2 NATOs toppmøte i Washington D.C.
Toppmøtet av NATOs stats- og regjeringssjefer fant sted i Washington D.C. 23.-25. april 1999. Selv om 50 års-jubileet dannet rammen for toppmøtet, ble den bredt anlagte markeringen tonet ned i lys av den alvorlige situasjonen i Kosovo. I tillegg til situasjonen i Kosovo trakk toppmøtet opp hovedlinjene for det fremtidige alliansesamarbeidet og samarbeidet med partnerlandene. Møtet gjenspeilte den brede samstemmigheten som har preget alliansesamarbeidet i forhold til de sentrale oppgavene som NATO står overfor.
Statsminister Bondevik ledet den norske delegasjonen til toppmøtet. I sitt åpningsinnlegg viste han til at alliansen hadde trygget freden i vår verdensdel og garantert den sikkerhet og frihet som Norge har bygget sin samfunnsutvikling på. I ett nytt århundre var det viktig å bygge på alliansens tradisjonelle sterke sider i tilpasningen til nye utfordringer. Europas og Nord-Amerikas sikkerhet var udelelig, og man måtte opprettholde den politiske solidaritet og militære kapasitet som ble krevet for fortsatt å oppfylle det kollektive forsvar som er alliansens viktigste formål. Alliansens funksjon som uunnværlig transatlantisk konsultasjonsforum i sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål måtte ivaretas og brukes for å fremme sikkerhet og stabilitet i hele det euro-atlantiske området. Bondevik understreket viktigheten av alliansens fortsatte innsats i krisehåndtering og fredsbevaring i samsvar med FN-pakten. Man måtte opprettholde alliansens åpenhet, bygge et sterkt partnerskap med Russland og videreutvikle PfP og EAPC. De europeiske land måtte gis større ansvar for sikkerhet og forsvar i Europa, samtidig som man styrket de transatlantiske bånd. Norge ville fortsatt gjøre sitt til at NATO kunne ivareta de alliertes forsvar og bidra til stabilitet og sikkerhet i det nye Europa.
2.1 Det strategiske konsept
NATO-samarbeidet befinner seg i en brytningstid. De store endringene alliansen har gjennomgått de siste årene ble bekreftet gjennom toppmøtets vedtak av et nytt strategisk konsept for alliansens utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid, som avløste det tidligere fra 1991. Konseptet beskriver dagens situasjon, trekker opp de videre retningslinjer for samarbeidet og er alliansens overordnede politisk-militære styringsdokument.
De fundamentale endringene som har funnet sted i våre sikkerhetspolitiske omgivelser de siste ti år har bidratt til å gi NATO en bredere rolle i arbeidet med å fremme sikkerhet og stabilitet i Europa. NATO har i dag et tett politisk og militært samarbeid med 25 land innenfor rammen av Det euro-atlantiske samarbeidsrådet (EAPC) og Partnerskap for fred, foruten egne samarbeidsordninger med Russland, Ukraina og en rekke land i Middelhavsregionen. Dette samarbeidet er av stor betydning for å fremme sikkerhet i fellesskap i Europa. Alliansens grunnleggende oppgave er imidlertid den samme, nemlig å trygge medlemslandenes sikkerhet. Dette er i tråd med den kollektive forsvarsforpliktelsen som er nedfelt i Atlanterhavspakten. De transatlantiske bånd, politiske konsultasjoner og det integrerte militære samarbeidet har avgjørende betydning for Norge.
Regjeringen har lagt vekt på å sikre en balanse mellom NATOs tradisjonelle funksjoner og nye oppgaver. Det er derfor i samsvar med norske synspunkter når det strategiske konsept fastslår at NATOs tradisjonelle kjernefunksjoner (det kollektive forsvar, de transatlantiske bånd og NATOs rolle som det sentrale konsultasjonsforum) fortsatt utgjør fundamentet for alliansesamarbeidet. Samtidig er NATOs nye oppgaver (krisehåndtering og samarbeid med partnerlandene) gitt en mer fremtredende plass. Det strategiske konsept gjør et klart skille mellom de tradisjonelle kjernefunksjoner og nye oppgaver, men reflekterer likevel den store omstilling alliansen har gjennomgått de senere år.
Det strategiske konsept fastslår at NATOs krisehåndteringsoppgaver må baseres på et folkerettslig grunnlag i henhold til FN-pakten. Dette prinsippet er knyttet opp til omtalen av alliansens hovedoppgaver. Fra norsk side har det vært viktig å få dette reflektert på en tilfredsstillende måte i konseptet.
Det strategiske konsept bygger på at NATO-landene - og dermed alliansen - i dag står overfor et sammensatt trusselbilde. Faren for en tradisjonell storkrig er borte i overskuelig fremtid. Truslene er knyttet til regionale etniske og religiøse motsetninger, svake politiske institusjoner, nød og sosial uro, og til globale trusler som masseødeleggelsesvåpen og terrorisme. Det nye NATO har tatt tak i dette ved å gjøre stabilitetsbygging og krisehåndtering til sine oppgaver. Et tradisjonelt invasjonsforsvar i henhold til Atlanterhavspaktens artikkel 5 vil ikke være et tilstrekkelig svar på dagens og morgendagens sikkerhetspolitiske behov.
Etter regjeringens syn er det en klar sammenheng mellom sikkerheten i Europa og Europas nærområder. NATO vil som vårt viktigste sikkerhetspolitiske redskap i årene som kommer kunne spille en rolle i kriser som kan få konsekvenser for felles sikkerhetsinteresser. NATO er imidlertid ingen global organisasjon, og det strategiske konsept gjenspeiler da også at NATOs klare fokus er det euroatlantiske området. Ingen medlemsland ser for seg alliansen som en aktør utenfor Europa.
2.2 Krisehåndtering
Norge har i en årrekke deltatt aktivt med militære styrker for å forhindre eller løse internasjonale kriser og konflikter. Gjennom flere tiår var dette engasjementet begrenset til operasjoner i regi av FN. På 90-tallet er imidlertid utfordringene i internasjonal politikk og dermed kravene til internasjonal krisehåndtering blitt adskillig mer sammensatte enn under den kalde krigen. Det internasjonale samfunn har i økende grad stått overfor irregulære militære styrker uten klare kommandoforhold eller klar politisk forankring, som opererer innenfor samfunn der etablerte politiske strukturer og almen rettssikkerhet er fraværende. Denne utviklingen stiller utvidede krav til styrker som deltar innenfor internasjonal krisehåndtering, noe som også har tydeliggjort FNs begrensninger på områder der NATO har hatt komparative fortrinn, så som et integrert kommandoapparat, evne til kombinerte operasjoner og evne til å kunne gjennomføre robuste militære operasjoner.
Mot denne bakgrunn har NATO gjennom 90-tallet i økende grad blitt et redskap for krisehåndtering, med aktiv innsats i regionale konflikter innenfor det euro-atlantiske området, også etter anmodning fra FN.
Spørsmålet om krisehåndtering i Europa er uunngåelig også knyttet til utviklingen av en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk mellom EU-landene. Et utgangspunkt for Washington-toppmøtets behandling av europeisk krisehåndtering var at EU i fremtiden vil få et konkret ansvar for europeiske krisehåndteringsfunksjoner. Sentrale funksjoner fra VEU vil bli overført til EU. Toppmøtet understreket samtidig at ingen vedtak som berører allierte lands interesser kan treffes uten deltakelse av samtlige medlemsland. De spørsmål som berører de allierte og NATO vil bli drøftet videre i NATO og bli bekreftet på politisk nivå. Fra norsk side ble det lagt vekt på å få konkrete og forpliktende formuleringer på dette punkt. Etter norsk syn er det av avgjørende betydning at alliansens kjernefunksjoner bevares.
I overskuelig fremtid er NATO trolig den eneste internasjonale organisasjon som kan lede og gjennomføre den type internasjonale operasjoner som det i dag stilles krav om, blant annet på Balkan. De NATO-ledede operasjonene i det tidligere Jugoslavia, KFOR-operasjonen i Kosovo og SFOR-operasjonen i Bosnia-Hercegovina, der også Russland og en rekke land i og utenfor Partnerskap for fred (PfP) deltar, fremstår som konkrete eksempler på den type utfordringer alliansen må kunne forvente å løse også i fremtiden.
NATOs generelt økende rolle innenfor krisehåndtering og internasjonale operasjoner utgjør en viktig bakgrunn for den økende rolle dette området har fått i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk på 90-tallet. Prioriteringene innad i alliansen avspeiles også i de strukturelle endringsprosessene som er igangsatt i det norske forsvaret, for å ta høyde for de ulike internasjonale operasjoner som Norge i fremtiden kan forventes å delta i. Blant annet er vi på norsk side opptatt av å redusere reaksjonstiden for å kunne deployere egne styrker til internasjonale oppdrag, spesielt når det gjelder landstridskrefter.
Fra norsk synsvinkel er det i dag en erklært målsetning å kunne aktivt bidra til å løse internasjonale kriser og konflikter, samtidig som vi opprettholder et troverdig nasjonalt forsvar innenfor rammen av NATO. Å forfølge begge disse målsetningene ved hjelp av ulike styrker og organisatoriske rammer er svært ressurskrevende. Manglende evne til å bidra militært, ikke bare i det kollektive forsvarssamarbeid gjennom NATO, men også i andre internasjonale fora, ville på den annen side svekke vår mulighet til internasjonal innflytelse og medvirkning. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon gjør det imidlertid mulig å kombinere disse målsetningene, ved å etablere et sett av styrker til bruk i utlandet som også inngår som et sentralt element i det nasjonale forsvar. Deltagelse i internasjonale militære fredsoperasjoner er dermed et av de mest effektive utenriks- og sikkerhetspolitiske virkemidler Norge rår over og bør derfor prioriteres, som en integrert del av et robust nasjonalt forsvar.
Regjeringen la sommeren 1999 frem Stortingsmelding nr 38 ( Tilpasning av Forsvaret til deltakelse i internasjonale operasjoner) med sikte på å etablere et mer fleksibelt system for krisehåndtering og deltakelse i internasjonale operasjoner, blant annet gjennom økt beredskap og et bedre rekrutteringssystem. Stortingsmelding 38 vil også inngå som et viktig bidrag til arbeidet i Forsvarspolitisk utvalg (FPU) og neste Langtidsmelding for Forsvaret.
2.3 NATOs utvidelsesprosess
I mars 1999 ble Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn tatt opp som nye medlemsland i NATO i samsvar med vedtaket av NATOs toppmøte i Madrid i juli 1997. Toppmøtet i Washington videreførte utvidelselsprosessen gjennom etablering av en egen tiltakspakke for de ni søkerlandene ( Membership Action Plan). I toppmøte-kommunikeet er det lagt vekt på at presentasjonen av søkerlandene skal være så nøytral som mulig for å unngå unødige spekulasjoner om de enkelte lands muligheter til medlemskap. Foruten de tre baltiske land, Estland, Latvia og Litauen, er de øvrige søkerlandene Albania, Bulgaria, Romania, Slovenia, Slovakia og Makedonia nevnt i kommunikeet.
Tiltakspakken som toppmøtet vedtok for disse landene, omfatter utarbeidelsen av nasjonale handlingsplaner som ledd i deres forberedelser til medlemskap i alliansen. De nasjonale planene dannet grunnlag for tosidige kontakter mellom søkerlandene og NATOs politiske og militære organer og bistand fra alliansens side for å gjennomføre nødvendige militære reformer. Denne prosessen ble innledet høsten 1999. Tiltakspakken innebærer imidlertid ikke at det er noen automatikk i medlemskapsspørsmålet. Toppmøtet fastslo at alliansen regner med at flere land som ønsker og kan ta på seg forpliktelsene ved medlemskap etterhvert vil bli invitert til dette, på bakgrunn av en mer generell vurdering der hensynet til alliansens politiske og strategiske interesser og hva som best tjener Europas sikkerhet og stabilitet inngår.
2.4 Initiativet for forbedret forsvarsevne (DCI)
Toppmøtet i Washington vedtok også et bredt anlagt initiativ for å styrke alliansens forsvarsevne ( Defence Capabilities Initiative, DCI). Initiativet vil utgjøre grunnstammen i det videre arbeid for å tilpasse NATOs militære evne til den nye tids sikkerhetspolitiske situasjon.
Hovedformålet er å sørge for at alliansens styrker effektivt skal kunne utføre alle de militære oppgaver som er nedfelt i NATOs strategiske konsept, ved at de gjøres mer mobile, fleksible og utholdende, samt at deres overlevelsesevne og evne til operativt samvirke forbedres. I praksis innebærer initiativet en utvikling i retning av strategisk mobile, multinasjonale styrker på høy beredskap, med moderne våpensystemer og avansert teknologi understøttet av et effektivt forsyningsapparat, etterretningssystemer og tilpassede systemer for kommando, kontroll og kommunikasjon.
Bakgrunnen for DCI er behovet for å tilpasse NATO til en endret sikkerhetspolitisk situasjon og øke evnen til samhandling mellom NATOs styrker og der det er aktuelt, også mellom alliansens og partnernes styrker. DCI vil være et viktig instrument i bestrebelsene på å redusere det teknologiske gap mellom USA og Europa som ikke minst ble tydeliggjort under Kosovokrisen. Flere land har da også lagt vekt på styrkingen av de europeiske lands militære kapasitet i forbindelse med utviklingen av en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Oppfølgingen av DCI og betydningen for norsk forsvarspolitikk behandles i kapittel 6.
Konkret består initiativet av 58 tiltak som foreslås innarbeidet på kort og lengre sikt innenfor fem identifiserte kjernekapasiteter. Disse er:
Evne til deployering og mobilitet - NATOs evne til rask forflytning av styrker utenfor hjemlandet og opprettholdelse av et slikt uteengasjementet over lengre tid. Dette krever mobile og fleksible transportsystemer, hensiktsmessige avtaler og tilrettelagt infrastruktur.
Utholdenhet og logistikk - Evne til utholdenhet og nødvendig logistikk i NATO-operasjoner. Mobile, fleksible og sammensatte styrker vil kreve et egnet og tilpasset logistikk- og forsyningssystem. Dette gjelder både teknisk og administrativt.
Effektivt engasjement i strid - Alliansens muligheter til å effektivt ta del i hele spekteret av operasjoner, fra høy- til lavintensitetskonflikter. Eventuelle motstandere må kunne møtes innenfor en rekke situasjoner med de midler hver situasjon krever.
Overlevelsesevne og infrastruktur - NATO-styrkenes overlevelsesevne, beskyttelse og utbygging av infrastruktur for å motvirke skadene fra eventuell bruk av masseødeleggelsesvåpen. Utstyr til beskyttelse av personell, men også utstyr for overvåkning og varsling er viktige områder i denne sammenheng.
Konsultasjon, kommando og kontroll - NATOs prosedyrer og utstyr for konsultasjon, kommando og kontroll. Alliansens nye oppgaver og utfordringer sammen med utviklingen av informasjonsteknologi skaper muligheter og krav for forbedring på dette området.