6 Vurdering av dagens finansieringssystem for grunnskolen

6.1 Dagens modell for styring av ressurser til skolen

Styringen av grunnskolen tar utgangspunkt i at de lokale demokratiske organene skal ha en sentral rolle i styringen av velferdstjenestene i samfunnet. Det er kommunene som har ansvaret for at retten til grunnskoleopplæring ivaretas, og som tar avgjørelsene om skolestrukturen. Det er det lokale politiske nivået som har de beste forutsetninger for å tilpasse tjenestetilbudet til innbyggernes behov. En slik styringsmodell skal ivareta hensynet til lokaldemokrati og sikre at ressursfordelingen mellom ulike tjenesteområder blir mest mulig i tråd med befolkningens behov. Denne styringsmodellen forutsetter at kommunene har handlefrihet til å tilpasse tjenestene til befolkningens behov. Denne handlefriheten påvirkes av hvor bredt spekter av tjenester kommunene har ansvar for, hvor stor grad av frihet de har i prioriteringen av ressurser mellom ulike tjenester og i utformingen av den enkelte tjeneste. Den påvirkes også av nivået på kommunenes totale inntekter og av kommunenes muligheter til selv å påvirke disse.

Lokaldemokratiet har en sterk posisjon i Norge. Rammefinansieringsprinsippet er i tråd med prinsippene for det lokale selvstyret fordi det gir kommunene stor frihet både i valget av det totale ressursnivået i skolen, og ikke minst i hvordan ressursene disponeres. Et rammefinansieringsprinsipp bidrar derfor til at kommunene kan disponere ressursene slik de selv finner mest fornuftig.

Likevel er ikke styringen av skolen samlet sett basert på en rendyrket lokalforvaltningsmodell, blant annet fordi staten styrer kommunesektorens totale inntektsrammer. Staten griper på flere måter også inn i prioriteringen av midler i kommunesektoren ut over det å sette minstestandarder, blant annet gjennom øremerking av midler og gjennom handlingsplaner. Slik statlig styring har primært skjedd på andre sektorer enn skole, mens det innen skolesektoren tradisjonelt har vært en høy grad av detaljstyring gjennom lover, forskrifter og avtaler. Det faktiske styringssystemet er derfor en blanding av en lokalforvaltningsmodell og en statsmodell for styring av velferdstjenester, men hvor tyngdepunktet ligger i lokalforvaltningsmodellen.

6.2 Finansiering og ansvarsforhold

Regjeringen har foretatt en grundig vurdering av dagens finansieringssystem for grunnskolen for å kartlegge eventuelle svakheter og vurdere behovet for endringer i lys av dette og de endringene som skjer i styringen av skole for øvrig. De viktigste endringene som finansieringssystemet må vurderes i sammenheng med, er innføringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen, forslaget til endringer i opplæringsloven, forslag om ny friskolelov, samt de forslag til endringer i den statlige utdanningsadministrasjonen som er omtalt i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett. I tillegg må vurderingen sees i sammenheng med den gjennomgangen av ressurssituasjonen i grunnopplæringen som er presentert i kapittel 3 i denne meldingen.

Regjeringen har særlig vurdert om det er ønskelig at staten i større grad styrer hvor mye penger kommunene skal bruke på skole. I den offentlige debatten i forbindelse med forslaget om å oppheve klassedelingsreglene har det blant annet blitt tatt til orde for en slik sterkere statlig styring gjennom å innføre mekanismer i finansieringssystemet eller i opplæringsloven som binder ressurser til skolesektoren. Teoretisk kan staten gjennom finansieringssystemet bestemme det totale ressursnivået til skole, sette en nedre grense for ressursbruken, eller gjennom prioriteringsvridende øremerkede tilskudd stimulere kommunene til å bruke mer ressurser på skole. En modell for sterkere statlig ressursstyring som har vært nevnt i den offentlige debatten, er en øremerket sektorramme til skoleformål fra staten til kommunene, hvor sektorrammen er basert på et beregnet ressursbehov på skolenivå.

Det er en svakhet ved dagens finansieringssystem for grunnskolen at kommunene har ansvaret for å ivareta alle barns (og voksnes) rett til grunnskoleopplæring, samtidig som de i relativt begrenset grad kan påvirke sine totale inntekter. Dette gir et potensiale for uenighet mellom stat og kommune om de totale inntektsrammer for kommunene, eller for en enkelt kommune, er tilstrekkelige for å ivareta kommunenes lovpålagte oppgaver på en god måte. Dette kan i noen tilfeller gjøre det uklart for borgerne hvem som skal stilles til ansvar dersom tjenestetilbudet er utilfredsstillende: kommunen, som har ansvaret for tjenesteytingen, eller staten som fastsetter det alt vesentligste av kommunenes inntekter.

Jo større handlingsrom kommunene blir gitt i prioriteringen av ressurser mellom ulike tjenester og i utformingen av den enkelte tjeneste, desto større muligheter har kommunene for å tilpasse tjenestetilbudet på en god måte til de samlede inntektene kommunene får. Etter Regjeringens oppfatning er økt lokal handlefrihet nødvendig for å understreke kommunenes ansvar ytterligere. Staten har samtidig et ansvar for å gi kommunene samlede inntektsrammer som står i forhold til de oppgavene som kommunene skal løse.

Regjeringen mener at det er sterke argumenter for at staten ikke bør styre sterkere hvor mye penger kommunene skal bruke på skole. Finansieringsmodeller hvor staten i større grad bestemmer hvor mye ressurser som skal gå spesielt til skole, vil, innenfor en gitt kommuneramme, svekke kommunenes samlede handlingsrom. Tilsvarende vil bindinger i andre sektorer svekke mulighetene for å løse oppgaver innenfor skolesektoren. En overgang til en sterkere statlig økonomisk styring av skolen er derfor ikke ønskelig så lenge kommunene har det nødvendige spillerom til å ivareta sitt ansvar på en god måte.

Dersom staten i stor grad skulle bestemme hvor mye ressurser som skal brukes til skole i den enkelte kommune, vil dette ikke bidra til å gjøre ansvarsforholdene klarere. Tvert i mot vil staten i enda større grad bli ansvarlig for tilstanden i grunnskolen i den enkelte kommune, selv om kommunene har det formelle ansvaret. Dette vil på lengre sikt undergrave det lokale demokratiets rolle i styringen av skolesektoren. En slik ansvarspulverisering vil bidra til å svekke kommunene og det lokale selvstyret og være et klart skritt i retning en statsmodell, hvor kommunene riktig nok fortsatt kan drive skoler, men hvor staten til syvende og sist må overta ansvaret for å ivareta barns rett til en grunnskoleopplæring. Et slikt utfall vil «løse» problemet med ansvarsuklarhet, fordi staten i så tilfelle vil overta både det finansielle ansvaret og ansvaret for å ivareta rettighetene. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å svekke grunnskolens forankring i det lokale demokratiet. Etter Regjeringens oppfatning vil dette ikke gi en bedre skole, blant annet fordi aktive skoleeiere som kjenner de lokale forhold er en viktig forutsetning for kvalitetsutvikling på den enkelte skole. En statliggjøring av skolen vil føre til en uønsket økning av statlig byråkrati, og vil kunne motvirke lokale initiativ på den enkelte skole og i den enkelte kommune.

Regjeringen tar nå viktige konkrete grep for å øke det lokale handlingsrommet både innen skolesektoren og innen andre kommunale sektorer. I kommuneproposisjonen for 2004 er det varslet en betydelig reduksjon av antallet øremerkede tilskudd og fjerning eller endring av regler som hemmer den kommunale handlefriheten.

Departementet vil også vise til de analyser som er gjort av ressurssituasjonen i grunnskolen i denne meldingen. Disse analysene viser at dagens finansieringssystem og styringsmodell så langt synes å gi akseptable ressursmessige forutsetninger for å skape en god skole. Til tross for en svak utvikling av kommuneøkonomien de seneste fem-seks årene, har ressursnivået i skolen vært relativt stabilt. Det kan tyde på at skolesektoren prioriteres relativt høyt i kommunene, noe undersøkelser av lokalpolitikeres prioriteringer også tyder på. Forskjellene mellom kommuner er heller ikke økende, tvert om synes de kommunene som tidligere lå relativt lavt i ressursbruk, å ha opprettholdt sin ressursbruk i stor grad. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at dagens finansieringssystem ikke sikrer tilstrekkelige ressurser til skolen, og at det derfor er behov for radikale endringer i dagens finansieringssystem. Departementet vil imidlertid følge utviklingen i ressurssituasjonen nøye i de nærmeste årene og holde Stortinget orientert.

6.3 Vurdering av ulike ressurssikringsnormer

I dagens opplæringslov er det flere ulike bestemmelser som bidrar til å sikre en minstestandard på opplæringstilbudet, og dermed styrer ressursbruken til skolen. Noen av disse er tallfestede som klassedelingsreglene. Andre regler definerer ikke presist hvor mye ressurser som må trengs for å oppfylle dem, men binder likevel ressurser. Alle elever har krav på en tilpasset opplæring, noe som blant annet gis ved delingstimer. Det er viktig å understreke at kravet om en tilpasset opplæring i de aller fleste tilfeller vil kreve en høyere ressursinnsats enn det minstenivået (minstetimetallet) som dagens klassedelingsregler definerer. Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet har dessuten rett til spesialundervisning etter en sakkyndig vurdering. I Ot.prp.nr. 67 (2002–2003) er det foreslått å erstatte klassedelingsreglene med en skjønnsmessig norm om en pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig gruppestørrelse. Dersom denne normen blir vedtatt vil den sammen med det eksisterende kravet om en tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning samlet sett sette et skjønnsmessig minstenivå for ressurstilførselen til skolen. Dette nivået vil i de aller fleste tilfeller ligge høyere enn det tallfestede minstenivået klassedelingsreglene har definert. Det vil kunne være aktuelt at tilsynsmyndighetene i forbindelse med rettet tilsyn ser nærmere på de skolene som har en særlig lav ressursinnsats per elev.

Departementet har imidlertid vurdert om det er behov for en ny tallfestet ressurssikringsnorm i tillegg til de skjønnsmessige normene. Slike normer kan ligge i finansieringssystemet eller i opplæringslovgivningen. Jo sterkere disse normene påvirker kommunenes prioritering av ressurser, dvs. desto høyere ressursnivå de fastsetter, desto sterkere er motargumentene om ansvarsuklarhet og forholdet til lokalt selvstyre som er nevnt i kapittel 6.2.

En form for minsteressursnorm kunne i prinsippet tenkes å ligge i finansieringssystemet ved at midler fordeles til kommuner ut fra en beregnet minsteressurs per elev (basert på pedagogtetthet). Dette ville imidlertid innebære at man forlater rammefinansieringsprinsippet og innfører en øremerket sektorramme til skoleformål. Uansett om ressursnormen fastsetter overføringen mellom staten og skoleeier direkte, slik den gjør når den ligger i finansieringssystemet, eller om den bare pålegger skoleeier en plikt til å holde ressurstilførselen til skolen på et visst nivå, bør det være en viss sammenheng mellom normen og ressurstilførselen fra stat til kommune, med mindre normen ligger så lavt at den ikke har noen reell betydning. Også en ressursnorm i lovverket vil derfor lett føre til krav om endringer i finansieringen som vil bryte med rammefinansieringsprinsippet.

En tallfestet minsteressursnorm i opplæringsloven, ut over det som følger av det skjønnsmessige kravet om en tilpasset opplæring og forslaget til krav om en forsvarlig gruppestørrelse, kan utformes på ulikt vis. Det legges i vurderingen her til grunn at den pålegger skoleeier en plikt til å holde ressursene til den enkelte skole på et visst nivå. Man må her skille mellom forskjeller i normens nivå og kompleksitet . Med nivå menes hvor mye penger som normen relativt sett krever at kommunene som et minimum må bruke på skole. Med kompleksitet menes i hvor stor grad normkravet er differensiert mellom kommuner og/eller skoler for å fange opp ulikheter i bosettingsmønster og derav følgende ulikheter i skolestruktur samt ulik elevsammensetning ved skolene.

Man må også skille mellom ressursnormer som er henholdsvis veiledende og bindende for skoleeier. En veiledende minimumsnorm ville kunne være et grunnlag for statlig tilsyn og eventuelt for kommunens budsjettering som et nivå man ikke bør bevege seg under. En veiledende gjennomsnittsnorm vil også kunne være et holdepunkt for kommunal budsjettering, men vil i mindre grad kunne være et grunnlag for statlig tilsyn. En ulempe med veiledende normer er at det er et uklart styringsmiddel for kommunene å forholde seg til. Det vil heller ikke i utgangspunktet gi en automatisk minsteressurssikring, og i det følgende vil vurderingene i stor grad være basert på at normen er bindende.

En minsteressursnorm kan settes såpass lavt at den relativt sjelden vil representere en reell binding, men først og fremst vil fungere som et sikkerhetsnett for å unngå åpenbart uakseptable opplæringsvilkår. En lovfestet norm som sikrer en minsteressurs tilsvarende den som har blitt sikret gjennom klassedelingsreglene, vil ligge på et svært lavt nivå. Det vil knapt være noen kommune som har en ressursbruk til skole på dette nivået i dag. En slik minsteressursnorm vil i noe mindre grad rammes av motargumentene over. Som nevnt vil kravet om tilpasset opplæring og forslaget om en skjønnsmessig rett til en forsvarlig opplæring reelt sett kreve et høyere ressursnivå ved de fleste skoler enn det minsteressursnivået som en tallfestet minsteressurssnorm på nivå med dagens klassedelingsregler ville ha sikret. For kommuner med en høyere ressursbruk vil en slik tallfestet norm kunne virke som et argument for å redusere ressursbruken ned mot normen.

Dersom minsteressursnormen settes så høyt at den tvinger et vesentlig antall kommuner til å omprioritere fra andre formål til skole, må gevinstene i form av minsteressurssikring i den enkelte skole eller kommune avveies i forhold til de tungtveiende motargumenter knyttet til ansvarsuklarhet og lokalt selvstyre som er nevnt tidligere. En slik høyere norm vil også kunne bli oppfattet i kommunene som en indikasjon fra staten på hvor man bør ligge i ressursbruk, og ikke et minimumsnivå, og dermed i enda større grad virke som et argument for å redusere ressursbruken ned mot normen for de som ligger over. I tillegg er det betydelig fare for at en slik norm vil kunne føre til bindinger på disponeringen av ressursene som det vil være stor enighet om at er uheldige. Dette avhenger av hvor stor grad av kompleksitet det er mulig og ønskelig å legge inn i en minsteressursnorm. Det er vanskelig å utforme en minsteressursnorm som tar hensyn til forskjeller i ressursbehov som følge av bosettingsmønsteret, skolestrukturen og elevsammensetningen ved skolen. Avhengig av hvilket nivå den ligger på, vil en lite kompleks minimumsnorm som ikke tar hensyn til slike forhold, bli urimelig lav i kommuner med spredt bosetting og en derav følgende kostnadskrevende skolestruktur og/eller urimelig høy i kommuner med et bosettingsmønster som gir grunnlag for en lite kostnadskrevende skolestruktur. Alternativet ville være å utarbeide et system med 434 kommunevise normer som oppdateres hvert år, og som søker å ta hensyn til forhold som påvirker ressursbehovet. Et slikt system vil bli svært komplisert uten at det vil treffe det lokale behov i alle tilfeller. En norm bør også ta hensyn til forskjeller i elevsammensetningen mellom skoler, ikke minst fordelingen av elever mellom ulike alderstrinn, noe som ville tilsi en ytterligere grad av kompleksitet.

Minsteressursnormer kan i prinsippet baseres på bemanningstetthet eller på samlet ressursbruk. Baseres de på bemanningstetthet vil minsteressursnormer kunne binde opp ressursbruken til en bestemt innsatsfaktor i skolen, for eksempel pedagogiske årsverk, på bekostning av annen ressursbruk til skole. Også dagens klassedelingsregler har denne svakheten. I vurderingen i dette kapittelet er det lagt til grunn at normen er basert på bemanningstetthet. Normer basert på samlet ressursbruk vil bli vesentlig mer komplekse enn bemanningsnormer dersom de skal treffe det lokale behovet ettersom forhold som blant annet alderssammensetningen av lærere vil påvirke en skoles samlede ressursbruk.

En minsteressursnorm vil i praksis måtte utformes på skolenivå eller kommunenivå og vil ofte ikke være egnet til å sikre at enkeltelevers rett til en forsvarlig opplæring blir ivaretatt. De skjønnsmessige rettighetsbestemmelsene kombinert med et mer aktivt tilsyn samt rettighetsbestemmelsene om spesialundervisning er mer egnet til å ivareta dette formålet.

Hvis man tilsvarende skulle ha sikret en minsteressurs til skole gjennom finansieringssystemet i stedet for gjennom opplæringsloven, måtte man ha foretatt et grunnleggende brudd i forhold til dagens rammefinansieringsmodell. Et øremerket tilskudd på toppen av rammetilskuddet som bare dekker en liten del av utgiftene til skole, ville trolig ha hatt relativt liten effekt. Kommunene ville ha bestemt den totale ressursbruken til skole når de bestemte den egenandel som de selv dekker gjennom sine frie inntekter. For at et slikt øremerket tilskudd skulle hatt effekt som minsteressurssikring, måtte det derfor ha bundet egenandelen på en eller annen måte, for eksempel ved å ha stilt krav om at kommunene ikke reduserte den rammefinansierte aktiviteten (slik som ekstraklasse-tilskuddet for videregående opplæring som fantes i perioden 1988–1993). Slike tilskudd vil ha klare negative effekter på bruken av ressurser innenfor skolesektoren, samtidig som de sterkt vil redusere kommunenes handlefrihet. En øremerket sektorramme til skoleformål ville ikke på samme måte svekke effektiviteten i bruken av ressurser innenfor skolesektoren, men ville, som tidligere nevnt, binde opp ressurser til skolesektoren framfor andre sektorer som ikke nødvendigvis er i tråd med behovene til innbyggerne i kommunen. I tillegg ville en øremerket sektorramme som kun var delfinansierende, ikke sikre et nivå på ressursbruken utover nivået på sektorrammen. Et finansieringssystem bygget opp ut fra en nærmere definert minste pedagogressurs per elev ville være et eksempel på en slik øremerket sektorramme.

Hensynet til kommunal handlefrihet, ansvarsklarhet og å legge forholdene til rette for en fornuftig ressursbruk i grunnskolen tilsier at det ikke innføres nye tallfestede minsteressursnormer. I Ot.prp.nr. 67 (2002–2003) har departementet gitt en vurdering av konsekvensene for ressursbruken på skole i kommunene av en opphevelse av klassedelingsreglene. Departementet viser i den forbindelse til at de skjønnsmessige normene stiller krav til opplæringen som normalt krever et høyere ressursnivå enn det som følger av klassedelingsreglene. Departementet venter ikke at ressursinnsatsen til skole samlet sett skal bli lavere som følge av forslaget om å oppheve klassedelingsreglene. Regjeringen vil etter en samlet vurdering derfor ikke anbefale at det innføres nye minsteressursnormer i opplæringsloven, og heller ikke lignende mekanismer i finansieringssystemet.

Departementet vil i den sammenheng også vise til at det så langt ikke lar seg dokumentere en klar sammenheng mellom ressurser og resultater i norsk skole, jf. kap. 3. Det betyr ikke at ressurser er uten betydning, men at det i dag er for lite kunnskap om hva som skal til for at økt ressurstilførsel skal virke positivt på resultatene som skolen skal oppnå. En tallfestet minsteressursnorm vil bidra til å ta fokus bort fra hvordan man kan styrke kvaliteten i norsk skole, og lett bli en «sovepute» for både nasjonalt nivå og den enkelte kommune.

6.4 Fordeling mellom kommuner

Ser man på fordelingen mellom kommuner i dagens rammefinansieringssystem, har kriteriene i delkostnadsnøkkelen for grunnskolen nylig blitt endret, og det vil ikke være naturlig at det utredes endringer i disse nå. Regjeringen planlegger å oppnevne et offentlig utvalg som skal vurdere endringer i inntektssystemet. Utvalget vil etter planen starte sitt arbeid våren 2004 og vil også vurdere om dagens kriterier for utgiftsbehov til grunnskole bidrar til å gi en god fordeling av rammetilskuddet mellom kommunene.

6.5 Finansiering av frittstående skoler

De frittstående skolene er få i antall, men kan spille en viktig rolle i å stimulere kvalitetsutviklingen i skolen generelt. Det er etter Regjeringens oppfatning ønskelig med et mangfold av skoler, og at den enkelte elev og foreldre har større muligheter til å velge skole enn i dag. Regjeringen har derfor fremmet forslag til ny friskolelov, jf. Ot.prp. nr. 33 (2002–2003), som åpner for godkjenning av andre skoler enn skoler som utgjør et pedagogisk eller livssynsmessig alternativ, forutsatt at de tilfredsstiller krav til innhold og kvalitet. Et økt mangfold vil gjennom erfaringsutveksling og læring mellom skoler, kombinert med økt kunnskap om hva som gir god læring og et godt læringsmiljø, styrke kvaliteten i både offentlige og frittstående skoler. Regjeringen legger imidlertid ikke opp til en markedsmodell for styring av skolen. Et viktig element i dette er at muligheten til å ta foreldrebetaling for frittstående skoler er begrenset av kostnadsnivået i tilsvarende offentlig skole, noe som hindrer at det er foreldrenes betalingsevne som er avgjørende for kvaliteten i det skoletilbudet som barna mottar.

Det er imidlertid uheldig at dagens finansieringssystem for frittstående skoler og rammefinansieringssystemet for kommunene er basert på forskjellige prinsipper. Dagens system har den urimelige effekt at en offentlig og en frittstående grunnskole som ligger på samme sted og har likt elevtall, vil kunne ha forskjellige økonomiske rammer når man ser offentlige midler og foreldrebetaling under ett. Dette kan gi den ene skolen bedre ressursmessige forutsetninger enn den andre.

Ulikhetene i finansieringen av offentlige og frittstående skoler betyr dessuten at det ikke er likegyldig for tilskuddet til skolen om den er offentlig eller privat eid. Det kan gi kommuner og skoleetablerere økonomiske incentiver til å treffe beslutninger som kan være samfunnsmessig uheldige.

Regjeringen har på denne bakgrunn foreslått en omlegging av finansieringssystemet for frittstående skoler i Ot.prp. nr. 80 (2002–2003). Regjeringen har foreslått at staten fortsatt utbetaler tilskuddet direkte til de frittstående skolene, men at tilskuddet til den enkelte skole baseres på kostnadene i offentlig skole i den kommune hvor skolen ligger. Regjeringen har med dette lagt opp at tilskuddssystemet for de frittstående skolene skal avspeile kommunenes ulike satsning på skole, men så langt mulig å eliminere kostnadsforskjeller som skyldes ulik skolestruktur i de aktuelle kommunene, dvs. hvor mange skoler kommunene har i forhold til elevtallet. I forhold til i dag innebærer dette at frittstående og kommunale skoler av om lag samme størrelse i samme kommune får mer like økonomiske rammevilkår når man ser offentlige tilskudd og foreldrebetaling under ett.

Departementet viser ellers til at regjeringen ønsker å forbedre det økonomiske grunnlaget for friskolene. I Sem-erklæringen uttrykte samarbeidsregjeringen følgende: «Samarbeidsregjeringen vil innføre et eget tilskudd for kapitalkostnader, og vurdere en økning av driftstilskuddet. Hensikten er å sikre et bedre økonomisk grunnlag for foreldres/elevers valgmuligheter.» Departementet vil vurdere å øke tilskuddsnivået til de frittstående skolene i forbindelse med de årlige statsbudsjett. Inntil videre er forslaget til omlegging av friskolefinansiering basert på en videreføring av dagens prinsipp om at de frittstående skolene får 85 prosent av tilskuddsgrunnlaget.

Regjeringen planlegger å iverksette endringene i friskolefinansieringen med virkning fra skoleåret 2004–2005.

6.6 Tildelingsmodeller mellom kommune og skole

Som et ledd i utredningen av finansieringsmodeller, har også tildelingsmodellene som benyttes mellom kommunene og den enkelte skole blitt vurdert. Regjeringen har ikke grunnlag for å anta at de tildelingsmodellene som i dag benyttes generelt er uhensiktsmessige, og ser det ikke som aktuelt å pålegge kommunene å benytte bestemte modeller. Dette vil bryte mot hovedprinsippet om at staten skal sette mål for kommunenes virksomhet, men ikke bestemme hvordan de skal nå dem. Mye tyder imidlertid på at det er en viss grad av treghet i utviklingen av tildelingsmodellene i en del kommuner, og det er grunn til å tro at lov- og avtaleverket er en viktig årsak til dette. Forslaget om å oppheve klassedelingsreglene vil imidlertid kunne føre til at mange kommuner gradvis vil revurdere sine tildelingsmodeller .

6.7 Skolebygg

Kommunene og fylkeskommunene har som nevnt ansvaret for investeringer i og vedlikehold av skolebygg. Beregninger utført av Multiconsult og Econ tyder på at det er betydelig etterslep i vedlikeholdet av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen generelt. Ved behandling av statsbudsjettet for 2002 vedtok Stortinget en statlig ordning der kommuner og fylkeskommuner skal få kompensert renteutgifter knyttet til nybygg og utbedring av skoleanlegg innenfor en samlet låneramme på 15 mrd. kr. Det er stor interesse for ordningen fra kommunene. Regjeringen foreslår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2003 å øke bevilgningen til denne ordningen i 2003 slik at flere prosjekter kan få støtte allerede i år.

Regjeringen mener at det må kartlegges nærmere årsakene til mangelfullt vedlikehold av bygg i kommunene, herunder om det kan være strukturelle årsaker til de problemer man kan se. Det må derfor vurderes om det er behov for endringer i dagens rammer for eiendomsforvaltningen i kommunene. I den forbindelse vil Kommunal- og regionaldepartementet i løpet av 2003 opprette et offentlig utvalg som vil ha i mandat å vurdere dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endringer.

6.8 Finansieringssystemets rolle i en samlet styringsmodell

Regjeringen ønsker gjennom arbeidet med endringer i styringen av grunnskolen å øke handlingsrommet for skoleeier og skole. Et hovedsiktemål med det reformarbeid som Regjeringen nå gjennomfører, er derfor nettopp å gi skoleeier, skoleledelse og lærere større tillit og mer ansvar innenfor et forutsigbart og klart statlig rammeverk. Etter en samlet vurdering av dagens finansieringssystem legger Regjeringen til grunn at hovedprinsippene i dagens rammefinansiering bør opprettholdes. Regjeringen vil i den sammenheng bidra til at kommunene gis det nødvendige spillerom til å ivareta sitt ansvar på en god måte, slik at rammefinansieringssystemet kan fungere etter forutsetningene. Dette gjelder både innenfor skolesektoren og andre sektorer, jf. avsnitt 1.3.

Innenfor skolesektoren er finansieringssystemet for grunnskolen en del av Regjeringens samlede politikk for å styrke skoleeiers og skolenes ansvar og handlefrihet, noe som har vesentlig betydning for kvaliteten og ressursutnyttelsen i skolen, jf. kapittel 5. Staten har ansvaret for å gi rammebetingelser for å skape en god skole, blant annet i form av et lov- og forskriftsverk som sikrer at de nasjonale målene for skolen nås uten at det blir lagt uhensiktsmessige bindinger på hvordan opplæringen skal organiseres. Staten skal sørge for at tilstrekkelige ressurser stilles til disposisjon og påse at den enkeltes rett til en forsvarlig opplæring blir oppfylt. Samtidig skal staten fortsatt ha en tilsynsdialog med skoleeier og en rolle som bindeledd til universiteter og høgskoler. Utviklingen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for skolen, som blant annet gir den enkelte kommune og skole et bedre kunnskapsgrunnlag for å forbedre opplæringen, er også et viktig ledd i styringen av skolen. Samlet sett vil dette gi kommunene økte muligheter for å ivareta sitt ansvar for grunnskolen på en god måte.

Regjeringen ser det ikke som ønskelig å innføre nye ressursbindingsbestemmelser, verken i lovverket eller i finansieringssystemet. Når skoleeier gis økt handlefrihet, må staten imidlertid sikre at handlefriheten ikke får uakseptable utslag for den enkelte elev. Et godt statlig tilsyn bidrar derfor til å kunne gjennomføre endringer som gir større lokal handlefrihet. I forbindelse med omtalen av ny modell for den statlige utdanningsadministrasjonen i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, er det gitt en beskrivelse av hvordan Regjeringen vil skape et bedre og mer målrettet statlig tilsyn med skolen. Tilsynsmyndighetene skal ta utgangspunkt i en dialogbasert tilsynsform. I tillegg til et kontrollformål skal tilsynet ha et utviklingsformål. Tilsynet skal påse at lovverket blir fulgt, og at den enkelte elev og lærlings individuelle rettigheter blir oppfylt. Samtidig er det viktig å føre tilsyn med at skoleeiere følger opp resultatene fra kvalitetsvurderingene, og departementet vurderer derfor å legge fram lovforslag med sikte på at også resultatene av kvalitetsvurderingene blir gjenstand for tilsyn.

Departementet vil følge utviklingen i ressurssituasjonen i skolen nøye. Etter hvert som informasjon fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet blir tilgjengelig, vil det også være mulig å se ressursutviklingen i sammenheng med utviklingen av læringsutbytte og læringsmiljø, noe som vil gi en vesentlig bedre forståelse av situasjonen. Regjeringen vil gi Stortinget en årlig redegjørelse for kvalitetsutviklingen i skolen sett i forhold til ressurssituasjonen. Denne vil omfatte både grunnskolen og videregående opplæring. Departementet vil i den sammenheng legge vekt på å gi Stortinget en oppdatert analyse basert på nasjonale og internasjonale undersøkelser av det faglige nivået i skolen, undersøkelser om læringsmiljø, data om ressurssituasjonen, og etter hvert også resultatene fra det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering.