2 Internasjonale utviklingstrekk
2.1 Innledning
Internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk har innvirkning på utformingen og organiseringen av tilsyn i Norge. Dette kan for det første skje ved internasjonale avtaler som binder staten og for det andre ved at internasjonale erfaringer og føringer i form av rådgivningsvirksomhet etc. fra internasjonale organisasjoner legges til grunn ved utformingen av nasjonale regler og organisasjonsformer.
Bindinger som følge av internasjonale avtaler og annen internasjonal utvikling representerer en type føringer som har stor betydning for norske tilsyn. I en spørreundersøkelse gjennomført av Statskonsult, kfr. Statskonsultrapport 2002:12, rettet mot tilsynene og deres respektive departementer svarte totalt 52,2 prosent av respondentene at reguleringer på de enkelte områdene i stor eller svært stor grad var fastsatt som følge av internasjonale forpliktelser. 25 prosent svarte at dette i noen grad var tilfellet. Det er særlig EØS-avtalen som har og vil ha innvirkning på norsk utvikling innenfor tilsyn, regelverk og forvaltning. De påfølgende avsnittene vil derfor gå særskilt inn på utviklingen i EU/EØS-området og konsekvenser for tilsynsmetodikk og -organisering. I den senere tid har også Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), fokusert på reguleringsformer, forvaltningsorganisering og styring. Det vil derfor være naturlig også å omtale dette arbeidet og eventuell innvirkning for norsk forvaltnings organisering.
2.2 Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD)
OECD er industrilandenes samarbeidsforum for økonomiske spørsmål og andre politikkområder, og har i hovedsak en rådgivende rolle overfor medlemslandene. Av særlig relevans for tilsynsområdet er OECDs arbeid med reguleringsreformer. I 1995 fastsatte OECD retningslinjer for hvordan regjeringene kan bedre kvaliteten av reguleringer («Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation»). Selv om dette ikke er bindende anbefalinger, har prinsippene i betydelig grad blitt innarbeidet i nasjonale instrukser og veiledninger. I tillegg er prinsippene etter hvert blitt integrert i internasjonalt samarbeid av mer forpliktende karakter.
OECDs arbeid har etter hvert blitt organisert i et bredt program for reguleringsreformer («OECD Regulatory Reform Programme»). Programmet har særlig rettet seg mot reguleringer i produktmarkedene, bl.a. fordi arbeidsmarkedet var sentralt i den omfattende sysselsettingsstudien - «OECD Jobs Study». OECD har anbefalt medlemslandene å etablere bredt anlagte programmer på politisk nivå for reguleringsreformer med klare mål og rammer for gjennomføringen. Den norske regjeringens program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor tilsvarer i stor grad programmer for reguleringsreformer slik en finner det i mange andre land. På europeisk nivå ser vi også disse føringene igjen i EUs hvitbok om europeisk forvaltning («European Governance») fra juli 2001 og Kommisjonens tiltaksplan for bedre reguleringer fra juni 2002 («The Better Regulation Action Plan».)
Som en del av det ovennevnte reguleringsreformprogrammet, arbeider OECD for tiden med en bredt anlagt gjennomgang av reguleringsreformer i Norge. Studien gjennomføres parallelt i Finland, og resultatene vil foreligge i en rapport annet halvår 2003. Et mer avgrenset prosjekt om tilsynsorganiseringen i Norge vil imidlertid foreligge i form av en delrapport i første halvår 2003. Når den bredt anlagte gjennomgangen av reguleringsreformer foreligger i annet halvår vil det til sammen være 18 medlemsland der OECD har gjennomført en slik studie. Tidligere foreligger studier av bl.a. Danmark, Irland og Nederland. Studien for Norge og Finland vil omfatte en beskrivelse og analyse av reguleringsreformer på en rekke områder, herunder et kapittel om tilsynsorganer med ansvar for økonomiske og finansielle reguleringer. Selv om tilsynsorganer har vært noe omtalt i de tidligere landstudiene som er gjennomført av OECD, er det første gang dette tas opp som et særskilt tema. OECD vil derfor ha et relativt begrenset erfaringsgrunnlag for å sammenlikne og gi detaljerte anbefalinger om tilsynsvirksomhet. Det er imidlertid grunn til å forvente at OECDs gjennomgang av norsk tilsynsorganisering vil kunne gi viktige bidrag til moderniseringsarbeidet i årene fremover.
2.3 Konsekvenser av OECDs arbeid for norsk tilsynsorganisering
Det er først de siste årene at OECD innenfor rammen av reguleringsreformprogrammet har begynt å arbeide med tilsynsspørsmål. Interessen har bakgrunn i at mange land har etablert uavhengige sektortilsyn, ofte som en del av liberaliseringen i nettverksnæringer (elektrisitet, gass, jernbane, telekommunikasjoner mv.). OECD oppsummerer erfaringene så langt i en rapport fra 2002 om medlemslandenes reguleringspolitikk («Regulatory Policies in OECD Countries - From Interventionism to Regulatory Governance»). Ifølge OECD har uavhengige tilsyn vist seg å være et fremskritt i forhold til at tilsynsfunksjonene ligger i departementene. Spesialiserte og mer uavhengige tilsynsorganer kan normalt gi raskere og kvalitativt bedre beslutninger, og er preget av større åpenhet og forutsigbarhet. OECD mener imidlertid at uavhengige tilsynsorganer, i hvert fall i nettverksnæringene, reiser flere spørsmål som regjeringene bør vurdere nærmere:
Uavhengige sektortilsyn kan forsinke strukturelle endringer, dersom sektorgrenser blir et hinder for modernisering av reguleringer, sektorovergripende reformer mv.
Sektortilsyn kan bli forsvarere av særinteresser som går på bekostning av brede samfunnshensyn (såkalt «capture»), selv om problemet er mindre enn med regulering direkte fra departementer.
Demokratisk innsyn og kontroll kan bli svekket, og må ivaretas gjennom bl.a. vedtekter, klare prosedyrer, rapportering, konsultasjon og evaluering.
Politikken kan bli mindre enhetlig og sektortilsynene bidra til en større grad av fragmentering, særlig i forhold til konkurransepolitikken.
Arbeidet med tilsynsspørsmål er som ovenfor nevnt fortsatt i en tidlig fase, og OECD har så langt ikke sett grunnlag for å gi anbefalinger om beste praksis. Her må det også tas i betraktning at det er ulik lovgivning og ulik praksis i de ulike land med hensyn til åpenhet m.v.
2.4 EØS-avtalen
EØS-avtalen omfatter fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital, samt konkurransereglene. I tillegg har avtalen utvidet EFTA-landenes og EU-landenes organiserte samarbeid til en rekke områder av felles interesse. Blant annet har en etablert samarbeid knyttet til miljøvern, arbeidsmiljø, arbeidsrett, likestilling, forbrukervern, forskning og utvikling, utdanning, opplæring, kultur, selskapsrett, tiltak for små og mellomstore bedrifter, samarbeid om audiovisuelle tjenester, turisme, statistikk, informasjonstjenester og katastrofeberedskap. EØS-avtalen er dynamisk ved at lovgivningen videreutvikles over tid. Nye og endrede rettsakter fra EU innenfor EØS-avtalens virkefelt vil etter innlemmelse i avtalen også omfatte EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein. Selve lovgivningsprosessen skjer imidlertid ikke i EØS, den skjer i EU. For at EU-rettsakter skal bli vedtatt som en del av EØS-regelverket, kreves det aksept fra både EFTA-siden og EU i EØS-komiteen. Reglene må gjennomføres i norsk rett ved lov eller forskrift for å bli bindende for norske borgere og bedrifter. EØS-komiteen kan imidlertid bli enig om visse unntak fra EUs regelverk, blant annet er dette gjort på kjemikalieområdet.
2.5 EØS - konsekvenser for norsk tilsynsorganisering
EU virker inn på nasjonalstatenes forvaltning, også EØS-landenes, ved at det er disse som primært har ansvaret for å iverksette og føre tilsyn med regelverket. Dette har store konsekvenser for ressursbruk og prioriteringer. EU-kommisjonen er også i hvitboken «European Governance» fra 2001 opptatt av å sikre forbedret iverksettelse og håndheving av lovgivningen på nasjonalt plan.
I utgangspunktet skal landene stilles fritt med hensyn til hvordan den statlige forvaltningen organiseres. Ut fra dette prinsippet kan landene organisere sin forvaltning i samsvar med nasjonale tradisjoner. EØS-avtalen binder derfor i utgangspunktet heller ikke norske myndigheter når det gjelder hvordan tilsynet skal organiseres. Landene skal imidlertid ikke velge løsninger som er i strid med de generelle reglene i avtalen. I noen grad gis det også føringer for organiseringen. Når det åpnes for økt konkurranse, bidrar dette til å presse frem nye tilknytnings- og organisasjonsformer som er bedre egnet til å operere i et konkurransemarked. Også krav om separasjon av infrastruktur og tjenesteyting, i den hensikt å legge til rette for økt konkurranse, har organisatoriske konsekvenser.
En direkte føring for landenes forvaltningsstruktur er at det innenfor enkelte sektorer stilles krav om nasjonale reguleringsorganer, såkalte National Regulatory Authorities (NRA), som skal være rettslig og organisatorisk uavhengige av forvaltningen av tjenesteproduksjon og eierinteresser. Kravet om etablering av nasjonale reguleringsorganer kom for første gang gjennom Direktiv 88/301/EØF om liberalisering av omsetning av terminalutstyr innenfor telesektoren. Det må anses som en følge av liberaliseringsprosessen at det oppsto et behov for selvstendige reguleringsorganer. Bakgrunnen for regelverket var at for å skape tillit og like konkurransevilkår i markedet, var det behov for uavhengige myndigheter som ikke hadde for nære koblinger mot de nasjonale, statlige operatørene innenfor de respektive sektorene. Samorganisering av myndighetsoppgaver og tjenesteproduksjon har tidligere vært vanlig praksis, og er mindre problematisk i en monopolsituasjon. Typiske oppgaver for slike myndighetsorganer vil være produkt- og typegodkjenninger, tildeling av lisenser og konsesjoner, samt tilsyn med ulike virksomheters etterlevelse av regelverkskrav.
EU-kommisjonen og EFTAs Overvåkingsorgan ser ut til å bli stadig mer opptatt av at ikke bare de nasjonale rettsreglene, men også at de nasjonale forvaltningsordningene faktisk fremmer det indre markedet. På denne bakgrunn kan det hevdes at det er i ferd med å vokse frem en egen forvaltningspolitikk innenfor EU. Denne kjennetegnes av et overordnet prinsipp om formalisering - om klare og lett etterprøvbare ansvarsforhold. Dette representerer i så fall en utfordring for den norske forvaltningsmodellen som er mer basert på en pragmatisk forvaltning av ofte motstridende hensyn.
Den ovennevnte hvitboken om styreformer i EU slår for det første fast at nasjonale tilsyn spiller en stadig viktigere rolle i iverksettelsen og håndhevingen av EUs regelverk. Videre peker Kommisjonen på at de nasjonale myndighetene har et viktig ansvar for å sikre forbedret iverksetting av EU-reglene. Et slikt ansvar vil også omfatte nasjonale administrasjoner og domstoler i EØS-landene på de områder som dekkes av avtalen. Fra Kommisjonens perspektiv anses det som problematisk at EU-reglene oppleves som utenlandsk rett av medlemslandene og at dette har negative konsekvenser for implementeringen. Tiltak for å forbedre den juridiske kompetanse på EU-regler i de respektive medlemslandene etterlyses på denne bakgrunn. Dette skal sikre en mer konsekvent beskyttelse av de rettigheter lovgivningen gir. Kompetanseheving ses således som et viktig tiltak for å sikre overholdelse av regelverket.
Etablering av tilsyns- og overvåkningsorganer på EU-nivå har foreløpig skjedd i svært begrenset omfang. Hvitboken signaliserer økt bruk av slike organer, blant annet på områdene flysikkerhet, sjøsikkerhet og matsikkerhet. Kommisjonen har allerede en direkte overvåkning ut fra traktaten, særlig innenfor konkurranseområdet. Her legges det imidlertid opp til en økt delegering av myndighet til medlemslandene, først og fremst for å avlaste Kommisjonen og styrke landenes egenoppfølging. Kommisjonen ser for øvrig etableringen av flere selvstendige tilsynsorganer på EU-nivå som et virkemiddel for å forbedre iverksettelsen av EUs politikk og regelverk. Til nå har slike organer kun hatt en rådgivende rolle overfor Kommisjonen. En viktig bakgrunn for dette er at uavhengig tilsynsorganisering på EU-nivå har vært sett på som problematisk ut fra Romatraktatens artikkel 7. Ut fra en streng fortolkning etablerer denne artikkelen et forbud mot delegering til underlagte enheter. En slik tolkning av traktaten ser imidlertid ut til å være i ferd med å forlates, noe som illustreres ved den økte bruken av slike organer som signaliseres i Hvitboken. Kommisjonen ønsker å etablere tilsyn med myndighet til å fatte beslutninger i enkeltsaker ut fra EU-regler. Tilsynet skal utøves med en viss grad av uavhengighet og innenfor klart lovavgrensede rammer. Kommisjonen stiller i hvitboken opp et sett av betingelser for opprettelsen av slike organer. For det første skal de kun behandle enkeltsaker, ikke vedta generelle forskrifter. Videre er det først og fremst på områder der en enkelt almen interesse er fremherskende og hvor oppgavene krever særskilt teknisk ekspertise at opprettelsen av slike organer er aktuell. Det slås videre fast at organer ikke kan få beslutningskompetanse på områder der de må avveie mellom motstridende samfunnsinteresser, fatte politiske valg eller utføre kompliserte økonomiske vurderinger. For å understreke at slike organer skal være uavhengige er det for eksempel i forordningen om opprettelse av luftfartssikkerhetsbyrået sagt at direktoratet ikke må motta instrukser fra noen av EUs organer eller medlemsstaters regjeringer.
En økt interesse for organiseringen av organer på fellesskapsnivå utenfor Kommisjonen kan også forstås ut fra et ønske om å tydeliggjøre skillet mellom fagkyndighet og politisk autoritet. Kommisjonen er opptatt av at det i visse tilfelle kan være uklart om det er politiske myndigheter som tar beslutningen eller fagekspertisen, og opplever at en bedre opplyst befolkning i stigende grad setter spørsmålstegn ved innholdet og uavhengigheten i ekspertrådgivning. Behovet for en slik tydeliggjøring har da også i økende grad blitt aktuelt, blant annet som følge av matvaresikkerhetssakene i EU.
Utviklingen frem til nå og Kommisjonens signaler i hvitboken indikerer således et sterkere fokus på tilsynsfunksjonen både på statlig nivå og på EU-nivå. På statlig nivå ses en styrking av tilsynene og kompetanse knyttet til regelverket som viktige virkemidler. På EU-nivået er Kommisjonen opptatt av en styrking av tilsynsfunksjonen gjennom opprettelsen av tilsyn utenfor Kommisjonen med sterk faglig kompetanse og en viss grad av uavhengighet i forhold til Kommisjonen.
Målsetningene fra Kommisjonen vil kunne ha implikasjoner for hvordan Norge utformer tilsynsfunksjonen. Organiseringen bør være mest mulig robust i forhold til mulige fremtidige krav som følge av EØS-avtalen. Regjeringen vil derfor være opptatt av å styrke tilsynenes fagkompetanse og ser også at argumentasjonen knyttet til økt uavhengighet på telesektoren kan gjøres gjeldende på flere områder. Samtidig er hensiktsmessigheten av et skille mellom politisk myndighet og faglig kompetanse, som det argumenteres for på EU-nivå, også relevant på nasjonalt nivå, kfr. kapittel 1.
2.6 EØS - konsekvenser for tilsynsformene
Den nordiske tradisjonen for utforming av lover kjennetegnes blant annet ved at reglene ofte er relativt kortfattede. Nærmere presiseringer gjøres i blant annet forarbeider, forskrifter, rundskriv og veiledninger.
Regelverket som Norge er forpliktet til å implementere etter EØS-avtalen er på mange områder mer detaljert enn norske lover og forskrifter. Særlig gjelder dette regelverk knyttet til ulike produktkrav ol. EU-kommisjonen kobler selv, i ovennevnte hvitbok, detaljeringsgraden til at Rådet og Europaparlamentet har motvilje mot å gi Kommisjonen økt spillerom i iverksettingen av politikken. Problemstillinger som i Norge ville ha blitt regulert i noen få paragrafer, kan i EU være regulert i en rettsakt på flere sider. Det vil ofte være vanskelig å forkorte eller klargjøre rettsaktene når de gjennomføres i norsk rett fordi EØS-avtalen stiller strenge krav til nøyaktig og fullstendig gjennomføring.
Etter EØS-avtalens artikkel 7 bokstav a, skal forordninger «som sådan» gjøres til del av den nasjonale rettsordenen. Dette er forstått slik at forordninger som regulerer privates rettigheter og plikter, må gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon eller gjengivelse ord for ord. Omskrivinger er som utgangspunkt ikke mulig når det gjelder forordninger. Kravene til klarhet og presisjon kan også være strenge ved gjennomføring av direktiver, og klart strengere enn den praksisen som man gjerne har fulgt når det gjelder gjennomføring av andre internasjonale konvensjoner i norsk rett. En detaljert direktivbestemmelse kan sjelden gjennomføres utelukkende ved bruk av et generelt og skjønnsmessig kriterium (rettslig standard) som ville blitt valgt hvis regelverket var norsk.
Bestemmelser i EU-regelverk som retter seg mot norske myndigheter kan gjennomføres som instrukser. Disse instruksene kan inneholde krav om at det skal føres tilsyn med regelverket, hvor ofte det skal føres tilsyn/kontroll, hvordan det skal føres tilsyn, hvordan brudd på regelverket skal håndheves gjennom bruk av sanksjoner og hvilken fagkompetanse tilsynspersonellet skal ha. I tillegg kan det stilles krav om at myndighetene i EUs medlemsland skal rapportere til Kommisjonen om tilsynet med regelverket. EØS-avtalen forplikter derfor ikke bare norske myndigheter når det gjelder utforming av regelverket, men også når det gjelder utøvelsen av tilsynet, blant annet med hensyn til metoder og intensitet. Slike bindinger kan derfor begrense friheten til å velge tilsynsmetodikk på områder som omfattes av EØS-avtalen. Et eksempel er EUs storulykkesdirektiv som stiller krav om myndighetskontroll av såkalte storulykkesvirksomheter med bestemte intervaller, og rapportering til Kommisjonen om ulykkesstatistikk og lignende. Siden bakgrunnen for rapporteringen er å legge til rette for regelverksutvikling og statistikk på spesielle områder har EFTAs Overvåkingsorgan ikke sett det som hensiktsmessig at slik rapportering går til dem.
EU-kommisjonen påpeker som overfor nevnt selv i hvitboken om styringsformer at lovgivningen ofte har et unødvendig høyt detaljeringsnivå. Dette gjør at det kan være en kompleks og tidkrevende oppgave å tilpasse reglene til tekniske eller markedsmessige endringer. Konsekvensen er tap av fleksibilitet og tilsvarende effektivitetstap. Videre skaper kompleksiteten i regelverket langsom implementering. Kommisjonen ønsker derfor regelforenkling, parallelt med et sterkere fokus på alternativer til tradisjonell regulering, gjennom mykere reguleringsformer, samarbeid med aktørene som reguleres og andre former for selvregulering. Det siste har med hell blitt gjennomført på det arbeidsrettslige området der partene i arbeidslivet på EU-nivå har fremforhandlet avtaler som så blir gjort gjeldende i hele EU/EØS-området. En slik ønsket utvikling samsvarer også med den norske regjeringens ønske om å gå lengre i retning av et funksjonelt regelverk, økt vekt på prinsippet om internkontroll og alternativer til tradisjonelt tilsyn.