5 Universitetenes og høgskolenes handlingsrom

5.1 Generelt om styring og omstilling ved universiteter og høgskoler

Universiteter og høgskoler får sitt oppdrag fra Stortinget og departementet. En del av forventningene er nedfelt gjennom bevilgninger, resultatmål og pålegg i forbindelse med budsjettet, men også gjennom andre vedtak og føringer. Rammebudsjettering gir likevel institusjonene stor frihet til å avgjøre hvordan deres oppgaver skal løses. Lov om universiteter og høgskoler legger beslutningsmyndigheten til den enkelte institusjon i en rekke viktige saker. Det er viktig at styret for den enkelte institusjon har stor frihet til å foreta veivalg og finne løsninger i samsvar med egne prioriteringer og faglige valg, innenfor rammen av politiske prioriteringer og institusjonens plass i Norgesnettet. Departementet ønsker å rette søkelys på den enkelte institusjons handlingsrom ved å gå gjennom bestemmelser som setter grenser for institusjonenes frihet, med sikte på å utvide deres handlingsrom.

Departementet er kjent med at en rekke av institusjonene gjennomgår og analyserer sin virksomhet i den hensikt å fremme omstillingsprosesser ved institusjonen. Det foregår også samarbeid mellom universitetene innenfor Det norske universitetsråd og dets underorganer for å fremme nasjonal arbeidsdeling innenfor fag, slik at fagmiljøer kan styrkes og ressurser utnyttes bedre.

I forbindelse med veksten i studenttallet har universiteter og høgskoler i løpet av kort tid tatt på seg og løst store utfordringer. Institusjonene har også tilpasset seg endringer i studentenes valg av studier, fagkombinasjoner og fagområder innenfor de ulike fag. Universiteter og høgskoler må også stadig fornye seg på grunn av faglig og pedagogisk utvikling og vitenskapelige gjennombrudd, som fører til endring i fagenes innhold og undervisnings­former. Dette gir nye studieopplegg, fremmer forskning på nye fagområder innenfor eksisterende disipliner og fører til tverrfaglige prosjekter.

Tilpasning til nye krav og forventninger kommer også til uttrykk gjennom endringer i studie- og rammeplaner, integrering av informasjonsteknologi i utdanningene og for universitetene i nye førstesemestersopplegg og endrede studieløp innenfor cand.mag.-graden. Nasjonale fagevalueringer har også ført til endringer i studieopplegg. Samfunnets økte behov for etter- og videreutdanning tilsier økt omfang av fleksible utdanningstilbud som fjernundervisning, desentraliserte tilbud og deltidsstudier.

Faglig utvikling og omstilling er en viktig og helt ordinær side ved virksomheten innenfor høgre utdannings­institu­sjoner. Slike endringer må utformes og iverksettes på det laveste styringsnivå, men det er avgjørende at styret tar ansvar for at slike endringsprosesser settes i gang med sikte på å utvikle endringskapasitet på ulike nivåer i organisasjonen.

Når etter- og videreutdanning blir organisert som oppdragsundervisning eller finansieres gjennom studentenes egenbetaling, vil de statlige institusjonene innenfor høgre utdanning måtte konkurrere med innenlandske private aktører og i økende utstrekning også med utenlandske læresteder. Oppdragsforskning har økt samvirket mellom universitets- og høgskolesektoren og samfunnet for øvrig. Ekstern finansiering stiller krav til faglig nettverksbygging og kan fungere kvalitetssikrende fordi instanser utenfor vil stille krav til innhold og relevans.

Med økt omfang av ekstern finansiering er det viktig at universitetene og høgskolene er underlagt betingelser som gjør dem i stand til å konkurrere med andre norske og utenlandske aktører. En rekke spørsmål knyttet til lærestedenes organisering av eksternt finansiert virksomhet og samarbeid med randsoneinstitusjoner er utredet av Mjøs-utvalget, som avgav delinnstilling om dette 19. april i år. Departementet vil raskt følge opp innstillingen, slik at man kan avklare hvilket regelverk som skal gjelde for institusjonene når det gjelder studier som helt eller delvis er eksternt finansiert. Det må gjøres en grense­oppgang som sikrer at regulære førstegangsstudenter får gratis utdanning, og at institusjonen oppfyller det måltallet som bevilgningen forutsetter. Slik må den eksternt finansierte virksomheten tilpasses i forhold til styrt dimensjonering av studiekapasiteten ved hver enkelt institusjon og for ulike studier på landsbasis.

Departementet har tatt initiativ til en gjennomgang av særavtalen for det faglige personalet, slik at personalet lettere kan påta seg oppgaver innenfor etter- og videreutdanning i tillegg til ordinær arbeidsplikt.

5.2 Tilpasning til endringer i søker­mønstre og pålegg om endringer i kapasitet

Universitetene og høgskolene må tilpasse seg demografiske endringer, nye mønstre i studietilbøyelighet og studiepreferanser og skiftende behov i arbeids- og samfunnsliv. Endringer i søkermønstre til høgre utdanning fører til at studieplasser flyttes mellom ulike fag og nivåer, og til opprettelse av nye studietilbud. For å oppfylle sine totale måltall for antall studenter og uteksaminerte kandidater har institusjonene kompensert svikt i søkning til én utdanning gjennom å øke opptaket til andre utdanninger. Eksempelvis har høgskoler med rekrutteringssvikt til enkelte ingeniørutdanninger økt opptaket til andre linjer med bedre søkning. Ved opptaket høsten 1998 var det ved en rekke høgskoler flere studieplasser enn kvalifiserte søkere til førskolelærerutdanningen. Flere kompenserte dette ved å øke opptaket til allmenn­lærer­utdanningene. Omdisponering av kapasitet internt ved institusjonene har også gitt grunnlag for å opprette nye studietilbud med god søkning.

I utgangspunktet må institusjonene se endringer i søkermønstre og tilpasning av studiekapasitet til disse som normale prosesser. Forutsetningene for å etablere ny kapasitet vil variere bl a ut fra praksiskrav, undervisningsformer og tilgang på kvalifiserte lærerkrefter. For å sikre kvaliteten på studietilbudene vurderer derfor departementet det som nødvendig med fortsatt adgangsregulering til fakulteter eller studier. Som uttalt i St prp nr 71(1997-98) forutsetter departementet at styret kan fordele studentene på enkelte fag innenfor de tildelte rammene når et fakultet er lukket, eller det fastsettes en samlet opptaksramme for lavere grads studier.

Med den høye studiekapasiteten som nå er etablert, må økt kapasitet på prioriterte utdanninger i all hovedsak oppnås gjennom omdisponering av studieplasser. I tillegg til de justeringer som gjøres av institusjonen selv, må det forventes at det i forbindelse med de årlige statsbudsjettene kan bli gitt pålegg om omdisponeringer av studieplasser innenfor og mellom institusjonene.

5.3 Fullmakt til å opprette nye studier

Etter universitets- og høgskoleloven er det departementet som fastsetter hvilke fag og studier den enkelte institusjon skal tilby. For de statlige høgskolene har departementet til nå godkjent etablering av nye studier med et omfang på et halvt års normert studietid eller mer. Universitetene har med visse begrensninger hatt delegert myndighet til å etablere studier opp til og med grunnfagsnivå.

Departementet har hittil ansett det nødvendig å styre oppretting av nye fag ved høgskolene for å sikre prinsippet om spesialisering, samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet. Mange høgskoler har ønsket å etablere de samme fagtilbud samtidig, og hensynet til god ressurs- og kapasitetsutnyttelse i sektoren har gjort at en tilsvarende delegasjon ikke har vært gitt til høgskolene, bl a for å unngå overetablering i enkelte fag. Hensynet til Norgesnettet skal ivaretas ved at det kreves høring og i mange tilfeller behandling i nasjonale samarbeidsorganer. Dette krever tid før avgjørelse kan tas, og gir derfor en stivhet som forhindrer eller forsinker omstilling når student­økningen svikter eller nye behov oppstår.

I NOU 1997:25 Ny kompetanse fra Buer-utvalget forutsettes det at universitets- og høgskolesektoren skal legge økt vekt på etter- og videreutdanningstilbud, og at det ikke skal ligge strukturelle hindringer for utvikling og oppretting av aktuelle fagtilbud. Utvalget foreslo derfor at institusjonene selv skal få adgang til å opprette nye studietilbud, under visse betingelser, slik at de selv bl a kan etablere videreutdanningstilbud innenfor et omfang av 20 vekttall. Ved behandlingen av St meld nr 42 (1997-98) Kompetansereformen uttaler kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst S nr 78 (1998-99) følgende:

«For å sikre nødvendig fleksibilitet og tilpasning til brukernes behov, mener komiteen at institusjonene innenfor høyere utdanning må stå fritt til å utarbeide forskjellige etter- og videreutdanningstilbud innenfor sine fagområder – uten noen ytterligere godkjennelse fra departementets side. Forutsetningene for dette må imidlertid være at de nye oppgavene innenfor etter- og videreutdanning ikke går på bekostning av institusjonenes tradisjonelle forpliktelser når det gjelder forskning og utdanning.»

Departementet vurderer det som avgjørende at institusjonene kan være fleksible og ha evne til hurtig omstilling for å møte nye behov. Departementet er i ferd med å forenkle prosedyre og praksis for oppretting av nye fag og studier med sikte på økt delegering av myndighet. Det vil gi institusjonene mulighet til å framstå som attraktive tilbydere av kompetanse og til å være tilpasningsdyktige i forhold til endret søkning og ny etterspørsel.

Etablering av nye studietilbud forutsetter at institusjonene oppfyller kvalitetskrav også i forskning og formid­ling på et høyt nivå. Departementet vil vurdere hvordan kvaliteten i studiene kan sikres, slik at man unngår for stor fagspredning. Norgesnettrådet er tillagt et ansvar for å vurdere institusjonenes utvikling av system for kvalitets­sikring av utdanning og forsking. I tillegg til å evaluere institusjonenes egen kvalitetssikring skal Norgesnettrådet også ta initiativ til nasjonal evaluering av utdanninger.

5.4 Omdisponering av studiekapasitet

I forbindelse med de årlige budsjettbehandlinger foreslår departementet overfor Stortinget måltall for opptak og student- og kandidattall totalt ved det enkelte universitet og høgskole. I tillegg settes det i tildelingsbrev også måltall for enkelte av utdanningene. I hovedsak gjelder dette yrkesrettede utdanninger ved høgskolene og noen prioriterte utdanninger ved universitetene. For enkelte institusjoner utgjør de studiene der opptakstallene er fastsatt fra departementet, en stor del av studiekapasiteten, mens det for andre institusjoner bare gjelder en mindre del av studieplassene. Fagsammen­setningen gir derfor store forskjeller i frihetsgrad for institusjonene.

Enkelte institusjoner har problemer med å rekruttere tilstrekkelig antall studenter til å oppfylle måltallene totalt for institusjonen. Erfaringsmessig kan det være kortvarige og uforutsette reduksjoner i søkningen til enkelte studier. Spesielt enkelte av de mindre høgskolene er sårbare for slike endringer i søkermønstre. I forhold til de krav og forventninger som stilles til universitets- og høgskolesektoren, er det imidlertid ikke ressursmessig grunnlag for å opprettholde uutnyttet kapasitet ved enkelte institusjoner over lengre tid. Dersom en institusjon ikke lykkes i å kompensere søkersvikt til én utdanning ved meropptak på andre, må institusjonen være forberedt på at studieplasser overføres til institusjoner med god søkertilgang og til utdanninger hvor det er kapasitetsmangel. Inndragning av studieplasser på grunnlag av søkersvikt eller frafall bør i første rekke gjelde institusjoner som over flere år har svikt i rekrutteringen. Det må alltid vurderes om inndragning av studieplasser vil gi uønskede distriktspolitiske konse­kvenser. Før ledige studieplasser flyttes, bør det derfor vurderes om institusjonene kan utvikle andre tilbud innenfor sine fagområder eller øke kapasiteten på andre eksisterende studier.

I 1998 ble det gjennomført budsjettreduksjoner og tilsvarende kutt i antall studieplasser ved allmenn­fakultetene ved universitetene. Erfaringene viste da at de sterke bindinger av budsjettene til lønn og bygningsmasse gjorde det vanskelig å gjennomføre en god prosess for utgiftsreduksjoner i løpet av budsjettåret, når det tidligere ikke var gitt forhåndsvarsel eller styringssignaler. Konsekvensen av budsjettreduksjonene i 1998 var at studiekvaliteten ble satt under press, tilsettinger i stillinger måtte utsettes også i fag som ikke skulle nedbygges, og antall stipendiater ble holdt på et lavere nivå enn forutsatt. Dette viser at innsparinger kan ha uønskede konsekvenser ved at studie- og forskningskvalitet kan svekkes.

I forbindelse med departementets arbeid med forslaget til statsbudsjett for 1999 ble det på nytt vurdert hvordan behovet for styring gjennom budsjetter og rammevilkår kan kombineres med særegne forhold ved universitetene og høgskolene, og det ble vurdert hvordan nedbygging av kapasitet innenfor enkelte utdanninger mest hensiktsmessig skulle gjennomføres. Departementet prioriterte etter dette i statsbudsjettet for 1999 å fordele budsjett­virkningen av et kutt på 500 studieplasser over flere år. I statsbudsjettet for 1999 er det således lagt til grunn at bare halvparten av budsjett­reduksjonen som følger inndragningen av studieplassene, tas ut i 1999. Tilsvarende vurderinger ligger til grunn når det i statsbudsjettet for 1999 også er prioritert å ikke ta ut full helårseffekt av 1998-budsjettets reduksjonen på 2 000 studieplasser ved universitetene. Målet var å unngå negative konsekvenser for studiekvalitet og forskning, samtidig som det gir institusjonene tid til å foreta en planmessig omstilling, ikke minst på personalsiden.

Budsjettkonsekvensene for senere år ved inndragning av disse studieplassene er varslet i budsjettproposisjonen, slik at institu­sjonene er forberedt på at reduksjonene i studenttallene i 1998 og 1999 vil gi ytterligere budsjettreduksjoner i kommende års statsbudsjetter. Styringssignalene bør derfor være tilstrekkelig presise og forutsigbare til å muliggjøre en tilpasning mellom ressurser og aktivitetsnivå i institusjonene.

Omdisponering av studiekapasitet mellom institusjoner vil ikke kunne realiseres uten at det også foretas en omfor­deling av budsjettmidler mellom de aktuelle institusjoner. Departementet mener at dette bør håndteres slik at budsjettreduksjoner som følger av inndratte studieplasser, ikke får full effekt det første året, i samsvar med det som skjedde i budsjettet for 1999. Slik vil institusjonene få tid til omstilling og til personalmessige tiltak.

5.5 Personalmessige konsekvenser av omstillinger

Kompetansen ved universiteter og høgskoler bygger på den innsikt de faglig tilsatte har ervervet gjennom forskning og egne studier, og er avhengig av deres evne til å formidle denne gjennom undervisning, skriftlige arbeider og annen faglig virksomhet. Samtidig kjennetegnes utgiftsstrukturen av at driftsutgiftene i stor utstrekning er bundet til lønn til fast tilsatte. Fagpersonalet i universitets- og høgskolesektoren har svært spesialiserte arbeids­oppgaver og kvalifikasjoner. På samme måte som det ofte er vanskelig å finne kvalifiserte medarbeidere når studier etableres, er det vanskelig å finne relevante oppgaver andre steder ved institusjonen dersom et fag eller en utdanning skal bygges ned. De store utgiftene til fast tilsatt personell er derfor en begrensende faktor i omstillingsprosesser som skal skje raskt.

Omstillingsberedskap i institusjonene forutsetter evne til strategisk planlegging og vilje til å foreta strenge priori­teringer. Institusjonene trenger definerte forutsetninger for omlegging av sin virksomhet, og det kreves tid for å gjennomføre omstilling.

Ved universiteter og høgskoler kan omfanget av virksomheten ved den enkelte institusjon bli endret som følge av eksterne krav til omstilling. I tillegg kommer omstillingsbehov som følger av vedtak om faglig omlegging ved den enkelte institusjon, slik det tidligere er beskrevet. Dersom studietilbud avvikles, eller det foretas en nedbygging av kapasitet, må det vurderes et bredt sett av tiltak på personalsiden. Personalplanlegging vil være en nøkkelfaktor i denne sammenheng. Dette må skje i nært samarbeid med tilsattes organisasjoner. Det er viktig at alle institusjoner gjennom personalplanlegging skaffer seg oversikt over naturlig avgang. Det må legges bemanningsplaner som tar hensyn til planlagte omstillingstiltak, og som bygger inn beredskap for omstilling. Som ledd i dette arbeidet må den framtidige organisasjon defineres, og man må analysere muligheter for å omplassere dem som berøres av eventuell nedbemanning. Det er viktig å integrere forskjellige kompetanse­utviklingstiltak i omstillingsprosessen. Fagpersonalet vil i en del tilfelle kunne gå direkte over i undervisning innenfor andre studietilbud. Ofte vil en faglig oppdaterings­periode kunne gi den viderekvalifisering som er nødvendig. Studiepermisjon eller videreutdanningstilbud kan sette faglig tilsatte i stand til å ta på seg nye oppgaver. I andre tilfelle vil dette ikke være faglig tilfreds­stillende verken for institusjonen eller for den enkelte. Noen vil søke nye faglige utfordringer, mens andre er så spesialiserte at det vil være meget vanskelig å finne relevant arbeid. Det teknisk-administrative personelt vil i større grad enn det faglige personalet kunne overføres til stillinger som blir ledige ved andre enheter, dersom deres arbeid faller bort.

Den enkelte institusjon må i slike situasjoner vurdere om det er aktuelt å forhandle om en omstillingsavtale ved virksomheten ut fra de sentrale personalpolitiske retningslinjer for omstillingsarbeidet i Staten. Ordninger som legger til rette for kompetanseutvikling og omskolering med sikte på annet arbeid i eller utenfor institusjonen, vil være aktuelle for arbeidstakere som ikke kan eller ønsker å pensjoneres. Sluttavtaler og ulike tiltak som stimulerer til frivillig fratreden kan vurderes i denne sammenheng.

En tidligere ordning med seniorstipend for professorer ved universitetene er avviklet. Behovet for omstilling av virksomhetene ved den enkelte institusjon aktualiserer spørsmålet om en liknende ordning kan være velegnet for å frigjøre ressurser knyttet til aktivitet som skal avvikles eller bygges ned. Departementet ønsker derfor å avklare om det er mulig å etablere en ordning med seniorstipend eller bistilling i kombinasjon med pensjon.

Det er formell hjemmel for å vurdere bruk av oppsigelser etter tjenestemannsloven § 10 nr 1 når arbeidet faller bort. Kravene til prosedyrer gjør at det normalt vil gå minst ett år fra vedtak om å neddimensjonere et studietilbud er fattet, til vedkommende fratrer sin stilling. Dersom institusjonen vedtar å ta i bruk oppsigelser som virkemiddel, vil en betydelig del av oppsagt personell ha krav på ventelønn. Det vil derfor kunne være vanskelig å oppnå kostnads­reduksjoner på kort sikt.

Det er andre viktige sider som må vurderes før universiteter og høgskoler velger å si opp medarbeidere. For å kunne rekruttere til forskning på internasjonalt nivå og undervisning med høy faglig kvalitet er de avhengige av at de dyktigste blant unge kandidater velger disse institusjoner som arbeidssted. En rekrutterings­periode vil normalt innebære flere år i stipendiatstilling eller andre kortsiktige tilsettingsformer. Bruk av oppsigelse vil skape en usikkerhet, som kan slå negativt ut på søkningen til stillinger ved universiteter og høgskoler. Departementet forutsetter at institusjonene vil være tilbakeholdne med å nytte dette virkemidlet.

Departementet har de siste to årene satt av et beløp til fordeling mellom institusjoner med særskilte behov for omstillingstiltak. Departementet ønsker å videreføre ordningen med omstillingsmidler. For å oppnå ønsket effekt ved tildeling av midlene kan det være aktuelt å målrette tildelinger til ett eller et begrenset antall fagområder eller å knytte midlene til særskilte regionale behov.

Både lov om statens tjenestemenn m.m. og arbeidsmiljøloven inneholder bestemmelser om bruk av midlertidige tilsettinger. Begge lover har som utgangspunkt at arbeidstakerne skal tilsettes fast med mindre loven selv åpner for unntak fra dette prinsippet. Selv om det i statstjenesten er noe større adgang til tidsbegrenset tilsetting enn i arbeidslivet ellers, peker representanter for universitetene på at dagens lov- og forskriftsverk står i veien for hensiktsmessig bruk av tidsbegrenset tilsetting. Det ligger bl a en stivhet i at ikke bare de fulltidsansatte, men også timelærere kan ha krav på fast tilsetting.

Når nye tiltak skal settes i gang, må man vurdere om det er adgang til midlertidig tilsetting, og i så fall om denne muligheten skal benyttes. En slik vurdering blir særlig viktig dersom tiltakene som skal settes i gang, har karakter av prøveprosjekt eller på annen måte ikke er forutsatt å ha permanent karakter. I noen tilfelle kan det være aktuelt at undervisning gis av fagpersonell som ikke har hovedstilling ved institusjonen. Mulighetene for dette vil imidlertid avhenge av tilgjengelig kompetanse i institusjonens nærmeste omgivelser. Institusjoner i større byer har størst mulighet for å rekruttere til bistillinger.

Departementet vil ta initiativ til en gjennomgang av lov- og forskriftsverk med sikte på at det i større grad enn hittil kan gis tidsbegrenset tilsetting. Dette er særlig aktuelt for personer som har hovedstilling utenfor vedkommende universitet eller høgskole.

5.6 Styringsstrukturen ved universiteter og høgskoler

Styringsstrukturen ved universiteter og høgskoler er regulert av universitets- og høgskoleloven, som fastsetter at rektor og de øvrige interne styremedlemmer skal velges. Det er også valgt ledelse på fakultets-/avdelingsnivå og normalt også på instituttnivå. Instituttstyrere velges vanligvis for tre år blant de faglig tilsatte ved instituttet, og vender deretter tilbake til sin faglige stilling.

Universitets- og høgskoleloven åpner for andre løsninger når det gjelder instituttledelse. Ved flere institusjoner utredes det alternative organisatoriske løsninger som innebærer en annen måte å utpeke leder av grunnenhetene. Institusjonene bør selv ta opp til vurdering om eksisterende modell skal videreføres, eller om andre former for instituttledelse skal utprøves for å få større stabilitet i den faglige ledelsen og derved styrke evnen til prioritering og omstilling.

Stortinget har bedt Regjeringen fremme forslag om endring i lov om universiteter og høgskoler som gir lovhjemmel for forsøksvirksomhet bl a med nye styringsordninger. Departementet vil fremme en slik proposisjon innen utgangen av vårsesjonen 1999. Departementet ser det som verdifullt at det vinnes erfaring med andre styringsmodeller.

5.7 Andre tiltak knyttet til ­budsjettering

Stortinget har i Innst S nr 12 (1997-98) og i forbindelse med interpellasjon til kirke-, utdannings- og forskningsministeren våren 1998 bedt departementet vurdere forslag om å innføre et finansieringssystem som i større grad vektlegger hensynet til forskningen. Departementet har vurdert ulike modeller for et finansieringssystem for universiteter og høgskoler som kan ivareta dette hensynet, bl a ut fra erfaringer i andre land. Et forslag om bedre å synliggjøre forskningens andel av de ordinære driftsbevilgninger vil bli behandlet i den kommende stortingsmelding om forskning.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett vil departementet komme tilbake til Stortinget med spørsmålet om å innføre nettobudsjettering for universitetene.