9 Konkurranseforholdene i det nordiske energimarkedet

9.1 Innledning

Stortinget fattet 18. juni 2003 følgende vedtak :

«Stortinget ber Regjeringen å legge fram for Stortinget en sak om konkurransesituasjonen i det nordiske energimarkedet.»

Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Dok. nr. 8:114 (2002-2003) Forslag om nasjonalt eierskap i energimarkedet. Forslaget var blant annet motivert ut i fra konkurransemyndighetenes inngrep mot Statkrafts oppkjøp av Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS.

9.2 Avklaring av problemstillingen

Moderniseringsdepartementet har forstått vedta­ket fra Stortinget slik at det gjelder konkurranse­situasjonen i det nordiske markedet for elektrisk kraft . Konkurranseforholdene for produkter som kan falle inn under et mer utvidet energibegrep, for eksempel oljeprodukter, omfattes ikke av omtalen nedenfor.

Vurderingene er i hovedsak begrenset til å gjelde engrosmarkedet for elektrisk kraft. Engros­markedet omfatter handelen mellom kraftprodu­senter og store forbrukere, typisk industribedrif­ter. Den omfatter også handel mellom kraftprodu­senter og kraftleverandører (som leverer strøm til forbrukerne), og handel på den fellesnordiske kraftbørsen Nord Pool ASA som er kjernen i det nordiske kraftmarkedet. Handelen på nordisk nivå skjer på engrosnivå og involverer således ikke sluttbrukermarkedet direkte.

For vanlige forbrukere er det ikke aktuelt å handle kraft på den nordiske kraftbørsen. Forbru­kerne forholder seg til et nasjonalt sluttbruker­marked. Det er en forutsetning at kraftleverandø­rene er registrert med egen virksomhet i det lan­det de ønsker å selge elektrisk kraft. Norske forbrukere må derfor forholde seg til kraftleve­randører i Norge. På denne bakgrunn er det naturlig å betrakte sluttbrukermarkedet for elek­trisk kraft som nasjonalt.

Kraftleverandørene derimot forholder seg blant annet til Nord Pool og opererer på det nordiske kraftmarkedet. Dette innebærer at konkurransesituasjonen på engrosnivå vil ha stor betydning for forbrukerne i sluttbrukermarkedet. De fleste husholdninger har eksempelvis i dag prisvilkår i sine kontrakter som mer eller mindre direkte følger prisutviklingen i engrosmarkedet.

9.3 Aktuelle utredninger og vurderinger av konkurranseforholdene i kraftmarkedet

Det er, delvis i regi av departementet, gjennom­ført flere vurderinger og utredninger om konkur­ranseforholdene i kraftmarkedet etter at Stortin­get fattet sitt anmodningsvedtak:

• St.prp. nr. 1 (2003-2004) fra Arbeids- og admi­nistrasjonsdepartementet. Fornyet vurdering av konkurransemyndighetenes inngrep mot Statkrafts oppkjøp i Agder Energi AS og Trond­heims Energiverk AS.

• Felles rapport fra nordiske konkurransemyndigheter om konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet, publisert september 2003.

• Kraft og makt; rapport fra en ekspertgruppe oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepar­tementet, ferdigstilt november 2003.

• Redegjørelse fra Konkurransetilsynet om kon­kurransesituasjonen i det nordiske kraftmar­kedet, ferdigstilt mars 2004.

• Gjennomgang av reguleringer og tilsynet med kraftmarkedet. Rapport fra Arbeids- og admi­nistrasjonsdepartementet, Olje- og energide­partementet, Konkurransetilsynet og NVE, publisert april 2004.

• Overvåking av markedsmakt i kraftmarkedet. ECON-rapport på oppdrag fra Konkurransetil­synet og Norges vassdrags- og energidirekto­rat (NVE), september 2004.

St.prp. nr. 1 (2003-2004)

Arbeids- og administrasjonsdepartementet fore­tok i forbindelse med sin behandling av klagen på Konkurransetilsynets inngrep mot Statkrafts opp­kjøp i Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS en vurdering av hvordan oppkjøpet ville påvirke det norske kraftmarkedet. Det vises til Stortingets vedtak 18. juni 2003 om å be Regjerin­gen «vurdere vedtaket om Statkrafts plikt til å selge sine eierandeler i Hedmark Energi, E-CO og Trond­heim Energiverk på nytt». I St.prp. nr. 1 (2003-2004) oppsummeres departementets vurderinger av det norske og nordiske kraftmarkedet i lys av denne saken.

Departementet konkluderer med at eksisten­sen av flaskehalser i overføringsnettet i perioder kan bidra til at det etableres regionale markeder i det fellesnordiske engrosmarkedet for kraft. Innenfor disse områdene kan det være grunnlag for utøvelse av markedsmakt, som igjen kan begrense konkurransen.

Overføringskapasitet er ikke den eneste fakto­ren som avgjør utbredelsen av flaskehalser. Utvik­lingen i forbruk og produksjonskapasitet vil også være avgjørende for hvor ofte og lenge det vil være flaskehalser. Det er med andre ord flere fak­torer som må vurderes for å kunne si noe om den framtidige utbredelsen av flaskehalser i det nor­diske kraftmarkedet, og dermed mulighetene for at en dominerende aktør kan utøve markedsmakt i de regionale markedene.

Rapport fra de nordiske konkurransemyndighetene

De nordiske konkurransemyndighetene har utar­beidet en felles rapport som ble presentert høsten 2003. Rapporten identifiserer konkurransemes­sige problemstillinger i det nordiske kraftmarke­det og hvilke tiltak som må gjennomføres for å fjerne eventuelle konkurransehindringer. Manda­tet var videre å foreslå eventuelle forbedringer av regelverket samt tiltak for å bedre det nordiske samarbeidet i forhold til konkurranseforholdene i kraftmarkedet.

Kraft og makt

Rapporten «Kraft og Makt» er en analyse av konkurranseforholdene i kraftmarkedet fra november 2003. Rapporten er utarbeidet av en ekspertgruppe på oppdrag fra departementet. Ekspertgruppen ble nedsatt for å vurdere markedsforholdene blant annet med bakgrunn i de store prissvingningene i det norske kraftmarkedet vinteren 2002-2003. Ekspertgruppens forslag og vurderinger er nærmere referert i Konkurransetilsynets redegjørelse, som er nærmere omtalt i kapittel 9.5.

9.4 Det nordiske kraftmarkedet

9.4.1 Bakgrunn

Norge fikk ny energilov i 1990. Denne loven åpnet for konkurranse i kraftmarkedet. Ny svensk ener­gilov i 1996 åpnet for konkurranse i det svenske kraftmarkedet, og Nord Pool ASA ble etablert som en norsk - svensk markedsplass. Nord Pool ble med dette verdens første flernasjonale mar­kedsplass for fysisk krafthandel. Finland kom med i samarbeidet i 1997, mens Vest-Danmark kom med i 1999 og Øst-Danmark i 2000. Fra og med 2002 eies Nord Pool Spot AS, der den fysiske omsetningen foregår, av alle de systemansvarlige nettselskapene i Norden. Nord Pool Spot AS har konsesjon fra energimyndighetene som fysisk markedsplass for kraft og for tilrettelegging av kraftutvekslingen med utlandet. I 2002 fikk også Nord Pool ASA konsesjon som børs for kraftderi­vater, og Nord Pool Clearing ASA konsesjon som oppgjørsselskap.

Det nordiske spotmarkedet for kraft er i dag drevet av Nord Pool Spot AS. Alle nordiske produ­senter og store kraftkjøpere kan tilby og etter­spørre spotkraft. Det nordiske spotmarkedet er i perioder delt inn i separate prisområder på grunn av begrensninger i overføringsnettets kapasitet (flaskehalser) mellom områdene. Normalt opere­res det per i dag med seks slike prisområder: Sør-Norge, Midt- og Nord-Norge, 1 Vest-Danmark, Øst-Danmark, Sverige og Finland. Det utveksles kraft mellom Norden og Tyskland, Polen og Russ­land. Overføringskapasiteten mot disse landene disponeres ikke av Nord Pool Spot AS, men hånd­teres gjennom bilaterale avtaler eller separate auksjoner. Det pågår arbeid i regi av energimyndighetene og sentralnettselskapene i Norden når det gjelder videre utvikling av praksisen for håndtering av flaskehalser i det nordiske overføringsnettet og disponeringen av overføringskapasiteten mellom Danmark og Tyskland.

Kraftmarkedets utstrekning begrenses av overføringsnettets fysiske utstrekning og kapasi­tet. I tillegg kan ulike systemer for måling, avreg­ning og håndtering av den momentane balansen i kraftsystemet kunne avgrense markedets utstrek­ning. Dagens nordiske kraftmarked er blant annet en følge av at de nordiske landene har samarbei­det om å sørge for at disse forhold ikke lenger er til hinder for handel med kraft på tvers av lande­grensene.

Gjennom det felles nordiske markedet oppnår en gjensidig økonomiske, energimessige og miljø­messige fordeler, samtidig som det opprettholdes en høy grad av forsyningssikkerhet. Kraftproduk­sjonen i de nordiske landene er basert på ulike energikilder (vann, vind, termisk kraft m.v.) som utfyller hverandre, og sammenkoblingen av de ulike produksjonssystemene medfører således en mer effektiv ressursutnyttelse.

9.4.2 Engrosmarkedet og sluttbrukermarkedet

Det er vanlig å dele kraftmarkedet i to: engros­markedet og sluttbrukermarkedet.

I engrosmarkedet forgår handelen mellom kraftprodusenter, kraftleverandører og større sluttbrukere. Handelen skjer enten direkte mel­lom ulike aktører eller over el-spotmarkedet til den felles nordiske elektrisitetsbørsen, Nord Pool Spot. Om lag 70 prosent av omsetningen i engros­markedet foregår bilateralt, mens 30 prosent går over Nord Pool Spot. I perioder er det nordiske engrosmarkedet delt opp i regionale markeder på grunn av flaskehalser i overføringsnettet. I de periodene der det nordiske markedet deles opp i separate markeder, er det teoretisk mulig for en dominerende aktør i et område å utøve markeds­makt. Utnyttelse av markedsmakt kan resultere i andre markedsløsninger enn det en ellers ville fått. Det fører til høyere priser. Det omfattende krysseierskapet bidrar til å øke mulighetene for utnyttelse av markedsmakt.

Utøvelse av markedsmakt på engrosnivå har konsekvenser for de nasjonale markedene for kraft til sluttbrukere. Sluttbrukermarkedet er nasjonalt og i all hovedsak preget av nasjonale aktører. Mange av aktørene har egen produk­sjonsvirksomhet. Konkurransen mellom aktørene i sluttbrukermarkedet regnes som velfungerende. Prisene blir imidlertid ikke bare bestemt av kon­kurransen mellom nasjonale kraftleverandører, men enda mer av konkurransen i engrosmarke­det. Dersom det er mulig å utøve markedsmakt i engrosmarkedet, vil dette slå ut i høyere priser i de nasjonale sluttbrukermarkedene.

Konsekvensen av dette er at dersom man ønsker sikkerhet for å opprettholde konkurranse og lavest mulig priser i både det nordiske engros­markedet og de nasjonale sluttbrukermarkedene for kraft, bør en for eksempel gjennomføre tiltak for å redusere flaskehalsene.

De konkurransemessige gevinstene ved å redusere flaksehalsene må imidlertid vurderes opp mot kostnadene ved å bygge ut overførings­nettet.

I det norske kraftsystemet har Statnett SF ansvaret for å gjennomføre tiltak for å redusere eller fjerne flaskehalser i det sentrale overføringsnettet. Statnett er pålagt å drive etter samfunnsøkonomiske kriterier, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Olje- og energidepartementet. Tilsvarende ansvar har også de systeman­svarlige nettselskapene i de andre nordiske lan­dene.

Slik kraftsystemet fungerer, kan deler av nyt­ten av en nettinvestering være i et annet land enn der investeringen gjennomføres. I en nasjonal samfunnsøkonomisk lønnsomhetsvurdering kan derfor investeringen fremstå som ulønnsom, mens den i et nordisk perspektiv er lønnsom. Det bør derfor legges nordiske samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger til grunn for investe­ringsbeslutninger i det sentrale overføringsnettet.

De nordiske energiministrene er opptatt av å finne løsninger for felles nettinvesteringer, og dette var et tema på det nordiske energiminister­møtet i september 2004. Energiministrene ble her enige om en videre utvikling og integrering av det nordiske markedet. Dette er nedfelt i Akureyri-erklæringen. Energiministrene ga her de nor­diske systemansvarlige blant annet i oppdrag å utrede en modell for organisering og finansiering av felles nettinvesteringer.

Felles nordiske investeringer vil kunne være et viktig bidrag for å bedre konkurranseforhol­dene i det nordiske kraftmarkedet.

Det vises for øvrig til at Statnett SF har fått konsesjon fra Olje- og energidepartementet for å bygge kabel mellom Norge og Nederland. Kabelen vil øke overføringskapasiteten mellom Norge og utlandet med rundt 20 prosent, og skal etter planen settes i drift ved årsskiftet 2007/2008.

Håndteringen av den momentane fysiske balansen mellom produksjon og forbruk, skjer gjennom nasjonale regulerkraftmarkeder organi­sert av nasjonale systemansvarlige selskaper.

Det må alltid være balanse mellom tilgang og forbruk av elektrisk kraft. I regulerkraftmarkedet anmelder aktørene pris for å endre produksjon eller forbruk, slik at kraftsystemet kommer i balanse. Statnett SF har ansvaret for regulerkraft­markedet i Norge. Alle de nordiske systemansvar­lige nettselskapene har koordinert sine reguler­kraftlister, og skal, dersom ikke overføringsbe­grensninger hindrer dette, benytte det rimeligste nordiske budet for regulering. Avregningen av økonomiske ubalanser i engrosmarkedet for de enkelte lands aktører skjer etter nasjonale regler til priser basert på de nasjonale regulerkraftpri­sene. Statnett SF er ansvarlig for denne avregnin­gen i Norge.

Siden balanseavregningene er nasjonale, er sluttbrukermarkedene også nasjonale. Norske sluttbrukere kan bare kjøpe kraft fra norske kraft­leverandører. Det er imidlertid fullt mulig for utenlandske kraftleverandører å registrere seg som kraftleverandør også i Norge, dersom de inn­går en balanseavtale med Statnett SF. Norske sel­skaper har andre veien operert som kraftleveran­dører i Sverige.

9.5 Redegjørelse fra Konkurransetilsynet om det nordiske kraftmarkedet

Som svar på en henvendelse fra departementet har Konkurransetilsynet redegjort for konkurran­seforholdene i det nordiske kraftmarkedet. Tilsy­nets vurdering bygger både på egne vurderinger i aktuelle saker og ulike rapporter utarbeidet i Norge og Norden.

9.5.1 Vurdering av konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet

Markedsavgrensning

I vurderingen av konkurranseforholdene tar Kon­kurransetilsynet utgangspunkt i at kraftmarkedet kan deles inn i flere undermarkeder. De konkur­ransemessige problemene i kraftsektoren knytter seg først og fremst til forhold i engrosmarkedet for fysisk levering av kraft, og redegjørelsen leg­ger spesielt vekt på dette markedet.

Et viktig særtrekk ved kraftmarkedet er man­gelen på muligheter til å lagre produktet. Elektri­sitet må konsumeres samtidig som det produse­res. Dette gjør at det er mulig å analysere marke­det ut fra tidsperioden for når elektrisiteten blir levert.

I perioder der det ikke er kapasitetsbeskrank­ninger i det internordiske transmisjonsnettet (ingen flaskehalser), vil den nordiske regionen (Norge, Sverige, Finland og Danmark) utgjøre ett felles marked. Hvis det oppstår flaskehalser vil markedet deles geografisk. De separate marke­dene kan variere fra én time til den neste. I én time kan for eksempel Sør-Norge og Vest-Danmark utgjøre et separat marked, mens Nord-Norge, Sve­rige, Øst-Danmark og Finland utgjør et annet.

I forbindelse med behandlingen av Statkrafts aksjekjøp i Agder Energi AS og Trondheim Ener­giverk AS var det uenighet mellom partene og Konkurransetilsynet om hvilken rolle de tempo­rære flaskehalsene i overføringsnettet har for avgrensningen av det relevante markedet. 2

Ifølge Statkraft har flaskehalser i nettet ikke betydning for kraftprodusentenes tilpasning i markedet (og dermed ikke for markedsavgrensningen), fordi begrensningene oppstår uforutsigbart og relativt sjelden. Konkurransetilsynet mener at mangelen på muligheter for konsumen­ter til å lagre elektrisitet, og den begrensede sub­stituerbarheten mellom tidsperioder, impliserer at det relevante markedet må karakteriseres ved tidsperioden elektrisitet blir levert i. Videre er for­bruks- og produksjonsmønsteret relativt stabilt slik at det bør være mulig å forutse flaskehalser når produksjonsbeslutningene blir tatt. Dessuten oppstår det begrensninger i overføringsnettet relativt hyppig. Dette tilsier at det er relevant å studere konkurransesituasjonen i temporære del­markeder.

Spørsmålet om flaskehalsenes relevans fikk tilslutning av Arbeids- og administrasjonsdeparte­mentet i klagebehandlingen av de nevnte sakene om bedriftserverv. EU-kommisjonen har også gitt sin tilslutning til denne tilnærmingen i sin avgjø­relse i forbindelse med Sydkrafts kjøp av Graninge. 3 Også analyser foretatt av ulike fagmil­jøer, blant annet i rapporten «Kraft og makt» 4 og Copenhagen Economics (2002), 5 har konkludert tilsvarende.

Fordelingen av prisområder mellom de nor­diske områder og hyppigheten av dem varierer fra år til år, primært på grunn av variasjoner i værforholdene. Tabell 9.1 viser hvor ofte de nor­ske prisområdene har utgjort separate markeder i perioden 1998 til slutten av 2003. Det er relativt store variasjoner fra år til år, men det kan slås fast at de norske markedene er separert fra det øvrige nordiske markedet i en ikke ubetydelig del av tiden.

Vertikal integrasjon

I den grad overskuddet i monopolvirksomheten danner grunnlag for det, er Konkurransetilsynet av den oppfatning at vertikal integrasjon gir mulighet for kryssubsidiering av de konkurranse­utsatte aktiviteter. I kraftmarkedet kan man skille mellom to typer konkurranseutsatt virksomhet: engrosmarkedet for omsetning av elektrisk kraft og sluttbrukermarkedet (se figur 9.1). I prinsippet er det mulig å foreta kryssubsidiering fra mono­polvirksomheten til både engrosmarkedet og sluttbrukermarkedet. Vertikalt integrerte selska­per vil potensielt ha insentiver til å kryssubsidiere dersom summen av subsidiene til det konkurran­seutsatte markedet er mindre enn fremtidig pro­fittøkning som følge av den økte markedsmakten subsidiene eventuelt medfører. 6

Det er lite sannsynlig at et kraftselskap ved å subsidiere salg av kraft direkte, enten i engros­markedet eller i sluttbrukermarkedet, på sikt vil presse et tilstrekkelig antall konkurrenter ut av markedet, slik at selskapet vil oppnå økt markeds­makt. Vertikal integrasjon av kraftselskaper kan imidlertid føre til mer indirekte former for krys­subsidiering, for eksempel ved å regnskapsføre kostnader knyttet til den konkurranseutsatte delen i regnskap til monopoldelen. Denne type handlinger kan i teorien utnyttes av selskaper som driver både nettvirksomhet og strømsalg. 7 Nedenfor gjøres det kort rede for dette.

I Norge krever myndighetene at det føres separate regnskaper for henholdsvis monopolakti­viteter og konkurranseaktiviteter (tilsvarende regler finnes i de andre nordiske land, selv om detaljene varierer noe). Så lenge virksomhetene er integrerte, er det imidlertid i praksis svært van­skelig å forhindre at kostnader fordeles på en slik måte at det i realiteten innebærer kryssubsidie­ring. Selv dersom virksomhetene er organisert i egne juridiske enheter, for eksempel under et hol­dingselskap, gjør den interne prisfastsettelse det mulig å overføre overskudd mellom virksomhe­tene. Desto sterkere skillet mellom virksomhe­tene er, desto lettere er det likevel å avgjøre hvor­vidt kryssubsidiering forekommer.

Monopolvirksomheten, det vil si nettvirksom­heten, er regulert for å forhindre at prisene settes høyere enn det som er nødvendig for å dekke kostnadene og en rimelig avkastning. I den grad reguleringen ikke er tilstrekkelig effektiv, kan det imidlertid oppstå et urimelig høyt overskudd i monopolvirksomheten. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) håndhever regelverket og foretar jevnlig vurderinger av eventuelle pro­blem som kan oppstå som følge av vertikal inte­grasjon. I 2004 gjennomfører NVE for eksempel kontroll hos et utvalg nettselskaper med spesielt fokus på internprising og kostnadsfordeling mel­lom monopolregulert og konkurranseutsatt virk­somhet.

Markedskonsentrasjonen

Konkurransetilsynet viser til at markedskonsen­trasjonen tradisjonelt har spilt en viktig rolle i kon­kurranseanalysen. Jo mer konsentrert markedet er, desto mer sannsynlig er det at markedsaktø­rene kan utøve markedsmakt, enten ensidig eller kollektivt. Ved å vurdere markedsstrukturen (for eksempel markedskonsentrasjonen) kan man slutte seg til markedsatferden og markedsresulta­tet. En velkjent konsentrasjonsindeks er Herfin­dahl-Hirschman-indeksen (HHI). HHI defineres som summen av kvadratet av markedsandelene til alle bedriftene i det relevante markedet. HHI vil variere mellom 0 (perfekt frikonkurranse) og 10 000 (monopol) hvis markedsandelene måles som prosenter.

Ved beregningen av HHI regnes aktørene som uavhengige av hverandre. Det nordiske kraftmar­kedet er imidlertid preget av omfattende krys­seie. Krysseierskap betegner situasjonen der en investor eier andeler i to eller flere selskaper i samme marked, enten i form av direkte eierinte­resser i flere selskaper eller ved indirekte eier­skap. I sistnevnte tilfelle eier selskaper i samme marked andeler i hverandre.

En investor antas å maksimere verdien av sin aksjeportefølje i selskaper i samme marked. Økt pris på produktet til ett selskap vil skape økt etter­spørsel etter produktene til de andre selskapene i markedet. Krysseie reduserer derfor selskapenes insentiver til å konkurrere. I tillegg vil krysseier­skap ofte gi eieren en grad av kontroll over bedrif­tene og evnen til å koordinere deres markedsat­ferd. Det er mulig å utlede både en insentivkorri­gert (HHIi) og en kombinert insentiv- og kontrolljustert konsentrasjonsindeks (HHIik).

I rapporten fra de nordiske konkurransemyn­dighetene ble de insentiv- og kontrolljusterte indeksene for hvert enkelt nordisk delmarked utarbeidet.

I henhold til den ujusterte HHI er de nasjonale nordiske markedene moderat konsentrert, med unntak av Sverige og Danmark som er sterkt kon­sentrert (se tommelfingerreglene i tabell 9.2). Når det tas hensyn til totalvirkningen av kryssei­erskapet, er imidlertid alle de fire nasjonale mar­kedene sterkt konsentrert. Konkurransetilsynet understreker at selv i periodene hvor hele Norden utgjør ett felles marked, vil konsentrasjonen være moderat når det tas hensyn til de fulle virkningene av krysseierskapet.

Markedsmakt og dens virkninger

For å vurdere en kraftprodusents muligheter og insentiver til å utøve markedsmakt, viser tilsynet til at man kan ta utgangspunkt i det som kalles residualetterspørselen. Den residuale etterspør­selskurven kan defineres som den etterspørselen en enkelt produsent møter, det vil si markedets totale etterspørsel fratrukket alle andre kraftpro­dusenters tilbud.

I et frikonkurransemarked vil alle aktørene stå overfor en residualetterspørsel som er perfekt elastisk, det vil si at uansett hvilket kvantum hver enkelt produserer, vil ingen alene kunne påvirke prisen. Jo mindre elastisk residualetterspørselen er, desto større mulighet vil hver enkelt aktør ha til å utøve markedsmakt.

Følgende faktorer gjør residualetterspørselen mindre priselastisk:

• Uelastisk markedsetterspørsel

• Mangel på fleksibel produksjonsteknologi

• Produksjonskapasiteten til konkurrenter er begrenset

• Flaskehalser (kapasitetsbeskrankninger i over­føringsnettet)

• Svak konkurranse mellom produsentene

Den første av disse faktorene vedrører elastisite­ten til markedsetterspørselen. De andre faktorene vedrører elastisiteten til resttilbudet. Prisfølsom­heten til markedsetterspørselen etter elektrisk kraft er liten på kort sikt (på timebasis). Dette skyldes delvis at konsumentene ikke er informert om eller blitt avkrevd betaling for kortsiktige pris­variasjoner, delvis at substitusjonsmulighetene er begrenset.

Produksjonsanlegg med fleksibel produk­sjonsteknologi er vannkraftverk i Norge og Sve­rige og kondenskraftverk i Danmark og Finland (og til en viss grad i Sverige). Bedrifter med pro­duksjonsteknologi som ikke er fleksibel (vind-, varme- og kjernekraft) vil ikke være i stand til å øke produksjonen for å hindre utøvelse av mar­kedsmakt. Derfor vil en fusjon mellom to produ­senter med fleksibel produksjonsteknologi være verre for konkurransen enn en fusjon mellom én med fleksibel og én med ufleksibel produksjon, som igjen er verre enn en fusjon mellom to produ­senter som begge har ufleksibel produksjonstek­nologi.

Når en bedrift opererer på maksimal produk­sjonskapasitet, vil den ikke kunne øke produksjo­nen som svar på en økning i markedsprisen. Igjen vil bedriften ha en produksjon som ikke er fleksi­bel. Ikke på grunn av produksjonsteknologien som ovenfor, men fordi den opererer på maksimal produksjonsskala. Hvis alle konkurrenter opere­rer på maksimal produksjonskapasitet, vil den gjenværende produsenten i realiteten operere som en monopolist overfor egen residualetter­spørsel. Jo nærmere markedet er full kapasitetsut­nytting, desto mindre risikabelt er det for en pro­dusent å øke prisen, siden det er få tilbydere som kan øke produksjonen.

Flaskehalser vil hindre økt salg fra en produ­sent lokalisert utenfor det relevante geografiske markedet. Flaskehalser vil derfor redusere antall konkurrenter og elastisiteten på residualetter­spørselen (og dermed øke muligheten for utø­velse av markedsmakt).

Til slutt avhenger elastisiteten på residualet­terspørselen også av den strategiske atferden til konkurrenter. Selv om konkurrenter er i stand til å øke produksjonen som svar på en økning i mar­kedsprisen, kan de være uvillige til å gjøre dette. Hvis konkurrenter mangler insentiver til å kon­kurrere, vil det være mulig å utøve en viss grad av markedsmakt.

Det er visse trekk ved elektrisitetsmarkedet som gjør at såkalt kollektiv markedsmakt (eller samforstand) 8 ikke kan utelukkes. Med kollektiv markedsmakt menes at to eller flere aktører i et marked hver for seg finner at de vil være tjent med å avstå fra å tilpasse seg på en måte som øker deres fortjeneste på kort sikt.

Noen trekk ved kraftmarkedet drar i retning av at det finnes aktører med kollektiv markeds­makt. For det første er elektrisitet et homogent produkt med spesielt transparente priser i spot­markedet. Markedsaktørene møtes daglig på spotmarkedet og kan dermed avdekke avvik fra en eventuell strategi som innebærer kollektiv markedsmakt. I tillegg er markedet i store deler av tiden svært konsentrert, og denne type atferd vil være meget lønnsom på grunn av den uelas­tiske etterspørselen etter elektrisitet. Andre trekk går i motsatt retning. Blant annet kan det stilles spørsmål ved om det er tilstrekkelig gode straffe­mekanismer til å oppnå samforstand i kraftmarke­det. 9

Konkurransetilsynet mener at de konkurransemessige problemene i det nordiske engrosmarkedet for kraftomsetning skyldes to forhold. For det første finnes det dominerende aktører i de forskjellige prisområdene som begrenser konkurransen i de periodene de ulike prisområdene utgjør separate markeder. For det andre bidrar det omfattende krysseiet blant kraftprodusentene til at aktørenes insentiver til å konkurrere reduseres.

9.5.2 Tiltak foreslått av Konkurransetilsynet og andre for å avhjelpe de konkurransemessige problemene

Konkurransetilsynet foretar en kort oppsumme­ring av ulike forslag til tiltak som er tatt opp både av tilsynet selv, i rapporten «Kraft og marked» og i rapporten fra de nordiske konkurransemyndighe­tene.

1. Brev fra Konkurransetilsynet av 26. mars 2003 til Nærings- og handelsdepartementet med oppfordring om at statens eierskap i kraftsektoren vurderes.

   Konkurransetilsynet ga uttrykk for at tiden er inne for å vurdere statens eierskap i kraftsektoren. En mer hensiktsmessig eierstruktur kan bidra til mer konkurranse i dette markedet. Opprydding i krysseierskap og deling av ­Statkraft er ifølge Konkurransetilsynet tiltak som bør vurderes, særlig dersom Statkraft skal delprivatiseres. En oppdeling av Statkraft i to eller flere produksjonsselskaper som forutsettes å opptre uavhengig av hverandre, vil bidra til mer effektiv konkurranse. I tillegg vil det være gunstig med endringer i eierstrukturen innenfor kraftindustrien som reduserer omfanget av krysseie og felles eierskap til produksjonsanlegg. Staten som eier bør starte en prosess hvor kraftselskapene bytter eierande­ler, slik at det oppnås en eierstruktur i næringen hvor aktørene i større grad er atskilt fra hverandre. Omorganiseringen bør vurderes nå, i forbin­delse med arbeidet med et forslag om å omgjøre Statkraft fra statsforetak til aksjeselskap.

2. Rapport fra de nordiske konkurransemyndigheter «A Powerful Competition Policy» (juni 2003).

   Rapporten konkluderer med at følgende tiltak kan brukes til å fremme konkurransen:

   • Fusjoner som fører til økt markedsmakt bør undersøkes grundig.

   • Det er større grunn til bekymring for fusjoner mellom selskaper som har fleksibel produksjonsteknologi enn for fusjoner som involverer ufleksibel produksjonsteknologi.

   • En eller to store produsenter dominerer alle nasjonale markeder. Det store omfanget av krysseierskap er en hindring for velfunge­rende markeder. Myndigheter bør vurdere om og hvordan mer konkurransefremmende sel­skaps- og eierstrukturer kan skapes.

   • Systemoperatører bør bestrebe seg på å øke den effektive kapasitetsutnyttingen av transmi­sjonsnettet.

   • Systemoperatører bør være oppmerksom på konkurransehensyn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet.

   • Økt transmisjonskapasitet vil vanligvis redu­sere muligheten for å utøve markedsmakt, men vil ikke fullstendig eliminere markeds­makten.

   For å forbedre samarbeidet om håndhevingen av konkurranselovgivningen i den nordiske regio­nen påpeker rapporten i tillegg følgende:

   • Selv om det er separate regionale geografiske markeder, er virkningen av mange fusjoner og konkurransebegrensende forretningsaktiviteter av nordisk omfang.

   • Markedsmakt som utøves i én region kan ha skadelige virkninger i alle deler av markedet.

   • Når nasjonale konkurransemyndigheter behandler fusjoner og konkurransebegren­sende forretningsaktiviteter, er det en fare for at de samlede virkningene ikke blir tatt hensyn til.

   • I kraftmarkedet er muligheten for å utveksle informasjon i henhold til den nordiske informasjonsutvekslingsavtalen av spesiell betydning.

   • Det bør innføres prosedyrer som involverer nordiske konkurransemyndigheter i behandlingen av saker med virkninger i mer enn ett land.

   • Det bør etableres en nordisk arbeidsgruppe for å utveksle synspunkter og fremme harmonisering av konkurranseanalysen.

   • Den nordiske gruppen bør ikke være et stengt forum, men invitere andre europeiske konkurransemyndigheter til å delta hvis det er aktuelt.

   • Informasjonsutvekslingen mellom Nord Pool, nordiske energimyndigheter, kredittmyndigheter og konkurransemyndigheter bør styr­kes.

3. Rapport fra ekspertutvalg oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet «Kraft og makt» (november 2003).

   Arbeids- og administrasjonsdepartementet mot­tok høsten 2003 en rapport fra et ekspertutvalg – «Kraft og makt». Ekspertgruppen anbefaler i sin rapport at det fortsatt utøves en aktiv konkur­ranse- og reguleringspolitikk i kraftmarkedet, der hovedmålet må være å opprettholde en markeds­struktur som legger til rette for konkurranse. Det innebærer blant annet:

   • En restriktiv holdning til nye oppkjøp og sam­arbeidsrelasjoner, særlig der de største selska­pene er involvert, og der vannkraft og termisk produksjon kobles sammen.

   • En opprydning i de mange og tette bånd mel­lom selskapene, særlig i forbindelse med felles­eide kraftverk og andre former for produk­sjonssamarbeid.

   • At konkurransehensyn trekkes inn i vurderin­ger av kapasitetsutvidelser i overføringsnettet.

   • Løpende overvåking av konkurranseforholdene med fokus på flaskehalser i nettet, domi­nerende produsenter, geografisk fordeling av eierinteresser og skillet mellom høy- og lav­prisperioder der potensialet for utnyttelse av markedsmakt kan være fundamentalt forskjel­lig.

Videre påpekte gruppen at staten kan utnytte sitt eierskap i Statkraft til en opprydning i selskaps­strukturen. Dette må i så fall gjøres før en eventu­ell delprivatisering av selskapet.

Rapporten viser for øvrig til den betydelige variasjon i de priser som tilbys av ulike kraftleve­randører, særlig for de såkalte variabelpriskon­traktene. Ekspertgruppen anbefalte at standard­kontraktene gjennomgås for å styrke konkurran­sen på detaljistleddet og legge til rette for en mer rasjonell prissikring.

9.6 Departementets vurderinger

9.6.1 Forholdet mellom det nordiske og de nasjonale markedene

Det framgår av redegjørelsen til Konkurransetil­synet at flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike deler av Norden i perioder bidrar til at det nordiske markedet er delt opp i separate delmar­keder. Dette innebærer at en vurdering av kon­kurransesituasjonen i det nordiske kraftmarke­det må ha to aspekter: Det ene aspektet går på en beskrivelse og vurdering av konkurransesituasjo­nen når det nordiske markedet fungerer som ett marked. Det andre aspektet vil være å vurdere om flaskehalsenes betydning er så stor at man i perio­der har ett eller flere nasjonale markeder i Norge, og hvordan det påvirker konkurranseforholdene.

Som det framgår av Konkurransetilsynets redegjørelse referert ovenfor, varierer det betyde­lig fra år til år hvor stor andel av tiden som de nor­ske prisområdene utgjør separate markeder. Men gjennomgående har de norske prisområdene vært separate markeder mellom 1/4 og 1/3 av tiden i perioden 1998-2003. Det er omtrent det samme som ble lagt til grunn da konkurranse­myndighetene vurderte Statkrafts oppkjøp i Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS i 2002/2003. Disse sakene ble på Stortingets anmodning vurdert på nytt i Arbeids- og adminis­trasjonsdepartementets budsjettproposisjon for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004). I proposisjonen uttaler departementet (s. 83):

«Ved behandlingen av Agder Energi-saken kom departementet til at Sør-Norge var et eget marked i ca. 1/3 av tiden og i Trondheim-saken at Nord- og Midt-Norge var et eget marked i ca. 1/4 av tiden. Departementet kom til, i likhet med Kon­kurransetilsynet, at Statkraft i perioder med flas­kehalser kunne utøve markedsmakt, og at disse periodene var av så lang varighet at en slik utø­velse av markedsmakt ville føre til en vesentlig konkurransebegrensning i strid med konkurran­selovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.»

Det er med andre ord klart at periodene med separate prisområder i Norge, er av så lang varig­het at det er relevant å ha særskilt fokus på kon­kurransesituasjonen nasjonalt. I perioder med flaskehalser vil det være disse prisområdene som er de relevante markedene for å analysere konkurransesituasjonen. Det er med andre ord klart at det ikke er tilstrekkelig å stole på at konkurran­sen i det nordiske markedet alene vil sørge for et effektivt fungerende kraftmarked i Norge. Det er viktig at konkurransen fungerer både på nordisk og nasjonalt plan for å sikre effektiv ressursbruk og riktige priser. Dette ble lagt til grunn ved konkurransemyndighetenes behandling av oven­nevnte saker, og legges fortsatt til grunn av Regje­ringen.

Det framgår av Konkurransetilsynets redegjø­relse at de fire nasjonale markedene i Norden er konsentrerte når det tas hensyn til virkningen av krysseierskap. Det er en utpreget grad av kryssei­erskap nasjonalt, men også mellom aktører i de ulike landene er det en ikke ubetydelig grad av krysseie. Dette innebærer at det også i de perioder hvor Norden utgjør et felles marked, er en signifi­kant grad av konsentrasjon målt etter de vanlige konsentrasjonsindeksene. Visse andre karakteris­tika ved kraftmarkedet tilsier også at konkurranse­myndighetene må ha et våkent blikk på konkurran­sesituasjonen i det nordiske markedet:

• Produksjonsteknologien er forskjellig for ulike typer kraftproduksjon. Vannkraftproduksjon med magasiner (Norge og Sverige) representerer en fleksibel produksjonsteknologi, det vil si at produksjonsmengden løpende kan tilpasses markedssituasjonen. Det samme gjelder kondenskraftverk (Danmark, Finland og delvis Sverige). Vind-, varme- og kjernekraft representerer ikke-fleksibel produksjonsteknologi der produksjonsmengden enten ikke kan tilpasses på kort sikt, eller der dette er forbundet med bety­delige kostnader. I situasjoner der produsenter med fleksibel produksjonsteknologi tilnærmet utnytter sin kapasitet fullt ut, vil en aktør kunne øke prisen uten å miste for mye av sin omset­ning fordi de øvrige produsentene ikke kan svare på prisøkningen med å øke sin produk­sjon, verken de med fleksibel eller ikke-fleksibel produksjonsteknologi. Det innebærer at selv en produsent med begrenset markedsandel i visse situasjoner kan utøve markedsmakt.

• Trekk ved elektrisitetsmarkedet kan legge til rette for utøvelse av kollektiv markedsmakt. Kollektiv markedsmakt innebærer at flere sel­skaper i samforstand har samme strategi med hensyn til prissettingen uten at dette baseres på konkrete avtaler mellom aktørene, noe som ville ha vært klart i strid med konkurranselo­ven. Dette kan særlig oppstå i markeder med homogene produkter, forholdsvis få utøvere og stor grad av gjennomsiktighet.

Moderniseringsdepartementet slutter seg til de forslagene som er fremmet i rapporten fra de nor­diske konkurransemyndighetene, og som er refe­rert i Konkurransetilsynets redegjørelse, med hensyn til tiltak som kan fremme konkurransen. Departementet vil i denne forbindelse særlig peke på følgende:

• Fusjoner som fører til økt markedsmakt må vurderes grundig.

• I tråd med formålsparagrafen om å gjennom­føre investeringer etter samfunnsøkonomiske kriterier, må Statnett SF fortsatt ta konkurran­sehensyn inn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet. Statnett fortsetter å gjennomføre tiltak for å redusere utbredelsen av flaskehalser.

• Samarbeidet mellom myndigheter på nordisk plan må opprettholdes. Informasjonsutveks­ling mellom konkurransemyndighetene i de ulike land er av spesiell betydning, men også informasjonsutveksling mellom Nord Pool, nordiske energimyndigheter, kredittmyndig­heter og konkurransemyndigheter er viktig.

9.6.2 Internasjonalt og nasjonalt samarbeid på myndighetsnivå

Det er i dag et omfattende samarbeid mellom en rekke myndigheter, spesielt blant energimyndig­hetene, som også har innvirkning på konkurran­seforholdene i Norge, Norden og Europa.

Når det gjelder europeisk nivå, deltar Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) aktivt i Council of European Energy Regulators (CEER). CEER er en sammenslutning av energiregulato­rer i Europa, og jobber tett opp mot Kommisjonen (Directorate-General for Energy and Transport) for å skape et felles indre marked for elektrisitet i Europa. Et viktig område i dette arbeidet, er å skape og legge til rette for en effektiv kraftutveks­ling mellom landene i Europa slik at konkurran­sen i det europeiske kraftmarkedet fremmes.

På nordisk nivå deltar NVE i Forum of Nordic Energy Regulators (FNER). FNER er en sammen­slutning av de nordiske energiregulatorene som arbeider tett med de systemansvarlige nettselska­pene, Nord Pool og nordiske myndigheter og aktører for å skape et mer effektivt nordisk kraft­marked.

Videre vises det til at Olje- og energideparte­mentet deltar i samarbeidet innenfor Nordisk Ministerråd når det gjelder å videreutvikle det nordiske kraftmarkedet. Det vises i den sammen­heng blant annet til ministererklæringen fra siste energiministermøte på Island i september 2004, jf. avsnitt 9.4.2.

Når det gjelder samarbeidet mellom de nor­diske konkurransemyndighetene på dette området, vises det til Konkurransetilsynets redegjørelse.

Den nye konkurranseloven legger til rette for et bedre samarbeid mellom Konkurransetilsynet og de øvrige lands konkurransemyndigheter fordi den norske loven nå i stor grad er harmonisert med EUs konkurranseregler. En sammenlikning av konkurranselovgivningen i de fire nordiske landene viser imidlertid at det fortsatt er enkelte forskjeller når det gjelder materielle regler og saksbehandlingsregler. Norge er for eksempel det eneste nordiske landet som anvender en mate­riell regel om «vesentlig begrensning av konkur­ransen» i fusjonspolitikken. Danmark, Finland og Sverige benytter en «dominans-test.» Departe­mentet legger til grunn at Konkurransetilsynet fortsatt skal være en aktiv pådriver for samarbeid mellom konkurransemyndighetene i de nordiske landene når det gjelder markedet for elektrisk kraft.

Nasjonalt arbeides det på flere plan. Kredittil­synet, Konkurransetilsynet og NVE har opprettet et samarbeidsorgan for tilsyn med kraftmarkedet i Norge (STK).

Konkurransetilsynet og NVE har også utarbei­det et overvåkningsopplegg for å kunne følge pri­sene og aktørenes agering i engrosmarkedet.

Utenom dette, har energimyndighetene og konkurransemyndighetene tett kontakt med sen­trale aktører i kraftmarkedet slik som Nord Pool og Statnett. Nord Pools markedsovervåkning har også avtale med alle de nordiske systemansvar­lige nettselskapene slik at de har tilgang på viktig informasjon i arbeidet med å overvåke handelen på markedsplassen.

9.6.3 Konkurranseforholdene i det norske markedet

Når det gjelder konkurransesituasjonen i det nor­ske markedet, er denne grundig analysert av Kon­kurransetilsynet, blant annet i sammenheng med oppkjøp som Statkraft har gjennomført. Som kjent ble Statkraft i forbindelse med oppkjøpene av Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS pålagt å selge seg ut av annen kraftproduksjon.

I Norge er Statkraft den klart største produ­senten av elektrisk kraft med en middelproduk­sjon på 42 TWh/år i konsernet og 56 TWh/år når allianseselskapene fullt ut inkluderes (Bergens­halvøens Kommunale Kraftselskap AS (BKK), Skagerak Energi AS, datterselskapet Trondheim Energiverk AS (TEV) og Agder Energi AS). Stat­kraftalliansen står for om lag 45 prosent av produ­sert kraft i Norge og er også den klart største nor­ske aktøren i handel med kraft. Statkraft er såle­des en dominerende aktør i det norske markedet.

De tiltak som konkurransemyndighetene har krevd at Statkraft gjennomfører i tilknytning til oppkjøpene i Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS er nå i ferd med å bli realisert. Blant annet har Statkraft inngått avtale om salg av sine andeler i kraftverkene i Øvre Namsen, inn­gått avtale om salg av kraft fra Rana Kraftverk, samt salg av sine eierandeler i HEAS AS (nå Eid­siva) og E-CO Vannkraft. Et krav om at Statkraft skulle selge en viss mengde uspesifisert produk­sjonskapasitet i forbindelse med oppkjøpene i Agder Energi AS er frafalt av konkurransemyn­dighetene fordi importkapasiteten mellom Sve­rige og Sør-Norge som forutsatt er økt med 200 MW etter at vedtaket ble fattet.

Ut i fra dagens situasjon, blant annet med den varigheten av perioder der prisområdene i Norge er separate markeder, har konkurransemyndighe­tene i realiteten satt en grense for ytterligere opp­kjøp fra Statkrafts side i Norge. Konkurransemyn­dighetenes vedtak vurderes imidlertid ikke å være til hinder for eventuelt økte eierandeler i Agder Energi, Skagerak og BKK der Statkraft er sterkt inne allerede. Men departementet legger generelt til grunn at konkurransemyndighetene vil ha en restriktiv holdning til nye oppkjøp og samarbeidsrelasjoner, særlig der de største sel­skapene er involvert.

Som det framgår av redegjørelsen foran, har blant annet Konkurransetilsynet reist spørsmål om å dele Statkraft for å redusere selskapets dominerende markedsposisjon, samt starte en prosess hvor kraftselskapene bytter eierandeler for å redusere det omfattende krysseie mellom selskaper og felleseie i kraftstasjoner.

Regjeringen viser til at statens eierskapspolitikk i forhold til Statkraft ligger fast slik den fremgår av St.prp. nr. 53 (2003-2004) Statens eierskap i Statkraft SF. Her foreslo Regjeringen ikke en eiermessig deling av selskapet, men en omorganisering av den underliggende virksomheten i Statkraft SF.

Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felleseide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodusenter, er det behov for å kartlegge nærmere de konkurransemessige virkningene av dette. Det gjelder både vurdering av de konkrete samarbeidsformene som praktiseres, forholdet til konkurranselovgivningen og de konkurransemessige virkningene mer generelt. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.

Som framgår av ovennevnte, har konkurranse­myndighetene i hovedsak befattet seg med konkur­ransespørsmål knyttet til engrosmarkedet for elek­trisk kraft. I sluttbrukermarkedet er det et større antall aktører, og ingen har en tilsvarende domine­rende posisjon som Statkraft har i engrosmarkedet. Konkurransetilsynet har etablert en kraftprisdata­base på sin hjemmeside med oversikt over de ulike selskapenes priser som et ledd i å stimulere kon­kurransen. Det er likevel ett forhold som bør vies oppmerksomhet i sluttbrukermarkedet.

Før liberaliseringen av kraftmarkedet hadde de lokale everkene monopol på leveranser av strøm til sine kunder. Det var de lokale everkene som sto for utbyggingen av strømnettet fram til sluttbrukerne, og de står fortsatt som eiere av disse (netteiere). Kunden kan i dag velge leveran­dør av strøm, men uansett hvilken kraftleverandør han velger, må nettet benyttes til å overføre strømmen. Netteierne plikter å stille overførings­nettet til disposisjon for alle brukere på ikke-dis­kriminerende vilkår. Netteieren kan ta en pris for å overføre strømmen, såkalt nettleie. Prisen til den enkelte strømkunden består derfor av to ele­menter (i tillegg til offentlige avgifter), nemlig kraftpris som betales til strømleverandøren og nettleie som betales til den lokale netteieren, som har monopol på nettjenestene.

Nettet er regulert av Norges vassdrags- og energidirektorat. Reguleringen omfatter fastset­telse av en øvre inntektsramme for nettselska­pene, rammer for punkttariffene, pålegg om å tilby nettjenester til alle på ikke-diskriminerende og objektive vilkår og fastsettelse og oppfølging av regler for systemansvaret, måling/avregning/ fakturering og leverandørskifter.

Det er viktig, men samtidig meget krevende, å regulere de økonomiske rammene for markeds­aktører på en slik måte at insentivene til effektivi­tet opprettholdes. Samtidig som reguleringen skal hindre monopolpriser og monopolprofitt, må den sørge for at aktørene får beholde en tilstrekkelig del av effektivitetsgevinsten for å stimulere til både intern effektivisering i det enkelte selskap og for å stimulere til effektivisering gjennom hen­siktsmessige strukturendringer. Dette er forhold som reguleringsmyndigheten tar hensyn til for å sikre at forbrukerne skal betale en lavest mulig nettleie.

Som en del av monopolreguleringen er det krav om at det skal være et regnskapsmessig skille mellom nettvirksomheten (monopoldelen) og produksjons/omsetningsvirksomheten (den konkurranseutsatte delen) i selskapene. Det er et vesentlig siktemål å hindre at netteierne tar en nettleie som innebærer kryssubsidiering av den konkurranseutsatte virksomheten. Det vil gjøre det vanskeligere for andre aktører å levere strøm til forbrukerne i området, og dermed bidra til å redusere konkurransen.

En monopolregulering kan aldri bli så presis at den alene kan sikre at konkurransevridende kryssubsidiering unngås. Det må derfor vurderes å gjennomføre et skarpere skille mellom monopol­del og konkurranseutsatt del av virksomheten. Et krav om regnskapsmessig skille er det minst inn­gripende krav som kan stilles i denne sammen­heng, men også det minst effektive. En rekke kostnader i regnskapet kan vanskelig fordeles mellom de to deler av virksomheten på en enkel og objektiv måte.

Et strengere og mer effektivt krav er sel­skapsmessig skille, det vil si at de to aktivitetene utskilles i to ulike selskaper. Men i et integrert konsern gir heller ikke dette noen absolutt sik­kerhet for at det ikke skjer kryssubsidiering. For konsernet som helhet vil det være lønnsomheten totalt sett som er avgjørende, og ikke lønnsomhe­ten i det enkelte selskap. Den sikreste måten å unngå konkurransevridende kryssubsidiering på, er å foreta både et selskapsmessig og eiermes­sig skille.

Allerede i dag stilles det krav om selskapsmes­sig skille overfor kraftselskaper med hjemmel i energiloven. Ved fusjoner og oppkjøp som omfat­ter integrerte selskaper må det søkes om nye kon­sesjoner etter energiloven, herunder omsetnings­konsesjon. Når et selskap søker om nye konsesjo­ner kan Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som vilkår for ny omsetningskonsesjon stille krav om omorganisering etter en konsern­modell. Krav om konsernmodell kan i henhold til energiloven i dag stilles i forhold til alle sammen­slåinger, kjøp/oppkjøp, annen ervervelse eller etablering hvor nettvirksomhet og konkurranse­utsatt virksomhet er involvert, jf. Ot.prp. nr. 56 (2000-2001).

Konsernmodellen innebærer at nettvirksom­heten og konkurranseutsatt virksomhet skilles ut i separate juridiske enheter (datterselskaper) underlagt et morselskap. Kravene innebærer at man oppnår et mer reelt skille mellom virksomhe­tene. Om det skal stilles slike krav blir vurdert fra sak til sak av NVE i forbindelse med konsesjons­behandlingen. Vurderingen er en kost-nyttevurde­ring hvor NVE vurderer om konsernkravet vil bli urimelig tyngende i forhold til de samfunnsøkono­miske gevinster man kan forvente ved en slik organisering.

I kraftmarkedet har det de senere år vært mange oppkjøp og sammenslåinger. Dette har sammen med krav om organisering etter kon­sernmodellen resultert i at mange kraftselskaper i dag er organisert som konsern.

Mange kraftselskaper har foretatt et selskaps­messig skille mellom kraftproduksjon/salg og nettvirksomhet. Det gjelder likevel på langt nær alle selskaper. Organisering av kraftselskapene framgår av tabell 9.3.

9.7 Tiltak

For å sikre at markedet og konkurransen i kraft­markedet skal fungere best mulig, vil det etter Regjeringens syn være ønskelig med krav om sel­skapsmessig skille mellom nettvirksomhet og kon­kurranseutsatt virksomhet i kraftselskaper. Dette tiltaket vurderes nå i forbindelse med Olje- og energidepartementets arbeid med å gjennomføre det nye el-markedsdirektivet i norsk rett (Direktiv 2003/54/EF).

Som et ledd i dette arbeidet tar Regjeringen høsten 2005 sikte på å legge fram forslag til lovfestede gene­relle selskapsmessige og funksjonelle krav for kraftselskapene. De selskapsmessige kravene som vil bli stilt, vil bygge på dagens praksis og krav som stilles ved sammenslåinger, erverv eller etablering hvor nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet er involvert. Funksjonelle krav knytter seg i hovedsak til hvordan selskaper og eiere med nett- og konkurranseutsatt virksomhet skal opptre og drive.

Regjeringen legger opp til å etablere krav til­passet norske forhold innenfor rammene av el-markedsdirektivet. Dette vil innebære strengere krav enn det EUs minstekrav tilsier. Krav vil bli stilt avhengig av størrelsen på selskapene, der hensynet til konkurransen vil være et viktig moment. Det vil også bli tatt hensyn til at slike krav vil være uhensiktsmessige for de minste aktørene. Lovforslaget vil bli sendt på ordinær høring våren 2005.

Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felles­eide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodu­senter, er det som tidligere nevnt behov for å kart­legge nærmere de konkurransemessige virknin­gene av dette. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.