4 Om beregning av generasjonsregnskap

4.1 Innledning

Økende levealder og lave fødselsrater vil i de fleste vestlige land isolert sett kunne føre til behov for å øke framtidige skattesatser for å finansiere pensjonsutbetalingene. Dette vil blant annet få virkninger for inntektsfordelingen mellom generasjonene, og har ført til økt oppmerksomhet omkring den langsiktige finansieringen av offentlig sektor og eksisterende trygdesystemer i mange land. For å analysere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av budsjettpolitikken, har det både i Norge og internasjonalt blitt utviklet såkalte «generasjonsregnskap » som søker å belyse disse effektene.

Det norske generasjonsregnskapet bygger i hovedsak på de samme antakelser om den økonomiske utviklingen fram mot 2050 som de langsiktige økonomiske beregningene i vedlegg 3. Finansdepartementets bruk av metoden følger de internasjonale konvensjonene for slike beregninger, blant annet slik de framkommer i anvendelser for USA og EU-landene. Beregningene blir dermed ikke fullt ut sammenliknbare med de ulike beregningsalternativene i vedlegg 3. Generasjonsregnskapsberegningene innebærer i større grad en analyse av virkningene av en ren videreføring av den økonomiske politikken slik den framkommer gjennom årets budsjett, enn en analyse av framtidige politikkendringer slik det er gjort i de økonomiske beregningene omtalt i vedlegg 3.

De siste årene har nasjonalbudsjettene inneholdt beregninger av generasjonsregnskap for Norge. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens budsjettpolitikk, beregnes og sammenliknes den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner med skattebelastningen for dagens generasjoner. Alternativt kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner. I dette vedlegget gis en nærmere presentasjon av bakgrunnen for de beregningene av generasjonsregnskap for Norge som er presentert i kapittel 6.

4.2 Et generasjonsregnskaps oppbygging

På ethvert tidspunkt består befolkningen av ulike generasjoner som befinner seg i forskjellige livssituasjoner: Noen er under utdanning, andre i arbeidslivet, noen nærmer seg pensjonsalderen, mens andre allerede er pensjonert. I løpet av et år mottar noen overføringer, andre betaler skatter og avgifter, men de fleste er både mottakere av overføringer og betalere av skatter samtidig. Over livsløpet vil gjennomsnittsindividet i hver generasjon likvel gjennomgå de samme fasene, ved at nye kull starter utdanning, studenter går ut i arbeidslivet, arbeidstakere pensjoneres osv.

I generasjonsregnskapet beregnes det hvor stor del av skatte- og avgiftsinntektene i offentlig sektor som hvert år kommer fra kvinner og menn på ulike alderstrinn. Tilsvarende beregnes fordelingen av offentlige overføringer. Også utgiftene til offentlig forbruk knyttet til helse-, utdannings- og omsorgsformål fordeles etter kjønn og alder på de personene som mottar slike tjenester i den utstrekning det er grunnlag for å foreta slik fordeling. Netto overføringer, dvs. samlede overføringer mottatt av en aldersgruppe fratrukket samlede skatter og avgifter betalt av den samme aldersgruppen, kan da beregnes. Netto gjennomsnittlige overføringer etter alder i 1999, som er basisåret for beregningene, er illustrert i figur 4.1. Barn og ungdom er netto mottakere av overføringer fra det offentlige, i hovedsak i form av utdanning. Aldersgruppene fra om lag 19 til 64 år utgjør netto skattebetalere. Førtids- og andre pensjonister mottar større overføringer, både i form av pensjoner og helsetjenester, enn de bidrar med i skatter og avgifter, og er derfor netto mottakere av overføringer. Dette blir mer markert jo eldre pensjonisten blir.

Beregning av generasjonsregnskap er en metode som er utviklet for å belyse sammenhengen mellom framtidige skatter og overføringer i offentlig sektor og byrdefordelingen mellom generasjoner. Den tar utgangspunkt i at offentlig sektor står overfor en langsiktig budsjettskranke: Dagens verdi av de ressursene som står til rådighet for offentlig sektor, dvs. offentlig formue og alle løpende skatteinntekter nå og i framtiden, må være like stor som de utbetalingene i form av overføringer og forbruk som offentlig sektor foretar over tid. Ut fra en detaljert oversikt av inntekts- og utgiftssiden i budsjettet for offentlig forvaltning, beregnes de skatter og overføringer hver enkelt generasjon vil betale eller motta gjennom livsløpet. Hvis dette ikke gir balanse for offentlig forvaltning, må balansen gjenopprettes på sikt. De generasjonsmessige fordelingsvirkningene av en gjenoppretting kan beregnes ved økt netto skattebelastning for framtidige generasjoner eller ved hvilken innstramming som kreves i offentlig forbruk fra i dag. I nasjonalbudsjettdokumentene er det innstrammingen i offentlig forbruk som har vært presentert.

Samlet sett foretas det kjønns- og aldersfordeling av om lag 50 pst. av inntektssiden og 60 pst. av utgiftssiden i budsjettet. De øvrige postene i budsjettet består i hovedsak av skatter fra etterskuddspliktige, formuesinntekter, formuesutgifter og petroleumsinntekter i offentlig sektor, og offentlige utgifter til fellesformål som forsvar, kollektivtransport mv. Disse postene er det vanskelig å fordele på enkelte mottakere, og de fordeles derfor som en beregningsmessig forutsetning likt på alle individer. Det er forutsatt at disse øvrige inntektene og utgiftene vokser med summen av reallønnsveksten og veksten i samlet befolkningsstørrelse.

Aldersprofilene for skatter og overføringer i beregningene i Langtidsprogrammet 2002–2005 er oppdatert på bakgrunn av blant annet nyere inntekts- og formuesundersøkelser, nyere forbruksundersøkelser, nyere informasjon om utviklingen i aldersrelaterte helse-, pleie- og omsorgsutgifter mv. Det er ved siden av folketrygdens innfasing også innarbeidet flere vedtatte, men ennå ikke fullt innfasede reformer på helseområdet, herunder full barnehagedekning i 2003, handlingsplanen for eldreomsorg og opptrappingsplanen for psykisk helse.

Kilde: Finansdepartementet.

4.3 Nærmere om utviklingen

Beregninger av generasjonsregnskap for Norge har vært gjengitt i de årlige nasjonalbudsjettdokumentene siden Nasjonalbudsjettet 1995 ble framlagt høsten 1994. Anslaget for den generasjonsmessige balansen har endret seg over tid. Tabell 4.1 viser anslag som har vært presentert fra 1995 til 2001. Både i Langtidsprogrammet 1998–2001 og i dette langtidsprogrammet er den økonomiske politikken innrettet slik at overføringsordninger og skattesystem kan videreføres uten generasjonsmessig overveltning av byrder.

Den gradvise forbedringen i den generasjonsmessige balansen skyldes i hovedsak økte anslag for petroleumsinntektene, den sterke konjunkturoppgangen og endringer i budsjettpolitikkens innretning. Oppdatering av og forbedringer av metoden har også påvirket resultatene noe. Balansen i generasjonsregnskapsberegningene forbedret seg til Langtidsprogrammet 1998–2001, der beregningene gav uttrykk for at en var nær generasjonsmessig balanse ved en videreføring av budsjettene for offentlig forvaltning.

I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det pekt på at perioder med høy økonomisk aktivitet kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien og reduksjon i utgifter til arbeidsledighetstrygd. Disse virkningene kan være særlig sterke for en økonomi med sterkt utbygde velferdsordninger som den norske, og særlig når budsjettpolitikken brukes aktivt for å stabilisere økonomien. Siden Nasjonalbudsjettet 1998 har derfor beregningene blitt korrigert for anslag for konjunktursituasjonens virkninger på statsbudsjettet.

Fra Nasjonalbudsjettet 1999 til Nasjonalbudsjettet 2000 ble nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten nedjustert som følge av oljeprisfallet, samtidig som beregningene ble utvidet med korrigering av kommunenes inntekter for konjunkturforløpet tilsvarende som for den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren for statsbudsjettet. Konjunkturforløpet har tradisjonelt påvirket kommunenes økonomi sterkt. Disse to forholdene førte til at beregninger basert på budsjettforslaget for 2000 antydet et innstrammingsbehov.

I Nasjonalbudsjettet 2001 foreslo Regjeringen flere innstramminger, blant annet ved den såkalte konjunkturavgiften, som igjen medførte at den generasjonsmessige balansen ble styrket. Samtidig ble anslagene for petroleumsinntektene oppjustert igjen. Basert på dette viste beregninger av generasjonsregnskapet om lag balanse, gitt en videreføring av skattenivået som lå i budsjettforslaget.

4.4 Oppdaterte beregninger

Verdien av statens andel av kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten er blitt justert opp med om lag 450 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2001 ble lagt fram, jf. omtale i kapittel 9. Dette bidrar isolert sett til å styrke balansen i generasjonsregnskapet med om lag 12 mrd. kroner. Samtidig ble balansen svekket noe av endringene som ble gjort i vedtatt budsjett for 2001. En teknisk oppdatering av grunnlagsmaterialet for beregningene i forkant av Langtidsprogrammet 2002–2005, herunder også utbygging av metoden for å inkludere flere vedtatte, ennå ikke fullt innfasede reformer innenfor helse- og pleiesektoren, omtalt i avsnitt 2, fører også isolert sett til en svekkelse av balansen.

Samlet sett innebærer de oppdaterte beregningene at en videreføring av vedtatt budsjett for 2001 gir generasjonsmessig balanse.

Beregningene bygger på at om lag 9 mrd. kroner av overskuddet skyldes konjunktursituasjonen og derfor ikke videreføres, og på en videreføring av det skattenivået som ligger i budsjettet.

4.5 Nærmere om følsomheten i resultatene

Generasjonsregnskapsberegningene i Finansdepartementet er basert på en reell kalkulasjonsrente på 4 pst. og en trendmessig årlig vekst i arbeidskraftsproduktiviteten og reallønningene på 1 pst. I de første beregningene 1 av generasjonsregnskap for Norge som ble presentert, var det lagt til grunn pst. vekstrate. Usikkerheten omkring vekstraten har gitt opphav til at resultatene i nasjonalbudsjettdokumentene er omtalt på grunnlag av et intervall, der en legger til grunn en reallønnsvekst på 1 pst. pr. år med et spenn på +/- pst.

Med høyere reallønnsvekst svekkes den generasjonsmessige balansen. Dette henger sammen med at framtidige inntekter og utgifter, for eksempel pensjoner, er forutsatt justert i takt med reallønnsveksten. Verdien av offentlige finansinvesteringer og anslaget på nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten påvirkes derimot ikke av størrelsen på framtidig reallønnsvekst. Nåverdien av kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten bidrar med andre ord til å finansiere en mindre del av utgiftene på statsbudsjettet desto større reallønnsveksten blir.

Denne effekten av økonomisk vekst på gjeld eller formue er velkjent, blant annet ved at land med høy vekst kan vokse ut av en opprinnelig gjeldsposisjon. Generelt har gjeld mindre betydning desto sterkere vekst landet opplever. Tilsvarende vil også offentlig formue ha relativt mindre betydning desto større den framtidige veksten blir. I generasjonsregnskapsberegningene ligger det implisitt en fordelingsregel som tilsier at formuen bør disponeres slik at alle framtidige generasjoner får øket sine forbruksmuligheter prosentvis om lag like mye. Andre regler, f.eks. at formuen disponeres slik at alle framtidige generasjoner får samme faste beløp, vil ved vekst føre til at dette beløpet bare fører til en ubetydelig økning i forbruksmulighetene for generasjoner som lever langt ut i tid. Prinsippet medfører altså at petroleumsinntektene skal gi alle generasjoner, også framtidige, samme relative løft i sitt velstandsnivå.

Av tabell 4.2 framgår det at spennet for reallønnsveksten som legges til grunn i nasjonalbudsjettdokumentene, gir et intervall fra et innstrammingsbehov på om lag 9 mrd. kroner ved 1 pst. framtidig reallønnsvekst til et rom for budsjettsvekkelse på om lag 9 mrd. kroner ved framtidig årlig reallønnsvekst på pst. Med utgangspunkt i denne usikkerheten vil hovedalternativet, dvs. 1,0 pst. reallønnsvekst, antyde at budsjettet er om lag i balanse.

Tilsvarende som for valget av trendmessig reallønnsvekst, vil valget av kalkulasjonsrente i beregningene påvirke resultatene. En høyere kalkulasjonsrente vil styrke balansen i dag, blant annet fordi en høyere kalkulasjonsrente innebærer at en legger mindre vekt på det som skjer lenger ut i tid.

Generasjonsregnskapsbalansen avhenger særlig av hvor stor den offentlige formuen anslås å være. Dagens verdi av statens andel av petroleumsressursene utgjør hoveddelen av det som regnes som statens formue i disse beregningene, og endringer i disse anslagene vil gi store utslag. Hvis en legger til grunn samme utvikling i oljeprisen framover som i alternativet med høy oljepris i boks 6.2, vil den generasjonsmessige balansen bedres med om lag 12 mrd. kroner. I beregningene her er det ikke foretatt noen korreksjoner for den usikkerheten som knytter seg til disse framtidige inntektene, og beregningsresultatene må tolkes i lys av denne usikkerheten.

4.6 Internasjonale sammenlikninger

Beregninger av generasjonsregnskap har de siste årene fått stadig større internasjonal utbredelse, men internasjonale sammenlikninger av generasjonsregnskapsberegninger stiller store krav til at prosedyrer og definisjoner er de samme. Nasjonale konvensjoner i offentlige finanser og gjeldsberegning må forenes, og de samme prinsippene må anvendes for blant annet framskriving av folkemengden i de enkelte land. I tabell 4.3 gjengis en sammenlikning av generasjonsregnskap for Norge og EU-landene. Beregningene ble utført med 1995 som basisår, men politikkomlegginger etter dette er innarbeidet. Med unntak av Irland hadde alle EU-landene et innstrammingsbehov i offentlige finanser, men dette varierte kraftig mellom landene. Av de nordiske EU-medlemmene hadde Danmark et betydelig mindre innstrammingsbehov enn Sverige og Finland. Dette skyldes blant annet at de to sistnevnte landene står overfor en sterkere aldring av befolkningen enn Danmark. Samlet for landene i EU tilsvarer innstrammingsbehovet en økning i skattene på om lag 4,2 pst. av BNP fra 1995, jf. tabell 4.3.

Som understreket tidligere, vil resultatene av generasjonsregnskapsberegninger variere med de forutsetningene som legges til grunn. Beregningene som er presentert for EU, er foretatt på bakgrunn av en trendmessig reallønnsvekst på 1,5 pst. i året og en realrente på 5 pst. Forutsetningene om vekst og rente avviker dermed fra tilsvarende forutsetninger som er benyttet for Norge. Det er heller ikke gjort noen aktivitetskorrigeringer for konjunktursituasjonen i disse landene. Hvis de norske beregningene utføres med samme forutsetninger for vekst og rente som for EU-landene, men med konjunkturjustering, vil generasjonsregnskapet for Norge nå vise rom for budsjettsvekkelse på om lag 10 mrd. kroner fra 2001, dvs. i størrelsesorden 0,7 pst. av BNP. Dette innebærer et forbedret anslag i forhold til tilsvarende sammenlikning i Nasjonalbudsjettet 2000.