6 Konkurranseeksponering

I dette kapitlet redegjøres det for sentrale vurde­ringskriterier i tilknytning til konkurranseekspone­ring , og tre hovedformer for konkurranseekspo­nering. Vi omtaler spesielt alternative metoder for konkurranseutsetting, herunder bruk av kon­traktsformen offentlig privat samarbeid (OPS). Til slutt gis en omtale av eksempler på konkur­ranseeksponeringstiltak i kommunesektoren.

6.1 Vurderingskriterier

NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? trekker blant annet fram følgende forhold som relevante vurderingstema før man velger konkurranseeksponering:

• Effektivitet

• Utvikling og opprettholdelse av markedskon­kurranse

• Styring og demokratisk kontroll

• Tilgjengelighet for bruker

• Kvalitet

• Arbeidstagernes rettigheter

Effektivitet

I spørsmålet om konkurranseeksponering, er effektivitet gjerne det mest sentrale enkeltspørs­målet. Med kostnadseffektiv produksjon menes den lavest mulige kostnad en gitt produktmengde kan framstilles ved. Det å produsere et gitt gode til lavest mulig pris , som kostnadseffektivitet inne­bærer, burde i utgangspunktet være et lite kontro­versielt mål. Det handler om å få mer tjenestepro­duksjon for de samme ressursene, eller å frigjøre ressurser til alternative tiltak. Den viktigste årsa­ken til at en kan forvente forskjeller i kostnadsef­fektivitet mellom offentlig og privat produksjon, er at selve eierskapet gir opphav til kostnadseffek­tivitet. Skalaeffektivitet gir uttrykk for om kostna­dene pr. enhet kan reduseres ved at produksjonen økes eller innskrenkes. Reduseres kostnadene pr. enhet ved utvidet produksjon, snakker vi om stor­driftsfordeler . Samdriftsfordeler, eller synergieffek­ter, foreligger når det er kostnadseffektivt å ha produksjonsansvar for flere tjenester fordi tjenes­tene henger sammen på en komplementær måte. Med formålseffektivitet, eller resultateffektivitet, menes om en gjør de riktige tingene for å nå bestemte mål.

Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Utvikling og opprettholdelse av markedskonkur­ranse er en forutsetning for vellykket konkurran­seutsetting. Det er ikke tilstrekkelig å overlate tje­nesteproduksjonen til private uten samtidig å legge til rette for konkurranse. Da risikerer man en overgang fra et offentlig til et privat monopol. Det må derfor foreligge eller etableres et marked for den aktuelle tjenesten som vurderes konkur­ranseutsatt.

Styring og demokratisk kontroll

I vurderingen av spørsmålet om produksjonen bør konkurranseutsettes, må det vurderes hvilken betydning det eventuelt har for styringen og ønsket om demokratisk kontroll at styringsmulighetene dreies bort fra etats- og eierstyring mot styring gjennom regulering, konsesjoner, finansieringssystemer og bruk av kontrakter. Ved konkurranseutsetting vil styring og demokratisk kontroll kunne ivaretas gjennom målbare kvalitetskrav til tjenesteutøvelsen og regelmessig kvalitetsrevisjon og profesjonell kontraktssyring i kontraktsperioden.

Tilgjengelighet for brukerne

For enkelte samfunnsområder er det et sentralt politisk og samfunnsmessig mål at befolkningen skal ha lik tilgjengelighet til offentlige tjenester, uavhengig av bosted og personlig økonomi. Det kan derfor være nødvendig med særlige regulato­riske grep for å sikre politiske mål om tilgjengelig i forbindelse med konkurranseutsetting.

Kvalitet

Den viktigste effekten på kvalitet kommer som en følge av at konkurranseeksponering i seg selv bidrar til økt oppmerksomhet om kvalitet og inn­hold i tjenestene. En forutsetning for å konkurran­seutsette en tjeneste, må være at det er etablert klare og målbare kvalitetskrav til tjenesten, og at det er tilstrekkelig bestillerkompetanse og kvali­tetskontroll for å forhindre sviktende kvalitet ved ufullstendige kontrakter.

Arbeidstakernes rettigheter

Bruk av konkurranse kan føre til endringer for de ansatte som blir berørt. Konkurranseutsetting kan gi usikkerhet om arbeidssituasjonen, virk­somhetsoverdragelse og endringer i lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidsvilkår i henholdsvis privat og offentlig tjenesteproduksjon faller imidlertid ikke nødvendigvis i favør av det offentlige. I lys av foreliggende erfaringsmateriale, er det ikke dek­ning for å hevde at forholdene for ansatte er dårli­gere hos private enn hos offentlige som driver tje­nesteproduksjon. Det synes derfor vanskelig å finne holdbar fordelingsmessig begrunnelse for at konkurranseutsetting ikke bør benyttes.

Regjeringen ønsker å bidra til et arbeidsliv med gode sosiale ordninger både i offentlig og privat sektor, og viser blant annet til:

• at det er fremmet forslag i Pensjonsmeldingen om å innføre obligatorisk supplerende pensjonsordninger for alle arbeidstakere.

• at ILO-konvensjon nr. 94 om å stille krav til tariffavtaler ved offentlige innkjøp er ratifisert av Norge og vil bli implementert i en revisjon av innkjøpsinnstruksen for statlig sektor som departementet tar sikte på å fremme våren 2005.

6.2 Former for konkurranseeksponering

I NOU 2000:19 og i St.prp. nr. 66 (2002-2003) (kommuneproposisjonen) benyttes begrepet kon­kurranseeksponering som samlebetegnelse på:

• Konkurranseutsetting

• Brukervalg

• Målestokkonkurranse

Konkurranseutsetting

Det sentrale spørsmålet er om produksjonen bør skje internt i forvaltningen eller organiseres eksternt, enten i offentlig fristilte virksomheter, eller i private virksomheter. Dette spørsmålet rei­ser en lang rekke rettslige, konkurransepolitiske og forvaltningspolitiske spørsmål. Dette er omtalt i kapittel 5 om offentlige innkjøp og offentlig støtte og i kapittel 8 om liberalisering og konkur­ransepolitikk. I kapittel 4.5 omtales ulike tiltak som er egnet til å legge til rette for mer like kon­kurransevilkår for offentlige og private aktører.

Konkurranseutsetting brukes som betegnelse på situasjoner der det offentlige lar andre rettsub­jekter konkurrere om å utføre oppgaver som det offentlige tradisjonelt har utført selv. Begrepet har ikke noe rettslig innhold. Bestiller vil fremdeles være ansvarlig for at innbyggerne og brukerne får den tjenesten de har krav på, og fordelingshensyn kan ivaretas gjennom finansiering av tjenesten. Før bestiller kan utlyse konkurranse om et oppdrag, må kravspesifikasjon til tjenesten være beskrevet. Bestillers valg av anskaffelsesprosedyre vil avhenge av kompleksiteten i tjenesten.

Anbudskonkurranse er en metode for konkur­ranseutsetting hvor bestiller utlyser en konkur­ranse om et oppdrag som finansieres av bestiller. Selv om produksjonen av tjenesten konkurranse­utsettes og utføres av private, har det offentlige fortsatt ansvaret for finansiering, oppfølging og kontroll av tjenesten i form av kvalitets-, kompe­tanse- og bemanningskrav.

Det er viktig at bestiller har tilstrekkelig kom­petanse til å gjennomføre selve anskaffelsen på en profesjonell måte. Bestiller må avgrense og spesi­fisere tjenesten som skal settes ut på anbud og kostnadsvurderingene må inkludere alle transak­sjonskostnadene. Det må etableres gode rutiner for kontraktsstyring og rutiner for kontroll og til­syn av at kontraktene blir fulgt opp på en tilfred­stillende måte. En avgjørende forutsetning for en vellykket anbudsprosess, er at det finnes et til­strekkelig antall aktører som sikrer konkurranse om oppdragene. En godt gjennomført anbudskon­kurranse fører til kostnadsbesparelser.

Konkurranseutsetting kan anta en rekke ulike former. Forut for iverksetting av et prosjekt må myndighetene vurdere hvorvidt en skal drive utbygging og drift i egenregi, eller om en skal kjøpe tjenestene av private aktører i markedet. Offentlig egenproduksjon åpner for styringssvikt, som kan bidra til lavere effektivitet og svakere kostnadsbevissthet. Å overlate prosjektet til pri­vate aktører kan motvirke dette, men gir samtidig mulighet for markedssvikt som det kan være res­surskrevende å kontrollere og eventuelt korri­gere for.

Det finnes en rekke former som myndighe­tene kan velge mellom, jf. figur 6.1. Alle disse benytter i varierende grad anbudsmekanismer for å presse kostnadene ned, samtidig som en utnyt­ter privat sektors effektivitet og innovasjonsevne på de områder der dette vurderes som hensikts­messig. I noen tilfeller kan det være spesielle for­hold ved et prosjekt som gjør det ønskelig at det offentlige påtar seg en direkte rolle i driften eller i utbyggingsfasen. Det kan for eksempel være van­skelig å utforme kontrakter som gjør det mulig å kontrollere at alle nødvendige spesifikasjoner ved et komplisert utbyggingsprosjekt er oppfylt. I andre tilfeller kan det være særtrekk ved et pro­sjekt som gjør det ønskelig at offentlige sektor gjennom egen virksomhet har direkte kontroll over selve driften.

Selve utarbeidelsen av konkurransegrunnla­get, med spesifikasjon av leveranse eller tjeneste­nivået, kan bidra til at den offentlige oppdragsgi­veren tydeliggjør mål for sin ressursbruk i større grad enn ved utførelse i egenregi. Dette kan bidra til at man får mer igjen for hver krone, og at det frigjøres ressurser til andre samfunnsformål. Flere potensielle aktører i et marked gir videre grobunn for innovasjon og kostnadsfokus, både i privat og offentlig sektor. Utarbeidelse av konkur­ransegrunnlag kan også bidra til bedre offentlig planlegging, særlig når den ansvarlige myndighe­ten legger vekt på å knytte kravene opp mot kvali­tet, tilgjengelighet og omfang av leveransen, hel­ler enn detaljerte spesifikasjoner knyttet til hvilke løsninger som skal velges i gjennomføringen av oppdraget. Konkurransen i markedene kan styr­kes gjennom anbudsprosessene, slik at ressurs­bruken i samfunnet blir mer effektiv.

Figur 6.2 tar for seg noen spesifikke fortrinn og ulemper ved ulike måter for bruk av anbud i offentlige prosjekter. Om myndighetene bør velge å gjennomføre et prosjekt i egenregi, ved kjøp av tjenestene fullt og helt i markedet eller i kombina­sjon egenregi/anbud/OPS, vil avhenge av spesi­fikke forhold ved prosjektet. Sentrale faktorer å vurdere vil være faren for, og omfanget av, eventu­ell styringssvikt eller markedssvikt, transaksjons­kostnader i prosjektet, tilgangen til kompetanse og innovative løsninger og ulempene ved at det er krav som ikke lar seg kontraktsfeste.

Ett av alternativene ved konkurranseutsetting er offentlig privat samarbeid (OPS) . Over det siste tiåret har bruken av OPS tiltatt i flere land, spesi­elt i Storbritannia, og vi har også sett eksempler på bruk av OPS i Norge. OPS er i utgangspunktet et samarbeid mellom offentlig og privat sektor om et utviklingsprosjekt med tilhørende drift av eksempelvis bygningen og/eller en tjeneste. Den offentlige bestiller beskriver oppgaven som skal løses og definerer hvilke standarder og kvaliteter som ønskes levert. Innenfor disse rammene gis den private aktøren frihet til å planlegge og gjen­nomføre arbeidet på en mest mulig hensiktsmes­sig måte.

Kjernen i et typisk OPS-konsept kan sies å være:

• Kontrakten om oppdraget tildeles etter anbud­skonkurranse. I hovedsak regulerer kontrak­ten forholdet mellom offentlig myndighet og tilbyder, men det legges også opp til et samar­beid (partnerskap) mellom de to.

• Tilbyderen som vinner konkurransen får i opp­drag både å gjennomføre et bygge- eller utvi­klingsprosjekt og å drive og vedlikeholde anlegget gjennom en forholdsvis lang periode.

• Inntektene i prosjektet vil stamme fra brukerbetaling, offentlige rammetilskudd eller offentlige tilskudd pr. bruker, alternativt en kombinasjon.

• Gjennom kontraktsperioden står tilbyderen vanligvis som eier. Eierskapet tilfaller offentlige myndigheter etter endt kontrakt.

OPS-prosjekter har internasjonalt særlig vært brukt i forbindelse med bygging og drift av for eksempel veier, skoler, sykehus, jernbane, idretts­anlegg og boliger for vanskeligstilte. I Norge er det igangsatt enkelte OPS-prosjekter i vegsektoren og for enkelte offentlige bygg i blant annet helse- og undervisningssektoren.

På samme måte som ved ordinær anbudsutset­ting beholder det offentlige ansvaret for hva som skal produseres. Det spesielle ved OPS er at kon­trakten regulerer både utbygging og drift av samme prosjekt, lengden på kontraktene og et økt fokus på hvilke typer risiko som er knyttet til å produsere tjenesten. Generelt er det et mål å over­føre kostnadsrisiko til den som i størst grad er i stand til å påvirke denne.

Erfaringer fra andre land tyder på at OPS-modellen kan gi besparelser, men det er også eksempler på at det gir høyere kostnader. OPS gir et potensiale for gevinst ved å føre sammen rollen som utbygger og drifter. Samtidig binder lange kontraktsperioder handlingsrommet for offentlige myndigheter. OPS forutsetter at det konkrete behov som søkes dekket er egnet som OPS-prosjekt, og at et tilstrekkelig antall konkurransedyktige aktører som kan håndtere slike kon­trakter. OPS medfører også større arbeidsbyrde og økte kompetansekrav for det offentilige enn mer tradisjonelle kontraktsformer.

Brukervalg

Brukervalg innebærer at det offentlige legger til rette for at brukeren kan velge mellom alternative tilbud eller tjenesteleverandører. Ved lovpålagte tjenester vil ansvaret for at brukerens rettigheter ivaretas fortsatt tilligge kommunen. Det kan etable­res brukervalg, for eksempel mellom ulike kom­munale tilbydere, mellom både private og kom­munale enheter eller kun private tilbydere. Et brukervalgssystem med ulike leverandører omta­les som «fritt brukervalg» når systemet er finansi­ert med en ordning hvor «penger følger bruke­ren». Et slikt system innebærer at tilbyderne får finansiering avhengig av hvor mange som velger deres tilbud. Prisen på tjenesten vil være fastsatt av det offentlige, og tilbyderne konkurrerer om bruken på kvalitet.

Målestokkonkurranse

Målestokkonkurranse, eller benchmarking, inne­bærer systematisk sammenstilling av ulik virk­somhetsinformasjon med sikte på å måle presta­sjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsvarende virksomheter. Målestokkonkur­ranse er et virkemiddel som legger til rette for konkurranse, læring og samarbeid. Slik konkur­ranse kan være et effektivt hjelpemiddel for å avdekke effektivitets- og kvalitetsforskjeller, hvor ekstern markedsinformasjon er en målestokk eller referanse som man kan måle prestasjoner mot. På denne måten eksponeres virksomheten for konkurranse ved at man sammenlikner seg med tilsvarende virksomhet. I en viss grad kan målestokkonkurranse kompensere for markeds­konkurranse.

6.3 Eksempler på konkurranseeksponeringstiltak i kommunesektoren

Nettbasert konkurranseportal

Kommunal- og regionaldepartementet har eta­blert www.konkurranseportalen.no. Med konkur­ranseportalen vil Kommunal- og regionaldeparte­mentet støtte kommunenes arbeid med konkur­ranse som verktøy for utvikling av kvalitet, brukerorientering og effektivitet i tjenesteproduk­sjonen. Konkurranseportalen gir informasjon om, og praktisk veiledning til, konkurranseekspone­ring av kommunal tjenesteproduksjon.

Konkurranse i markedet: friere brukervalg

Brukervalg innebærer at kommunen legger til rette for at innbyggerne, innenfor visse rammer, kan velge fritt mellom flere leverandører av en kommu­nal tjeneste. Brukerne kan enten velge mellom flere kommunale leverandører, eller mellom både kom­munale og private enheter. Kommunal- og regional­departementet og Kommunenes Sentralforbund har siden 2002 støttet opp om et nettverk av norske kommuner som har arbeidet med brukervalg. Kommunal- og regionaldepartementet har laget en veileder for brukervalg i kommunal tjenesteyting. Veilederen er tilgjengelig på www.dep.no/krd/ og på www.konkurranseportalen.no. Senter for sam­funns- og næringslivsforskning (SNF) har også eva­luert arbeidet som er gjort med brukervalg i de kommunene som deltok i nettverket.

Benchmarking: effektivitetsnettverkene

Kommunal- og regionaldepartementet har gjen­nom flere år arbeidet aktivt for å legge til rette for benchmarking i kommunal sektor. Dette innebæ­rer at en systematisk sammenstiller ulik virksom­hetsinformasjon med tanke på å måle og sammen­likne prestasjoner i egen virksomhet over tid, og/ eller måle og sammenlikne prestasjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsva­rende virksomheter.

Kommunal- og regionaldepartementet tok i 2001, sammen med Arbeids- og administrasjons­departementet, Finansdepartementet og Kommu­nenes Sentralforbund, initiativ til prosjektet kom­munenettverk for fornyelse og effektivisering (effek­tiviseringsnettverkene) . Prosjektet setter sammen nettverk på 5-8 kommuner. Om lag 300 kommu­ner og bydeler i Oslo har deltatt i arbeidet. Nett­verkene dekker tjenesteområdene skole, barne­hage, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. I nettverkene benytter kommunene nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestenes prio­ritering, dekningsgrader og produktivitet. Videre gjennomfører kommunene brukerundersøkelser, medarbeiderundersøkelser og kartlegger objek­tiv kvalitet i tjenestene. Samlet gir dette grunnlag for sammenlikninger både mellom de ulike kom­munene og mellom de ulike tjenestene. På porta­len www.bedrekommune.no kan blant annet alle kommunene sammenlikne seg med andre kom­muner over tid på produktivitet, målt kvalitet og brukertilfredshet.

Effektivitet og effektivitetsutviklingen i kommunesektoren

Kommunene står overfor store utfordringer i tiden framover. Det vil bli en krevende oppgave å videreføre dagens tjenestenivå. Krav til økt kvali­tet og produksjon vil kreve ytterligere innsats. Når det samtidig er begrensninger på inntektssi­den, må en møte disse utfordringene gjennom å utnytte tilgjengelige ressurser på en bedre måte.

Kommunal- og regionaldepartementet har engasjert forskningsinstitusjonene Senter for øko­nomisk forskning ved NTNU og Senter for sam­funns- og næringslivsforskning (SNF) til å utføre et langsiktig og systematisk utredningsarbeid for å utvikle modeller for måling av effektivitet og effektivitetsutvikling, både for enkeltkommuner og for sektoren samlet. Indikatorene skal for­trinnsvis være basert på fast oppdaterbar statis­tikk, men i prosjektet vil også nye produksjons- og kvalitetsmål bli benyttet og testet ut.