7 Organisatoriske endringer på markeds- og konkurranseområdet

7.1 Innledning

Velfungerende markeder er avhengig av virksom konkurranse. Dette forutsetter en god konkurranselovgiving og ikke minst sterke tilsyn, med kompetanse og fokus på ulike konkurranse- og markedsforhold innenfor de forskjellige sektorene. På markeds- og konkurranseområdet eksisterer det i dag en rekke tilsyn. Noen er sektorspesifikke, slik som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat og til en viss grad Eierskapstilsynet, og fører tilsyn med markeds- og konkurranseforhold innenfor bestemte markeder eller næringsområder. Konkurransetilsynet er derimot funksjonsrettet, og har ansvaret for tilsyn med konkurranse- og markedsforhold i samfunnet generelt.

7.2 Problembeskrivelse

Spørsmålet om konkurranse- og markedstilsynenes uavhengighet (vertikal ansvarsfordeling mellom tilsyn og departement) og forholdet mellom de ulike tilsyn (horisontal funksjonsfordeling mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn) er nært knyttet til regjeringens mål om å styrke konkurransepolitikken. Det er for så vidt ingen grunn til at konkurransepolitiske hensyn skal ha forrang fremfor andre politiske hensyn. Det er likevel klart at konkurransepolitikkens mål om effektiv ressursbruk ikke bare er sammenfallende med men ofte er en helt avgjørende forutsetning for oppnåelse av andre målsetninger. Det er derfor viktig å effektivisere konkurransemyndighetenes arbeid ved å gi Konkurransetilsynet større uavhengighet og ved en best mulig samordning av de konkurransepolitiske oppgavene. Problemstillinger knyttet til forholdet mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn er blitt stadig mer aktuelle etter at det er innført markedsbasert konkurranse i markedene for bl.a. kraftforsyning, telekommunikasjoner og finanstjenester. Disse næringene har egne reguleringsmyndigheter med et omfattende ansvar, blant annet for konkurranseforholdene. Også på medieområdet er det egne reguleringsmyndigheter, disse vil bli nærmere omtalt i kapittel 8 nedenfor.

Den vertikale ansvarsfordelingen mellom departement og tilsyn dreier seg om graden av delegering fra departement til tilsyn, om lovmessig avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker og organiseringen av klagebehandlingen. Det vises her til kapittel 4 ovenfor, om virkemidler for sikring av uavhengighet.

Når det gjelder organiseringen av Konkurransetilsynet, er dette tilsynet i dag organisert som et ordinært forvaltningsorgan, hvor Konkurransetilsynet er delegert beslutningsmyndighet i en rekke saker, men avgjørelsene kan påklages til departementet. Departementet har også i prinsippet full instruksjonsrett, selv om det sjelden eller aldri skjer i praksis at departementet instruerer tilsynet i enkeltsaker.

Når det gjelder sektortilsynene, er situasjonen noe forskjellig for de ulike tilsyn. Post- og teletilsynet har en noe større uavhengighet enn Konkurransetilsynet, idet Samferdselsdepartementets instruksjonsadgang i enkeltsaker er avskåret i teleloven. På teleområdet er det videre etablert et uavhengig klageorgan (Statens teleforvaltningsråd), som behandler klager på Post- og teletilsynets vedtak, bortsett fra i telepolitisk viktige eller prinsipielle saker, der klagen går videre til departementet etter at Rådet har avgitt sin innstilling. I forbindelse med fremlegg om ny lov om elektronisk kommunikasjon, som vil erstatte gjeldende teleregulering, vil det bli foreslått opprettet en ny uavhengig klagenemnd for elektronisk kommunikasjon. Dette vil blant annet sikre effektivisering av og større uavhengighet i behandlingen av klager på vedtak truffet av Post- og teletilsynet.

På finansmarkedsområdet har Kredittilsynet en mindre uavhengig stilling enn Konkurransetilsynet, idet Kredittilsynet i en del større og viktige saker (blant annet konsesjonssaker) avgir innstilling til Finansdepartementet som fatter vedtak i første instans.

De ulike måter å organisere konkurransetilsyn på har fordeler og ulemper. I konkurransesaker er det viktig å få avviklet konkurranseskadelige forhold raskt, særlig de som er i strid med forbudsbestemmelsene. Rask agering ved bruk av konkurranselovens inngrepsbestemmelser er også viktig for å unngå at konkurranseskadelige forhold skal oppstå og sementeres før konkurransemyndighetene har fått iverksatt sine tiltak. Dersom det for eksempel er nødvendig å gripe inn mot en dominerende markedsaktør som misbruker sin markedsmakt til å skyve en nykommer ut av markedet, må inngrep fra konkurransemyndighetene skje så raskt at den nye aktøren ikke allerede er ute av markedet før konkurransemyndighetene har reagert. En størst mulig grad av delegering/uavhengighet vil være fordelaktig der rask saksbehandling er viktig.

Det er vanskelig å etablere og opprettholde en troverdig forvaltningspraksis dersom normal praksis stadig avvikes ut fra at det foreligger særlige hensyn. Spesielt kan et tilsyns troverdighet og legitimitet i samfunnet bli svekket dersom tilsynets vedtak ofte blir overprøvd av departementet. Dette kan også tale for større uavhengighet for tilsynene, også slik at departementet ikke behandler klager på tilsynets vedtak, men at dette skjer i et uavhengig klageorgan.

På den annen side vil det ofte være ulike politiske hensyn som gjør seg gjeldende i konkurransesaker. Da vil en løsning med full uavhengighet uten klagebehandling i departementet kunne være problematisk i forhold til å avveie slike ulike politiske hensyn mot hverandre. Slike avveininger bør skje på departements-/regjeringsnivå og ikke på tilsynsnivå. Én løsning på dette problemet kan være at Kongen i statsråd kan overprøve vedtak som tilsynet eller et klageorgan fatter når det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn.

Som det fremgår ovenfor er det til dels ulike beslutningsprosesser og grader av delegering innenfor de ulike sektorer. Det innebærer at en får asymmetri i saksbehandlingen i de saker som berører flere tilsyn og der en må veie ulike samfunnshensyn opp mot hverandre. En slik asymmetri vil på en uheldig og utilsiktet måte kunne påvirke vektlegging og prioritering av de ulike hensyn.

Behovet for sektortilsyn på markedsområder som kraft, tele og finans er dels bestemt av at det i disse sektorer er forhold som gjør at markedsbasert konkurranse ikke alene kan sikre effektiv ressursutnyttelse. Dessuten er sektorene så spesielle at reguleringen av dem krever særlig faglig innsikt. Generelt er det viktig at sektortilsynene i den grad de også har ansvar for regulering av konkurranseforhold, vektlegger konkurranseaspektet på en klar og tydelig måte.

Dette innvirker på den horisontale funksjonsfordelingen mellom Konkurransetilsynet og sektortilsynene.

Sektormyndighetene har i større eller mindre grad et ansvar for å legge til rette for virksom konkurranse. Slik sett er deres ansvarsområde overlappende med Konkurransetilsynets. Oppgavene består bl.a. av

• regulering av naturlige monopoler, så som fastsettelse av priser og tekniske standarder for overføring og distribusjon av kraft og teletransmisjon,

• tiltak mot informasjonssvikt og informasjonsskjevheter, eksempelvis tilsyn med soliditet i finansnæringen og innsidehandel i verdipapirmarkedet, samt sikring av kundehensyn og hensynet til et effektivt marked mer generelt.

Regulatørenes virksomhet har først og fremst til hensikt å korrigere aktørenes beslutninger der markedsbasert konkurranse ikke fremmer effektiv ressursutnyttelse. Det kan imidlertid oppstå en motsetning mellom reguleringstiltak - for eksempel mht sikkerhet eller soliditet - og hensynet til nyetableringer og konkurranse. Det er derfor nødvendig å klargjøre hvordan konkurransepolitiske hensyn skal avveies mot andre reguleringshensyn. Det forutsetter en avklaring av ansvarsfordelingen mellom Konkurransetilsynet og sektormyndigheten.

På enkelte av sektorene er omfanget av bestemmelser som regulerer aktørenes adferd betydelig. Det kan i den sammenheng reises spørsmål om omfanget av adferdsreguleringer er uhensiktsmessig eller unødig stort og i seg selv reiser et konkurransemessig problem. I utgangspunktet må adferdsreguleringer være klart målrettet og reguleringene bør gi mest mulig klare og oversiktlige rammebetingelser for hvordan markedet skal fungere og enklest mulig for aktørene å forholde seg til.

Både oppgaver og ansvarsområde kan være overlappende mellom Konkurransetilsynet og sektortilsynene. Når det gjelder fordeling av ansvaret for de konkurransepolitiske oppgaver, kan det i prinsippet stilles opp tre alternativer:

1. Funksjonsrettet eller sentralisert konkurransemyndighet. Ansvaret for konkurranseoppgavene legges til Konkurransetilsynet alene. Andre myndigheters oppgaver, herunder oppgavene til sektortilsyn, avgrenses slik at konkurransehensyn ikke blir en del av oppgavene. Dette alternativet innebærer altså en oppgavefordeling der sektormyndighetene overlater ansvaret for konkurransepolitikken fullt og helt til konkurransemyndigheten.

2. Sektorisert eller desentralisert konkurransemyndighet. Konkurransetilsynets ansvarsområde begrenses, slik at de konkurransepolitiske oppgaver innenfor en sektor integreres med sektormyndighetens øvrige oppgaver. Ansvaret for konkurranseoppgavene legges altså til sektortilsynene der hvor slike finnes, og ellers til Konkurransetilsynet.

3. Overlappende eller konkurrerende konkurransemyndighet. Dette er i realiteten en kombinasjon av alternativ a og b, der Konkurransetilsynet og sektormyndighetene deler ansvaret for konkurransepolitikken. Ansvaret for konkurranseoppgavene tillegges både Konkurransetilsynet og særskilte sektortilsyn på de områder der slike finnes. I den grad dette innebærer et dobbeltansvar for konkurransen, kan arbeidsdelingen avgrenses etter de virkemidler hver av myndighetene har til disposisjon.

Gjeldende ordning for tilsynene på konkurranse- og markedsområdet er i hovedsak i overensstemmelse med alternativ c. I Regjeringens handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken, er det imidlertid signalisert at det bør legges økt vekt på funksjonsretting av tilsynet på dette området.

Det kreves omfattende ekspertise for å drive konkurransepolitikk. Konkurransemyndighetene er avhengige av å forstå bedriftenes adferd for å kunne skjelne mellom konkurransefremmende og konkurranseskadelig virksomhet, og for å kunne vurdere hvordan inngrep i markedet vil påvirke bedriftenes adferd. I tillegg til den mer tradisjonelle, juridiske og samfunnsøkonomiske ekspertise, må en utøvende konkurransemyndighet derfor besitte kompetanse i emner som bedriftsøkonomi og strategifag. Å etablere og vedlikeholde en så omfattende ekspertise, innebærer at det er vesentlige stordriftsfordeler i konkurransepolitikken, noe som isolert sett taler for å samle de konkurransepolitiske oppgaver hos én myndighet (alternativ a). Kommunikasjon er også mer effektiv mellom parter som har like faglige forutsetninger. Dersom en sektormyndighet skal kunne forstå og gjøre seg nytte av Konkurransetilsynets ekspertise, må den selv ha opparbeidet tilstrekkelig konkurransepolitisk kompetanse. Det krever duplisering av fagekspertisen.

En overgang til én sentral konkurransemyndighet vil kunne innebære at samme saksforhold behandles av både Konkurransetilsynet, med fokus på konkurranseforhold i henhold til konkurranseloven, og av et sektortilsyn med hensyn til andre forhold som reguleres av sektorlovgivningen. En ordning som ikke forutsetter direkte kommunikasjon mellom konkurransemyndigheten og sektormyndigheten, er delt beslutningsansvar, hvor tiltak krever enighet mellom tilsynene. Det ville for eksempel innebære at et inngrep mot en konkurranseskadelig fusjon i finansnæringen bare kunne skje dersom Kredittilsynet ikke fant at fusjonen var nødvendig for å styrke selskapenes soliditet. Tilsvarende kunne ikke Kredittilsynet innføre krav til finansinstitusjoner dersom Konkurransetilsynet fant at kravene ville virke etableringshindrende og undergrave konkurransen. En modell med delt beslutningsansvar vil således virke konserverende på det eksisterende regelverk og begrense omfanget av inngrep. Eventuelle problemer knyttet til dette kan imidlertid løses ved at saker der det er uenighet mellom tilsyn løftes opp til avgjørelse hos Kongen i statsråd.

En tilsynsorganisering som innebærer at ansvaret for konkurranseoppgaver på særskilte markedsområder legges eksklusivt til sektortilsyn (alternativ b), vil kunne ha betydelig innvirkning på prioritering mellom ulike målsettinger. Et tilsyn som har ansvar både for konkurransesituasjonen i et marked og for for eksempel hensyn til soliditet eller sikkerhet, vil lett kunne tendere til å legge uforholdsmessig stor vekt på de sistnevnte, også i de tilfeller hvor det samfunnsøkonomisk sett ville være mest fornuftig å prioritere konkurransen. Bakgrunnen for dette er at mangelfull konkurranse er vanskelig å påvise mens for eksempel en bankkrise i finansnæringen vil være svært synlig.

I forhold til sektorisert konkurransemyndighet (alternativ b) vil overlappende konkurransemyndighet (alternativ c) ha fordeler. En sektorbasert konkurransemyndighet som skal avveie ulike hensyn, vil kunne medføre at myndigheten har incitament til å fremlegge mer ensidig informasjon som styrker dens sak. Med flere forvaltningsenheter kan man oppnå en fruktbar rivalisering som kan gi et bedre grunnlag for beslutninger. Flere enheter - som er gitt forskjellige formål, men i noen grad overlappende oppgaver - vil dermed frembringe mer informasjon enn det en integrert enhet vil.

En sektorbasert konkurransemyndighet (alternativ b) vil også kunne være mer utsatt for å komme i en posisjon som forsvarer av særinteresser, mer enn å være et redskap for de politiske myndigheter. Faren for dette er større desto nærmere og hyppigere kontakten er mellom forvaltningen og de berørte aktører. Slik sett er sektormyndigheter mer utsatt enn myndigheter med mer omfattende ansvarsområder. Ansvarsdeling reduserer både mulighetene for, og incitamentene til, å tilgodese særinteresser.

Vurderingene ovenfor viser at ulike hensyn står mot hverandre ved valget av organiseringsmodell for konkurranse- og reguleringsmyndighetene, og at ingen av de skisserte modeller kan løse alle problemer. Delegering gir raskere og mer effektive beslutninger, men gjør det samtidig vanskeligere å få til de nødvendige avveininger mellom ulike mål. Funksjonsfordeling gir spesialiseringsgevinster og entydige incitamenter, men gjør det umulig å desentralisere alle beslutninger. Overlappende ansvar gir mindre rom for feil og misbruk av makt og myndighet, men medfører samtidig en kostbar duplisering av ekspertise.

På denne bakgrunn er følgende problemstillinger særlig aktuelle:

• I varierende grad kan vedtak som tilsynsorganene fatter, bli overprøvd av vedkommende departement. Det er i tråd med de generelle prinsippene for tilsynsorganisering at avveining av ulike politiske og samfunnsmessige hensyn foretas på departements-/regjeringsplan. Dette må imidlertid avveies mot faren for vilkårlighet, utilsiktede presedensvirkninger og faren for å undergrave tilsynenes legitimitet overfor omverdenen. Politisk overprøving bør også på disse områdene som en hovedregel bare skje i saker der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn.

• I noe varierende grad er det omfattende og detaljerte reguleringer på de aktuelle områdene som påvirker aktørenes markedsadferd. Det reiser spørsmål om det er for stor grad av adferdsregulering på disse områdene.

• Regelverk som skal ivareta ulike sektorspesifikke hensyn som soliditet og sikkerhet, har også bestemmelser som ivaretar markeds- og konkurransehensyn. Dette innebærer i varierende grad overlappende kompetanse mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter, og aktualiserer behovet for en klarere rolle- og oppgavefordeling mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn. I tråd med Regjeringens handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken, bør det vurderes om det bør legges økt vekt på funksjonsretting av tilsynet på dette området, kfr. modell a) ovenfor. Herunder er det viktig at Konkurransetilsynet øker sin ekspertise på de ulike fagfelt, slik at konkurransepolitikken får et sterkere fundament.

• Beslutningsprosessene er forskjellige på de ulike områder. Asymmetri i saksbehandling og beslutningsprosess mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter vil kunne føre til ulik vektlegging og avveining mellom ulike hensyn, og vil også være uheldig i forhold til markedsaktørene som berøres av regleverket. Beslutningsprosessene på markeds- og konkurranseområdet må så langt som mulig gjøres lik på de ulike områder og i tråd med de generelle prinsippene som er trukket opp i meldingen.

7.3 Styrking av konkurransepolitikken

Handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken

Regjeringen vedtok i november 2001 en handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken. En viktig målsetting med handlingsplanen er at konkurransehensyn skal tillegges større vekt på alle politikkområder. Planen har følgende fem hovedpunkter:

1. Styrke konkurransemyndighetene

2. Gjennomgang av offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende

3. Sikre at offentlige innkjøp bidrar til å stimulere konkurranse og etableringsmuligheter

4. Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger

5. Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse

Gjennomføringen av planen er et viktig ledd i regjeringens program for effektivisering og forenkling av offentlig tjenesteproduksjon og offentlig sektor generelt. Det er særlig pkt 1, 2 og 5 som er relevante i forhold til temaene i denne meldingen.

En styrking av konkurransemyndighetene (pkt 1) er nødvendig for å oppnå effektiv ressursbruk, et konkurransedyktig næringsliv og en styrking av forbrukernes stilling i alle sektorer hvor det er etablert markedsløsninger. Spesielt er det nødvendig å styrke Konkurransetilsynets posisjon og uavhengighet i tråd med de generelle prinsippene i denne meldingen. Dette for å oppnå større grad av rolleklarhet mellom tilsynet og departementet og for å øke Konkurransetilsynets legitimitet og posisjon som utøvende konkurransemyndighet. Det er også i tråd med handlingsplanen å foreta en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og andre sektortilsyn.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har som et ledd i oppfølging av pkt. 2 i handlingsplanen bedt samtlige departement om systematisk å gjennomgå egne og underliggende etaters ansvarsområder med sikte på å avdekke offentlige reguleringer som kan ha konkurransebegrensende virkninger. Konkurransetilsynet har igangsatt systematiseringen og analysen av det materialet som har kommet inn. En gjennomgang med sikte på nedbygging av unødig konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer vil være en naturlig del av dette. Det gjelder bl.a. for reguleringene på kraftmarkedsområdet, i finansnæringen og i post- og telesektoren.

Mye av regelverket som er fastsatt på ulike områder, følger av EØS-avtalen, slik at Norge er forpliktet til å implementere de aktuelle reguleringsbestemmelsene. På telesektoren vil for eksempel den nye direktivpakken fra EU på området elektronisk kommunikasjon fra 1. juli 2003 erstatte gjeldende teleregulering. En nedbygging av adferdsreguleringene på dette området vil da skje i samsvar med intensjonene i EU-direktivet om at den sektorspesifikke reguleringen avvikles etter hvert i markeder hvor det kan konstateres virksom konkurranse, kfr. også omtalen av Post- og teletilsynet i kapittel 7.4.2.

7.4 Nærmere om det enkelte tilsyn

7.4.1 Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet, som er et forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet, har et generelt ansvar for løpende tilsyn og kontroll med konkurranseforholdene i alle deler av samfunnet. Tilsynets fullmakter og virksomhet er regulert i konkurranselovgivningen, forvaltningsloven og offentlighetsloven og styres for øvrig av departementet som overordnet myndighet.

Med unntak av inngrepsvedtak rettet mot kommunale eller fylkeskommunale organer, er all avgjørelsesmyndighet etter konkurranseloven delegert fra Kongen eller departementet til Konkurransetilsynet som førsteinstans etter forvaltningslovens regler for enkeltvedtak. Konkurransetilsynet har forskriftskompetanse etter konkurranseloven. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klageorgan for tilsynets enkeltvedtak.

Det løpende tilsyn etter konkurranseloven omfatter kontroll av påbuds- og forbudsbestemmelsene om ervervsdrivendes adferd. Videre fastsetter konkurranseloven påbud om at ervervsdrivende skal gi informasjon om priser. Forbudene gjelder samarbeid om og påvirkning av priser, avanser og rabatter, samarbeid om og påvirkning av anbud, samarbeid om og påvirkning til markedsdeling og fastsettelse av eller oppfordring til reguleringer fra sammenslutninger. Konkurransetilsynet har også fullmakt til å gripe inn mot konkurranseskadelig adferd. Det kan både dreie seg om vilkår, avtaler og handlinger og strukturelle tiltak gjennom inngrep mot bedriftserverv som begrenser konkurransen. Overtredelse av lovens forbud og av vedtak etter lovens fullmakter m.v. er straffebelagt. Konkurranseloven gjelder generelt, og gjelder således parallelt med sektorlovgivningen. Loven viker ikke for annen lov, med mindre det fremgår eksplisitt av vedkommende særlov eller Kongen fastsetter det. Konkurransetilsynet har således et ansvar for også å føre tilsyn med telemarkedet, finansmarkedet og kraftmarkedet på linje med andre markeder, og har en selvstendig myndighet etter den lovgivningen det forvalter.

Konkurranseloven har til forskjell fra mange andre lands konkurranselovgivning straffebelagte sanksjonsbestemmelser for brudd på lovens forbud. Videre har loven sterke virkemidler og hjemler for å gå inn i bedriftene for å sikre bevis for eventuelle straffbare forhold. Dette gir muligheter for en sterk og effektiv håndheving av loven.

På den annen side er det fastsatt unntak i loven. Det gjelder blant annet for samarbeid om omsetning av produkter fra produsenter eller produsentorganisasjoner innen jordbruk, skogbruk og fiskeri. Videre kan det ved enkeltvedtak eller forskrift gis dispensasjon fra lovens forbudsbestemmelser, blant annet dersom et samarbeid forsterker konkurransen, gir tilstrekkelige effektivitetsgevinster eller det foreligger særlige hensyn.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er som nevnt klageinstans på vedtak som Konkurransetilsynet fatter etter loven. Departementet kan også i henhold til den alminnelige forvaltningsordningen i staten instruere tilsynet i enkeltsaker, men dette gjøres sjelden eller aldri. Derimot er det en del eksempler på at det er gitt dispensasjoner fra lovens forbudsbestemmelser ved at departementet, etter klage, har omgjort tilsynets vedtak i dispensasjonssaker. Bokavtalen og filmleieavtalen er eksempler på dette. Departementet har i disse tilfellene lagt større vekt på de kulturpolitiske hensynene som disse avtalene antok å fremme enn de uheldige konkurransemessige virkningene av avtalene. Det er også flere eksempler på at departementet har omgjort inngrep mot bedriftserverv eller andre konkurranseskadelige handlinger gjennom å vektlegge andre samfunnshensyn sterkere enn konkurransehensyn.

Konkurransetilsynet har en rekke oppgaver utover de som følger direkte av konkurranseloven. Blant annet deltar tilsynet i arbeidet med enkeltsaker og regelverkssaker etter EØS-avtalens konkurranseregler. Dette arbeidet utføres på vegne av og i samarbeid med departementet. Oppfølging av de ulike deler av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken er også en oppgave som tilsynet utfører i nært samarbeid med departementet. Både når det gjelder disse oppgavene og i en del andre sammenhenger bruker departementet tilsynet som utrednings- og saksforberedingsorgan.

7.4.2 Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynet er et forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet og har ansvaret for løpende kontroll- og tilsynsvirksomhet for post- og televirksomhet i Norge. Post- og teletilsynets overordnede formål, som er fastlagt i egen instruks og i teleloven er å bidra til å sikre alle tilgang til post- og teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Målsetningen innebærer en avveining mellom effektivitet, kvalitet, og sektormål knyttet til landsdekning av visse tjenester, personvern og andre nasjonale mål for telekommunikasjon, dvs. en nødvendig avveining av virkemiddelbruken.

Oppgavedeling mellom Post- og teletilsynet og Samferdselsdepartementet er i utgangspunktet slik at prinsipielle og politisk relaterte beslutninger, herunder ansvaret for lov og overordnede forskrifter, ligger til Samferdselsdepartementet. Tekniske forskrifter blir fastsatt av Post- og teletilsynet. På frekvensområdet er hovedregelen at det bare kreves en frekvenstillatelse, og at den tildeles av Post- og teletilsynet. På enkelte definerte områder kreves det en tjenestekonsesjon i tillegg, og den tildeles av Samferdselsdepartementet. Andre tjenestekonsesjoner til for eksempel Posten og Telenor tildeles av Samferdselsdepartementet og overvåkes av Post- og teletilsynet.

Post- og teletilsynet er sikret uavhengighet gjennom at Samferdselsdepartementet har delegert avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker til Post- og teletilsynet. I tillegg er departementets instruksjonsadgang i enkeltsaker avskåret i teleloven. På teleområdet er det etablert et uavhengig klageorgan (Statens teleforvaltningsråd). For telepolitiske eller prinsipielle saker går klagen videre til Samferdselsdepartementet, etter at Rådet har avgitt sin innstilling.

For å oppnå hovedmålsetningen utfører Post- og teletilsynet en rekke oppgaver som grovt sett kan skilles i tre hovedområder: Ressursforvaltning, tilsyn og sikkerhet. Det er ikke klare skiller mellom oppgavetypene. Den mest effektive formen for å oppnå hovedmålet er nettopp at både ressursforvaltnings-, tilsyns- og sikkerhetsoppgaver løses innenfor det samme faglige miljøet slik at kompetansen kan brukes på alle områdene.

Tilrettelegging for effektiv bruk av ressursene gjennom virksom konkurranse er telelovens sentrale virkemiddel for å oppnå lovens formål om å sikre nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursene.

Tilsynet med markedsforhold gjelder særlig tilsyn med aktører med sterk markedsstilling, samt visse strukturelle bestemmelser i konsesjoner for bruk av begrensede ressurser. Tilsyn overfor kartellvirksomhet, og overfor bedriftserverv generelt, ivaretas av konkurransemyndighetene.

I dagens teleregelverk er tilbydere med sterk markedsstilling i nærmere spesifiserte delmarkeder underlagt spesiell sektorspesifikk tilbudsregulering. I tillegg kan det være mange titalls andre aktører i de samme delmarkedene som markedsmessig bare er underlagt generelle konkurranseregler. Betydelige deler av Telenors aktiviteter er heller ikke underlagt sektorspesifikk tilbudsregulering, men kun omfattet av generelt konkurransetilsyn innenfor Konkurransetilsynets ansvarsområde.

Post- og teletilsynets oppgave av konkurransemessig karakter er å tilrettelegge for at konkurranse kan etableres. Deler av det sektorspesifikke regelverket er spesielt konstruert for å sikre en best mulig overgang fra legalt monopol til virksom konkurranse i alle relevante delmarkeder.

For å bestemme hvilke aktører som i henhold til dagens regelverk skal være underlagt sektorspesifikk tilbudsregulering, gjennomfører Post- og teletilsynet en markedsvurdering. For tiden er Telenor og NetCom underlagt slik regulering.

Når tilbyder er definert å ha sterk markedsstilling, følger forpliktelser om å tilby de aktuelle tjenestene på objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår og til kostnadsorienterte priser. Forpliktelsene følger i hovedsak av lov og forskrift. Post- og teletilsynet fastsetter således ikke plikter for aktører med sterk markedsstilling, men påser at gjeldende forpliktelser oppfylles.

Utgangspunktet er en regulering av tilbyder med kontroll over infrastrukturen. Deler av denne infrastrukturen kan karakteriseres som essensielle fasiliteter som andre vanskelig kan kopiere, men samtidig er avhengige av for å kunne tilby sine tjenester. Denne type regulering kan være nødvendig fordi konkurranse ikke lar seg etablere, enten pga. manglende ressurser (frekvenser) eller fordi aktiviteten bærer preg av å være eller er et naturlig monopol (f.eks. landsdekkende fastnett for telefoni).

Konkurranseloven gjelder parallelt med teleloven. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet for å sikre en hensiktsmessig behandling av saker på teleområdet, bl.a. ved å fastsette rutiner for gjensidig informasjon om saksbehandlingen i det enkelte tilsyn.

Den nye direktivpakken fra EU på området elektronisk kommunikasjon som erstatter gjeldende teleregulering, skal implementeres i Norge sommeren 2003. Med det nye sektorregelverket går en formelt over fra et overgangsregime - som hadde som viktig formål å støtte transformasjonen av markeder organisert som offentlig monopol til regulerte konkurransemarkeder - til et regime som i det vesentlige skal legge til rette for konkurranse i disse markedene, og sikre at sektorpolitiske mål fremmes innen en slik ramme. I det indre marked gjelder konkurransereglene sektorovergripende. Innen teleområdet er det gitt flere veiledninger for hvordan konkurransereglene vil bli anvendt i forhold til sektormyndighetenes praksis.

Det nye regelverket for elektronisk kommunikasjon tar sikte på at den sektorspesifikke konkurransereguleringen begrenses til områder hvor det ikke er virksom konkurranse, det vil si på markeder hvor det er en eller flere virksomheter med en sterk markedsstilling, og hvor konkurranselovgivningen ikke er tilstrekkelig til å løse problemet.

En viktig endring i forhold til gjeldende regulering er innholdet i begrepet sterk markedsstilling, som, tilpasset et system med forhåndspålagte atferdsregler, skal tilsvare innholdet i det konkurranserettslige begrepet «dominans», kfr. EØS-avtalens art. 54. Vurderingen av om en aktør har sterk markedsstilling skal også bygge på tradisjonelle konkurranserettslige metoder. De nasjonale reguleringsmyndighetene skal samarbeide med de nasjonale konkurransemyndighetene om fastsettelsen av relevante markeder.

Post- og teletilsynet vil samarbeide nært med tilsvarende tilsynsmyndigheter i hele EØS-området for å sikre en harmonisert praktisering av regelverket i Europa. Som nevnt ovenfor vil det i forbindelse med forslaget til ny lov om elektronisk kommunikasjon for øvrig bli foreslått opprettet en uavhengig klagenemnd for elektronisk kommunikasjon. Dette vil blant annet sikre effektivisering av og større uavhengighet i behandlingen av klager på vedtak truffet av Post- og teletilsynet.

7.4.3 Kredittilsynet

Formålet med finanstilsyn og regulering av finansmarkedene

I alle land er regulering av finanssektoren vesentlig mer omfattende enn regulering av andre næringer. Det finansielle systemet sørger for fordeling av kapital og risiko og ivaretar betalings- og oppgjørsfunksjoner. En effektiv finanssektor er derfor nødvendig for at de øvrige sektorer i økonomien skal kunne fungere effektivt. Dersom tilliten til det finansielle systemet svikter, vil det ha svært uheldige følger for økonomien for øvrig.

Opprettholdelse av finansiell stabilitet og tillit er et hovedmål for reguleringen av finanssektoren. Regulering av bankvirksomhet er sentral, men også regulering av annen finansvirksomhet har stor betydning for å opprettholde stabilitet og tillit i det finansielle systemet.

Utviklingen i aksjemarkedene og andre verdipapirmarkeder kan også være kilde til finansiell uro og stabilitetsproblemer. Det er derfor fastsatt reguleringer som skal sikre ryddige og effektive markeder, herunder adferdsregler og regler for å sikre korrekt informasjon fra foretakene. Når verdipapirmarkedene fungerer ryddig og effektivt, kan de bidra til høyere avkastning på sparekapital, å skaffe risikokapital til næringslivet og gjøre det finansielle systemet mer robust.

En vel fungerende forsikringsnæring kan gi viktige bidrag til langsiktig sparing og kapitaloppbygging og til å begrense risikoen for bedrifter og husholdninger. Regulering av forsikringsvirksomhet er derfor av stor betydning for et effektivt finansielt system og for samfunnsøkonomien.

Det finansielle tilsynet med finansielle foretak og markeder, skal avdekke og hindre brudd på gjeldende reguleringer for det finansielle systemet. Økende kompleksitet i foretak og markeder har ført til at kontroll av risiko gjennom bruk av reguleringer er blitt vanskeligere. En stadig viktigere del av finanstilsynet består derfor av identifikasjon av risiko i de finansielle markeder og foretak for å sikre at risikoen ikke er større enn evnen til å bære slik risiko.

Det er også et hovedmål for regulering og tilsyn å beskytte forbrukerne og andre brukere av finansielle tjenester. På viktige områder forvalter tilsynsenhetene på ulike måter kapital for sine kunder. Dette omfatter innskytere i bank, forsikringstakere og investorer i verdipapirmarkedene. En vesentlig del av brukerbeskyttelsen på dette området skjer gjennom regulering og tilsyn med soliditeten i foretakene og gjennom ulike offentlige garantiordninger, slik som innskytergaranti i bank. En viktig del av regulering og tilsyn som skal beskytte brukerne, er rettet inn mot ulike typer mellommannsfunksjoner i finansmarkedene, samt eiendomsmegling og inkassovirksomhet. Sentralt på dette området står tilsyn og regulering som søker å hindre både misbruk av kundemidler og annen adferd som fremmer mellommannens interesser på bekostning av brukerens interesser.

Det er ikke en oppgave for tilsynsmyndighetene å beskytte brukerne mot all risiko. Den enkelte aktør vil ofte selv kunne velge sitt risikonivå. Regulering og tilsyn skal bidra til at brukeren får korrekt og tilstrekkelig informasjon slik at de forstår risikoen ved sine valg, enten de er innskytere, låntakere, investorer, utstedere, forsikringstakere eller andre brukere av tjenester fra foretak under tilsyn.

De to hovedmålene for regulering av finansmarkedene, finansiell stabilitet og brukerbeskyttelse, utfyller hverandre. Opprettholdelse av finansiell stabilitet beskytter brukerne av finansielle tjenester. Samtidig kan effektiv beskyttelse av brukere styrke tilliten til det finansielle systemet og redusere faren for ustabilitet. Regulering for å hindre utnytting av markedsmakt skal bidra til effektiv bruk av ressurser i samfunnet. Konkurranse på tvers av markeder, bransjer og landegrenser begrenser problemene forbundet med utnyttelse av markedsmakt i den finansielle sektoren.

Nærmere om Kredittilsynet

Kredittilsynet er et forvaltningsorgan underlagt Finansdepartementet. Kredittilsynet fører tilsyn med:

• finansieringsvirksomhet: banker og andre kredittinstitusjoner, finansieringsforetak og låneformidlere

• forsikringsvirksomhet: forsikringsselskaper, pensjonskasser og forsikringsmeglere

• verdipapirhandel: verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, børser, autoriserte markedsplasser samt overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel (adferdsregler)

• eiendomsmegling: eiendomsmeglerforetak og advokater som driver eiendomsmegling

• inkassovirksomhet: inkassoforetak og advokater som driver inkassovirksomhet

• revisjon: revisorer og revisjonsselskaper

• regnskapsførervirksomhet: regnskapsførere, regnskapsførerselskaper og regnskapsførerlag

Etter kredittilsynsloven § 3 skal Kredittilsynet

«se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter».

Virksomheten til de foretak som Kredittilsynet fører tilsyn med, er i henhold til nåværende praksis i stor grad konsesjonspliktig og til dels underlagt omfattende regulering i og i medhold av finanslovgivningen. Disse reglene danner rammene for tilsynet med foretakene. Myndigheten etter en rekke bestemmelser i finanslovgivningen er delegert fra Finansdepartementet til Kredittilsynet 1. Den delegerte myndighet til Kredittilsynet gjelder for kurante saker. Saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter skal, etter saksforberedelse, oversendes Finansdepartementet for avgjørelse. Kompetansen etter enkelte konsesjonsbestemmelser er ikke delegert. Dette gjelder blant annet konsesjon til å drive bank eller forsikringsselskap, etablering av finanskonsern og tillatelser som er nødvendig for å gjennomføre fusjon eller oppkjøp av en finansinstitusjon. Finansdepartementet har også delegert kompetanse til Kredittilsynet til å fastsette forskrifter med mer tekniske eller tilsynsfaglige regler.

Gjennom tilsyn med foretak og markeder skal Kredittilsynet bidra til finansiell stabilitet og ordnede markedsforhold og til at brukerne kan ha tillit til at finansielle avtaler og tjenester blir fulgt opp etter sin hensikt. Kredittilsynet må, i tillegg til sitt forebyggende arbeid, ha beredskap for å bidra til å løse problemer som kan oppstå. Det finansielle systemet sørger for fordeling av kapital og risiko og ivaretar betalings- og oppgjørsfunksjoner. En effektiv finanssektor er derfor nødvendig for at de øvrige sektorer i økonomien skal kunne fungere effektivt. Dersom den allmenne tilliten til det finansielle systemet svikter, vil det ha svært uheldige følger for økonomien for øvrig. Opprettholdelse av finansiell stabilitet og tillit er derfor et hovedmål for reguleringen av finanssektoren.

Kredittilsynets arbeid bygger på at ansvaret for den forretningsmessige drift ligger hos styre og ledelse i foretakene selv.

Kredittilsynet skal arbeide for betryggende soliditet, risikobevissthet, styring og kontroll i foretak under tilsyn. I tilsynsarbeidet prioriteres virksomheter som betyr mye for finansiell stabilitet og for brukerne. Kredittilsynet skal arbeide for effektiv konkurranse og effektiv prisdannelse i kredittmarkeder, forsikringsmarkeder, verdipapirmarkeder og øvrige markeder under tilsyn. Oppgjørssystemer, betalingssystemer og den finansielle infrastrukturen for øvrig må fungere hensiktsmessig og betryggende. Markeder og markedsplasser må ha tilstrekkelig åpenhet og gjennomsiktighet, og markedsaktørene må utvise god atferd. Reguleringen må ivareta brukerhensyn, blant annet forbrukerhensyn.

Kredittilsynet skal bidra til at interessene til brukerne av finansielle tjenester ivaretas gjennom sitt arbeid overfor foretak, markeder og markedsplasser. Det er under dette et viktig hensyn at brukerne, i første rekke fra foretakene selv, får korrekt informasjon om foretakene, deres produkter og risiko.

7.4.4 Norges vassdrags- og energidirektorat

Norges vassdrags- og energidirektorat er et forvaltningsorgan underlagt Olje- og energidepartementet. Norges vassdrags- og energidirektorat har ansvaret for å forvalte landets vannressurser og landbaserte energiressurser, og håndhever lover og forskrifter på disse områdene. 2

Energiloven regulerer alle som produserer, omformer, overfører, omsetter og fordeler elektrisk energi. Energiloven er en fullmaktslov, der aktørenes rettigheter og plikter reguleres gjennom konsesjonsordninger med tilhørende vilkår, samt generelle forskrifter. Dette gjelder blant annet bygging og drift av elektriske anlegg, fjernvarmeanlegg, kraftomsetning, utenlandshandel med kraft, måling, avregning og fakturering, markedsplass for fysisk kraftomsetning, systemansvar, rasjonering, leveringskvalitet, energiplanlegging og kraftforsyningsberedskap.

Energiloven og tilhørende forskrifter legger til rette for konkurranse innen kraftproduksjon og omsetning. Avgjørelsesmyndighet etter energiloven er i de fleste saker delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat, dvs. at blant annet Norges vassdrags- og energidirektorat utferdiger forskrifter og gir konsesjoner. Norges vassdrags- og energidirektorat kontrollerer at de konsesjoner, forskrifter og vilkår som er gitt blir overholdt. Olje- og energidepartementet er klageinstans.

Norges vassdrags- og energidirektorat har en viktig funksjon i forhold til å legge til rette for sektorspesifikke rammebetingelser som gir et effektivt kraftmarked. Norges vassdrags- og energidirektorat forvalter og håndhever regelverk som legger til rette for og former en hensiktsmessig infrastruktur innenfor kraftsektoren. Norges vassdrags- og energidirektorat kontrollerer også at de reguleringer som er innført for å etablere et effektivt kraftmarked etterleves. Konkurransetilsynet har ansvar å føre tilsyn med at konkurransen i kraftmarkedet fungerer effektivt i henhold til konkurranseloven. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Norges vassdrags- og energidirektorat og Konkurransetilsynet for å sikre en hensiktsmessig behandling av saker på kraftsektoren, bl.a. ved å fastsette rutiner for gjensidig informasjon om saksbehandlingen i det enkelte tilsyn.

Gjennom forskriftene til energiloven reguleres monopolvirksomheten, dvs. overføringsnettet, ut fra et mål om å legge til rette for et effektivt kraftmarked. Monopolregulering er hjemlet i Norges vassdrags- og energidirektorats forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer av 11. mars 1999 og Norges vassdrags- og energidirektorats forskrift om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester av 11. mars 1999.

Norges vassdrags- og energidirektorats regulering av nettvirksomheten består av to hovedaktiviteter. For det første fastsetter Norges vassdrags- og energidirektorat maksimal årlig tillatt inntekt (inntektsramme) for hvert enkelt nettselskap. Inntektsrammen fastsettes for minimum fem år av gangen, og gjenspeiler kostnadsforholdene i nettselskapets leveringsområde. De årlige inntektene som i hovedsak kommer fra overføringstariffene må ikke være høyere enn den fastsatte inntektsrammen. Reguleringen er utformet slik at nettselskapene ikke skal tjene en urimelig monopolfortjeneste, og at kostnadsreduksjoner også skal komme kundene til gode.

For det andre setter Norges vassdrags- og energidirektorat gjennom forskrifter rammene for nettselskapenes fastsettelse av overføringstariffene. En viktig forutsetning for et effektivt kraftmarked er at alle har adgang til nettet på like vilkår. I praksis oppnår en dette ved bruk av punkttariffer, det vil si at nettkunden betaler samme overføringstariff uavhengig av hvem han kjøper kraft fra eller selger kraft til. Den enkelte kunde betaler kun overføringstariff til sitt lokale nettselskap.

NVE legger videre til rette for at alle kostnadsfritt kan skifte kraftleverandør og ser til at nettselskapene opptrer nøytralt. Videre regulerer Norges vassdrags- og energidirektorat Nord Pool Spot og systemansvaret, og kontrollerer at vilkårene i konsesjonene for tilrettelegging av kraftutveksling med utlandet som er gitt av Olje- og energidepartementet følges opp.

Mange selskap i kraftsektoren driver både monopol- og konkurranseutsatt virksomhet. For å hindre kryssubsidiering er selskapet pliktig til å føre eget regnskap for monopolvirksomheten. Dette er et viktig grunnlag for monopolkontrollen.

Saker vedrørende foretakssammenslutninger kan utløse krav om nye konsesjoner etter både energiloven, industrikonsesjonsloven, vassdragsreguleringsloven og konkurranseloven. Norges vassdrags- og energidirektorat gir de nødvendige konsesjoner etter energiloven. Olje- og energidepartementet gir ved endring av eierforhold av fallrettigheter konsesjon etter industrikonsesjonsloven med tilhørende overføring av tillatelser etter vassdragsreguleringsloven. Konkurransetilsynet vurderer slike saker på selvstendig grunnlag etter konkurranseloven. Det er i slike saker en klar arbeidsdeling mellom de berørte myndighetene.

Omsetningen på Nord Pool Spots marked for fysisk kraftomsetning (el-spot) er i en særstilling. El-spot-markedet er et sentralt virkemiddel for Statnett SF og de andre nordiske systemoperatørene i utøvelsen av systemansvaret, dvs. koordinering av forbruk og produksjon for å sikre at systemet til enhver tid er i balanse. Nord Pool har informasjonsplikt til myndighetene, herunder plikt om å melde fra til Norges vassdrags- og energidirektorat om opptreden i el-spot-markedet som virker konkurranseregulerende eller på annen måte strider mot gjeldende lover og regler. Norges vassdrags- og energidirektorats regulering av markedsplassen for fysisk kraftomsetning skal bidra til effektiv utøvelse av systemansvaret, noe som blant annet forutsetter effektiv prissetting i el-spot-markedet. Eventuelle konkurransemessige problemer i markedet skal rapporteres til konkurransemyndighetene. Nord Pools finansielle markeder reguleres av Kredittilsynet.

7.5 Organisasjonsendringer m.m.

7.5.1 Vertikal ansvarsfordeling

Det har vært debatt om beslutningsprosessen innenfor konkurransemyndighetene. Bl.a. har OECD flere ganger påpekt at Norge burde vurdere å gjøre Konkurransetilsynet mer uavhengig av departementet, for eksempel ved å etablere en uavhengig klageordning. Selv om de ulike politiske avveininger har kommet frem i rimelig grad i de tilfeller departementet har omgjort tilsynets vedtak ut fra andre samfunnshensyn, mener regjeringen at gjeldende ordning er uheldig. Overprøvingen i enkeltsaker vil kunne gjøre saksbehandlingen vilkårlig og skape utilsiktede presedensvirkninger. En gjentakende politisk overprøving av Konkurransetilsynet i enkeltsaker vil også på sikt kunne undergrave tilsynets troverdighet og legitimitet overfor omverdenen.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet legge opp til at statsrådens instruksjonsrett i enkeltsaker avskjæres og at det etableres en uavhengig klageinstans for avgjørelser i slike saker. Det vil imidlertid bli foreslått at Kongen i statsråd skal kunne omgjøre vedtak som tilsynet eller klageinstansen har fattet, dersom tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det. I saker som berører flere tilsyn vil ordningen måtte modifiseres i henhold til det som skisseres i kapittel 7.5.2 nedenfor.

Departementet antar at en behandling av klager i en uavhengig klageinstans vil være det normale.

Generelt legges det opp til en styring av konkurransepolitikken gjennom lov og forskrift, for eksempel ved å fastsette unntaksbestemmelser m.m. dersom særlige samfunnshensyn krever det.

I forbindelse med de tiltak som blir gjennomført for å gjøre Konkurransetilsynet mer selvstendig og uavhengig av departementet, vil det også bli vurdert nærmere hvilke funksjoner tilsynet skal ha overfor departementet. Blant annet vil det bli sett nærmere på om tilsynets uavhengighet tilsier at departementet selv skal ivareta flere av de utredningsfunksjoner m.v. som tilsynet i dag utfører for departementet.

7.5.2 Horisontal funksjonsfordeling

Det er viktig at underliggende myndighet med delegert beslutningsmyndighet i størst mulig grad har klare og entydige målsettinger. Dels er det vanskelig å formidle hvilke overordnede politiske hensyn som skal legges til grunn i avveiningen av ulike målsettinger, og dels kan det være en systematisk tendens til at underliggende myndighet prioriterer annerledes enn overordnet myndighet. Dette kan bl.a. komme som følge av den generelle tendens til å velge den minst kontroversielle løsning. En sektormyndighet som har ansvaret for både konkurranse og produktkvalitet (eller soliditet, sikkerhet eller stabilitet i leveransene), vil ganske sikkert prioritere kvalitet fremfor konkurranse - ikke fordi kvalitet alltid er det viktigste, men fordi sviktende kvalitet har ulemper som er åpenbare for alle, mens tapene ved mangelfull konkurranse ikke alltid lar seg kvantifisere. Det er ikke slik at konkurransepolitiske hensyn skal ha noen spesiell forrang. I mange tilfeller vil det være riktig å akseptere konkurransebegrensninger for å kunne ivareta andre hensyn, men dette er ikke alltid tilfelle. Fordi den utøvende del av forvaltningen vil ha bedre innsikt i de faktiske forhold enn de overordnede myndigheter, vil det være vanskelig å avdekke og overprøve eventuelle systematiske skjevheter i prioriteringene.

Tendensen til å nedprioritere konkurransehensyn vil kunne bli enda sterkere dersom ansvaret for konkurransepolitikken deles med Konkurransetilsynet. I så fall vil sektormyndigheten måtte ta det fulle ansvar for sviktende kvalitet, mens det bare delvis kan lastes for sviktende konkurranse.

Det vil i den forbindelse bli foretatt en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurranse på alle sektorer kommer tydeligere frem, og slik at sektortilsynenes konkurransemessige ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsyn i den grad spesielle sektorhensyn gjør dette nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse.

7.5.2.1 Asymmetri i saksbehandlingen

Selv om det i praksis ikke har vært store konflikter i enkeltsaker etter henholdsvis sektorlovgivningen og konkurranselovgivningen, er det klare potensielle konfliktområder som følge av overlappende kompetanse mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn.

Den overlappende kompetansen er særlig knyttet til den gjeldende konkurranselovgivningens inngrepsbestemmelser som gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot konkurranseskadelige handlinger og konkurranseskadelige bedriftserverv. Disse hjemlene gir grunnlag for inngrep som kan berøre både adferds- og strukturreguleringer på de ulike sektorer. Eventuelle problemer knyttet til denne overlappingen har hittil vært løst gjennom samarbeidsordninger mellom Konkurransetilsynet og de respektive sektormyndigheter. Formålet med ordningene har vært å klargjøre ansvars- og rollefordeling mellom de ulike myndighetene og hindre at overlappende kompetanse skaper problemer i form av uryddig og ineffektiv saksbehandling og uklarhet for næringslivet og andre som berøres av tilsynsmyndighetenes saksbehandling. Dersom det oppstår uenighet mellom sektormyndighet og Konkurransetilsynet i en konkret sak hvor begge myndigheter har kompetanse, forutsetter samarbeidsordningene at saken da skal bringes opp og løses på departementalt nivå. Hittil har det ikke oppstått slike saker.

Det største potensielle konfliktområdet eller problemstilling som vil fordre organisatoriske endringer er knyttet til strukturbestemmelsene i henholdsvis konkurranselovgivningen og sektorlovgivningen. Det dreier seg om bruken av konkurranselovgivningens fullmakter til inngrep mot bedriftserverv og de ulike sektortilsyns fullmakter etter sine konsesjonslover. Det er et viktig mål at både konkurransemyndighetenes og sektormyndighetenes saksbehandling etter de respektive lovverk foregår effektiv og forsvarlig. Dette er særlig utfordrende i de tilfellene førsteinstansvedtaket er lagt på ulik trinnhøyde i forvaltningen, som i tilfelle med saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter i finanssektoren på Kredittilsynets område.

Petroleumssektoren har en spesiell betydning for norsk økonomi. Det har derfor vært hensiktsmessig at Olje- og energidepartementet har fattet vedtak i førsteinstans i konsesjonssaker og andre ressursforvaltningssaker. Regjeringen legger ikke opp til endringer i denne ordningen.

På finanssektoren treffer Finansdepartementet vedtak i første instans i for eksempel viktige konsesjonssaker. Dersom en konsesjonssak innebærer et bedriftserverv etter konkurranseloven, vil Konkurransetilsynet - med den delegering som er foretatt av de aktuelle lovhjemler i konkurranseloven - behandle saken i førsteinstans etter konkurranseloven. Selv om tilsynet skal ta hensyn til andre samfunnshensyn enn konkurransen og effektiv ressursbruk ved sin saksbehandling, er det ikke naturlig at slike hensyn får samme fremtredende plass i tilsynets vurdering som når saken behandles i et departement. Etter den någjeldende konkurranseloven vil en eventuelt bredere politisk vurdering først skje under en eventuell klagebehandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Det betyr at en samlet politisk vurdering av saken skjer med stor tyngde og på et tidligere stadium når et bedriftserverv behandles etter finanslovgivningen enn når samme sak behandles etter konkurranselovgivningen.

Denne forskjellen vil - dersom ikke saksbehandlingen koordineres - reelt sett kunne få konsekvenser for utfallet av saken. For det første innebærer det at Konkurransetilsynet må samordne sin saksbehandling med Finansdepartementet. Den ulike trinnhøyden på de to organer kan få betydning for premissene for denne samordningen. Konkurransetilsynets overordnede organ, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, kan bare i meget begrenset grad delta i denne samordningen. Det skyldes at Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klageorgan for tilsynets vedtak og derfor ikke kan delta i prosesser der et eventuelt vedtak fra tilsynets side drøftes. For det andre, dersom Finansdepartementet treffer sin avgjørelse før Konkurransetilsynet, vil tilsynet måtte forholde seg til det faktum at det foreligger et vedtak i saken fra et politisk organ. Siden tilsynet i sin saksbehandling også skal vurdere og eventuelt ta hensyn til andre samfunnsmessige forhold, vil dette kunne påvirke tilsynets beslutning.

Dette viser betydningen av at saker av konkurransemessig betydning, og som berører flere tilsyn, førsteinstansbehandles på tilsynsnivå. Konkret vil Regjeringen legge opp til at slike konsesjonssaker etter finanslovgivningen førsteinstansbehandles av Kredittilsynet. Normalt vil slike konsesjonssaker av stor betydning/prinsipiell interesse gå videre til behandling i departementet.

I saker som berører flere tilsyn, bør det så vidt mulig være parallell saksbehandling på tilsynsnivå. Det legges opp til å etablere en ordning der de aktuelle departementene får melding om slike avgjørelser. Slike saker skal videre kunne tas opp av de aktuelle departementene av eget tiltak og avgjøres av Kongen i statsråd. Saksforberedelse skal i så fall foretas i fellesskap av de berørte departementer.

I større oppkjøps- og fusjonssaker med konkurransemessig betydning innen finansnæringen, vil sakene etter dette behandles parallelt i førsteinstans i Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. Ved behov for avgjørelse i en høyere instans (ved klage eller omgjøring) vil dette skje i departementene, gjennom en parallell saksbehandling i Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Saken vil så bli fremmet som kongelig resolusjon av finansministeren. I slike saker skal ikke Konkurransetilsynets avgjørelse kunne overprøves av en klagenemnd.

7.5.3 Forenkling og nedbygging av adferdskontroll

Generelt er forenkling og nedbygging av adferdskontrollen viktig for å unngå overregulering av bransjer. Adferdsreguleringer må begrenses til de som er nødvendige for å sikre effektive markeder, herunder sikre hensynet til brukerne. Reguleringer som har mistet sin aktualitet må løpende avvikles. Når det i dag for eksempel er slik på teleområdet at markedsandeler over en forhåndsspesifisert grense utløser plikt til å åpne nettet for konkurrerende aktører, er det en nødvendig regulering i etableringsfasen for markedet inntil virksom konkurranse er oppnådd, men det er samtidig en type regulering som deretter vil kunne virke hemmende på konkurransen. I samsvar med dette, ligger det i EUs nye reguleringspakke for området elektronisk kommunikasjon, som vil bli implementert i norsk rett ved ny lov om elektronisk kommunikasjon fra juli 2003, at den sektorspesifikke konkurransereguleringen skal avvikles for markeder etter hvert som konkurranselovgivningen er tilstrekkelig til å løse konkurranseproblemene i vedkommende marked. Dette vil bli fulgt opp av Regjeringen.

Også på andre markedsområder vil det bli gjennomført vurderinger av adferdsreguleringer mht nedbygging. Som det fremgår av kapittel 7.3 har Arbeids- og administrasjonsdepartementet som et ledd i gjennomføringen av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, igangsatt en gjennomgang av alle offentlige reguleringer som kan påvirke markeds- og konkurranseforhold. Formålet med gjennomgangen er at reguleringer som har negative virkninger på konkurransen skal avvikles eller endres slik at de negative konkurransevirkningene blir redusert til et minimum. Som en naturlig del av dette arbeidet vil det bli foretatt en gjennomgang med sikte på nedbygginga av unødig konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer. Dette arbeidet vil måtte skje under hensyntagen til de forpliktelsene Norge har etter EØS-avtalen, i det mye av regelverket som i dag gjelder på ulike områder, er EU-regelverk som er gjort til norsk lov.

7.5.4 Ny konkurranselovgivning

Konkurranselovutvalget skal legge frem forslag til ny konkurranselov i april 2003. Utvalget er gitt i mandat å utforme de materielle atferdsreglene; dvs. forbud mot konkurranseregulerende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, i den nye konkurranseloven etter mønster av EØS-avtalens tilsvarende regler. Når det gjelder lovens materielle regler om struktur, dvs. bestemmelser om kontroll med bedriftserverv, er det ikke gitt noen tilsvarende instruks eller føringer i mandatet.

Utvalget er videre bedt om å legge frem forslag til organisering av konkurransemyndighetene, herunder beslutningsprosessen. I den forbindelse er utvalget bedt om å utrede et alternativ som innebærer at klageordningen for vedtak etter konkurranseloven endres slik at departementet som hovedregel ikke skal være klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak. For øvrig er det i utgangspunktet ikke lagt noen føringer i mandatet til lovutvalget på utformingen av de prosessuelle reglene i konkurranseloven.

Lovutvalget vil fortsette sitt arbeid med uendret mandat frem til avgivelse av innstilling til departementet i april 2003. De prinsippene for organisering av tilsyn på markeds- og konkurranseområdet som blir presentert i tilsynsmeldingen vil imidlertid bli innarbeidet i det lovforslaget som Regjeringen vil oversende Stortinget.

7.6 Oppsummering

• Det foretas en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurranse på alle sektorer kommer tydeligere frem, og slik at sektortilsynenes konkurransemessige ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsyn i den grad spesielle sektorhensyn gjør det nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse.

• Det gjennomføres en mer omfattende delegering av førsteinstansbehandling av saker på markeds- og konkurranseområdet. Statsrådenes ansvar bør omfatte saker av større betydning og av prinsipiell interesse. Dette må det tas hensyn til når det gjelder delegering av avgjørelsesmyndighet og avskjæring av instruksjonsmyndighet i forholdet mellom departement og tilsyn.

• Som en naturlig oppfølging av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, foretas det en gjennomgang med sikte på nedbygging av unødig konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer, hensyn tatt til forpliktelsene etter EØS-avtalen. Dette gjelder bl.a. for reguleringene i finansnæringen og post- og telesektoren. For telesektoren vil nedbyggingen skje i samsvar med intensjonene i det kommende EØS-harmoniserte regelverket for elektronisk kommunikasjon.

• Konkurransetilsynet gis større uavhengighet ved å avskjære departementets instruksjonsrett i enkeltsaker og ved at behandlingen av klagesaker legges til en uavhengig klageinstans, kfr. imidlertid strekpunkt 6 nedenfor. Kongen i statsråd kan, der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn, omgjøre tilsynets, eventuelt klagenemndens, vedtak.

• For saker som berører flere tilsyn, bør det så vidt mulig være parallell saksbehandling i de berørte tilsyn og sakene bør førsteinstansbehandles på tilsynsnivå, kfr. strekpunkt 2. De aktuelle departementer får melding om slike avgjørelser. Slike saker skal kunne tas opp av de aktuelle departementene av eget tiltak og avgjøres av Kongen i statsråd. Saksforberedelse skal i så fall foretas i fellesskap av de berørte departementer.

• I større oppkjøps- og fusjonssaker innen finansnæringen med konkurransemessig betydning, behandles sakene parallelt i Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fremmes som kongelig resolusjon av finansministeren. I slike saker skal ikke Konkurransetilsynets avgjørelse kunne overprøves av en klagenemnd.

7.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Effektivisering og styrking av konkurransepolitikken har klart positive samfunnsøkonomiske virkninger. De foreslåtte organisatoriske endringene vil i tillegg gi kostnadsmessige gevinster. Klarere ansvarsfordeling mellom Konkurransetilsynet og sektortilsynene vil gi reduserte kostnader for sektortilsynene uten at det påløper ekstra kostnader for Konkurransetilsynet. Forenkling og nedbygging av adferdskontroll vil også på litt lengre sikt kunne gi kostnadsbesparelser i sektortilsynene.

Når det gjelder etablering av uavhengig klageorgan, vil dette ikke medføre økte kostnader knyttet til saksforberedelsen. En må kunne legge til grunn at samme ressursinnsats som er nødvendig i dag i den departementsinterne behandling, vil være tilstrekkelig til saksforberedelse for det uavhengige klageorganet. Det vil imidlertid påløpe kostnader til drift av et klageorgan for saker etter konkurranseloven. Disse kostnadene vil kunne motsvares av tilsvarende besparelser over Arbeids- og administrasjonsdepartementets eget budsjett, ved at det frigjøres ressurser som i dag går med til klagebehandling i departementet.