5 Europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske identitet ( European Security and Defence Identity, ESDI) er et vidt begrep som reflekterer drøftinger over flere år i NATO, EU og VEU om økt europeisk ansvar i sikkerhets- og forsvarspolitikken, og spesielt en økt europeisk rolle i krisehåndteringsoperasjoner. Nøkkelspørsmålet innen alliansen har vært hvordan ønsket om en bedre byrdefordeling mellom USA og Europa kan realiseres uten at de transatlantiske bånd og NATOs kjernefunksjoner svekkes og uten at kostbare ressurser dupliseres. Norge har hele tiden vært positiv til tanken om et økt europeisk ansvar i sikkerhets- og forsvarspolitikken og gjort det klart at man står rede til å bidra med militære og sivile ressurser. EU har siden det fransk-britiske toppmøtet i St. Malo i desember 1998 gitt høy prioritet til arbeidet med å etablere en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk og med å opprette egne institusjonelle ordninger for dette samarbeidet. Det er naturlig at de europeiske landene påtar seg et større ansvar for egen sikkerhet og for krisehåndtering. Fra norsk side har det vært viktig å fremheve behovet for et så nært samarbeid mellom NATO og EU som mulig.

5.1 Vedtakene fra NATOs toppmøte

Vedtakene fra NATOs toppmøte ga et klart politisk mandat til å videreutvikle de vedtak som ble fattet av NATOs utenriksministermøte i Berlin i 1996 om å styrke alliansens europeiske pilar. Kommunikéet fra Washingtontoppmøtet refererer her til de praktiske tiltak som ble initiert i Berlin om at VEU skulle kunne lede operasjoner med tilgang til NATO-ressurser, basert på prinsippet om at NATOs ressurser skulle være «utskillbare men ikke atskilte». Washington-kommunikéet tar høyde for den raske politiske utviklingen innen EU etter 1996-møtet. For NATO nødvendiggjør det en dreining av det politiske fokus for ESDI-arbeidet fra samarbeid med Den vesteuropeiske union (VEU) til et direkte samarbeid med EU som utvikler en egen europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk ( European Security and Defence Policy,ESDP).

Washington-kommunikéet konstaterer at EUs beslutninger om å styrke den felles sikkerhets- og forsvarspolitikk, som angitt i Amsterdamtraktaten, er en prosess som har konsekvenser for alle allierte, og at en styrket sikkerhets- og forsvarspolitisk dimensjon i EU vil kunne bidra til å styrke alliansen i det 21. århundre. Det er derfor et overordnet mål for alliansen at samarbeidet med EU utvikles på en måte som kan bidra til dette. I første omgang har ESDI-agendaen vært knyttet til spørsmålet om, og vilkårene for, en selvstendig rolle for EU i å lede krisehåndteringsoperasjoner, med eller uten NATO-ressurser.

Videre er de grunnleggende prinsippene for en videreutvikling av ESDI-agendaen presisert. EUs evne til å fatte selvstendige beslutninger om å innlede krisehåndteringsoperasjoner anerkjennes, under forutsetning av at det dreier seg om situasjoner der alliansen som sådan ikke ønsker å engasjere seg. Videre ønskes EUs intensjoner om å styrke egne militære evner velkommen, spesielt med tanke på krisehåndteringsoperasjoner, forutsatt at dette ikke medfører duplisering av ressurser som allerede er tilgjengelige innen alliansen. Et tredje viktig prinsipp i kommunikéet er at man tillegger spørsmålet om fullest mulig deltakelse i EU-ledede operasjoner for de europeiske allierte som ikke er medlem av EU, stor betydning.

På bakgrunn av disse prinsippene slås det fast at EU og NATO bør utvikle ordninger for effektive konsultasjons- og samarbeidsarrangementer, basert på full åpenhet og med utgangspunkt i de allerede eksisterende samarbeidsordningene med VEU. Kommunikéet konstaterer videre at alliansen er beredt til å definere nødvendige samarbeidsordninger for å gi EU adgang til å benytte alliansens kollektive ressurser og militære evner i EU-ledede operasjoner.

5.2 Arbeidet i VEU og VEUs fremtid

Etter at EUs Amsterdamtraktat trådte i kraft 1. mai 1999 ble det skapt ny dynamikk i forholdet mellom EU og VEU. Som resultat av EUs beslutninger om å videreutvikle en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk er VEU nå inne i en omstillingsfase. EU besluttet på toppmøtet i Køln i juni 1999 at man innen utgangen av 2000 skulle fatte de nødvendige vedtak for hvordan og i hvilken grad VEUs funksjoner kunne benyttes i etableringen av de nye sikkerhetspolitiske strukturer i EU. VEUs fremtid som selvstendig organisasjon blir nå ansett som tidsbegrenset, ettersom organisasjonens operative funksjoner enten planlegges overført til EU eller nedlagt. Utnevnelsen av Javier Solana til VEUs generalsekretær i oktober, samtidig som han også innehar stillingen som høyrepresentant for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, markerte innledningen til overgangsfasen før EU får sine sikkerhetspolitiske strukturer på plass. Arbeidet i VEU har i 1999 dermed båret preg av de viktige vedtak som er blitt fattet både i NATO og EU om en styrket europeisk rolle innen krisestyring og sikkerhetspolitisk samarbeid. VEUs politiske og militære organer har utarbeidet en oversikt over de militære ressurser som medlemslandene har innmeldt til VEU. Disse vil være viktige for gjennomføringen av de målsetninger som er trukket opp av EU på dette området. VEUs ministermøte i Luxembourg i november 1999 åpnet for en direkte overføring av VEUs oppgaver og ressurser til EU.

Deler av samarbeidet som er utviklet mellom VEU og NATO vil kunne tjene som modell for et samarbeid mellom EU og NATO. Dette omfatter kvartalsvis felles rådsmøter, samarbeid på arbeidsgruppenivå og direkte kontakt mellom de to organisasjonenes respektive sekretariater og militærstaber. NATO utfører også militær planlegging for VEU. Det er videre vedtatt konkrete samarbeidsprosedyrer for VEU-ledede operasjoner som gjør bruk av NATO-ressurser. Prosedyrene for samarbeidet ble for første gang utprøvd i den første felles øvelsen mellom de to organisasjonene i februar 2000.

5.3 Spørsmålet om EUs tilgang til NATOs kollektive ressurser og planleggingsapparat

Oppfølgingen av toppmøtevedtakene innen alliansen har i hovedsak bestått i drøftinger på arbeidsgruppenivå av konkrete ordninger for EU-adgang til alliansens kollektive ressurser. Konkret skal disse ordningene omfatte et tilbud om adgang til alliansens planleggings-prosedyrer, forhåndsidentifisering av tilgjengelige ressurser for EU-bruk, identifisering av ulike kommando-opsjoner for EU-ledede operasjoner, tilpasning av DSACEURs rolle for mulig anvendelse under EU-ledede operasjoner og tilrettelegging for at NATOs styrkeplanlegging skal kunne benyttes i arbeidet med å iverksette EUs egne mål for militær evne.

Drøftingene beveget seg i løpet av 1999 på et nokså generelt plan, ettersom en nærmere spesifisering av hvilke ordninger som kan tilbys EU i høy grad er avhengig av hva EU selv ønsker og derfor ikke kan utmeisles uten gjennom et nært samarbeid mellom de to organisasjoner. Til grunn for NATOs drøftelser ligger prinsippbeslutningen om at EU skal gis adgang til alliansens ressurser i eventuelle EU-ledede krisehåndteringsoperasjoner. Det har også vært en viktig føring at ingenting skal vedtas før hele «pakken» av løsninger er på plass, og at denne pakkeløsningen samtidig skal være tilfredsstillende for alle allierte. Det siste premisset berører ikke minst spørsmålet om deltakelse i de nye europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske strukturene for de europeiske allierte utenfor EU.

Fra norsk side har man lagt vekt på at tilbudet fra alliansen til EU bør utformes så generøst som mulig, både for å unngå at EU bygger opp parallelle militære strukturer utenfor NATO-rammen og for å sikre at ESDP virkelig realiseres. Det er etter norsk syn viktig å unngå en svekkelse av de transatlantiske bånd og av alliansen som sådan. I tillegg må man unngå at ressurser dupliseres. Disse synspunktene deles langt på vei av våre allierte. Videre har man fra norsk side tatt til orde for at nye samarbeidsordninger så langt det er mulig bør baseres på det etablerte samarbeidet med VEU. Man ønsker fra norsk side at alliansens militære planleggingsprosedyrer og planleggingsmekanismen som er utviklet innen partnerskapssamarbeidet (PARP) skal anvendes også for EU-formål. En slik ordning vil sikre et helhetlig og koordinert forsvarsplanleggingssystem.

Videre har det vært et viktig premiss for Norge at de europeiske allierte utenfor EU kan delta fullt ut i EU-ledede operasjoner der vi er bidragsytere, og at denne gruppen land sikres gode tilknytningsformer til EUs nye institusjonelle oppsett. Også her har Norge fått støtte fra en rekke andre allierte, også innen EU-kretsen.

5.4 Deltakelse i EUs sikkerhetspolitiske samarbeid for europeiske allierte utenfor EU

De politiske og militære organer som er under etablering vil gi EU-landene nye muligheter for et styrket samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Innen 2003 tar EU også sikte på etablering av militære krisehåndteringsstyrker på 50-60.000 soldater med tilhørende fly- og sjøstridskrefter som skal kunne være operative innen 60 dager for en periode av et år. EUs anstrengelser på dette området vil kunne få stor betydning for forholdet til NATO og for de allierte som ikke er medlemmer av EU.

Norges erklærte målsetning har vært å delta aktivt i utviklingen av en klarere europeisk rolle i sikkerhetspolitikken. ESDP har etter norsk syn en stor egenverdi som konkret bidrag til et tryggere Europa. Dessuten vil det være viktig at norsk innflytelse over utformingen av europeisk sikkerhetspolitikk ikke blir svakere totalt sett enn den har vært så langt i kraft av vårt NATO-medlemskap i kombinasjon med det assosierte medlemskap i VEU. Fra norsk side har det vært et viktig moment at NATO forblir den militære hovedaktør også med hensyn til fremtidens europeisk ledede kriseoperasjoner, og at vi på den måten vil kunne gjøre våre rettigheter gjeldende som fullt NATO-medlem.

I vår betoning av NATOs rolle i europeisk sammenheng har vi også understreket betydningen av å arbeide for de best mulige sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidsordninger mellom EU og de øvrige europeiske NATO-land utenfor EU. Dette gjelder drøftelser, planlegging og gjennomføring av europeisk krisehåndtering både i forhold til en gitt situasjon og i mer generell forstand. Med sikte på et best mulig samarbeidsregime mellom EU og de europeiske NATO-land utenfor EU har regjeringen i NATO og overfor EUs medlemsland arbeidet aktivt for at Norge skal oppnå gode tilknytningsordninger til EUs nye strukturer. I dette arbeidet har det vært nær kontakt med andre allierte, herunder de øvrige europeiske allierte som ikke er medlemmer av EU.

5.5 Forbindelsene mellom NATO og EU

I løpet av 1999 var det sparsomt med direkte forbindelser mellom NATO og EU. NATOs råd fikk jevnlig generelle orienteringer om arbeidet innen EU. Det ble ved flere anledninger foreslått at kontakten mellom de to organisasjonene burde styrkes, men forslagene ble avvist av flere EU-allierte med henvisning til at EU må få egne strukturer på plass før et nærmere samarbeid kan innledes. Etter at tidligere generalsekretær Solana i 1999 overtok som VEUs generalsekretær og EUs generalsekretær/høyrepresentant for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, har han hatt ukentlige uformelle møter med NATOs nye generalsekretær Lord Robertson.

Ettersom de militære styrker som må til for å realisere EUs nye målsetninger for krisehåndtering for en stor del sammenfaller med de allierte EU-medlemmenes styrkebidrag til NATO, griper EUs beslutninger direkte inn i alliansens egne målsetninger. Norge har derfor lagt stor vekt på å bevare NATO som det sentrale forumet for sikkerhetspolitiske konsultasjoner og som ramme for effektiv krisehåndtering og en enhetlig militær struktur. Fra norsk side tok man også til orde for at et samarbeid med EU burde innledes så raskt som mulig, ikke minst for å kunne øke tempoet i oppfølgingen av spørsmålet om EU-adgang til alliansens ressurser, som forutsetter et detaljert samarbeid med EU.

Selv om det har vist seg problematisk så langt å få etablert et konkret samarbeid mellom NATO og EU, ga EUs vedtak på toppmøtet i Helsingfors i desember 1999 klare føringer for et fremtidig samarbeidsforhold. EU konstaterte her at Unionen vil igangsette en militær operasjon kun når NATO som helhet ikke er engasjert. Det vises også til at utviklingen av en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk vil bidra til å endre byrdefordelingen mellom USA og Europa når det gjelder ansvaret for europeisk sikkerhet, og at det er en målsetning også for EU å bidra til å styrke alliansens krisehåndteringsevne. Videre skisseres en nødvendig koordinering med NATOs forsvarsplanlegging og med de tilsvarende mekanismene som er utarbeidet innen partnerskapssamarbeidet (PARP).

5.6 Forsvars- og utenriksministermøtene i desember

Spørsmålet om deltakelse av allierte ikke-EU-land i EUs fremtidige organer ble en hovedsak under NATOs utenriksministermøte i desember og viste bred oppslutning om de synspunkter som har vært fremført av Norge og andre allierte land utenfor EU. Sett fra norsk side var dette kanskje det viktigste resultatet fra møtet. Komunikéet fra møtet understreket at allierte ikke-EU land måtte knyttes til de fremtidige organer i EU ved dialog, konsultasjoner og samarbeid, og til en bredt anlagt dagsorden som omfatter sikkerhets- forsvarspolitikk og krisehåndtering. Dette var et skritt fremover i forhold til de målsetninger som ble trukket opp av NATOs Washington-toppmøte, som bare knytter spørsmålet om deltakelse til EUs eventuelle operasjoner. Formuleringene var også klarere enn dem som kom ut av EUs toppmøte i Helsingfors like før. Under debatten fremholdt flere toneangivende land behovet for å finne nye løsninger for tilknytning i interimsperioden når de nye EU-komiteene skulle opprettes midlertidig fra mars 2000. Betydningen av en snarlig utvikling av de institusjonelle forbindelsene mellom NATO og EU, basert på åpenhet og best mulig samarbeid, ble også understreket. I det hele tatt reflekterte debatten en bred erkjennelse av den store betydning utviklingen i EU har for det fremtidige alliansesamarbeidet.

NATOs forsvarsministermøte 2-3 desember understreket også betydningen av å videreutvikle ESDI både innenfor alliansen og i relasjon til VEU. Forsvarsministermøtet påpekte at man nå hadde tatt de første steg i retning av å etablere et nærmere samarbeid mellom NATO og EU. I særlig grad ble det understreket som viktig at man på europeisk side nå hadde som målsetting å forbedre Europas egen militære evne. EUs initiativ i form av å identifisere bestemte styrkemål og DCI-prosessen i NATO ble satt i sammenheng. Man anså at disse to initiativene burde styrke Europas samlede militære evne og på den måten også styrke alliansens militære slagkraft.