St.meld. nr. 46 (2002-2003)

Kvitteringar frå politiet ved visitasjon og annan kontroll

Til innhaldsliste

1 Bakgrunn og samandrag

1.1 Bakgrunn

I samband med behandling av Ot.prp. nr. 58 (2001-2002) Om lov om endring i straffeloven og politiloven (tiltak mot ulovlig bruk av kniv og skytevåpen), fremja Justiskomiteen sine medlemer frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti følgjande forslag:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om en kvitteringsordning for politiet som sikrer at personer som visiteres får en kvittering på stedet, hvor type kontroll, dato for kontrollen, tid, sted og tjenestenummer til den som kontrollerer, framgår av kvitteringen.»

Forslaget vart fremja på bakgrunn av eit initiativ frå Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (OMOD), som lanserte framlegg om ei kvitteringsordning for politiet og tollvesenet i samband med styresmaktene sitt kontrollarbeid.

Under røystinga i Stortinget 19. juni 2002 vart forslaget vedteke med støtte frå Framstegspartiet sine representantar. Desse representantane støtta forslaget ut frå slik grunngjeving at «dette er et spørsmål om en grunnleggende rettsssikkerhet for alle som blir visitert . . ..» FrP gav uttrykk for ønskje om at regjeringa ville fremje eit forslag om dette til Stortinget, og at ein «vil komme tilbake til den konkrete behandlingen når forslagene blir fremmet».

I regjeringa sin Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) er følgjande punkt inkludert: «Regjeringen vil vurdere å opprette en registreringsordning i forbindelse med politikontroller, samt følge opp Stortingets vedtak om en kvitteringsordning i forbindelse med visitasjoner». I handlingsplanen vedkjenner ein at det kan vere tilfelle av etnisk diskriminering i politiet, og at det kan vere tilfelle av manglande kompetanse. Planen stiller opp fleire tiltak for å endre denne situasjonen, slik at flest mogeleg skal kunne oppleve at politiet skapar tryggleik og rettferd. Det er eit mål at flest mogeleg skal vere trygge på at politiet ikkje skapar barrierer ved å diskriminere. Vurdering av ei kvitterings-/registreringsordning er berre eitt av tiltaka i planen.

Med ei «kvitteringsordning» meiner departementet i denne samanhengen ei ordning der politiet deler ut kvitteringar med nærare spesifisert informasjon til personar som vert stoppa i visse, avtalte samanhengar (visitasjonar, utlendingskontrollar, ransakingar m.m.). Med «registreringsordning» meiner ein registrering, gjennomarbeiding og oppbevaring av heile eller delar av informasjonen frå kvitteringa i eit dataregister.

Når ein vurderer kor føremålstenleg det vil vere med ei kvitteringsordning for politiet, må ein finne skjeringspunktet mellom ei effektiv og profesjonell polititeneste, som ikkje er diskriminerande og samstundes støttar samfunnet sin trong til å kontrollere politiet som sivilt maktorgan.

Politiet skal vere ein etat som førebyggjer og grip inn mot kriminalitet. Etaten skal skape tryggleik og sikre folk si velferd, og har ei sentral rolle i garantien av publikum sin rettstryggleik. Samstundes er politiet ein del av det sivile maktapparatet, og forvaltar den samfunnsmessige autoriserte tvangsmakta. Fleire rettslege fullmakter stiller politiet i ei vesentleg anna stilling enn andre offentlege styresmakter og kontrollorgan.

Politiet sin posisjon i samfunnet og høvet til å løyse oppgåvene effektivt heng saman med at publikum har tillit til etaten sine tenestemenn. Markeds- og Mediainstituttet AS har sidan 1993 gjort målingar av folk si tillit til ei rekkje grupper og institusjonar i Noreg. Sidan målingane starta har politiet lege høgt på målingane, og har hatt ei stabil tillit i folket. Så seint som i desember 2002 svarte 84 prosent at dei hadde «svært stor tiltro/ganske stor tiltro» til politiet. Det er viktig for politiet å ta vare på denne tillita, sidan tillit er ein nøkkelfaktor for kvaliteten på dei tenestene politiet skal gi. Når publikum har tillit til politiet, vil dei støtte politiet og lette oppgåveutføringa. Hjelp frå publikum er i mange høve til stor nytte for politi- og lensmannsetaten si resultatoppnåing.

Politiet møter ein stadig meir krevjande kvardag med nye utfordringar. Kriminalitetsbiletet blir stadig meir komplekst, samstundes som dei sakene politiet skal handtere blir vanskelegare og meir innfløkte. Samfunnet blir mindre homogent, med nye folkegrupper frå kulturar som er svært ulike den kulturen dei fleste polititenestemenn og -kvinner er vaksne opp med. Utdanningsnivået i folket aukar. Eit velutdanna folk som kjenner rettane sine vil stille spørsmål ved bruk av autoritet, også politiet sin. I denne situasjonen er det ei stor utfordring for politiet å halde oppe folket si tillit.

Sidan publikum si tillit er så viktig for at politiet skal kunne utføre oppgåvene sine på best mogeleg måte, er det grunnleggjande viktig at politiet utfører dei oppgåvene ein vert pålagd av samfunnet på ein akseptabel måte for folket og andre styresmakter.

Fleire har kritisert politiet for den måten ein har gått fram på ovanfor personar som tilhøyrer etniske minoritetar. Kritikken har kome både frå interesseorganisasjonar som arbeider for etniske minoritetar sine rettar, og frå andre organisasjonar. Politidistrikta, Politidirektoratet og Justisdepartementet får klager frå einskildpersonar med minoritetsbakgrunn som opplever at dei vert diskriminerte eller dårleg behandla av politiet på grunn av etnisitet. Det vert ofte klaga over at politiet visiterer eller kontrollerer personar med minoritetsbakgrunn oftare enn det som er rimeleg.

Denne typen argumentasjon inspirerte i 1993 Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) til å gjennomføre underskriftkampanjen med tittelen «Stopp det offentliges trakassering av fargede i Norge». Føremålet med kampanjen var å undersøkje misnøya mellom minoritetar i høve til måten toll- og polititenestemenn utførde kontrolloppgåvene sine. OMOD opplyser at ein femdel av dei svarte/farga som bur i Oslo slutta opp om kampanjen. I 1994 ba OMOD Justisdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet om å innføre ei kvitteringsordning i samband med kontrollar. Justisdepartementet gav i korrespondansen som følgde uttrykk for forståing for problemstillinga. Kravet vart likevel avvist, av di ein meinte problema heller kunne løysast gjennom tiltak som betre skolering av dei som utfører utlendingskontrollar, betre undervisning ved Politihøgskulen i utlendingsarbeid/framande kulturar, og større opptak av elevar med minoritetsbakgrunn. Målet var at kontrollar skulle kunne utførast så smidig som mogeleg, og på ein høfleg måte som ikkje verka støytande. I 1995 vende OMOD seg til dåverande Kommunal- og regionalminister Berge om det same spørsmålet. I svaret frå Kommunal- og regionalministeren refererte han mellom anna til svaret frå Justisdepartementet. I juni 2001 formidla OMOD brev og postkort til Justisdepartmentet frå ei rekkje organisasjonar og einskildpersonar, som støtta kravet om ei kvitteringsordning for politiet i samband med kontrollar.

The European Commission against Racism and Intolerance (ECRI desember 1999: Second Report on Norway) og Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD 01.05.2001: Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Norway)) har retta kritikk mot Noreg på grunn av utilstrekkeleg dokumentasjon og registrering, både av politiet si handtering av etniske minoritetar og klager mot politiet.

På bakgrunn av kritikken som har kome og den breie støtta kravet om kvitteringsordning har fått frå organisasjonar og einskildpersonar, kan ein registrere at det i einskilde grupper i samfunnet er sterkt engasjement for å få til ei slik ordning.

Desse gruppene har mellom anna vist til utprøving av ei tilsvarande ordning i Storbritannia. Erfaringane frå England og Skottland har vore vurderte i samband med arbeidet med denne meldinga.

Det er likevel også sterke motførestillingar mot ei kvitteringsordning. I rapporten som Politidirektoratet utarbeidde på oppdrag frå Justisdepartementet («Registrering og dokumentasjon i forbindelse med politikontroller», januar 2003) vert det mellom anna peika på at ei eventuell registreringsordning vil bli svært ressurskrevjande. Vidare meiner ein at ei slik ordning vil kunne verke polariserande i tilhøvet mellom majoritets- og minoritetsfolkesetnaden. Ordninga vil også kunne føre til at politiet trekkjer seg vekk frå publikum, med dei negative konsekvensane dette vil kunne få for kampen mot kriminalitet. Ei anna ulempe er at møta med politiet vil ta lengre tid, og slik opplevast som større plage for mange.

Ein må sjå kritikken einskildpersonar og grupper rettar mot politiet i lys av dei oppgåvene politiet skal gjere for samfunnet på den eine sida, og på den andre sida trongen til at alle grupper av folket skal ha tillit til politiet, og få behovet for polititenester ivaretatt på ein god måte.

Politiet skal arbeide førebyggjande, problemorientert og målretta. Dersom politiet er til stades på bestemte geografiske område på slike tider som ein av erfaring veit at det vert gjort kriminelle handlingar, vil personar som oppheld seg på desse stadane til dei aktuelle tidspunkta møte politiet regelmessig. Dette fører til at «uskuldige» kan bli utsette for politiet si merksemd. I boka «Politiblikket» (Pax Forlag A/S, Oslo 2000) skildrar Liv Finstad korleis ordenstenesta sitt blikk for kjenningar er knytt til det arbeidsomgrepet dei har. Når dette går ut over den same personen fleire gonger, kan det lett oppfattast som trakassering eller diskriminering frå politiet.

For politiet kan det opplevast som eit dilemma at samfunnet på den eine sida ventar effektiv og profesjonell utføring av tenesta frå tenestemennene, samstundes som ein lager kontrollordningar som kan verke hemmande, nettopp på utføring av tenesta.

Det er eit viktig prinsipp i ein rettsstat at politiet skal vere underlagd folkevald styring og kontroll. Politilova, straffeprosesslova, påtaleinstruksen og anna regleverk regulerer korleis tenesta skal utførast. Kontroll vert dels utførd av politiet sjølv i eigen organisasjonen, mellom anna i form av heimelskontroll og vurderingar av rettstryggleiken. Det daglege ansvaret for at reglane vert følgde, ligg hos politimeisteren. Politidirektoratet har ansvaret for å føre tilsyn. Den overordna påtalemakta har ansvaret for å føre tilsyn med politiet si straffesaksbehandling. Domstolen si behandling av straffesaker vil også fungere som ein viktig kontrollmekanisme i høve til politiet si verksemd. I tillegg kontrollerer Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltinga og Datatilsynet politiet sitt arbeid, rutinemessig eller etter klage.

Sidan 1988 har ein hatt ordninga med Dei særskilde etterforskingsorgana (SEFO), som behandlar saker der det er mistanke om at ein tenestemann/-kvinne har gjort noko straffbart i tenesta. Som ei oppfølgjing av det såkalla Rønneberg-utvalet sin rapport «SEFOs etterforskning, en undersøkelse av kvaliteten» (desember 2001), har SEFO-ordninga vore vurdert. Våren 2003 fremja departementet forslag om ny organisering for Stortinget i Ot.prp. nr. 96 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskingsorgan for politiet og påtalemyndigheten). Rønneberg-utvalet foreslår i tillegg at det vert etablert eit eige klage- og tilsynsorgan for behandling av klager på politiet. Departementet arbeider vidare med dette forslaget. Departementet vil søkje å avklare kva typer saker som vil vere egna for behandling i eit klageorgan, og korleis dette organet skal vere organisert og samansett. Ei rekkje spørsmål må greiast ut og vurderast før departementet kan fremje forslag om oppretting av eit slikt klageorgan, og forslaget vil krevje ein grundig høyringsprosess.

I samband med oppfølgjing av NOU 2002:12 «Rettslig vern mot etnisk diskriminering» greier regjeringa ut om det er mogeleg å opprette eit felles apparat for å handtere klager om diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet.

Slik det er nemnd tidlegare, har Justisdepartementet, i samband med oppfølgjing av regjeringa sin Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), sett i verk fleire tiltak for å betre tilliten mellom politiet og personar med minoritetsbakgrunn, jf kapittel 2.2.

1.2 Departementet sine konklusjonar

Stortinget gjorde 19. juni 2002 vedtak om å be regjeringa fremje forslag om ei kvitteringsordning. Frivillige organisasjonar har også, på bakgrunn av klager på politiet sine kontrollar, teke initiativ til ei slik ordning. Dette, i tillegg til kritiske merknader frå European Commission against Racism and Intolerance og Committee on the Elimination of Racial Discrimination, gjorde at departementet ba Politidirektoratet lage ein rapport der spørsmålet vart utgreia. Politidirektoratet sin rapport vart send på brei høyring. På bakgrunn av forslaga i rapporten og vurdering av høyringsinnspela foreslår departementet følgjande tiltak:

  1. Justisdepartementet set av midlar til oppstart av eit forskingsprosjekt som kan gjere kvalitative og kvantitative undersøkjingar av tilhøvet mellom politiet og etniske minoritetar. Arbeidet startar opp så snart det er mogeleg. Situasjonen i dag blir kartlagd for å måle effekten av dei andre foreslåtte tiltaka.

  2. Det vert gjennomførd eit tidsavgrensa prøveprosjekt med ei kvitterings-/registreringsordning i to politidistrikt, eventuelt i delar av politidistrikt. Justisdepartementet vel politidistrikt/politistasjonar for gjennomføring av prøveprosjektet i samråd med Politidirektoratet. Kontaktforum mellom Politidirektoratet og etniske minoritetar sine organisasjonar skal konsulterast i samband med etablering og gjennomføring av prøveprosjektet. Ved val av stad for gjennomføring av prøveprosjektet tek ein omsyn til intensjonane bak Stortinget sitt vedtak 19. juni 2002, relevante kriteriar som til dømes folketettleik, kor stor del innbyggjarar som har minoritetsbakgrunn, kriminalitet i distriktet, nærleik til asylmottak, om distriktet/stasjonen har utfordringar i forholdet mellom politiet og etniske minoritetar og ressurssituasjonen i politidistriktet. Ordninga skal så langt det er praktisk mogeleg, gjelde dei situasjonane publikum oppfattar som vanskelege.

    Prosjektet skal gjennomførast i regi av Politidirektoratet. Utprøvinga har fleire føremål:-vurdere om politiet er diskriminerande i kontakten med publikum

    • vurdere om tiltaket kan vere med på å betre tilliten mellom politiet og etniske minoritetar

    • gje grunnlag for vidare forsking gjennom å samle informasjon om politiet sine kontrollar

    • kartleggje økonomiske og administrative konsekvensar, under dette dei praktiske og tenestemessige konsekvensane for politiet

    • vurdere om politiet blir meir tilbakehalden med å utføre ransaking, visitasjon, undersøkjing eller kontroll på grunn av ordninga med kvittering og registrering. Dersom politiet blir meir tilbakehalden, skal det vurderast om dette får konsekvensar for kampen mot kriminalitet.

Prøveprosjektet skal evaluerast eksternt før ein vurderer å etablere ei permanent ordning.

  1. Politidirektoratet får i oppdrag å vurdere ulike konsekvensar ved bruk av synleg tenestenummer på uniformer.

    Tenestenummer er allereie i bruk til ulike føremål i etaten. Nokre stader viser ein dette til publikum som identifikasjon av tenestemenn/-kvinner. Målet med vurderinga er at ein kan prøve ut bruk av synleg tenestenummer samstundes med prøveprosjektet med kvitterings-/registreringsordning. Det skal også vurderast om bruk av tenestenummer bør prøvast ut i fleire politidistrikt. Føremålet med ordninga vil vere å gjere det lettare for publikum å identifisere tenestemenn/-kvinner dei kjem i kontakt med. Slik kan publikum individualisere tenestemannen utan å spørje, noko som kan gjere det enklare å klage. Dessutan slepp publikum å vere redd for at situasjonen vert oppheita på grunn av spørsmål om namn og nummer.

    Etter § 20, 4. ledd, 3. pkt i politilova pliktar tenestemannen så langt tenestetilhøva på staden tillet det å oppgi namn og grad eller stilling når den tenestehandlinga direkte gjeld krev det. Det bør vurderast om bruk av tenestenummer også kan verke vernande for tenestemannen/-kvinna ved at det i fleire samanhengar kan ersatte bruk av namn. Slik kan høvet til å identifisere vedkomande som privatperson reduserast i situasjonar der identifikasjon kan skape fare for trugsmål eller represaliar mot tenestemannen/-kvinna.

Til forsida av dokumentet