8 Kapasitet og kompetanse

En av de viktigste utfordringene framover blir å sikre tilgang på tilstrekkelig helse- og sosialpersonell. Dette sikres først og fremst gjennom utdannings- og rekrutteringstiltak, en styrking av den faglige kompetansen, og gjennom tiltak som reduserer sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. Å rekruttere nye årskull elever og studenter til mangeårig utdanning er et langsiktig arbeid som best løses gjennom gradvis utbygging. Forberedelsene på dette området må starte allerede nå om vi skal møte framtidas utfordringer forberedt.

Behovet for tilpassede botilbud til omsorgsformål og sykehjemsplasser vil også øke på lang sikt. Det legges derfor opp til en strategi med større ansvar for tilrettelegging av egen bolig og mer langsiktighet i vedlikehold og investeringer. For å gi økonomisk forutsigbarhet og stimulere til nødvendig utbygging av flere sykehjemsplasser og omsorgsboliger varsles det også et nytt investeringstilskudd.

8.1 Kapasitet og kompetanse tilpasset behov – 10 000 årsverk

Regjeringen har tatt nytt grep i forhold til kommuneøkonomien og styrket de frie inntektene betydelig i løpet av 2006 og 2007. Dette legger blant annet til rette for at den kommunale omsorgstjenesten ut fra nivået i 2004 kan styrkes med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009. Dette er nødvendig både for å ta igjen det forsømte og starte en gradvis utbygging av bemanningen for å gjøre omsorgstilbudet robust nok til å møte de utfordringer sektoren står overfor i årene som kommer.

Basert på dagens utdanningskapasitet mener departementet det ligger til rette for at de 10 000 nye årsverkene i hovedsak kan dekkes av fagutdannet personell, og at det høye tallet på ansatte uten fagutdanning skal reduseres fram mot 2009 (SSB 2006). KS vil gjennom den nye kvalitetsavtalen for helse- og omsorgstjenesten støtte opp om strategier og tiltak for å øke andelen personell med relevant fagutdanning. Under forutsetning av at kommunene etterspør personell med helse- og sosialutdanning, anslår departementet at de 10 000 nye årsverkene kan fordele seg om lag slik med hensyn til fagbakgrunn:

• 1/3 med helse- og sosialfag på videregående nivå (helsefagarbeidere/ hjelpepleiere omsorgs­arbeidere/ aktivitører m.v.)

• 1/3 sykepleiere

• 1/3 med annen høgskole- og universitetsutdanning (vernepleiere, fysioterapeuter, ergoterapeuter, sosionomer, ernæringsfysiologer, psykologer, leger m.v.)

Både kapasitet og kompetanse

Det siste tiåret er tallet på yngre brukere av hjemmetjenester nesten fordoblet og utgjør 1/3 av tjenestemottakerne. Sammen med veksten i tallet på eldre med sammensatte lidelser og alvorlig funksjonssvikt stiller dette tjenestene overfor store faglige og bemanningsmessige utfordringer. Statens Helsetilsyn peker på at både omfanget og mangfoldet i behov er blitt større de siste årene, og at bemannings- og kompetansesituasjonen ser ut til å gjøre tjenestetilbudet sårbart (Statens helse­tilsyn 2005).Utfordringene er knyttet til medisinske, helsemessige og sosiale problemer og krever kompetanseheving og innsats med større faglig bredde. Omsorgstjenesten står derfor overfor både kapasitetsmessige og kompetansemessige utfordringer som må løses i sammenheng. Bemanningskapasitet og kompetanse må derfor ikke settes opp mot hverandre ettersom dette er to sider av samme sak. Begge vil være sentrale i regjeringens strategier og planer.

Ut fra lokale behov

Regjeringen legger opp til at kommunene, ut fra lokale behov og prioriteringer, kan benytte de 10 000 nye årsverkene både til å utvide kapasiteten i hjemmetjenesten og bemanne flere sykehjemsplasser. Regjeringen vil særlig peke på mulighetene som styrking av kommuneøkonomien gir:

• Mer omsorg i omsorgsboligene. Handlingsplanen for eldreomsorgen ble utvidet flere ganger på investeringssiden uten en tilsvarende utvidelse på personellsiden. Når alle prosjektene er ferdig utbygd, vil resultatet være om lag 5 000 nye sykehjemsplasser og mer enn 20 000 nye omsorgsboliger. Statens helsetilsyns undersøkelse fra 2003 konkluderte med at tjenestetilbudet til de som bor i eget hjem er dårligere enn i omsorgsboliger, og at tjenestetilbudet i omsorgsboliger er mindre tilstrekkelig enn i sykehjem (Statens helsetilsynet 10/2003). På den bakgrunn vil det gi god effekt å styrke tjenestetilbudet til hjemmeboende og bidra til bedre utnyttelse av den kapasiteten de nybygde omsorgsboligene representerer, ved å yte mer omsorg i omsorgsboligene.

• Styrke legedekningen og den medisinske kompetanse. Opptrapping av legetjenestetilbudet i sykehjem og bedre medisinsk oppfølging av hjemmesykepleie og hjemmetjenester krever bedre legedekning for omsorgstjenestens pasienter. På grunn av utfordringene kommunene har fått som en følge av opptrappingsplanen for psykisk helse, er det grunn til å peke på behovet for kommunepsykologer og annet helse- og sosialpersonell med videreutdanning på feltet.

• Gi omsorgstjenesten en ny og mer aktiv profil og bygge ut dagtilbud aktivitetstilbud og eldresentra. Det er i forhold til kultur, aktivitet, dagliglivets funksjoner og sosiale forhold omsorgstjenesten i dag har størst utfordringer.

• Øke antall helse- og sosialpersonell med fagutdanning, rekruttere flere faggrupper og sørge for at omsorgstjenesten får større faglig bredde. Dette er nødvendig for å møte nye brukergrupper med andre behov og et større spekter av helsemessige og sosiale problemer- spesielt i forhold til psykososiale forhold. Dette er dessuten nødvendig for å sikre gode arbeids- og fagmiljøer og bidrar til å motvirke høyt sykefravær.

• Styrke hele tiltakskjeden for personer med demens i tråd med regjeringens nye demensplan.

8.2 Kompetanseløftet 2015

Med bakgrunn i utfordringer vi står overfor er det utarbeidet en ny kompetanse- og rekrutteringsplan, Kompetanseløftet 2015, som skal ha et særlig fokus på omsorgstjenestene i den kommunale omsorgstjenesten. Planen skal gjelde fram til 2015 og inneholder strategier og tiltak som også skal møte de langsiktige demografiske utfordringene fram mot 2050. Rekruttering av personell omhandler både kapasitet og kvalitet i tjenestene. I Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial- og helsetjenesten (2005-2015), …og bedre skal det bli!, er styrkingen av utøveren ett av fem innsatsområder.

Formålet med Kompetanseløftet 2015 er knyttet til stortingsmeldingens strategi om kapasitetsvekst og kompetanseheving.

Den første handlingsplanen for helse- og sosialpersonell 1998-2001 Rett person på rett plass omfattet hele helse- og omsorgstjenesten, mens dagens rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003-2006 Rekruttering for betre kvalitet, har en sterk vektlegging av den kommunale omsorgstjenesten. Kompetanseløftet 2015 vil i sin helhet omfatte den kommunale omsorgstjenesten.

Med bakgrunn i erfaringene fra den nåværende planen, vil Kompetanseløftet i større grad omfatte tiltak knyttet til videre- og etterutdanningstilbud for personell uten helse- og sosialutdanning. Den store avgangen fra sektoren, gjennom både sykefravær og uføretrygding, bidrar til å redusere den positive effekten som kvalifiseringstiltakene har på tilgangen av faglært arbeidskraft. Videre- og etterutdanning er et godt tiltak for å øke rekrutteringen og holde på arbeidskraften.

8.2.1 Langsiktig strategi

For å møte framtidas omsorgsutfordringer vil strategien være å utnytte den demografisk sett stabile perioden de nærmeste 15 år til å heve utdanningsnivået i omsorgssektoren, slik at kommunene står kompetansemessig rustet før den raske behovsveksten setter inn for alvor.

Gjennom aktiv rekruttering, tilstrekkelig utdanningskapasitet og opplæring av ansatte uten fagutdanning, kan andelen ansatte uten utdanning gradvis reduseres. Dette kan først og fremst gjennom betydelig vekst i andelen ansatte med høgskole- og universitetsutdanning i helse- og sosialfag og annen høyere utdanning videre ved at antall helse- og sosialpersonell med videregående opplæring øker i takt med behovsveksten. For å løse den sterke veksten i perioden 2025-2035 kan det bli nødvendig å rekruttere personell uten fagutdanning i tillegg til personer med fagutdanning.

Figur 8.1 illustrerer en mulig utvikling med jevn og gradvis vekst i tallet på personell med utdanning og tilsvarende et redusert antall årsverk uten utdanning fram til 2025. En slik utvikling vil bidra til å dempe store svingninger og skippertak for å løse utfordringene som kommer fra rundt 2020. Under disse forutsetningene vil andelen faglært helse- og sosialpersonell øke til om lag 80 prosent i 2050. Behovet for helsefagarbeidere og andre med videregående opplæring (hjelpepleiere, omsorgsarbeidere, aktivitører mv) vil ut fra dette nesten bli fordoblet i 2050 mens personell med høgskole- og universitetsutdanning (sykepleiere, vernepleiere, ergoterapeuter, fysioterapeuter, sosionomer, psykologer, leger mv) fordobles fram mot 2030. Det må tas betydelig for­behold om usikkerheten ved disse beregningene.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet basert på SSB MAKKO

8.2.2 Utvikling mot 2015

Målet om 10 000 nye årsverk i omsorgstjenesten innen utgangen av 2009 reiser spørsmål om hvilken kompetanse- og utdanningsbakgrunn som er ønskelig og mulig å rekruttere. Det tar minimum 3-4 år å utdanne helse- og sosialpersonell. Som en forberedelse til de langsiktige demografiske utfordringene er det viktig å belyse hvordan tilbudet av ulike personellgrupper vil utvikle seg utover 2009. Riktig dimensjonering av utdanningstilbudet er et viktig virkemiddel for å sikre tilgang på ønsket personell.

Yrkesutøvere med helsefagopplæring fra videregående skole er den klart største personellgruppen i omsorgssektoren.

I de første årene vil målet for Kompetanse­løftet være å:

• øke bemanningen i omsorgssektoren ut fra nivået i 2004 med 10 000 nye årsverk med relevant fagutdanning innen utgangen av 2009,

• heve det formelle utdanningsnivået i omsorgstjenestene, gjennom blant annet å legge til rette for at andelen personell med høgskoleutdanning i omsorgstjenesten økes

• sikre bruttotilgang på helsefagarbeidere på om lag 4.500 per år gjennom rekrutterings- og kvalifiseringstiltak

• skape større faglig bredde med flere faggrupper og økt vekt på tverrfaglighet

• styrke veiledning, internopplæring og videreutdanning

8.2.3 Tiltakene i Kompetanseløftet 2015

Kompetanseløftet 2015 skal ha et rullerende 4-årig handlingsprogram som oppdateres årlig innenfor en planperiode på ni år fra 2007 fram til 2015. Den årlige gjennomgangen av tiltakene i handlingsprogrammet skjer i tilknytning til statsbudsjettet, mens vesentlig endring i tiltakene også varsles i kommuneproposisjonen.

Kompetanseløftet vil på samme måte som dagens rekrutteringsplan forvaltes av Sosial- og helsedirektoratet med fylkesmannen som en sentral aktør i forhold til både kommunene og utdanningssektoren.

Aksjon helsefagarbeider

Med reformen i grunnopplæringen er det etablert et nytt helsearbeiderfag fra høsten 2006 som skal erstatte dagens hjelpepleier- og omsorgsarbeiderutdanning. Dette er et lærefag med to års undervisning og to års læretid i bedrift, og det forutsetter at det blir opprettet tilstrekkelig antall læreplasser fra 2008. Behovet for nye læreplasser er beregnet til om lag 1 500 høsten 2008 og 1 500 høsten 2009. Sosial- og helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet og arbeidsgiverorganisasjonene KS, NAVO og HSH har derfor startet Aksjon helsefagarbeider . Formålet er å etablere læreplasser i kommuner og helseforetak, samt bidra til god rekruttering til helsefagarbeiderutdanningen. Med bakgrunn i det store behovet for arbeidskraft i omsorgstjenesten i årene framover, har Helse- og omsorgsministeren og Kunnskaps­ministeren oppfordret kommunene om å opprette flere læreplasser.

Kvalifisering av personell

Kompetansereformen i utdannings­systemet har gitt voksne som er født før 1978 rett til individuelt tilpasset videregående opplæring på grunnlag av en vurdering av deres realkompetanse. Ansatte i omsorgstjenesten uten helse- og sosialfaglig utdanning skal tilbys realkompetansevurdering og opplæring, slik at de kan godkjennes som helsefagarbeidere.

Mange voksne har benyttet sin rett til videregående opplæring, men ikke innenfor helse- og sosialfag, og ønsker allikevel å arbeide i omsorgssektoren. For disse vil det legges til rette med individuelt tilpassede praksis- og opplæringsløp på 1-2 år, fram til fagprøve som helsefagarbeider. Slike opplæringsprogram utvikles i samarbeid mellom fylkeskommunene og kommunene. Tilskudd gis av fylkesmannen etter en vurdering av rekrutteringsbehovet i kommunene i fylket. Forutsetningen for tilskudd må være at kommunene har behov for denne arbeidskraften og kan tilby tilsetting i 1/1 stillinger etter endt opplæring.

Det vil også bli tilbudt voksenopplæring i det nye helsearbeiderfaget, slik at voksne med den nødvendige praktiske kompetanse, kan gå opp til fagprøve som «praksiskandidater». For disse bør det legges til rette for opplæringsprogrammer basert på deres realkompetanse. Siktemålet er å få flest mulig opp til fagprøve i løpet av 1-2 år.

I kommuner med høy andel innvandrerbefolkning er det mange av disse som arbeider som ufaglærte i omsorgstjenesten. Flere kan ha en helsefaglig utdanning fra sitt hjemland, mens mange har opparbeidet betydelig praksiserfaring. Det er stort behov for at disse og andre som har helsefaglig utdanning fra hjemlandet, kan gis tilbud om opplæring/tilleggs­utdanning med sikte på norsk autorisasjon som helsepersonell, i hovedsak som helsefagarbeidere. Helsemyndighetene har de siste årene støttet slik opplæring i noen kommuner. Det er et stort behov for å utvide slik støtte, slik at flere kommuner kan få tilskudd til kvalifiseringstiltak.

For perioden 2007-2010 tas det sikte på å kvalifisere 12 000 voksne til helsefagarbeidernivå.

Rekrutteringskampanje

Rekrutteringskampanjen skal både rekruttere flere inn i omsorgstjenesten og oppnå en større tverrfaglighet i sektoren. Målsettingen er at søkertilfanget til helse- og sosialfagene skal øke og at andelen som søker helsefagarbeider på videregående trinn 2 skal bli høyere enn til dagens hjelpepleier-/omsorgsarbeider­utdanning. Samtidig er det avgjørende at den ensidige kjønnsfordeling i dagens rekrutteringsmønster brytes og at vi får en høyere andel menn i utdanningene. Videre er det et mål at flere elever enn i dag fullfører videregående opplæring.

Målsettingen sees også i sammenheng med den nye kvalitetsavtalen for helse- og omsorgs­tjenesten, der regjeringen og KS vil bidra til å styrke omsorgstjenestens omdømme.

Øke andelen med høgskoleutdanning

Tilstrekkelig tilgang av helse- og sosialpersonell og en økning i andelen personell med høgskoleutdanning i årene fremover, vil kreve at utdanningskapasiteten på høgskolenivå fortsatt holdes høy. Dette gjelder spesielt utdanning av sykepleiere og vernepleiere.

I en utvalgsundersøkelse gjennomført av Sosial- og helsedirektoratet rapporterer de fleste kommuner om et stort antall søkere til ledige stillinger som sykepleiere og vernepleiere. Med bedre kommuneøkonomi vil kommunene ha mulighet til å etablere flere stillinger.

Regjeringen og KS har gjennom avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten, forpliktet seg til å utvikle strategier for å sikre tilstrekkelig kompetent arbeidskraft i sektoren gjennom blant annet å øke andelen med høgskoleutdanning. Gitt dagens nivå på utdanningskapasitet ved høgskolene vil det være mulig å øke andelen personell med høyere utdanning med 10 prosentpoeng fra 24 prosent i 2005 til 34 prosent i 2015.

Desentraliserte høgskolestudier

Selv om tilgangen på personell med høgskole­utdanning er god, er det ofte stor gjennomtrekk (turnover) i stillinger for sykepleiere i distriktskommunene. I kommunene er det gode erfaringer med å legge til rette for desentraliserte studietilbud særlig tilpasset erfarne hjelpepleiere/omsorgsarbeidere som er etablert i kommunen. Dette bidrar til en mer stabil sykepleiedekning. Det bør også åpnes for tilskudd til desentraliserte studier i andre utdanninger der kommuner har problemer med stabil dekning, eksempelvis innenfor ergoterapi.

I perioden 2007-2010 tas det sikte på å utdanne 800 personer gjennom desentraliserte studier.

Kunnskapsdepartementet har satt ned et utvalg som skal se på utviklingen i høyere utdanning (Stjernø-utvalget). Utvalget skal også vurdere utdanningstiltak for å sikre tilgang på kvalifisert arbeidskraft i distriktene.

Videre utdanning for personell med videregående opplæring – Fagskole

Etter omleggingen av den videregående utdanningen i 1994 (Reform 94) har videreutdanningstil­budet til helse- og sosialpersonell (hjelpepleiere og omsorgsarbeidere) vært mangelfullt. Etter at fagskoleloven trådte i kraft i 2003 har Helse- og omsorgsdepartementet finansiert fagskoleutdanningen i helse- og sosialfag ved en del videre­gående skoler og høgskoler. Tilbudet om videreutdanning av personell gjennom den nye fagskoleordningen er fortsatt viktig, både for å redusere avgangen fra sektoren og for å bidra til økt rekruttering til helse- og sosialfag i videregåendeskole.

Det prioriteres å etablere videreutdannings­tilbud innenfor eldreomsorg og psykisk helse­arbeid, der behovet er aller størst. I perioden 2007-2010 tas det sikte på å gi fagskoleutdanning til 6 000 personer. I tillegg vil Kunnskapsdepartementet arbeide for å styrke fagskoleutdanningens plattform og rolle, blant annet ved endringer i fagskoleloven.

Videre- og etterutdanning for høgskoleutdannet personell

Erfaring fra foregående og dagens rekrutteringsplaner og entydige tilbakemeldinger fra sektoren, viser at videreutdanning virker stabiliserende på personellsituasjonen: Muligheten til å ta videreutdanning er en viktig grunn til den gode rekrutteringen av sykepleiere, vernepleiere og andre høgskoleutdannede grupper.

Regjeringen vil tilby et videreutdanningstilbud i blant annet aldring og geriatri, demenslidelser, veiledning og rehabilitering. I perioden 2007-2010 tas det sikte på å gi videreutdanning til 3 000 personer. I tillegg kommer de som tar videreutdanning i psykisk helsearbeid med tilskudd fra Opptrappingsplan for psykisk helse.

Øke andelen som arbeider heltid

Det er en omfattende bruk av deltidsstillinger i omsorgstjenesten. Mange deltidsansatte på en arbeidsplass kan virke negativt inn på arbeidsmiljøet, på kvaliteten og kontinuiteten i tjenesten. En stor prosentandel av de som arbeider deltid ønsker hel stilling eller en større stillingsbrøk. En økning av stillingsbrøkene bidrar også til å øke antall årsverk i omsorgstjenesten. Regjeringen og KS har i avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten forpliktet seg til å legge til rette for å redusere bruk av deltidsstillinger i helse- og omsorgssektoren for å sikre kontinuitet og stabilitet både for brukere og ansatte. Viser også til omtale under kapittel 7.4.2.

Flink med folk i første rekke

Gode ledere er av sentral betydning for å sikre rekruttering, godt arbeidsmiljø, god ressursutnyttelse og kvalitativt gode tjenester. Ledere i omsorgstjenesten har ansvar for tre ganger så mange ansatte som ledere i utdanningssektoren (RO 2004). I motsetning til utdanningssektoren driver omsorgstjenesten virksomhet døgnkontinuerlig hele året gjennom. Omsorgstjenesten består av store og komplekse organisasjoner med stadig større krav til lederskap, tverrfaglighet og samspill med andre sektorer.

Regjeringen og KS har i avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten forpliktet seg til å legge til rette for god ledelse og å stimulere til ledelsesutvikling lokalt. Bygd på de gode erfaringene med den fireårige ledelsessatsingen Flink med folk, som avsluttes i 2006, vil det bli utformet en ny ledelsessatsing Flink med folk i første rekke.

Forbedring av arbeidsmiljø

Sektoren har store utfordringer med hensyn til å forbedre arbeidsmiljøet. Dette kommer særlig til uttrykk ved høyt sykefravær og en stigende andel som går ut av sektoren til attføring eller uførepensjon.

Regjeringen er svært opptatt av tiltak som kan bidra til å redusere sykefravær, høy uførepensjonering og høy avgang, herunder i omsorgstjenesten. Den kommende stortingsmeldingen om arbeid, velferd og inkludering fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil komme med forslag som kan bidra til dette.

Regjeringen og KS har i avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten forpliktet seg til å legge til rette for godt arbeidsmiljø.

Undervisningssykehjem

Regjeringen vil støtte og videreutvikle arbeidet i undervisningssykehjemmene og ønsker at disse sykehjemmene skal spille en aktiv rolle i praksisnær forskning.

Omsorg ved livets slutt og lindrende behandling

Regjeringen ønsker å styrke omsorgen ved livets slutt og lindrende behandling utenfor sykehus. Regjeringen ønsker å prioritere prosjekter som sikrer en utvikling av kvaliteten gjennom fagutvikling og kompetanseheving med nasjonal overføringsverdi. Tiltakene som prioriteres ses i sammenheng med aktiviteten i undervisningssykehjemmene. Tiltakene må også ses i sammenheng med ny nasjonal kreftstrategi, hvor kompetanse og kapasitet til å følge opp pasienter i omsorgs­tjenesten står sentralt.

8.2.4 Samarbeid om etikk

Satsingen på etisk kompetanseheving inngår som en del av regjeringens strategi for å styrke kompetansen i omsorgstjenesten. Kommunene bør sørge for at alle ansatte i omsorgstjenesten gjennomgår opplæring i grunnleggende etiske prinsipper for sin yrkesutøvelse, og at denne opplæringen blir vedlikeholdt og oppdatert gjennom undervisning og veiledning. Det er viktig med gode fagmiljø der det er åpenhet for å varsle om uønskede forhold, og som har fokus på erfaringer og vanskelige situasjoner i det daglige arbeidet.

Ansatte i den kommunale omsorgstjenesten står daglig overfor vanskelige etiske dilemma og problemstillinger som krever etisk bevissthet og god dømmekraft. Å vise respekt, åpenhet, tillit og omsorg krever etisk klokskap og et bevisst forhold til egne motiver og verdier. Fagetiske spørsmål står sentralt i utdanningene i helse- og sosialfag, men etiske holdninger og handlinger må ut­vikles gjennom løpende utprøving og refleksjon i praktisk arbeid. Dette vil bli fulgt opp med tiltak i kompetanseløftet.

Departementet vil gjennomgå forskriften om kvalitet i omsorgstjenesten for å sikre at tjenestetilbudet som gis er basert på god etisk fagutøvelse og at grunnleggende etiske hensyn blir ivaretatt.

Regjeringen vil bidra til å sette fagetiske spørsmål på dagsorden og legge til rette for å gi ansatte i den kommunale omsorgstjenesten bedre rom for etisk refleksjon i det daglige arbeidet. For å styrke den etiske kompetansen i omsorgstjenesten, vil regjeringen i samarbeid med KS og yrkesorganisasjonene bidra til at ansatte i helse- og omsorgstjenestene har grunnleggende kompetanse i fagetikk, og utvikle modeller for å forankre etikkarbeidet organisatorisk i kommunal sammenheng.

8.3 Investeringer i omsorgstjenesten

Regjeringen har som utgangspunkt at det lønner seg å investere i god tilrettelegging av bygninger og botilbud, og at dette er et viktig satsingsområde i perioden før den sterke veksten i eldre innbyggere inntreffer fra rundt 2020. Regjeringen mener befolkningen på sikt bør ta større ansvar for tilrettelegging av egen bolig, og at det er behov for mer langsiktighet i vedlikehold og investeringer i omsorgstjenesten. Kommunene bør tilpasse sin bygningsmasse både i forhold til demensutfordringen og i forhold til å skille mellom kortidsopphold og langvarige botilbud i sykehjem og omsorgsboliger.

Ved tilpasning av den ordinære boligmassen ut fra prinsippene om tilgjengelighet og universell utforming, vil konsekvensene av funksjonstap og nedsatt funksjonsevne reduseres. Dette vil redusere behovet og etterspørselen etter framtidige omsorgstjenester. Behovet for særskilte tiltak i regi av det offentlige vil også reduseres ved at innbyggerne i større grad benytter sin boligformue til å etterspørre tilrettelagte boliger.

8.3.1 Tilskudd til sykehjem og omsorgsboliger

Regjeringen varsler et nytt investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger. Målgruppen for ordningen er personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester, uavhengig av alder, diagnose og funksjonshemming.

Tilskuddet vil legge til rette for langsiktig planlegging og investering i den kommunale omsorgstjenesten. Tilskuddet vil styrke kommunes tilbud om blant annet korttidsplasser i sykehjem og botilbud for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne med behov for omfattende omsorgs­tjenester både i sykehjem og omsorgsboliger, herunder også personer med psykisk sykdom, utvik­lingshemming og rusproblemer. Tilskuddet skal også gis til tilpasning av egen bolig og atkomst til boligen (eksempelvis heis).

Handlingsplan for eldreomsorgen og Opptrappingsplan for psykisk helse har i perioden 1998- 2006 bidratt til bygging og utbedring av om lag 40 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Eldreplanens investeringsprogram godkjente byggeprosjekter i perioden 1998-2003, mens de siste prosjektene ferdigstilles så sent som i 2007. Tilsvarende godkjente Opptrappingsplan for psykisk helse byggeprosjekter i perioden 1999-2003. Dette betyr at kommunene i dagens situasjon må finansiere hele investeringskostnaden innenfor frie inntekter og gjennom brukerbetaling og husleie. Unntaket er boliger til personer med nedsatt funksjonsevne, flyktninger, bostedsløse, rusmiddelmisbrukere og andre vanskeligstilte, som finansieres med boligtilskudd fra Husbanken. Boligtilskuddet er økonomisk behovsprøvd. I tillegg sikrer statlig bostøtte til personer med lav inntekt at kommunen kan ta en vanlig husleie. Boligtilskuddet er ikke innrettet mot eldreomsorgen og ordningen kan ikke brukes til finansiering av sykehjem, blant annet fordi det forutsettes økonomisk behovsprøving av beboerne. Dette innebærer at Husbanken gir tilskudd til bygging og utbedring av visse typer boliger til helse- og sosialformål, men ikke lenger har ordninger som stimulerer til bygging av sykehjem og boliger med eldre som målgruppe.

Det nye investeringstilskuddet legger til rette for avslutning av de særskilte tilskuddene knyttet til de omtalte handlingsplanene, og er i tråd med de signaler som ble gitt fra Regjeringen Stoltenberg I allerede i 2001.

Den demografiske utviklingen viser stor geografisk variasjon i utfordringene allerede på kort sikt. Mens de fleste kommunene opplever utflating eller nedgang i antall eldre er det også en del kommuner som møter betydelig vekst de nærneste 10 årene. Med utgangspunkt i at kommunene de siste 10 årene har gjennomført omfattende investeringer i både sykehjem og omsorgsboliger, og at deler av utbyggingen fortsatt ikke er sluttført, er det nødvendig å utrede det faktiske behovet for ytterligere investeringer før det fremmes forslag til bevilgninger i statsbudsjettet. Regjeringen vil i konsultasjonssammenheng diskutere utviklingen i behovet og måloppnåelse på området med KS. Det vises til omtalen av behov i kapittel 6.5.2.

Husbanken vil bli gitt ansvaret for å forvalte den nye tilskuddsordningen og fylkesmannen vil ha en rolle når det gjelder å vurdere behovet i den enkelte kommune. Det nye tilskuddet skal være fleksibelt i forhold til den enkelte kommunes behov. Det er kommunen som skal søke Husbanken om tilskudd, men tilskuddene skal også kunne videreformidles til humanitære organisasjoner og andre som tilbyr egne boligløsninger med omsorgstjenester på non-profit-basis. Ved lokalisering av omsorgsboliger og sykehjem er det viktig å ta hensyn til de ulike brukergruppenes ønsker og behov.

Investering i nybygging og utbedring av sykehjem og omsorgsboliger har økonomiske konsekvenser både for kommunene og staten. I tillegg til det statlige tilskuddet vil kostnadene dekkes gjennom husleie og vederlagsbetaling, samt kommunens frie inntekter. Den statlige bostøtten til personer med lav inntekt sikrer i tillegg at kommunen kan ta en vanlig husleie i omsorgsboligene. Forvaltningen av en ny tilskuddsordning vil innebære nye oppgaver for Husbanken. De økonomiske konsekvensene avhenger av rammen for tilskuddet det enkelte år og utformingen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om investeringstilskudd i forbindelse med statsbudsjettet for 2008.

8.3.2 Framtidas boformer

Utviklingen av framtidas boformer styres av ulike drivkrefter og preferanser og vil legge de fysiske rammene for utøvelse av omsorg.

Tilrettelegging av private boliger

Blant dagens seniorbefolkning er det i følge undersøkelser en klar tendens til økt mobilitet og ønske om å flytte fra eneboliger og rekkehus til ulike former for blokkbebyggelse og bofellesskap med tilgang på service (Brevik og Schmidt 2005). Flytteårsakene som oppgis er for mye arbeid med hus og hage eller at boligen er på flere plan og dårlig tilpasset nedsatt funksjonsevne. Ønskene går i retning av boliger som er sentralt beliggende med terskelfri overgang fra bil til inngangsdør, og nærhet til kulturaktiviteter, opplevelser, parkanlegg, møteplasser og sosiale nettverk.

I mange byer og større kommunesentre bygges det boliganlegg med servicefunksjoner for denne målgruppen. Regjeringen ser det som en viktig planleggingsutfordring for kommunene å sørge for at denne boligbyggingen blir en integrert del av en framtidsrettet by- og sentrumsutvikling. Samtidig er det av stor betydning å sikre at seniorboligene utformes slik at de oppfyller tilgjengelighetskrav og ved behov kan benyttes som fullverdige omsorgsboliger, og redusere behovet for videre flytting til omsorgboliger og institusjoner.

Bostøtte, tilskuddsordninger og betalingsordninger bør innrettes slik at de stimulerer til at flere private boliger blir tilrettelagt for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Det skal lønne seg å tilrettelegge egen bolig eller bygge nye boliger med god tilgjengelighet og «smart­hus­teknologi». Nye eierformer og alternative boformer og bofellesskap blir en del av en fram­tidig utvikling med større mangfold.

Sykehjem og omsorgsbolig

Med Handlingsplan for eldreomsorgen ble sykehjemmene i Norge fornyet og modernisert. Halvparten av alle sykehjemsplasser i landet er nå enten nybygd eller fullrenovert, og det er bygd mange tusen nye omsorgsboliger tilrettelagt etter moderne krav til tilgjengelighet, arbeidsmiljø og brannforskrifter. Regjeringen ønsker å sikre at dette krafttaket blir videreført og fulgt opp i forhold til vedlikehold og kapasitetsmessig utbygging i forkant av den veksten i omsorgsbehov vi står overfor.

Bostandarden i nye sykehjem og omsorgsboliger nærmer seg hverandre. Det er fornuftig at omsorgsboligene bygges med tilgang til mer fellesskap og at det er lett tilgang på personale. Like viktig er det at sykehjemmene legger til rette for mer privatliv ved klarere skiller mellom beboerens eget boligareal og øvrige lokaler. Dette vil blant annet gjøre det enklere å ta i mot og involvere familie og pårørende.

Arkitektur påvirker omsorgstjenesten

De fysiske rammene rundt sykehjemmet legger sterke føringer på organisering av driften og det sosiale samværet i mange år framover. Likevel er det ofte lite bevissthet rundt dette, og det bygges fremdeles mange sykehjem i Norge som er relativt tradisjonelle institusjonsbygninger med lange korridorer og lite hjemlig preg.

De fysiske rammene og organiseringen av tilbudet påvirker både de ansattes holdninger og fagutøvelse, og beboernes verdighet og hverdagsliv. Undersøkelser viser at det ikke trenger å være dyrere å drive sykehjem som er bygd og organisert som små enheter (Høyland 2003). Dette gir også større nærhet, økt trygghet, individuell tilpasning og større tilfredshet både for beboere og pårørende.

En årsak til at arkitektur ikke brukes mer bevisst av prosjektledere og byggherrer i omsorgsutvikling, kan skyldes at det finnes relativt lite dokumentasjon. En oversikt over forskningstemaer ved sentrale institusjoner viser at arkitekturforskning på dette feltet er nesten fraværende eller veldig beskjeden. Det er derfor behov for å sette fokus på arkitekturens betydning for utøvelse av god omsorg, bedre brukermedvirkning, verdighet og økt livskvalitet.

Smarthusteknologi

Stadig flere kommuner har tatt i bruk smarthusteknologi som en integrert del av omsorgstjenestene. Frem til i dag er det i de nye omsorgsboligene og i noen grad i sykehjem den nye teknologien er tatt i bruk, selv om smarthusteknologi kan installeres i alle typer boliger. Erfaringene viser at smarthusteknologi kan være et verdifullt supplement til menneskelig assistanse, dersom den anvendes på en etisk forsvarlig måte. Denne teknologien kan bidra til at folk kan bo lengre hjemme, og til at ansatte kan være mobile, samtidig som de blir varslet dersom noe unormalt hender hjemme hos en bruker.

For å forebygge og varsle ulykker og gi beboerne økt trygghet og selvstendighet, er det fornuftig å legge til rette for større utbredelse av smarthusteknologi, både i private hjem, omsorgsboliger og sykehjem,. Dette vil også kunne gi bedre kvalitet på tjenestene, bedre arbeidsforhold for personalet, og økonomiske gevinster for kommunene.

8.3.3 Tilgjengelighet og universell utforming

Regjeringen legger vekt på at alle skal ha like muligheter til personlig utvikling og livsutfoldelse. Samfunnsskapte hindringer gir dårligere vilkår for utdanning, arbeid og aktivt sosialt liv for personer med nedsatt funksjonsevne i alle aldre. Regjeringens mål er god tilgjengelighet til bygninger, utemiljø, produkter og tjenester. Hovedutfordringen er å skape bevissthet og kunnskap omkring funksjonshemmende forhold, skape vilje til å bygge ned funksjonshemmende barrierer, formidle kunnskap om universelle utforming, stimulere til utviklingsarbeid for å skape nye universelle løsninger og bidra til å øke tilbudet av varer og tjenester som er produsert etter dette prinsippet.

De fleste boligene er allerede bygget. Det er en uttalt målsetting fra myndighetenes side at også tilgjengeligheten i den eksisterende boligmassen skal økes, jf St meld nr 23 (2003 – 2004) Om boligpolitikken. Folke- og boligtellingen 2001 viser at kun 7 prosent av landets boligmasse er tilgjengelig og egnet som bolig for en rullestolbruker. Det vil være behov for å differensiere virkemidler rettet mot henholdsvis eneboliger og flerbolighus. En sentral tilgjengelighetsutfordring i mange av landets lavblokker er mangelen på heis.

For at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne klare seg selv lengst mulig, er det viktig at samfunnet legges til rette.

Det er et mål at kravet om universell utforming etter hvert skal gjelde for all planlegging og utbygging av boliger, nærområder, utearealer, veier- og transportsystemer, offentlige og private bygg. Sentralt i tenkningen om universell utforming er at hensynet til alle brukergrupper skal innarbeides i løsninger så langt det er teknisk og praktisk mulig. Tilleggsløsninger eller kompenserende løsninger skal bare brukes når det er absolutt nødvendig. Dette sikres først og fremst ved innarbeiding i gjeldende lover og regelverk, men også gjennom informasjonsvirksomhet og økonomiske ordninger som stimulerer til løsninger som oppfyller tilgjengelighetskravene. Det nye investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger skal blant annet gis til tilpasning av egen bolig og atkomst til boligen (eksempelvis heis).

Det vil i denne sammenheng også være naturlig å knytte an til og forsterke virkemidlene i regjeringens nye Handlingsplan for universell utforming. Handlingsplanen for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne har en planperiode som går over fem år, der målet er å skape god tilgjengelighet til bygninger, utemiljø, produkter og tjenester. I forhold til å forebygge omsorgsbehov bør det legges spesiell vekt på universell utforming av boliger og nærområder og tilrettelegging av møteplasser som innbyr til sosiale aktiviteter og som gir integrerte løsninger på tvers av generasjoner og eventuelle funksjonshemminger.

Informasjon og andre stimuleringstiltak for å få den enkelte til selv å investere i tilrettelegging av egen bolig eller skaffer seg slik bolig, vil ha høy prioritet. Husbankens låne- og tilskuddsordninger vil fortsatt være et godt instrument både ved utbedring av eksisterende boliger og bygging av nye tilrettelagte boliger. Kravet til universell utforming vil derfor bli fulgt opp gjennom Husbankens ordninger.

Bygningslovutvalget har foreslått at det stilles krav om at nye bygninger, anlegg og uteområder skal kunne brukes av alle i tråd med tiltakets funksjon (NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning). Kommunal- og regionaldepartementet ser dette forslaget i sammenheng med Syse-utvalgets forslag om at alle nye og eksisterende bygg, anlegg og uteområder som er rettet mot allmennheten må være universelt utformet (NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet). For nybygg har utvalget foreslått en frist til 2007 og for eksisterende bygg en frist til 2019. Departementet er i ferd med å vurdere forslaget. Kostnadene ved å innføre kravene helt eller delvis er under utredning.