6 Organisatoriske endringer på transport- og trafikksikkerhetsområdet
6.1 Generelt om tilsyn på transport- og trafikksikkerhetsområdet
I denne sammenheng legges det til grunn at tilsynene på dette området omfatter
Statens Jernbanetilsyn
Luftfartstilsynet
Sjøfartsdirektoratet
Statens vegvesen har også ansvar for trafikksikkerhet og tilsyn med kjøretøy. Denne virksomheten er imidlertid av en noe annen karakter ved at den i større grad retter seg direkte mot privatpersoner. Av hensyn til at det i første rekke er tilsyn med næringsvirksomheter som er fokus for de andre tilsynene på dette området og at Statens vegvesen for tiden er inne i store omstillinger, vil det først på sikt være hensiktsmessig å se nærmere på tilsynet med trafikksikkerhet på vei. Dette vil gjelde ulike problemstillinger knyttet til kjøretøy, trafikk og infrastruktur. Statens vegvesen vil derfor bli holdt utenfor i denne omgang og meldingen vil fokusere på Jernbanetilsynet, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Felles for de tre sistnevnte etatene er at de fører tilsyn med virksomheter som transporterer gods, mennesker eller dyr, det være seg på sjøen, i luften eller jernbanen. Tilsynet på dette området er ikke rettet mot selve transporttjenesten, men mot at virksomhetene utfører transporten på en sikker måte, slik at skader og ulykker unngås. Jernbanetilsynet og Luftfartstilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, mens Sjøfartsdirektoratet er underlagt Nærings- og handelsdepartementet. For nærmere etatsbeskrivelser vises til vedlegg 1.
EU/EØS-regelverket på transportområdet er i stor grad begrunnet med at trafikken er grenseoverskridende, og at det derfor er av stor betydning at tilsynsobjektene har det samme regelverket, herunder krav fra tilsynene, å forholde seg til uavhengig av hvilke land de trafikkerer. På transportområdet (sjøfarts-, luftfarts- og jernbaneområdet) er eller vil det bli etablert særskilte overordnede organer i EU/EØS-området, som har til formål å oppnå et fullt harmonisert regelverk vedrørende blant annet sikkerhet i EU/EØS-området. Disse organene skal også kunne inspisere eller foreta undersøkelser hos respektive lands tilsynsmyndigheter og selskaper for å påse at landene oppfyller fastsatte sikkerhetsmål etc. Samtidig vil det etableres nettverk mellom de nasjonale tilsynsorganene i respektive land og det overordnede organet slik at det oppnås en felles forståelse av regelverket, slik at det blant annet ikke skal oppstå konkurransevridende situasjoner. For norsk del vil det i denne sammenheng være viktig med tette kontakter med øvrige nordiske tilsynsorganer på respektive områder. For øvrig må utviklingen i Europa følges nøye slik at tilsynsobjektene, både de norske og de utenlandske, skal kunne forholde seg til tilsynsregimer som er mest mulig like i det enkelte land.
6.2 Nærmere om de enkelte tilsyn
6.2.1 Sjøfartsdirektoratet
Sjøfartsdirektoratet er tilsyn for arbeidet med sikkerhet om bord i skip. Det er administrativt og i hovedsak faglig underlagt Nærings- og handelsdepartementet. I saker som gjelder forurensing fra skip og vern av det marine miljø er direktoratet delegert myndighet fra Miljøverndepartementet. Sjøfartsdirektoratet bistår også Oljedirektoratet i tilsynet med faste og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Tilsynsansvaret for fritidsfartøyer er også lagt til Sjøfartsdirektoratet med Barne- og familiedepartementet som overordnet departement.
Virksomheten er de senere år dreid mot overordnet tilsyn, hvor store deler av kontrolloppgavene med skip er delegert til godkjente klasseselskap og akkrediterte tekniske kontrollorgan som foretar typegodkjenning av skipsutstyr. Norsk flaggstatskontroll er underlagt en løpende revidering ved at norske skip er underlagt havnestatskontroll i fremmede havner. Tilsvarende foretar direktoratets ytre etat havnestatskontroll av fremmede skip i norske havner. Flaggstatskontrollen foretas i hovedsak for NOR-skip i Norge og som stikkprøvekontroll med NIS-skip over hele verden. Sjøfartsdirektoratet fører også tilsyn med sikkerheten på flyttbare innretninger som er registrert i norsk skipsregister. I all hovedsak fremstår Sjøfartsdirektoratet således som en tilsynsetat med vekt på tilsyn med sikkerheten om bord i skip og på flyttbare innretninger. For øvrig kan det være grunn til, i et etterfølgende prosjekt, å se nærmere på om Sjøfartsdirektoratet utfører oppgaver som etter sin art ikke burde utføres av myndighetene eller burde legges til andre. Det vil også bli vurdert nærmere hvordan man mest hensiktsmessig kan fortsette utviklingen av et mer overordnet tilsyn for NOR-flåten.
6.2.2 Luftfartstilsynet
Luftfartstilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, og ble opprettet i 2000, etter en utskillelse av myndighetsfunksjonen fra Luftfartsverket for å skille den forretningsmessige driften av infrastruktur og tjenesteyting på luftfartsområdet fra tilsynet med sikkerheten. I tillegg til at Luftfartstilsynet selv fører tilsyn rapporterer Flymedisinsk institutt v/Flymedisinsk seksjon, som har ansvar for det medisinske tilsynet med flygere og annet flygende personell, til Luftfartstilsynet. Et samarbeidsorgan (OPS-utvalget) - (bestående av sjefene for de 3 skandinaviske «luftfartsinspeksjoner») er tillagt oppgaven å føre flysikkerhetsmessig tilsyn med virksomheter som drives i SAS-konsernet i henhold til felles skandinavisk tillatelse. OPS-utvalget har gitt denne oppgaven videre til et Skandinavisk Tilsynskontor. Formelt sett er det Luftfartstilsynet som er delegert myndighet til å drive slikt tilsyn.
Luftfartstilsynet har til oppgave å gi forskrifter, gi tillatelser til lufthavneiere, verksteder, flygere m.v. Tilsynet har videre til oppgave å godkjenne luftfartøyer og infrastrukturanlegg, føre registre, føre tilsyn i form av adgangskontroller, systemtilsyn og inspeksjoner, samt delta i internasjonalt arbeid. I all hovedsak fremstår også Luftfartstilsynet som en ren tilsynsetat med fokus på tilsyn med sikkerheten. Det kan imidlertid også her være grunn til, i et etterfølgende prosjekt, å se nærmere på om tilsynet utfører oppgaver som etter sin art ikke burde utføres av myndighetene eller burde delegeres til andre. Det bør også ses nærmere på enkelte oppgaver knyttet til at Luftfartstilsynet deltar internasjonalt på vegne av Samferdselsdepartementet i næringspolitiske fora på luftfartens område.
6.2.3 Jernbanetilsynet
Statens jernbanetilsyn ble etablert i 1996 som ordinært forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet, og er organisatorisk skilt fra forretningsmessig drift av infrastruktur og transportutøvelse. Grensegangen mellom tilsyn og departement er formelt fastlagt ved delegering av fullmakter eller direkte i lov og forskrifter. Tilsynet skal ivareta det offentliges interesser i tilknytning til sikkerhetsspørsmål m.v. ved anlegg og drift av private og offentlige jernbaner, herunder sporveier, tunnelbaner og forstadsbaner til det beste for de reisende, banens personale og publikum i alminnelighet. Tilsynets virksomhet omfatter ikke politiets, Direktoratet for brann- og elsikkerhets, Arbeidstilsynets eller andre offentlige kontrollorganers myndighetsområde. Imidlertid har tilsynet berøringspunkter med blant annet Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet samt Post- og teletilsynet, Statens vegvesen og Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane.
Statens jernbanetilsyn utfører blant annet oppgaver knyttet til regelverksutvikling, tillatelser og godkjenninger, tilsyn, registerføring, oppfølging av ulykker og hendelser. Videre har de ansvaret for utarbeidelse av ulykkesstatistikk, markedsovervåking av samtrafikkomponenter og deltakelse i internasjonale fora.
I EØS-regelverket er det blant annet på jernbaneområdet lagt opp til at sektororgan skal overvåke markedet i det enkelte land, i tillegg til konkurransemyndighetene. I forbindelse med åpning for ytterligere konkurranse på jernbaneområdet, vil det bli vurdert om denne oppgaven bør legges til for eksempel Statens jernbanetilsyn. Til sammenlikning er Post- og teletilsynet tillagt reguleringsoppgaver knyttet til konkurranse på telesektoren, samtidig som Konkurransetilsynet har ansvaret for det generelle tilsynet etter konkurranseloven. Det vil i den forbindelse også være naturlig å se på hvilke ordninger som velges i de øvrige nordiske landene. Videre er det foreslått et nytt sikkerhetsdirektiv, som blant annet, stiller minimumskrav til hvilke oppgaver tilsynene i EU/EØS-området skal utføre, og det er forslag om etablering av en europeisk jernbanemyndighet for sikkerhet og interoperabilitet (samtrafikk). Også på Jernbanetilsynets område må det settes i gang et etterfølgende prosjekt for å gå gjennom virksomheten med tanke på endringer i oppgavefordeling og fjerne eventuell dobbeltregulering.
6.3 Klarere og enklere grenseflater mellom tilsynene
6.3.1 Øvrige oppgaver og ansvar som foreslås endret
Som ovenfor nevnt er ansvaret for fritidsfartøy lagt til Sjøfartsdirektoratet med Barne- og familiedepartementet som overordnet departement. I forbindelse med tilsynsgjennomgangen har regjeringen funnet det hensiktsmessig å samle departementsansvaret for sikkerhet om bord i alle typer skip og fartøyer i Nærings- og handelsdepartementet. Å legge forvaltningsansvaret for fritidsfartøy til det departementet som har ansvar for tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø i maritim virksomhet, vil sikre at arbeidet med sikkerhet for fritidsfartøy inngår i et bredere fagmiljø og vil gi en mer logisk og bedre saklig forankring sett fra næringslivets og publikums side. For øvrig vil det være enkelte andre tilsynsoppgaver, som ikke er omtalt ovenfor, men der transporttilsynene har grenseflater til de andre HMS-tilsynene. Tilsyn med og regelverket for arbeidsmiljøforholdene for flygende personell og kjøre- og hviletidsbestemmelsene på veitransportområdet er noen av de områder det også bør ses nærmere på i et etterfølgende prosjekt på transportssikkerhetsområdet.
6.4 Tilsynenes legitimitet og autoritet
På transport- og trafikksikkerhetsfeltet er alle tilsynene i dag plassert i departementer som har ansvar for næringspolitiske virkemidler og også har eierskap, direkte eller indirekte, i virksomheter innen den sektoren de skal føre tilsyn med sikkerheten i. Dette gir disse departementene en rollekombinasjon hvor hensynet til sikkerhet må avveies mot hensynet til økonomiske kostnader og generelle samferdsels- og skipsfartspolitiske målsettinger. Slike nødvendige avveininger må foretas på politisk nivå, men i tråd med regjeringens moderniseringsprogram må det stilles strenge krav til at ansvar og prosesser organiseres på en tydelig og ryddig måte, slik at borgerne kan ha tiltro til at staten ikke blander sine ulike roller på en tilslørende måte. Delingen mellom sikkerhetstilsyn og tjenesteproduksjon er på disse områdene allerede foretatt på etatsnivå, men er samlet på departementsnivå.
For å oppnå den ønskede utviklingen i retning av mer faglig uavhengige tilsyn på dette området vil det bli gjennomført tiltak for å begrense de overordnete departementers mulighet for å instruere tilsynene i enkeltsaker. Ansvaret for fastsettelse av generelle normer gjennom forskrifter eller andre generelle retningslinjer skal imidlertid fortsatt ligge i de overordnete departementene. Det må videre legges til grunn at departementenes ansvar for utarbeiding av budsjettrammer, angivelse av prioriteringer og fastlegging av de overordnete sikkerhetsstandarder (nivå) må beholdes. Det må imidlertid gjennomføres en lovmessig avskjæring av henholdsvis Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementets mulighet til å instruere egne tilsyn ved utformingen av enkeltvedtak. De to departementene bør heller ikke være klageinstans for tilsynenes vedtak, og det bør etableres en uavhengig klagenemnd. På grunn av relativt få klagesaker på dette feltet vil det antakelig være hensiktsmessig å etablere én felles nemnd for Luftfartstilsynet, Statens jernbanetilsyn og Sjøfartsdirektoratet. De berørte departementer vil også vurdere nærmere om dette bør utvides til å være en felles klagenemnd for det nye Petroleumstilsynet og det nye Arbeidslivstilsynet og eventuelt for tilsynsdelen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet.
I saker der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det imidlertid i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre transporttilsynenes og eventuelt klagenemndens vedtak. Å legge omgjøringskompetansen til Kongen i statsråd vil for det første understreke at politisk inngrep i enkeltsaker normalt ikke skal finne sted, det vil understreke kravet til offentlig dokumentasjon av politisk inngrep, og at enkeltsaker av vesentlig samfunnsmessig interesse blir undergitt en bred behandling i hele regjeringskollegiet.
I HMS-tilsynskapitlet er det foreslått å gjennomføre et prosjekt for utarbeidning av retningslinjer for etatsstyring, der fokus bør ligge på mulighetene for økt delegering, desentralisering og uavhengighet, innenfor rammene av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og krav nedfelt i det statlige økonomireglementet og regelverksinstruksen. Dette prosjektet vil også omfatte tilsynene på transport- og trafikksikkerhetsområdet.
6.5 Oppsummering
De konkrete endringer på transport- og trafikksikkerhetsområdet bør etter dette være:
Det gjennomføres en lovmessig avskjæring av Samferdselsdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets mulighet til å instruere egne tilsyn ved utformingen av enkeltvedtak.
Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet skal ikke være klageinstans for tilsynenes vedtak. Det etableres en felles uavhengig klagenemnd for transport- og trafikksikkerhetstilsynene.
I saker der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det imidlertid i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndens vedtak.
6.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Når det gjelder opprettelse av en uavhengig klagenemnd, så vil dette ikke medføre økte kostnader knyttet til saksforberedelse. Det må kunne legges til grunn at samme ressursinnsats som er nødvendig i dag i den departementsinterne behandling, vil være tilstrekkelig til saksforberedelse for nemnden. Det vil imidlertid påløpe utgifter til drift av klagenemnden for transport- og trafikksikkerhetstilsynene. Disse kostnadene vil kunne motsvares av tilsvarende besparelser over henholdsvis Samferdselsdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets egne budsjetter, ved at det frigjøres ressurser som i dag går med til klagebehandling i disse departementene.