Regjeringens klimastatus- og plan

Til innholdsfortegnelse

1 Ein rettferdig klimapolitikk og årleg klimastatus og -plan

Sommaren 2022 har demonstrert det vitskapen allereie har fortalt oss om ekstremvêrhendingar i fleire tiår allereie. Den ekstreme tørka i Europa er sannsynlegvis den verste på 500 år. Store elvar har tørka inn, folk har måtta kjempa mot rekordmange skogbrannar, bønder fortviler, og vasskraftverk har stansa i ei tid med energikrise i Europa. I delar av sørvestlege USA og Aust-Afrika har det ikkje regna på fleire år. Flaumen i Pakistan har lagd ein tredjedel av landet under vatn og ramma 33 mill. menneske. Flaumen oppstod som følgje av ei auka mengd monsunregn som trefte ei overflate som har tørka opp etter hetebølgjer i vår. I tillegg har auka globale temperaturar ført til at isbrear smeltar raskare, også i Himalaya-området nord i Pakistan. Klimaendringane fører også til at nedbørsmengda aukar med meir vatn i atmosfæren og skyene på grunn av oppvarming frå havet. Ekstremvêr øydelegg bygg og infrastruktur, truar matproduksjonen og skaper store utfordringar for menneske, dyr og naturen. Klimaendringane er her no. Men det er framleis mogleg å bremse den globale oppvarminga. Difor må vi gjere meir og det raskt.

Regjeringa har høge ambisjonar i klimapolitikken og arbeider med å forsterke og vidareutvikle omstillinga av heile økonomien for at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn. Det forsterka norske klimamålet som vart sendt inn til FN under Parisavtalen, forpliktar Noreg til å oppnå minst 50 og opp mot 55 pst. reduksjon i utsleppa av klimagassar i 2030 samanlikna med utsleppa i 1990. Klimalova vart også endra slik at det lovfesta målet i Noreg for 2030 er likelydande som det som vart sendt inn til FN. Noregs internasjonale mål skal nåast i samarbeid med EU. Regjeringa har i tillegg sett eit meir ambisiøst nasjonalt mål. Som eit delmål på vegen mot netto-null-utslepp og lågutsleppssamfunnet har regjeringa sett eit omstillingsmål for heile økonomien i 2030. Dette er formulert i regjeringsplattforma som eit mål om å kutte norske utslepp med 55 pst. samanlikna med 1990. Sjå nærmare omtale av Noregs klimamål i kapittel 4.2.

Eitt år etter regjeringsskiftet er vi i full gang med å konkretisere politikken for å omstille Noreg. Klimapolitikken skal kutte utslepp, auke opptak og samstundes bidra til å skape og bevare jobbar. Å kutte utslepp i det omfanget som vi må dei neste åra for å nå måla våre, inneber ei stor omstilling som gjeld nærmast alle delar av det norske samfunnet.

Skal vi få det til, må vi forsterke verkemiddelbruken. Avgifter på utslepp av klimagassar og EUs kvotesystem er dei viktigaste verkemidla i klimapolitikken. Saman med mål, forventningar, krav, reguleringar og målretta støtteordningar gjev avgifter og kvotar viktige styringssignal for å motivere ulike aktørar til å jobbe for utsleppskutt og omstilling. Vi når ikkje dei langsiktige måla våre med teknologien vi har no. Det er difor viktig å støtte teknologiutviklinga. Ved å bruke eit breitt spekter av både overordna og tilpassa verkemiddel som gjev tydelege signal til folk og bedrifter, kan vi bidra til at klimaomsyn blir vektlagde i både små og store avgjerder. Samstundes er det viktig for regjeringa å sørgje for sosial omfordeling, og aukar i klimaavgifter skal sjåast i samanheng med andre verkemiddel, noko som sikrar ei rettferdig omstilling for vanlege folk i heile landet.

Å nå klimamåla for 2030 vil innebere kostnader. Samstundes vil kostnadene ved å ikkje lykkast med omstillinga til lågutsleppssamfunnet kunne vere store. Teknologiutviklinga og utviklinga i viktige marknader som energimarknadene kan ha mykje å seie både for effekten av verkemiddel og for kostnadene. Klimapolitikken skal vere fleksibel og kostnadseffektiv. Difor må ein òg vurdere konsekvensane for folk og næringsliv og justere måten politikken er innretta på, undervegs. Tilgang på fornybar energi betyr svært mykje for kor fort ei omstilling av økonomien kan skje. Konjunktursituasjonen og hendingar utanfor Noreg vil òg alltid påverke utsleppsutviklinga. Dei siste åra med pandemi og krig viser dette tydeleg. Endringar i sentrale rammevilkår vil difor ha mykje å seie for korleis vi innrettar klimapolitikken framover.

Klimautvalet 2050 har fått i oppdrag å greie ut kva vegval Noreg står overfor for å nå målet om å bli eit lågutsleppssamfunn innan 2050. Utvalet løftar i dei førebelse vurderingane sine som kom sommaren 2022, fram at gode avgjerdssystem sikrar stabilitet, openheit og føreseielege vilkår, men gjev samstundes fleksibilitet til å handtere uføresette hendingar og tilpasse seg ei ny utvikling. Dei bidreg også til å gje politikken legitimitet ved å sikre at interesser det gjeld, blir høyrde. Utvalet vurderer førebels at dei avgjerdssystema vi har i dag, må vere betre tilpassa målet om ei heilskapleg omstilling av samfunnet. Dei førebelse vurderingane til utvalet om styring er i samsvar med ambisjonane til regjeringa.

I Hurdalsplattforma går det fram at klima og natur skal vere ei ramme rundt all politikk, og at klimapolitikken skal integrerast tettare i avgjerdssystem som er knytte til statsbudsjettet. Dette er eit arbeid regjeringa prioriterer høgt. Kjernen i det nye klimastyringssystemet er arbeidet regjeringa gjer med klimabudsjett, ein klimastatus og -plan som blir oppdatert årleg, og meir omfattande rapportering på framdrift. Regjeringa legg no for første gong fram regjeringas klimastatus og -plan til Stortinget. Dette dokumentet vil oppdaterast årleg. I tråd med Klimaloven vil vi kvart år rapportere på korleis vi ligg an til å nå klimamåla. I tillegg vil vi vurdere behovet for å justere kursen i klimapolitikken og oppdatere planen ved behov. Regjeringa ønskjer å føre vidare klimasamarbeidet med EU og arbeider ut frå at målet under Parisavtalen òg skal oppfyllast i samarbeid med EU. Vidareføring av klimaavtalen med EU vil innebere norsk deltaking i dei vesentlegaste delane av det forsterka klimaregelverket som EU no er i ferd med å oppdatere etter at dei forsterka klimamålet sitt for 2030 til 55 pst. reduksjon samanlikna med 1990 («Klar for 55»). Etter at Klar for 55-regelverket er vedteke i EU, vil Noreg ha ein formell dialog med EU om, og eventuelt på kva vilkår, dei ulike delane av regelverket skal gjerast gjeldande for Noreg.

Kunnskap om kva som er sentrale innsatsområde, og kva som skal gjerast innanfor desse for å kutte utslepp og auke opptak, er eit viktig fundament for å ta gode avgjerder. Internasjonalt er det FNs klimapanel som jamleg gjer opp kunnskapsstatus om klimaendringar og kva verda bør gjere for å kutte utslepp og tilpasse seg dei klimaendringane som skjer.

Den detaljerte kunnskapen om kva som bør gjerast i Noreg, og korleis vi reduserer utsleppa våre, utarbeider vi nasjonalt. Vi har allereie mykje kunnskap frå fagetatane om korleis vi kan nå klimamåla. Klimakur 2030 greidde ut korleis ikkje-kvotepliktige utslepp kunne halverast, i tillegg til tiltak i skog- og arealbrukssektoren. Hausten 2022 fekk vi eit kunnskapsgrunnlag om moglege klimatiltak for landbasert industri, energiforsyning og petroleumssektoren i Noreg fram mot 2030. Vi har med dette fått eit betre grunnlag for å vurdere tiltak i kvotepliktig sektor. Samstundes er det behov for meir kunnskap om kostnader ved ulik verkemiddelbruk og konsekvensar for mellom anna kraftbehov. Fagetatane er også i gang med ein overordna tiltaksanalyse for skog- og arealbrukssektoren, med vekt på potensialet for å redusere utslepp frå nedbygging og andre arealbruksendringar.

Boks 1.1 FNs klimapanel, sjette hovudrapport: Kunnskapsstatus for klima

FNs klimapanel har i løpet av hausten 2021 og 2022 lagt fram tre delrapportar som inngår i den sjette hovudrapporten. I dei nye rapportane gjev FNs klimapanel eit enda tydelegare bilete av klimaendringane og behovet for gjennomgripande klimaomstilling og rask handling. Dei tre delrapportane tek opp problemstillingar klimavitskapen har gjeve mindre vekt tidlegare, til dømes viktigheita av sosial rettferd. Byar, bedrifter og urbefolkning blir løfta fram som viktige aktørar i det globale arbeidet med klimaendringar. Koplinga mellom klima og berekraftig utvikling har aldri vore sterkare. Rapporten om utsleppsreduksjonar og tiltak understrekar behovet for netto null CO2-utslepp, som betyr at menneskeskapte CO2-utslepp blir balanserte mot menneskeskapte opptak av CO2. I tillegg krev dette store reduksjonar i andre klimagassar, mellom anna metangass.

Nokre hovudfunn om kva som kan gjerast for å kutte utslepp

  • Energiproduksjon, industri, byar, bygningar, transport, jordbruk, skogbruk og annan arealbruk og forbruk og etterspurnad er nøkkelområde for klimapolitikk. Mange klimatiltak som er teknisk moglege, blir billegare og har generelt støtte i befolkninga. Mange klimatiltak har også tilleggsfordelar for miljøet, som betre luftkvalitet og mindre farleg avfall.
  • Tiltak som styrer overgangar innan energi og arealbruk, strukturelle endringar til ein meir sirkulær økonomi og åtferdsendringar kan endre utviklingsvegane i ei meir berekraftig retning.
  • Mange reguleringar og marknadsinstrument som utsleppsprising har allereie blitt brukte med suksess. Instrumenta kan bidra til innovasjon og kraftige utsleppskutt dersom dei blir oppskalerte og dekkjer breiare.
  • For å avkarbonisere byggsektoren må teknologiske løysingar kombinerast med eit spenn av politiske verkemiddel, regulatoriske tiltak, marknadsbaserte instrument og informasjon.
  • Å fjerne subsidiar på fossilt brennstoff kan redusere klimagassutsleppa med opptil 10 pst. innan 2030, samstundes som det vil auke offentlege inntekter og ha andre fordelar for miljø og berekraftig utvikling.
  • Redusert etterspurnad etter fossilt brennstoff kan resultere i kostnader for eksportland.
  • Nokre utslepp vil det vere svært vanskeleg å unngå heilt, mellom anna delar av utsleppa frå luftfart, shipping, landbruk og industri. For å oppnå netto-null-utslepp i 2050 vil det difor vere nødvendig å sørgje for permanent fjerning av CO2 frå atmosfæren, til dømes gjord gjennom skogplanting, bioenergi med CO2-handtering (BECCS), karbonlagring i landbruksjord, bruk av biokol eller ved hjelp av teknologi som fangar CO2 direkte frå lufta.
  • Klimatiltak som kostar under 100 dollar per tonn CO2, kan halvere globale klimagassutslepp innan 2030 samanlikna med 2019-nivå. Mykje av denne utsleppsreduksjonen kostar så lite som 20 dollar per tonn CO2.
  • Kostnaden på mange lågutsleppsteknologiar har falle sidan 2010. I perioden 2010–2019 har einingskostnadene for solenergi blitt reduserte med 85 pst., vindenergi med 55 pst. og litium-ion-batteri med 85 pst. I tillegg har utbygginga av solenergi blitt meir enn tidobla og talet på elbilar meir enn hundredobla i den same perioden.
  • Det er eit stort gap mellom behov for og tilgjengelege investeringar i alle sektorar, men størst i jord-, skog- og arealbrukssektoren og for utviklingsland. Ein tydeleg politikk og tydelege signal frå styresmakter nasjonalt og internasjonalt kan støtte og føre til meir finansiering til klimatiltak.
  • Skilnader innom landegrensene til eit land når det gjeld utslepp og verknadene av utsleppsreduserande politikk, påverkar den sosiale samkjensla og i kva grad innbyggjarane aksepterer klimatiltaka og annan miljøpolitikk. Dessutan kan rettferdig omstilling bidra til å auke ambisjonane for raskare klimakutt.
  • Klimaarbeidet er mest effektivt når det går på tvers av fleire politikkområde og koplar nasjonale, regionale og lokale styringsnivå. Effektiv og rettferdig klimastyring byggjer også på involvering av aktørar som sivilsamfunnet, næringsliv, lokale grupper, media, ungdom og urbefolkning. I kva grad desse aktørane og andre blir involverte, påverkar politisk støtte for klimatiltak og utfalla dei får.
  • Internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og -overføring, saman med kapasitetsbygging og finansiering, kan auke global spreiing av klimateknologi og retningslinjer på nasjonalt og lokalt nivå.

Regjeringa jobbar systematisk med å følgje opp og sikre framgang med konkret politikk som vil gje utsleppskutt. Regjeringas klimastatus og -plan som vi no legg fram, summerer opp klimapolitikken til regjeringa. Planen byggjer på og vidareutviklar relevant politikk og kunnskap, mellom anna frå Hurdalsplattforma, Meld. St. 11 (2021–2022), prosessar som er i gang i departementa, og Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030. Hovudverkemidla i klimapolitikken som prising og støtte til teknologiutvikling er godt forankra gjennom tidlegare klimaforlik og klimameldingar. Regjeringa vil auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp fram mot 2030 til 2 000 2020-kroner per tonn CO2og foreslår ei opptrapping på 21 pst. i budsjettet for 2023. Dette er i tråd med ei lineær opptrapping til 2 000 kroner i 2030. Avgiftene dekkjer rundt to tredjedelar av alle ikkje-kvotepliktige utslepp og over 95 pst. av alle utslepp av CO2. Dette vil bidra til kostnadseffektive reduksjonar av ikkje-kvotepliktige utslepp i heile økonomien.

Næringspolitikken til regjeringa er eit klart taktskifte mot ein meir aktiv politikk med utgangspunkt i at norsk økonomi skal omstillast i tråd med klimamåla, og at staten og næringslivet må samarbeide for å nå måla. Regjeringa har i tråd med dette lagt fram eit vegkart for eit grønt industriløft som skal bidra til lønnsame investeringar i nye grøne verdikjeder, utsleppskutt og omstilling i eksisterande næringar og industri. Politikken skal utviklast i tett dialog med relevante aktørar, irekna mellom anna næringslivet, partane i arbeidslivet, klima- og miljørørsla og forskings- og innovasjonsmiljø.

Ein slagkraftig politikk for å sikre eit berekraftig jordbruk og skogbruk med høgt opptak og låge utslepp er ein sentral del av dei klimapolitiske ambisjonane regjeringa har, og er også støtta under av eit historisk omfattande og viktig jordbruksoppgjer. I jordbruksavtalen (Prop. 120 S (2021–2022) Endringer i statsbudsjettet 2022 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2022 m.m.)) vart det løyvd 30 pst. meir til dei målretta klima- og miljøordningane i 2023 samanlikna med 2022. Vi etablerer no Bionova. Bionova skal vere eit verktøy for å nå klimamåla til Noreg for 2030 og målet om å vere eit lågutsleppssamfunn i 2050 gjennom å bidra til reduserte klimagassutslepp og auka karbonopptak og -lagring, samt til verdiskaping gjennom overgang til ein meir sirkulær bioøkonomi basert på fornybare biologiske ressursar frå land og hav.

Transportsystemet i framtida må ha låge eller ingen utslepp samstundes som vi sikrar god mobilitet i heile landet. Dette krev overgang til utsleppsfri transport både på land, til havs og i lufta. Samstundes er regjeringa ved Samferdselsdepartementet i gang med ein gjennomgang av styringssystema for transportsektoren for å sikre at transportpolitikken er realistisk og gjennomførleg. I neste NTP vil vi ta høgd for at ressursbruken i større grad bør rettast inn mot å ta vare på infrastrukturen vi har, og utnytte denne betre framfor nye, store utbyggingsprosjekt. Det er bra for både klima, miljø og statsfinansane. For nokre køyretøy og fartøysegment er ikkje nullutsleppsteknologien tilstrekkeleg moden til å takast i bruk i stor skala enno. For å auke innfasinga vil regjeringa halde fram med å støtte låg- og nullutsleppsteknologi gjennom Enova. For å kutte utsleppa på kort sikt vil regjeringa ta i bruk omsetningskrav for biodrivstoff. Eit eventuelt omsetningskrav for avansert biodrivstoff for innanriks sjøfart og fiske vil måtte sendast på høyring før omsetningskravet eventuelt blir innført.

Regjeringas klimastatus og -plan støttar opp under effektive klimakutt i tråd med prinsippet om at forureinaren skal betale. Samstundes skal ein ta omsyn til sosial og geografisk fordeling. Klimapolitikken skal vere rettferdig. Ein rettferdig klimapolitikk handlar om at klima- og næringspolitikken mellom anna må bidra til å skape jobbmoglegheiter i eit lågutsleppssamfunn for alle og i alle delar av landet. Det er også viktig at vi styrkjer det generelle arbeidet for eit rettferdig og anstendig arbeidsliv, irekna at det blir lagt til rette for vidare- og etterutdanning for smidigare overgangar for arbeidstakarar som søkjer arbeid i nye grøne næringar. Rådet vi har etablert for rettferdig omstilling med partane i arbeidslivet, skal bidra med innspel til ei rettferdig omstilling i arbeidslivet driven fram av miljø- og klimapolitikk nasjonalt og internasjonalt. Ein rettferdig klimapolitikk handlar også om at dei fordelane og kostnadene klimapolitikken medfører, ikkje aukar sosiale, økonomiske eller geografiske forskjellar i det norske samfunnet.

Regjeringa har i løpet av det første året sitt styrkt den sosiale profilen i klimapolitikken. Enova fekk i 2022 ei tilleggsløyving på 100 mill. kroner til å støtte energitiltak i låginntektshushald. Frå 2023 foreslår regjeringa at oppdraget blir overført til Husbanken. Regjeringa foreslår samstundes at Husbanken i 2023 skal gje 480 mill. kroner i tilskot til tiltak som reduserer energibehovet i kommunalt eigde utleigebustader, sjukeheimar og omsorgsbustader og i studentbustader. I 2022 fekk Enova ei tilleggsløyving på 100 mill. kroner som sørgjer for at talet på kommunar i Noreg utan hurtigladeinfrastruktur går ned frå 70 til 15. Det skal vere gode moglegheiter for lading i heile landet for å viske ut forskjellar i elbilbruken mellom sentrale og mindre sentrale strøk. Vidare vil støtta til elbil avgrensast for dei dyraste bilane ved at det blir innført moms på elbilar med kjøpspris over 500 000 kroner. I Hurdalsplattforma skriv regjeringa at ho vil innrette miljø- og klimaavgifter slik at dei er sosialt rettferdige, og differensiere desse geografisk der det er mogleg og tenleg.

I 2050 skal Noreg vere eit lågutsleppssamfunn. Vegen dit må sjåast i samanheng med ei global lågutsleppsutvikling, der Noreg saman med alle andre land over tid tek på seg meir ambisiøse klimamål. EU er den viktigaste marknaden for Noreg, og EUs auka klimaambisjonar vil påverke norsk næringsliv og framtidige eksportmoglegheiter. Samstundes vil det vere mange endringar vi kan gjere, som vil vere fornuftige uavhengig av korleis verda rundt oss utviklar seg.

Parisavtalen utgjer det globale rammeverket for klimamål ved at han forpliktar alle landa til å melde inn klimamål kvart femte år, som utgjer ein progresjon frå det førre målet. Pandemi, krigen i Ukraina og straumkrise har gjeve store utfordringar, også for gjennomføring av klimapolitikk globalt.

Internasjonalt samarbeid er viktig for å nå klimamåla. På grunn av den særskilde energisituasjonen i Europa går no fleire land tilbake til kol og andre fossile energikjelder for å dekkje delar av energibehovet sitt. Samstundes har dei same landa vore tydelege på at måla for 2030 står ved lag, og at dei kortsiktige tiltaka for å sikre energi ikkje bremsar energiomstillinga. Tvert om, det er eit tydeleg politisk signal frå EU at EUs klimapakke, «Klar for 55», skal akselerere energiomstillinga. På den måten har energiuavhengigheita blitt ein enda viktigare motivasjon for fornybar energi. Dei mange utfordringane vi står i no, viser difor også kor viktig det er å ha langsiktige mål og ein effektiv klimapolitikk som over tid verkar for å redusere utsleppa og auke opptaket av klimagassar.

Noreg skal også bidra til at alle land, særleg dei fattigaste og mest sårbare landa, har tilgang på støtte til å ta del i den globale lågutsleppsutviklinga og byggje robuste samfunn i møte med konsekvensane av klimaendringane. Under klimaforhandlingane i Glasgow i 2021 annonserte Noreg ei dobling av klimafinansieringa seinast i 2026. Innanfor dette målet skal støtta til klimatilpassing minst tredoblast.

Noregs klima- og skogsatsing er ein kjerne i den internasjonale innsatsen. Innsatsen for fornybar energi blir underbygd gjennom det nyoppretta klimainvesteringsfondet. Dette vil bidra til å auke energitilgangen og redusere klimagassutslepp i utviklingsland. Regjeringa vil styrkje innsatsen for klimatilpassing, trygg matvaretilgang og førebygging med utgangspunkt i strategien Klima, sult og sårbarhet frå 2021. Politikken og tiltaka for å sikre at Noreg støttar opp under ei klimarobust lågutsleppsutvikling i utviklingsland, kjem fram av Prop. 1 S (2022–2023).

Boks 1.2 Noregs klimalov og rapporteringa etter lova

Klimalova tok til å gjelde 1. januar 2018 og skal fremje gjennomføring av Noregs klimamål som ledd i omstillinga til eit lågutsleppssamfunn i Noreg i 2050. Klimamåla for 2030 og 2050 er lovfesta i denne lova. I juni 2021 vedtok Stortinget å endre klimamåla for 2030 og 2050 i klimalova. Både klimamålet for 2030 og 2050 vart forsterka. Endringane i klimalova inneber at målet for 2030 er at klimagassutsleppa skal reduserast med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. Vidare vart klimamålet for 2050 endra slik at utsleppa skal reduserast med 90–95 pst.

Klimalova innfører ein syklus med ein gjennomgang av klimamåla kvart femte år etter same prinsippet som Parisavtalen. For å fremje omstillinga til eit lågutsleppssamfunn skal regjeringa kvart femte år leggje fram for Stortinget oppdaterte klimamål. Dette vart gjort for første gongen i 2020.

Lova skal styrkje openheit og brei demokratisk forankring av norsk klimapolitikk, da det er lovfesta at Stortinget regelmessig skal få informasjon om status og framdrift i arbeidet med Noregs klimamål. Ifølgje § 6 i klimalova skal det gjerast greie for desse punkta:

  • Korleis Noreg kan nå klimamåla sine
  • Utviklinga i utslepp og opptak, framskrivingar og gjennomføring av klimamåla
  • Sektorvise utsleppsbanar for ikkje-kvotepliktige utslepp og kva for type tiltak som vil vere nødvendige for å realisere desse
  • Status for Noregs utsleppsbudsjett
  • Klimaeffekten av framlagt budsjett
  • Korleis Noreg førebur seg på og tilpassar seg klimaendringane
Til dokumentets forside