

Konsesjonsordningene er i første rekke gjort gjeldende for de ulike fiskeriene til havfiskeflåten, jf. deltakerloven § 12. Konsesjonen fungerer i store trekk på samme måte som ervervstillatelse ved at den tildeles en eier for ett bestemt fartøy, jf. deltakerloven § 15, og det må derfor tildeles ny konsesjon når fartøyet skifter eier eller eieren skifter fartøy. Videre faller konsesjonen bort dersom ervervstillatelsen for fartøyet bortfaller eller tilbakekalles, for eksempel dersom eieren taper eiendomsretten til fartøyet, jf. deltakerloven § 18, jf. § 10. Vi har i dag egne konsesjonsordninger i totalt 17 fiskerier. Disse er nærmere regulert i forskrift 13. oktober 2006 nr. 1157 om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften).

I kystfiskeflåten har det utviklet seg en annen form for adgangsbegrensninger, såkalte årlige adgangsbegrensninger som fastsettes i en årlig deltakerforskrift med hjemmel i deltakerloven § 21, jf. forskrift 9. desember 2013 nr. 1419 om adgang til å delta i kystfartøygruppens fiske for 2014 (deltakerforskriften). Deltakerforskriften inneholder adgangsbegrensninger for totalt 14 kystfiskerier og for den konvensjonelle havfiskeflåten, og de fleste av disse fiskeriene er delt opp i en lukket og en åpen gruppe. Lukket gruppe skiller seg fra åpen gruppe dels ved at deltakelse i lukket gruppe som regel gir adgang til å fiske en betydelig større kvote, og dels ved at deltakelsen er begrenset til fartøy som hadde adgang i gruppen foregående år. For deltakelse i lukket gruppe er det som regel også et krav om at fartøyeier står på blad B i fiskermanntallet, som er forbeholdt heltidsfiskere. Adgang til å delta i lukket gruppe omtales gjerne som deltakeradgang. For deltakelse i begge grupper stilles det gjerne krav om at fartøyet er registrert i fartøyregisteret, har lasteromsvolum som er mindre enn 500 kbm, og er egnet, bemannet og utrustet for det aktuelle fisket, og at fartøyeier og høvedsmann står i fiskermanntallet.

Det er således enkelte prinsipielle ulikheter mellom å adgangsregulere et fiskeri med konsesjoner og å adgangsregulere det med deltakeradganger i en lukket gruppe. Konsesjoner tildeles uten tidsbegrensninger, mens en deltakeradgang bare gjelder for ett år av gangen. Videre er ikke en deltakeradgang en tillatelse i rettslig forstand, men kun et uttrykk for at fartøyeier og fartøyet fyller de til enhver tid gjeldende vilkårene for å delta i lukket gruppe i et fiskeri.1 Vilkårene for å delta kan bli endret fra et år til det neste, når ny deltakerforskrift fastsettes. Deltakeradgangene bortfaller automatisk dersom fartøyeier eller fartøy ikke lenger fyller forskriftens vilkår for å delta i lukket gruppe, mens en konsesjon ikke bortfaller, men må tilbakekalles med mindre eierskapet endres, jf. deltakerloven §§ 18 og 19.

Det er likevel alle fellestrekkene mellom konsesjoner og deltakeradganger som er mest slående. De er begge forbeholdt en avgrenset krets av aktører i en bestemt fartøygruppe. Deltakeradganger gjelder riktignok bare for ett år av gangen, men i praksis har vilkårene for å delta stort sett blitt videreført uendret fra år til år slik at de får et varig preg, akkurat som konsesjoner som normalt ikke har noen forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Det er relativt bred politisk enighet om denne stabiliteten i tildelingen av deltakeradganger, som skaper forutsigbarhet for fartøyeier, selv om forventningen om årlig tildeling ikke har noe rettslig vern. Videre er både konsesjonen og deltakeradgangen alltid knyttet både til en bestemt fartøyeier og et bestemt fartøy. Ved eierskifte bortfaller konsesjoner og deltakeradganger. Reglene for tildeling av konsesjon eller deltakeradgang når fartøyet selges for fortsatt drift, når fartøyeier skifter ut sitt gamle fartøy, eller når fartøyeier splitter fisketillatelser, er i all hovedsak sammenfallende.

2.2 Kvoter og strukturkvoteordninger

Selv om et fartøy i medhold av deltakerloven er tildelt ervervstillatelse og konsesjon eller deltakeradgang i et fiskeri, gir ikke dette adgang til å fiske ut over det som følger av de til enhver tid gjeldende kvotereguleringer i medhold av lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven), jf. deltakerloven §§ 4 tredje ledd og 15 annet ledd og deltakerforskriften § 3. Kvoter tildeles årlig til fartøyet i de årlige reguleringsforskriftene i medhold av havressursloven kap. 3, og kvoten vil avhenge av hva slags fisketillatelse fartøyet har.

Et fartøy kan i utgangspunktet bare fiske én kvote av hvert fiskeslag i løpet av kvoteåret. Dersom man ønsker større driftsgrunnlag for fartøyet, er den nærliggende muligheten å benytte seg av strukturkvoteordningene. Strukturkvoteordningene for henholdsvis havfiskeflåten og kystfiskeflåten er regulert i forskrift 4. mars 2005 nr. 193 om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten (strukturforskriften for havfiskeflåten) og forskrift 7. november 2003 nr. 1309 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten (strukturforskriften for kystfiskeflåten).

Strukturkvoteordningene tjener to hovedformål: De legger til rette for økt lønnsomhet i rederiene ved at fartøyene kan tildeles større kvotegrunnlag å fiske på, og de motvirker overkapasitet i fangstleddet ved at fartøy tas ut av fiske. Hovedvilkåret for bruk av strukturkvoteordningene er at et fartøy tas ut av fiske, og at fartøyets fisketillatelser samtidig oppgis. Strukturkvote tildeles for et år av gangen for et bestemt fiskeslag, og det er en forutsetning at fartøyet er tildelt konsesjon eller deltakeradgang i det aktuelle fiskeriet, jf. strukturforskriften for havfiskeflåten § 5 og strukturforskriften for kystfiskeflåten § 7. Dersom konsesjonen eller deltakeradgangen bortfaller eller tilbakekalles, faller strukturkvoten automatisk bort.

2.3 Når kan det tildeles konsesjoner og deltakeradganger?

Det er en klar politisk målsetting å sikre stabilitet både i de konsesjonsbelagte fartøygruppene og i kystfartøygruppens lukkede fiskerier. Dette innebærer at myndighetene både vil være tilbakeholdne med å gjøre endringer i inndelingen av konsesjonsgruppene, og med å øke antall konsesjoner eller deltakeradganger innad i en gruppe. Dette er nødvendig for å opprettholde lønnsomhet, og en sentral forutsetning for at strukturkvoteordningene skal kunne fungere slik de gjør i dag.

Myndighetene har likevel relativt vid adgang til å tildele nye konsesjoner og deltakeradganger dersom de skulle ønske det, enten ved å øke antall konsesjoner eller deltakeradganger i en eksisterende gruppe, eller ved å gjøre endringer i gruppeinndelingen.

I tillegg kan en fartøyeier søke om tildeling av konsesjon eller deltakeradgang i forbindelse med kjøp av fartøyet for fortsatt drift, ved utskifting av fartøyet, eller ved såkalt splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag. I slike tilfeller kommer konsesjonen eller deltakeradgangen til erstatning for en tilsvarende konsesjon eller deltakeradgang som faller bort i forbindelse med kjøpet, utskiftingen, splittingen eller oppsamlingen av driftsgrunnlag. Ved slike tildelinger skjer det således ikke en økning i antall konsesjoner eller deltakeradganger i den aktuelle fartøygruppen.

2.3.1 Tildeling av nye konsesjoner og deltakeradganger mv.

Deltakerloven § 16 åpner for at departementet kan øke antall konsesjoner i en konsesjonsgruppe ved å tildele nye tillatelser. Med mindre særlige grunner tilsier noe annet, skal slike nye konsesjoner lyses ut offentlig, og bare dersom departementet ved en vurdering ut fra lovens formål finner at antall konsesjoner i en gruppe bør økes. Deltakerloven setter ingen begrensninger på myndighetenes adgang til å tildele nye deltakeradganger i adgangsbegrensede fiskerier.

Deltakerloven gir også fiskerimyndighetene stort handlingsrom til å gjøre endringer i eksisterende konsesjonsgrupper og i eksisterende lukkede fartøygrupper i kystfiskeriene.

Det følger av deltakerloven § 19 at kongen kan tilbakekalle alle konsesjoner i en gruppe, eller gruppen kan begrenses til å gjelde et snevrere geografisk område eller til et mindre omfang av typer fiske eller fangst enn konsesjonene omfatter. Videre følger det av §§ 12 og 14 at kongen kan opprette nye konsesjonsgrupper og utvide eksisterende. Det er heller ingen begrensninger i departementets adgang til ved årsskiftet å oppheve, endre eller opprette lukkede fartøygrupper i kystfiskeriene ut over det som følger av deltakerloven § 21.

Likevel har både konsesjonsgruppene og de lukkede kystfartøygruppene i flere år vært preget av stabilitet. Alle de kommersielt viktigste fiskeriene er i dag lukket og regulert enten med konsesjoner eller deltakeradganger, og behovet for å opprette nye grupper synes begrenset. Antall konsesjoner og deltakeradganger i de enkelte fiskeriene har også stort sett ligget fast etter lukkingen og blitt redusert gjennom strukturordninger. Stabilitet i antall deltakere i de lukkede fiskeriene vil ofte være nødvendig for å opprettholde lønnsomhet, og er dessuten en sentral forutsetning for at strukturkvoteordningene skal kunne fungere slik de gjør i dag.

Men undertiden skjer det økninger i antall konsesjoner eller deltakeradganger. Den seneste utlysningen av konsesjoner etter deltakerloven § 16 gjaldt typisk nok et fiskeri som ikke er underlagt strukturkvoteordningene, ved at det ble utlyst tre reketrålkonsesjoner i 2013. I de adgangsbegrensede fiskeriene har det årlig siden 2009 vært lyst ut minst 10 deltakeradganger i rekrutteringsøyemed, til unge fiskere i etableringsfasen. Ved salg av fartøy for fortsatt drift kan imidlertid deltakeradgangene tildelt i rekrutteringsøyemed ikke tildeles ny eier. De har således en mindre verdi enn andre deltakeradganger.

2.3.2 Tildeling av konsesjon eller deltakeradgang til erstatning for tilsvarende konsesjon eller deltakeradgang

Konsesjonsforskriften og deltakerforskriften åpner i dag for tildeling av konsesjon eller deltakeradgang til erstatning for en allerede eksisterende konsesjon eller deltakeradgang i to tilfeller: ved salg av fartøyet for fortsatt drift, og ved fartøyeiers utskifting av eget fartøy. I tillegg åpner forvaltningspraksis for at det på visse vilkår kan tildeles konsesjon eller deltakeradgang dersom et fartøy med samme eier oppgir tilsvarende konsesjon eller deltakeradgang (splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag). Ingen av disse formene for tildeling av fisketillatelse medfører endringer i det totale antall konsesjoner eller deltakeradganger i det aktuelle fiskeriet.

Tildeling av konsesjon ved salg for fortsatt drift er regulert i konsesjonsforskriften § 1-3 bokstav b. For mange konsesjonstyper gjelder et driftskrav for tildeling ved salg for fortsatt drift. Driftskravet innebærer at det må ha vært levert fangst som er høstet i kraft av konsesjonen som oppgis, i løpet av inneværende kalenderår eller de to foregående kalenderårene, jf. konsesjonsforskriften § 1-4. Driftskravet må ses i sammenheng med at Fiskeridirektoratet kan tilbakekalle en tillatelse ved manglende aktivitet. Det har dessuten gjennom forvaltningspraksis utviklet seg ulike avslagsgrunner ved søknad om konsesjon ved salg for fortsatt drift med hjemmel i deltakerloven § 12 første ledd annet punktum, jf. § 7 første ledd bokstav a, for eksempel hvis fartøy med torsketrålkonsesjon eller ringnotkonsesjon selges fra Nord-Norge til Sør-Norge. Denne forvaltningspraksisen skal bidra til å opprettholde antall konsesjoner tildelt nordnorskeide fartøy.

Tildeling av deltakeradgang ved salg for fortsatt drift er regulert i deltakerforskriften § 44. Tildeling kan ikke skje dersom deltakeradgangen som oppgis er tildelt i rekrutteringsøyemed. I enkelte torskefiskerier gjelder det også begrensninger på salg av fartøy for fortsatt drift dersom selger og kjøper ikke er bosatt i samme fylke, den såkalte fylkesbindingen, jf. deltakerforskriften § 45. Fylkesbindingen skal bidra til stabilitet i den fylkesvise fordelingen av torskekvotene. Det gjelder ikke et driftskrav ved tildeling av deltakeradgang ved salg for fortsatt drift, slik det gjelder for mange konsesjonstyper.

Tildeling av konsesjon i forbindelse med utskifting av fartøy er regulert i konsesjonsforskriften § 1-3 bokstav a. Det kan gis forhåndstilsagn om slik utskiftingstillatelse, jf. konsesjonsforskriften §§ 1-3 bokstav c og 1-5. Tildeling av deltakeradgang i forbindelse med utskifting av fartøy, herunder forhåndstilsagn om utskiftingstillatelse er regulert i deltakerforskriften § 46, jf. også § 47.

Fiskeriforvaltningen har over tid også utviklet et splittingsinstitutt som åpner for at flerbåtsrederier på visse vilkår kan søke om tildeling av fisketillatelse til et av sine fartøy mot at et annet av rederiets fartøy oppgir tilsvarende tillatelse. Dette omtales gjerne som splitting av tillatelser. Splittingsinstituttet har ingen klar hjemmel i lov eller forskrift.

Den opprinnelige begrunnelsen for splittingsinstituttet var et ønske om å gi flerbåtsrederier fleksibilitet til å velge hvilket av sine fartøy det vil benytte i de enkelte fiskerier. Bruken av splittingsinstituttet har imidlertid økt, og det benyttes i dag ofte i kombinasjon med ordningen med salg for fortsatt drift og strukturkvoteordningene. I praksis har det utviklet seg tre kumulative grunnvilkår for splitting av fisketillatelser:

• Fartøyet som avgir fisketillatelse, og fartøyet som tildeles fisketillatelse må ha samme direkte eier.

• Fartøyet som avgir fisketillatelse må etter splittingen ha et tilfredsstillende driftsgrunnlag.

• Fartøyet som tildeles fisketillatelse må før splittingen ha hatt et tilfredsstillende driftsgrunnlag.

Vilkårene knyttet til tilfredsstillende driftsgrunnlag må ses i sammenheng med at søknader om ervervstillatelse etter forvaltningspraksis avslås med hjemmel i deltakerloven § 7 første ledd bokstav a dersom fartøyet ikke har tilstrekkelig driftsgrunnlag. Begrunnelsen er at en ikke ønsker unødig kapasitetsoppbygging i fiskeflåten. For eksempel vil fartøy over 15 meter uten noen form for konsesjon eller deltakeradgang normalt ikke anses for å ha tilfredsstillende driftsgrunnlag.

Forvaltningen har i tillegg til splittingsinstituttet også utviklet en annen ordning som ikke er forankret i lov eller forskrift, såkalt oppsamling av driftsgrunnlag eller sammenslåing av driftsgrunnlag. Denne ordningen skiller seg fra splitting ved at det ikke kreves at fartøyet som avgir fisketillatelse må ha et tilfredsstillende driftsgrunnlag etter at fisketillatelsen(e) er avgitt, dersom fartøyets ervervstillatelse og eventuelle andre tillatelser i stedet oppgis og fartøyet slettes fra fartøyregisteret. For øvrig er ordningen med oppsamling av driftsgrunnlag sammenfallende med splittingsordningen. For eksempel kreves det også for tillatelse til oppsamling av driftsgrunnlag at fartøyene som henholdsvis avgir og tildeles fisketillatelse er i samme eie. Ordningen har vært begrunnet i en generell målsetting om å styrke fartøyenes driftsgrunnlag, og at fartøy uten driftsgrunnlag trekkes ut av fiske.

Ingen av disse ulike ordningene, salg for fortsatt drift, utskifting, splitting og oppsamling av driftsgrunnlag, åpner for at et fartøy kan overta en tillatelse fra et fartøy i et annet rederis eie uten at rederiet også kjøper fartøyet og deretter søker om tildeling. Fartøyeiere som ønsker å etablere seg i et lukket fiskeri, er derfor som regel i praksis henvist til å erverve et fartøy og bli tildelt konsesjon eller deltakeradgang for fortsatt drift dersom de er ute etter å få tildelt en slik fisketillatelse.

Det har imidlertid over tid utviklet seg en praksis der fiskeriforvaltningen godtar at splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag kombineres med kjøp av fartøy for fortsatt drift, med påfølgende tilbakesalg, og hvor det eneste formålet er å tildele fisketillatelse til et fartøy til erstatning for en fisketillatelse som er tildelt fartøy i et annet rederis eie. Denne kombinasjonen dekker i dag et stort behov i næringen for tildeling av fisketillatelse uten permanent eieroverdragelse av fartøyet. Prosessen i slike saker er imidlertid tungrodd, ved at det må gjennomføres minst tre søknadsprosesser, og to eiendomsoverdragelser av fartøy, før målet om tildeling av fisketillatelse til et fartøy i et annet rederis eie kan oppnås.

3 Departementets vurdering av behov for endringer

3.1 Behov for enklere prosess

Fiskerinæringen benytter i dag kombinasjonen av splitting av tillatelser og kjøp og tilbakesalg av fartøy i et relativt stort omfang, på tross av den relativt ressurskrevende prosessen både for aktørene og fiskeriforvaltningen. I mindre omfang benyttes også kombinasjonen av oppsamling av driftsgrunnlag og kjøp og tilbakesalg av fartøy. Departementet ser dette som et uttrykk for at det er et reelt behov i næringen for tildeling av fisketillatelse uten at det samtidig må gjennomføres et salg av fartøy på permanent basis. Det sier seg nesten selv at det for en stor og variert næring som den norske fiskerinæringen vil være behov for fleksibilitet når det gjelder valg av driftsformer for det enkelte fartøy. Derfor vil det også være naturlig at rederier undertiden ønsker å inngå privatrettslige avtaler om overføring av fisketillatelser uten at det samtidig gjennomføres et salg av fiskefartøyet, naturligvis forutsatt at fiskerimyndighetene finner å kunne tildele nødvendige tillatelser.

Det er vanskelig å gi noen nøyaktig oversikt over hvor utbredt ordningen med å kombinere splitting med kjøp og salg av fartøy er i dag. Slike saker består av flere søknadsprosesser og vil ofte også kombineres med etterfølgende bruk av strukturkvoteordningene. Det er derfor ikke gitt hvilke søknader en skal regne med i en fullstendig oversikt over antall saker. En gjennomgang av forvaltningspraksis på området de siste fem årene indikerer at forvaltningen årlig behandler minimum 100-200 saker der splitting kombineres med kjøp og salg av fartøy. Hver slik sak krever minst tre søknadsprosesser og to eiendomsoverdragelser av fartøyet (fram- og tilbakesalg). I tillegg kommer noen saker der oppsamling av driftsgrunnlag kombineres med kjøp og salg av fartøy.

En standard sak kan ha følgende forløp: Rederi A selger fartøy X til rederi B, og rederi B søker forvaltningen om tildeling av ervervstillatelse og øvrige fisketillatelser som var tildelt for fartøyet før salg. Etter at kjøpet er gjennomført og tillatelser er tildelt, må rederi B søke om tillatelse til splitting av en eller flere fisketillatelser fra det innkjøpte fartøyet X til sitt eget fartøy Y. Etter at splittingen eventuelt er godkjent av myndighetene, må rederi B selge fartøy X tilbake til rederi A, som må søke om tildeling av ervervstillatelse og øvrige fisketillatelser som ikke er splittet bort, for fartøyet. Det endelige resultatet av disse transaksjonene er at en eller flere av tillatelsene som var tildelt for fartøy X hos rederi A, nå er tildelt for fartøy Y hos rederi B. Ellers er alt som før prosessen startet.

Prosessen kompliseres av at forvaltningen stiller krav om at både rederi Bs kjøp av fartøy X og rederi As påfølgende tilbakekjøp av samme fartøy må være reelle transaksjoner. Det stilles for eksempel krav om at det overføres betalingssum mellom rederiene for hver transaksjon, og at betalingen må stå i forhold til verdien på fartøyet med tilhørende tillatelser. Det stilles også krav om at kjøpende rederi overtar besittelsen av fartøyet. Det er imidlertid ikke noe krav om at kjøper av fartøyet skal benytte det i fiske. Tillatelse kan gis selv om det eneste formålet med kjøpet er splitting og deretter tilbakesalg.

Til sammen behøver ikke denne prosessen ta mange dagene, men den er likevel ganske ressurskrevende både for forvaltning og næring. En kan i den forbindelse merke seg at det for hver enkelt søknad normalt skal betales saksbehandlingsgebyr, i tillegg til at det skal overføres penger for fartøyet. Gamle obligasjoner må ofte slettes, og nye skal registreres. Lånesøknader i bankene skal kredittbehandles, og Skipsregistrene og fartøyregisteret skal ha informasjon for hver transaksjon. Prosessens mange ledd kan skape usikkerhet hos rederiene fordi man må gjennomføre flere transaksjoner uten garanti om å komme i mål med gjenstående søknader. I tillegg vil det ofte være aktuelt å benytte strukturkvoteordningen i etterkant, noe som medfører ekstra prosess.

Departementet vurderer det som positivt at det gjennom forvaltningspraksis er utviklet en ordning som i realiteten åpner for at et fartøy kan tildeles fisketillatelse til erstatning for tilsvarende tillatelse som er tildelt et annet rederis fartøy. Denne fleksibiliteten dekker et klart behov i næringen.

Samtidig mener vi at kravene som rederiene må oppfylle ved bruk av ordningen er uforholdsmessig rigide i forhold til forvaltningens behov. Det sentrale for forvaltningen må være å kunne vurdere om rederiet som søker om tildeling av fisketillatelse ved bruk av splitting oppfyller vilkårene for tillatelsen. Det er neppe behov for mer enn én søknadsprosess for å vurdere dette.

Det gir videre liten mening å kreve fram- og tilbakesalg av et fartøy, med tilhørende overføring av penger og midlertidig overtakelse av besittelsen av fartøyet, når en samtidig anerkjenner at fartøyoverdragelsene ikke tjener annet formål enn å oppfylle fiskeriforvaltningens krav. Det er i denne sammenheng betegnende at det ikke stilles krav om at fartøyet skal benyttes i fiske av den midlertidige eieren. Det er heller ikke krav om at det midlertidige eierskapet må ha en bestemt varighet.

Departementet mener derfor at det er behov for å forenkle prosessen mest mulig, og mener at det best kan gjøres ved at man åpner for tildeling av fisketillatelse dersom et annet rederis fartøy samtidig oppgir tilsvarende fisketillatelse. Det er naturligvis en forutsetning at fartøyet som tildeles fisketillatelsen oppfyller alle øvrige vilkår for tildeling. Forslaget vil spare både næring og fiskeriforvaltning for to av tre søknadsprosesser, og det vil heller ikke være nødvendig å gjennomføre to overdragelser av eierskapet til fartøyet. Besparelsene i fiskeriforvaltningen vil kunne være betydelige da flere ressurskrevende søknadsprosesser blir overflødige. Forslaget vil også kunne medføre besparelser i andre deler av forvaltningen som følge av at fartøyet ikke skifter eier to ganger, for eksempel sjøfartsmyndighetene og skattemyndighetene.

3.2 Forholdet til enkelte grunnleggende fiskeriforvaltningsprinsipper

Departementets forslag går ut på å åpne for tildeling av fisketillatelse til erstatning for tilsvarende fisketillatelse, uten at det samtidig skjer en eieroverdragelse av fiskefartøyet. Dette innebærer noe nytt i fiskeriregelverket, og det kan derfor være grunn til å vurdere hvordan forslaget står seg i forhold til enkelte grunnleggende fiskeriforvaltningsprinsipper.

Havressursloven § 2 slår fast at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet. Dette innebærer at ingen private aktører kan eie fisken i havet. Deltakerloven åpner samtidig for at fiskeriforvaltningen kan tildele ervervstillatelse, konsesjon og andre fisketillatelser til private aktører for ett bestemt fartøy til en bestemt fartøyeier. Slike tillatelser gir rett til å drive ervervsmessig fiske og fangst i henhold til tillatelsen forutsatt at det skjer innenfor de begrensninger som følger av fiskeriregelverket for øvrig, herunder årlige kvotereguleringer. Dersom høstingen skjer i overensstemmelse med gitte tillatelser og regelverket for øvrig tilfaller fisken fartøyeier.

I denne sammenheng er det sentralt at fisketillatelser og kvoter er tildelt et bestemt fartøy og en bestemt fartøyeier. Denne koblingen mellom eier, fartøy, tillatelse og kvote, hvor fartøyet kan sies å være koblingsnøkkelen, er en sterk kobling. Ingen får tildelt en fisketillatelse som person, og man kan ikke nyttiggjøre seg tillatelsen på andre måter enn å fiske med det fartøyet man er tildelt tillatelsen for, med noen få unntak. Inntekt fra fisketillatelsen kan man altså bare få ved å fiske, med mindre man velger å selge fartøyet for fortsatt drift eller oppgir tillatelsen i forbindelse med et midlertidig salg av fartøyet i kombinasjon med splitting, eller i forbindelse med oppsamling av driftsgrunnlag.

Forslaget som legges fram i dette høringsnotatet bryter ikke grunnleggende med noen av disse prinsippene. Fisken i havet vil fortsatt ligge til fellesskapet etter havressursloven § 2. Den grunnleggende koblingen mellom eier, fartøy, tillatelse og kvote vil bestå ved at man ikke vil kunne nyttiggjøre seg tillatelsen på andre måter enn å fiske med fartøyet man er tildelt tillatelse for. Det vil dessuten fortsatt være slik at tildeling av tillatelse vil være underlagt fiskerimyndighetenes frie skjønn, hvor ulike politiske hensyn kan bli vektlagt. Det som er nytt er at man kan få inntekt fra tillatelsen, ikke bare ved å fiske, eller å selge fartøyet for fortsatt drift eller oppgi tillatelsen i forbindelse med et midlertidig salg av fartøyet i kombinasjon med splitting, eller i forbindelse med oppsamling av driftsgrunnlag. Man vil også kunne få inntekt fra tillatelsen ved å oppgi den med det formål at fiskerimyndighetene skal kunne tildele tilsvarende tillatelse til et annet rederis fartøy. Etter vår mening innebærer dette ingen viktig prinsipiell forskjell, kun en forenkling av prosessen for de som ønsker å selge seg (delvis) ut av fiskerinæringen, og tilsvarende for de som ønsker å etablere seg på et slikt grunnlag. Dette er en helt ordinær prosess som fiskeriregelverket bør kunne anerkjenne mer eksplisitt enn i dag.

En problemstilling som undertiden trekkes fram i den fiskeripolitiske debatten er om fisketillatelser og fiskekvoter er – eller bør være – omsettelige. En utfordring ved en slik debatt er at fisketillatelser og kvoter ikke er gjenstander som kan omsettes på ordinær måte, og det finnes ingen entydig definisjon av hva som menes med omsettelige fisketillatelser eller kvoter. Bør en for eksempel se hen til om ny innehaver av tillatelsen trenger godkjenning fra forvaltningen, eller bør det være avgjørende om forvaltningen har et fritt skjønn når den vurderer om tillatelse skal tildeles? Og bør en se hen til om tillatelsene kan omsettes uavhengig av fartøy, eller om det ligger særlige begrensninger på adgangen til å tildele tillatelser i form av fylkesbindinger eller liknende? En kan tenke seg mange flere momenter.

Realiteten er at spørsmålet om omsettelige fisketillatelser og kvoter mer er et spørsmål om grad av omsettelighet, enn et spørsmål om ja og nei. En slik tilnærming er for eksempel benyttet av OECD som har gradert ulike lands fiskeriforvaltningsregimer etter omsettelighet av fisketillatelser og fiskekvoter. Omsetteligheten kan for eksempel graderes på en skala fra 1 til 6 hvor 1 er minst grad av omsettelighet og 6 er størst grad av omsettelighet. I en slik vurdering av omsettelighetsgrad vil kobling mellom fartøyeier, fartøy og fisketillatelse være et av flere momenter som bør spille inn, og dette momentet vil da også kunne medføre at det norske systemet fortsatt anses for å ha en lavere grad av omsettelighet enn mange andre systemer.

Forslaget i dette høringsnotatet innebærer ingen endring i koblingen mellom fartøyeier, fartøy og fisketillatelse som en forutsetning for å drive fiske. Det vil fortsatt være nødvendig å søke fiskeriforvaltningen om tildeling av fisketillatelse hver gang det gjøres endringer i eierskapet til fiskefartøy, eller det er ønskelig å tildele et annet fartøy fisketillatelse. Forslaget åpner imidlertid for at fisketillatelse i større grad kan tildeles uten at det samtidig skjer en overdragelse av fiskefartøy. Forslaget vil derfor bidra til at graden av omsettelighet av fisketillatelser i det norske systemet øker noe. En økt grad av omsettelighet vil kunne øke transaksjonshastigheten og dermed påskynde noe de strukturendringer som uansett vil skje. Målt opp mot de besparelser som forslaget vil medføre, ser departementet dette likevel ikke som problematisk.

4. Merknader til forslagene til lov- og forskriftsendringer

4.1 Oversikt over forslagene til lov- og forskriftsendringer

Det sentrale høringsforslaget er å åpne for tildeling av konsesjon og deltakeradgang (fisketillatelser) til erstatning for tilsvarende konsesjon og deltakeradgang som oppgis av et annet fartøy, uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Departementet foreslår at denne nye ordningen og andre sentrale regler om tildeling av konsesjon og deltakeradgang forankres i deltakerloven, og ikke bare i forskrift og forvaltningspraksis som i dag. Det rettslige grunnlaget for tildeling av slike fisketillatelser er en sentral del av det norske fiskeriregelverket som etter vår mening naturlig hører hjemme i deltakerloven.

Vi foreslår at de ulike bestemmelsene om tildeling av konsesjon tas inn i en ny § 17 i deltakerloven. Dette dreier seg om tildeling av konsesjon ved salg for fortsatt drift, utskifting av fartøy og ved oppgivelse av tilsvarende konsesjon, herunder splitting og oppsamling av driftsgrunnlag. Forslaget omtales i merknadene til § 17 nedenfor.

Vi foreslår at bestemmelsene om tildeling av deltakeradgang forankres i et nytt tredje ledd i deltakerforskriften § 21 som gir uttrykkelig hjemmel for å fastsette aktuelle bestemmelser om tildeling av deltakeradgang i forskrift. Vi foreslår samtidig å ta inn i deltakerforskriften en bestemmelse om tildeling av deltakeradgang til erstatning for tilsvarende deltakeradgang som oppgis av et annet fartøy. Disse forslagene omtales i merknadene til deltakerloven § 21 og deltakerforskriften nedenfor.

Vi foreslår også enkelte endringer i konsesjonsforskriften, reguleringsforskriftenes kvoteutnyttelsesbestemmelser, strukturkvoteforskriftene og utøvelsesforskriften. Dette dreier seg dels om en oppfølging av lovforslagene, dels om enkelte mindre endringer i konsesjonsforskriften. Disse forslagene omtales i merknadene til de respektive forskriftene nedenfor, dog slik at endringen i utøvelsesforskriften omtales i merknadene til konsesjonsforskriften.

4.2 Deltakerloven § 17, tildeling av konsesjon

Det sentrale høringsforslaget er tatt inn i deltakerloven § 17 første ledd bokstav a til c. Bestemmelsen inneholder en hjemmel for å tildele konsesjon (spesiell tillatelse) til erstatning for tilsvarende konsesjon som oppgis ved utskifting av fartøy (bokstav a), ved salg av fartøy for fortsatt drift (bokstav b), og dersom en tilsvarende konsesjon oppgis av et annet fartøy, dvs. ved splitting og oppsamling av driftsgrunnlag (bokstav c). Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende regler om utskifting og salg for fortsatt drift (bokstavene a og b) som i dag er forankret i konsesjonsforskriften § 1-3. Når det gjelder tildeling av konsesjon ved splitting og oppsamling av driftsgrunnlag (bokstav c) innebærer forslaget en vesentlig materiell endring i forhold til gjeldende praksis, ved at det åpnes for at slik tildeling kan skje uavhengig av om fartøyene som avgir og tildeles konsesjon er i samme eie.

Det går fram av forslaget til § 17 første ledd at det er en forutsetning for tildeling av konsesjon at tilsvarende konsesjon oppgis. Begrepet «tilsvarende» sikter til at konsesjonen som oppgis må gjelde samme fiskeri som konsesjonen som blir tildelt. Det må således oppgis en torsketrålkonsesjon for at en ny torsketrålkonsesjon skal kunne tildeles.

Det er videre en forutsetning at konsesjonen oppgis, noe som forutsetter en aktiv handling fra fartøyeier. Vedtak om tilbakekall av konsesjon etter deltakerloven § 18 vil således ikke kunne danne grunnlag for tildeling etter § 17. I utgangspunktet vil heller ikke bortfall av en konsesjon etter § 18 kunne danne grunnlag for tildeling. Men dette er naturligvis ikke til hinder for tildeling ved salg for fortsatt drift, selv om salget medfører at konsesjonen bortfaller. En vil i denne sammenheng kunne anse salget som en oppgivelse av konsesjonen som tilfredsstiller kravet om oppgivelse i § 17 første ledd.

Det legges opp til at fiskeriforvaltningen kan tildele konsesjon etter § 17 første ledd dersom vilkårene er oppfylt. Kan-bestemmelsen innebærer at aktørene ikke har rettskrav på tildeling av konsesjon etter § 17 første ledd selv om alle vilkårene for tildeling er oppfylt, på samme måte som man ikke har rettskrav på tildeling av andre tillatelser etter deltakerloven selv om vilkårene er oppfylt. Dette bør ses i sammenheng med at deltakerloven § 12 første ledd tredje punktum, jf. § 7, uttrykkelig åpner for at søknader om konsesjon kan avslås selv om alle vilkårene er oppfylt. Dette sikrer forvaltningen nødvendig skjønn og handlingsrom til å avslå søknader om konsesjon dersom politiske hensyn eller andre relevante hensyn tilsier dette.

Departementet legger i dette høringsnotatet ikke opp til noen endring av praksis for avslag på søknad om konsesjon når alle vilkårene for tildeling er til stede. Dette innebærer for eksempel at gjeldende praksis om å avslå søknader om tildeling av torsketrål- eller ringnotkonsesjon ved salg av fartøy fra Nord-Norge til Sør-Norge videreføres. Det legges til grunn at denne praksisen får tilsvarende anvendelse ved tildeling av torsketrål- eller ringnotkonsesjon etter deltakerloven § 17 første ledd bokstav c, dvs. at det ikke kan tildeles slike konsesjoner til et sørnorsk fartøy dersom konsesjonen som oppgis var tildelt et nordnorsk fartøy. Videre forutsettes det at kravene som stilles til driftsgrunnlag for avgivende og mottakende fartøy ved splitting kan videreføres, uavhengig av om fartøyene er i samme eie. Disse kravene har nær sammenheng med kravene til driftsgrunnlag ved søknad om ervervstillatelse, som er hjemlet i deltakerloven § 7 første ledd bokstav a. Ved oppsamling av driftsgrunnlag vil det for avgivende fartøy i stedet stilles et krav om at ervervstillatelse og eventuelle andre tillatelser oppgis, og at fartøyet slettes i fartøyregisteret.

Departementet har vurdert om det er behov for en karantenebestemmelse for tildeling av tillatelse etter § 17 første ledd bokstav c, for å unngå at den nye ordningen benyttes til omgåelse av regelverket. En karantenebestemmelse kan gå ut på at konsesjon ikke kan tildeles etter § 17 første ledd bokstav c uten at konsesjonen som samtidig oppgis har vært registrert på samme fartøyeier og fartøy i en viss periode før tildelingen, for eksempel i inneværende og foregående kalenderår. En slik bestemmelse vil forhindre at den nye ordningen benyttes til å la et fartøy fiske flere kvoter av ett fiskeslag i løpet av kvoteåret, i strid med hovedregelen om kvoteutnyttelse. Departementet vurderer det imidlertid slik at gjeldende kvoteutnyttelsesbestemmelser i reguleringsforskriftene i praksis vil være til hinder for denne typen omgåelser av regelverket, og at en karantenebestemmelse derfor vil ha liten verdi. Vi viser til omtale av kvoteutnyttelsesbestemmelsene nedenfor.

Departementet ser at den nye ordningen også kan legge til rette for visse former for slumpfiske ut over det som følger av den ordinære slumpfiskeordningen, dersom det ikke innføres en karantenebestemmelse. For eksempel vil det være mulig å søke om tildeling av konsesjon til et annet fartøy mot slutten av året for å fiske restkvoten som slump. Når slumpen er fisket vil det kunne søkes om tildeling av konsesjonen tilbake til opprinnelig fartøy. Det vil være en forutsetning at fartøyet som skal slumpe ikke har deltatt i det aktuelle fiskeriet tidligere i kvoteåret, hvis ikke vil kvoteutnyttelsesreglene være til hinder for et slikt arrangement. Et slikt slumpfiske vil i og for seg ikke bryte med prinsippet om en kvote pr. fiskeri pr. fartøy, men vil kunne bidra til mer ressursbruk i forvaltningen da et slikt slumpfiske utenfor den ordinære slumpfiskeordningen vil kreve to søknadsprosesser. Departementet er likevel noe tvilende til hvor interessant et slikt slumpfiske vil være for næringen så lenge det bare er fartøy som i utgangspunktet ikke deltar i det aktuelle fiskeriet som kan benyttes. Departementet vil derfor ikke foreslå noen karantenebestemmelse for å motvirke slikt slumpfiske.

Departementet mener videre at det ikke kan utelukkes at en eventuell karantenebestemmelse vil ha urimelige konsekvenser i enkeltsaker. Det kan tenkes tilfeller der fartøyeier kan ha god grunn til å søke om tildeling av konsesjon etter § 17 første ledd bokstav c selv om også konsesjonen som oppgis nylig er tildelt. Vi mener derfor at de beste grunner taler for ikke å innføre en karantenebestemmelse nå. Dette vil ikke være til hinder for at praksis kan strammes inn etter hvert hvis erfaring viser at den nye ordningen skaper uønskede åpninger i regelverket.

I § 17annet ledd foreslår departementet å lovfeste en hjemmel til å gi forhåndstilsagn om utskiftingstillatelse. En slik hjemmel finnes i dag i konsesjonsforskriften § 1-5 som dessuten gir en del nærmere bestemmelser bl.a. om forhåndstilsagnets varighet. Konsesjonsforskriften § 1-5 kan videreføres slik den er i dag.

I § 17tredje ledd foreslår departementet en hjemmel for kongen til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om tildeling av konsesjon, herunder bestemmelser som begrenser adgangen til å tildele konsesjon, og bestemmelser som i enkeltfiskerier utvider adgangen til å tildele konsesjon. Det legges således opp til at mindre endringer i tildelingsreglene kan skje ved forskriftsendringer, mens større og mer prinsipielle endringer naturlig hører hjemme i et lovforslag. Det gjelder i dag noen unntak fra hovedreglene om salg for fortsatt drift mv. For eksempel gjelder det egne regler ved tildeling av konsesjon til å drive selfangst eller hvalfangst. Det legges opp til at slike regler videreføres i forskrift.

4.3 Deltakerloven § 21 tredje ledd og deltakerforskriften, tildeling av deltakeradgang

Deltakerloven § 21 gir kongen hjemmel til i forskrift å fastsette årlige adgangsbegrensninger i ulike fiskerier, mens de materielle bestemmelsene om de adgangsbegrensede fiskeriene er fastsatt i deltakerforskriften. Kompetansen er delegert til departementet. Deltakerforskriftens bestemmelser om salg av fartøy for fortsatt drift og utskifting av fartøy er langt på vei sammenfallende med tilsvarende regler i konsesjonsforskriften.

Deltakerloven § 21 begrenser ikke muligheten til å fastsette regler om salg for fortsatt drift, utskifting, splitting og oppsamling av driftsgrunnlag i de lukkede fiskeriene i kystfartøygruppen. Departementet foreslår likevel et nytt tredje ledd i deltakerloven § 21 som uttrykkelig åpner for at vi kan fastsette slike regler i forskrift, selv om denne bestemmelsen rettslig sett vil være overflødig. Vi mener at reglene om salg for fortsatt drift, utskifting, splitting og oppsamling av driftsgrunnlag i dag spiller en så sentral rolle i kystfiskeriene at det er naturlig at de forankres i deltakerloven, i og med at liknende regler for de konsesjonsbelagte fiskeriene i havfiskeflåten er forankret i deltakerloven. Vi foreslår at det går uttrykkelig fram av § 21 tredje ledd at tilsvarende bestemmelser som i § 17 kan gis «så langt de passer», fordi bestemmelser gitt i medhold av deltakerloven § 21 i praksis vil gjelde deltakeradganger som i rettslig forstand ikke er tillatelser som i § 17.

Departementet legger ikke opp til noen endringer i deltakerforskriftens bestemmelser om salg for fortsatt drift og utskifting, men det foreslås å utforme en egen bestemmelse i en ny § 45 a som åpner for splitting av tillatelser eller oppsamling av driftsgrunnlag, etter samme mal som deltakerloven § 17.

Deltakerforskriften har en del begrensninger i adgangen til å tildele deltakeradgang ved salg for fortsatt drift og utskifting, som ikke gjenfinnes i konsesjonsforskriften. Departementet mener at det av hensyn til sammenhengen i regelverket er naturlig å gjøre disse begrensningene gjeldende også ved splitting.

Det følger for eksempel av deltakerforskriften § 44 tredje ledd at det ikke kan tildeles deltakeradgang ved salg for fortsatt drift dersom deltakeradgangen opprinnelig er tildelt i rekrutteringsøyemed. Formålet med bestemmelsen er å sikre at unge fiskere som tildeles deltakeradganger i rekrutteringsøyemed, benytter disse i fiske med eget fartøy og ikke for å kapitalisere verdien av deltakeradgangen ved å selge seg ut av det aktuelle fiskeriet. Det bør derfor ikke være adgang til å tildele slik deltakeradgang ved splitting eller oppsamling av driftsgrunnlag mellom fartøy som ikke er i samme eie.

Den såkalte fylkesbindingen framgår av deltakerforskriften § 45. Fylkesbindingen innebærer at det ikke kan tildeles deltakeradgang i enkelte torskefiskerier dersom fartøyet selges til en person bosatt i et annet fylke. Det gjelder imidlertid flere ulike unntak fra bestemmelsen. Sammenhengen i regelverket tilsier at den også gjøres gjeldende ved splitting og oppsamling av driftsgrunnlag mellom fartøy som ikke er i samme eie, og departementet vil derfor foreslå dette.

Det foreslås videre at bestemmelsene i deltakerforskriften §§ 46 femte ledd og 47 gis tilsvarende anvendelse ved splitting og oppsamling av driftsgrunnlag. Disse bestemmelsene skal henholdsvis bidra til at kvotetaket i kystfartøygruppen ikke omgås ved at et fartøy fisker på flere sett av deltakeradganger i løpet av året, og at et fartøy som er tildelt konsesjon i enkelte sentrale fiskerier i havfiskeflåten, ikke også tildeles deltakeradgang i enkelte sentrale adgangsbegrensede torskefiskerier.

Departementet vil for ordens skyld påpeke at forslaget til ny § 45 a i deltakerforskriften er en kan-bestemmelse, på samme måte som tilsvarende bestemmelse i forslaget til ny § 17 i deltakerloven. Dette innebærer at ingen har et rettskrav på tildeling av deltakeradgang etter § 45 a selv om alle vilkårene for dette er oppfylt. Dette innebærer for eksempel at det i dette høringsnotatet ikke legges opp til noen endring av praksis når det gjelder krav til driftsgrunnlag ved splitting, både for fartøyet som avgir deltakeradgang og fartøyet som tildeles deltakeradgang. Tilsvarende legges det ikke opp til noen endring av praksis for oppsamling av driftsgrunnlag: Det stilles fortsatt krav om driftsgrunnlag før tildeling for fartøyet som tildeles deltakeradgang, og det stilles krav om oppgivelse av ervervstillatelse og eventuelle andre fisketillatelser for fartøyet som avgir deltakeradgang, og at fartøyet slettes i fartøyregisteret.»