Del 1
Innledende del

1 Helse- og omsorgspolitikken

1.1 Regjeringens mål

Helse- og omsorgstilbudet har stor betydning for den enkeltes levekår og livsutfoldelse, og er en hovedforutsetning for et godt samfunn. Regjeringens politikk bygger på fellesskapsløsninger. Målet er et helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud, tilpasset den enkelte bruker. Brukere og pårørende skal ha innflytelse over utformingen av tjenestetilbudet og de skal møtes med omsorg og respekt. Tjenesten skal være likeverdig og gi godt tilbud til alle, uavhengig av diagnose, bosted, alder, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og livssituasjon. Det er et offentlig ansvar å sikre nødvendig helse- og omsorgstjeneste til alle. Behandling og oppfølging skal organiseres etter prinsippet om laveste effektive omsorgsnivå. Helse- og omsorgstjenesten skal tilbys i nærmiljøet, og skal gi alle mulighet for et selvstendig liv, der hver enkelt kan delta i samfunnet ut fra sine egne forutsetninger.

Målet med den forebyggende innsatsen og utviklingen av tjenesten er å løfte hele befolkningen opp på det samme nivået som de med best helse. God folkehelse krever en jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen. Regjeringens mål er å prioritere de pasientgruppene som trenger det mest både i spesialisthelsetjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i tannhelsetjenesten. Den kommunale omsorgstjenesten skal utvikles videre slik at alle brukergrupper sikres gode muligheter for livskvalitet og utfoldelse. Tilbudet skal være tilpasset den enkeltes behov. Tjenestetilbudet til mennesker med demenslidelser og deres pårørende skal bygges ut. Det skal legges spesiell vekt på dagtilbud, avlastning, kompetanse og tilpassing av bo- og institusjonstilbud. Psykisk helse skal prioriteres høyt. Det skal særlig legges vekt på psykisk helse for barn og unge og tiltak for å redusere ventetider til behandling. Innsatsen på rusfeltet skal samordnes og forsterkes. Forebygging, behandling og oppfølging av rusmiddelavhengige i kommunene, i tannhelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten skal ses i sammenheng. Også innenfor habiliterings- og rehabiliteringsfeltet skal innsatsen styrkes og samhandling og koordinering bedres. Helse- og omsorgstjenesten skal utformes i samarbeid med brukere og pårørende.

Arbeidet med å etablere en kultur for kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten skal fortsette. Optimal oppgavefordeling og gode rammevilkår skal sikre kvaliteten. Det skal satses videre på forskning og fagutvikling. Tjenesten og forvaltningen skal være godt forberedt på å håndtere krisesituasjoner i inn- og utland på en samordnet måte. Økt vekt på brukermedvirkning og individuelle løsninger skal bidra til god kvalitet i den kommunale omsorgstjenesten. Kommunene skal tilpasse omsorgstjenesten til lokale forhold og behov.

Bio- og genteknologi er viktig for nye medisinske framskritt. Moderne bio- og genteknologi skal utvikles innen forsvarlige rammer for etikk, sikkerhet og miljø.

1.2 Status for omsorg og helse

Flertallet i befolkningen har i dag god helse og gode levekår. De fleste befolkningsgrupper har hatt en positiv utvikling på de viktigste levekårsområdene de siste 25 årene. Andelen som vurderer egen helse som god, har også økt i denne perioden. Siden 1950-årene har forventet levealder i Norge økt med ti år, til 79 år for kvinner og menn, sett under ett. Likevel har Norge hatt en mindre gunstig utvikling i forventet levealder enn andre vestlige land. Spedbarnsdødeligheten har sunket med en tredel i løpet av ti år, og ligger på et svært lavt nivå, internasjonalt sett.

Sosiale helseforskjeller – det vil si helseforskjeller som følger utdannings-, yrkes- og inntektskategorier i befolkningen – er betydelige og trolig økende i Norge. For eksempel er dødsrisikoen i aldersgruppen 45–59 år 2,5 gang så høy for de som bare har grunnskole sammenliknet med de som har universitetsutdanning. Forskjellen er blitt større de siste 30 årene. Gjennomsnittlig levealder i ulike yrkesgrupper varierer med opp til 12 år.

Livsstilsfaktorer som kosthold, fysisk aktivitet, tobakk, alkohol og ulike miljøfaktorer påvirker helsetilstanden og antall leveår i befolkningen. Flere av disse faktorene varierer langs sosiale skille­linjer.

Om lag 24 pst. av den norske befolkningen var dagligrøykere i 2006. Blant dem med høy utdanning er det nå 13 pst. som røyker daglig mot 30 pst. i 1976. I gruppen med lav utdanning har det ikke vært noen nedgang. Det er fortsatt 40 pst. dagligrøykere i denne gruppen. Rundt 16 pst. av alle dødsfall skyldes røyking. Blant kvinner er røyking skyld i 26 pst. av dødsfallene i aldersgruppen 40 til 70 år, mens tilsvarende tall for menn er 40 pst.

Alkohol er den tredje største risikofaktoren for helseskade i vår del av verden, etter tobakk og høyt blodtrykk. Verdens helseorganisasjon har slått fast at det er sammenheng mellom alkoholforbruk og over 60 ulike sykdoms- og skadetyper. I tillegg kommer skader som alkoholpåvirkede påfører andre. I 2004 ble det rapportert 441 dødsfall pga. alkohol. Dette antas å være en betydelig underrapportering. Narkotikaproblemer medfører økt sykelighet og dødelighet. I 2006 var det 195 personer som døde av overdose. Dette er en stor nedgang siden 2001, da det var 338 slike dødsfall.

Hjerte- og karsykdommer er den sykdomsgruppen som er årsak til flest for tidlige dødsfall. Siden 1970 er forekomst av hjerteinfarkt og hjertekrampe blant menn fra 40 til 74 år redusert med 70 pst. Hjertesykdom hos kvinner har inntil nylig vært et lite utforsket felt. I dag vet vi at den typiske hjertepasienten ikke er en middelaldrende mann, men en eldre kvinne. Vi mangler forskning om kjønnsforskjeller i helse, og Regjeringen har derfor laget en egen strategi for forskning på kvinnehelse og kjønnsforskjeller i helse.

Siden 1950-tallet har antall krefttilfeller økt med 80 pst. Samtidig har overlevelsen økt jamt. I dag er mer enn 50 pst. av alle kreftpasienter i live fem år etter at kreftsykdommen ble diagnostisert. Utviklingen av bedre behandlingsmetoder har bidratt til økt overlevelse og betydelig bedre livskvalitet for kreftpasienter.

Sykdommen diabetes er på frammarsj i Norge. Rundt 111 000 mennesker blir behandlet med legemidler for diabetes. Det betyr at 2,6 pst. av mennene i Norge og 2,2 pst. av kvinnene er under behandling for diabetes. Målt i doser er salget av legemidler til behandling av diabetes fordoblet de siste ti år.

Om lag 200 000 nordmenn har trolig kronisk obstruktiv lungesykdom (kols). Mer enn halvparten har sykdommen uten å vite det. Forekomsten er økende, særlig blant kvinner. Hovedårsaken er røyking, men arbeidsmiljø og arvelige egenskaper spiller også en rolle.

Astma forekommer nå hos om lag 10 pst. av barn og unge i Norge, og om lag 8 pst. av de voksne. Forekomsten har økt jamt de siste 40 årene, og forskning knytter dette til faktorer i ute- så vel som innemiljøet.

Internasjonale studier viser at om lag 50 pst. av befolkningen får en psykisk lidelse i løpet av livet, og vi må regne med at mange sliter med psykiske lidelser også her i landet. Det har vært en positiv utvikling i retning av større oppmerksomhet og åpenhet omkring psykiske lidelser i samfunnet.

Nesten 70 000 mennesker er rammet av en demenslidelse. Antallet stiger med den økende levealderen og den sterke veksten i antall eldre. Mer enn tre firedeler av de som bor i sykehjem, har demens som del av et sammensatt sykdomsbilde. Svært mange bor i eget hjem eller omsorgsbolig, og får ofte omfattende omsorg av sine nærmeste og bistand fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Tannhelsen i befolkningen har bedret seg betydelig de siste 35–40 årene, og må sies å være rimelig god. Barn og unge har bedre tannhelse enn for en generasjon siden, men en del barn og unge har fortsatt tannhelseproblemer. I den voksne befolkningen er det fortsatt mange som har store tannhelseproblemer, og som av ulike grunner ikke evner å få nødvendig hjelp.

Mer enn 200 000 personer mottar kommunal omsorgstjeneste. Om lag 40 000 av disse bor i sykehjem og 160 000 mottar hjemmetjeneste. Av disse bor nærmere 50 000 i boliger til pleie- og omsorgsformål. Om lag 16 000 bor i omsorgsboliger der det er personale tilgjengelig hele døgnet. Flertallet av de som mottar pleie- og omsorgstjeneste er over 80 år, men den sterkeste veksten i tjenestemottakere har vi i gruppen under 67 år. Dette stiller nye krav til omsorgssektoren og nye krav til kompetanse og personell. Nesten en tredel av alle hjemmetjenestemottakere er brukere under 67 år. Nye tall viser at to tredeler av ressursene i hjemmetjenesten brukes på denne gruppen. Den største gruppen tjenestemottakere er mennesker med langvarige somatiske lidelser som multippel sklerose, parkinsons sykdom, hjerneslag og skader. Denne utviklingen er også en direkte følge av reformen for utviklingshemmede og opptrappingsplan for psykisk helse, der det er et uttrykt mål at disse gruppene skal ha kommunale tilbud i egne hjem.

Ressursbruk

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det i 2006 ble brukt i overkant av 186 mrd. kroner på helse, og at helseutgiftene er nesten doblet på under 10 år. Det betyr at vi brukte nesten 40 000 kroner per innbygger. Sammenliknet med andre OECD-land er det kun USA, Luxemburg og Sveits som bruker mer penger på helse per innbygger. Helsetjenesten betales hovedsaklig av staten (inkludert folketrygden), fylkeskommunene og kommunene. Offentlige midler dekket om lag 84 pst. av de samlede helseutgiftene i 2006. Denne andelen har vært stabil de siste seks årene.

I 2006 var samlet ressursbruk i spesialisthelsetjenesten vel 81 mrd. kroner. Sammenliknet med 2005 er dette en økning på om lag 5,5 mrd. kroner eller 7,8 pst. Dette er den største veksten siden sykehusreformen i 2002. Økningen har bl.a. sammenheng med at helseforetakene har fått ansvar for nye tiltak. Opptreningsinstitusjoner, pasienttransport, pasientskadeerstatning og finansiering av nye, ofte dyre medisiner er noen av de punktene som krever økt innsats. Hovedårsaken til økningen i kostnadene er likevel utviklingen i tjenestetilbudet og økningen i aktivitet ved sykehusene.

Antall årsverk i spesialisthelsetjenesten var i 2006 nær 95 000. Det er 2200 flere enn i 2005, som tilsvarer en vekst på 2,4 pst. Den største veksten kom innenfor personellgruppen psykologer, som har økt med 7,5 pst. fra året før. Veksten har imidlertid kommet innenfor alle personellgrupper unntatt hjelpepleiere. Fra 2002 til 2006 er det ved sykehusene blitt 1550 flere leger og 3200 flere sykepleiere.

Det har vært en positiv utvikling i legedekningen i landet. Da fastlegeordningen ble innført i juni 2001, var det 277 ledige fastlegehjemler. Ved utgangen av april 2007 var det bare 87 ledige hjemler for fastleger. Antall legeårsverk til allmennmedisinsk offentlig legearbeid har økt i beskjeden grad. Flest nye stillinger er opprettet ved institusjoner for eldre og funksjonshemmede. Fra 2002 til 2006 er det kommet 80 nye fastleger. Departementet leder et utvalg med blant annet KS og Legeforeningen, der utviklingen i fastlegeordningen følges nøye.

Ulike mål for aktivitetsendringer viser høyere prosentvis vekst i psykisk helsevern enn i somatisk spesialisthelsetjeneste fra 2005 til 2006. Det samme kan sees i utviklingen i kostnader i samme tidsrom. For somatisk spesialisthelsetjeneste og psykisk helsevern økte ressursbruken med henholdsvis 3,1 og 5,2 pst. Tilsvarende tall for tverrfaglig spesialisert behandling av rusmiddelmisbrukere var 7,8 pst. Dette betyr at utviklingen er i tråd med kravene om at økning av innsatsen innenfor psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling skal være større enn innen somatisk virksomhet. Samtidig synes aktivitetsveksten å være høyere enn veksten i ressursbruk innen både rus og psykiatri. Dette tyder på bedre ressursutnyttelse innenfor disse områdene.

Kommunenes netto driftsutgifter til helse- og sosialtjenesten var i 2006 om lag 64 mrd. kroner, og tjenesten utgjorde om lag 45 pst. av kommunenes netto driftsutgifter. Innenfor helse- og sosialtjenesten veier omsorgstjenesten tyngst, og denne sto for om lag 35 pst. av kommunenes netto driftsutgifter i 2006. Målt i årsverk er kommunenes pleie- og omsorgstjeneste større enn spesialisthelsetjenesten. Om lag 200 000 ansatte i den kommunale helse- og sosialtjenesten utfører vel 145 000 årsverk. Pleie- og omsorgstjenesten utførte i 2006 over 116 000 årsverk.

Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til tannhelsetjenesten utgjorde i 2006 om lag 1,5 mrd. kroner. Tannhelsetjenesten utgjorde om lag 5 pst. av fylkeskommunenes netto driftsutgifter i 2006.

I 2006 ble det samlet solgt legemidler for 16,4 mrd. kroner, som innebærer en nominell økning på i underkant av 2 pst. fra året før. En vesentlig del av omsetningen av legemidler betales av folketrygden gjennom blåreseptordningen. Utgiftene var 7,6 mrd. kroner i 2006. Utgiftene til legehjelp var i underkant av 3,4 mrd. kroner i 2006, som er 4 pst. mer enn i 2005.

Tilgjengelighet og ventetider

Den sterke veksten i ressursinnsatsen innen psykisk helsevern for barn og unge har bidratt til at mer enn dobbelt så mange barn fikk behandling i 2006 som i 1998. Vel 47 000 barn og unge under 18 år, dvs. 4,3 pst. av gruppen, fikk et behandlingstilbud fra det psykiske helsevernet i 2006. Antall polikliniske tiltak er mer enn tredoblet i perioden 1998 til 2006, og veksten har vært sterkest de siste tre årene.

Mer dagbehandling og poliklinisk behandling og redusert bruk av senger er en gjennomgående tendens i alle deler av spesialisthelsetjenesten. Innen psykisk helsevern for voksne ble det i 2006 gjennomført nær 931 000 polikliniske konsultasjoner. Dette er en økning på vel 7 pst. fra året før. Siden 1998 har antall polikliniske konsultasjoner i psykisk helsevern økt med over 80 pst. Antall utskrivninger fra institusjoner har økt med nær 50 pst. fra 1998 til 2006. Tendensen er økt vekt på aktiv behandling i institusjon og at langtidsomsorg skjer i kommunene.

I 2006 var det 1,4 mill. opphold (innleggelser, dagkirurgi og dagbehandlinger) ved sykehusene. Dette er en økning på 58 000 opphold, hvilket tilsvarer en vekst på 4,3 pst. fra 2005. I tillegg var det over 3,5 mill. polikliniske konsultasjoner i 2006. Det tilsvarer en økning på 93 000 konsultasjoner eller 2,7 pst. sammenliknet med 2005.

Det har vært en svak økning i ventetidene det siste året. Første tertial 2007 er gjennomsnittlig ventetid 69 dager mot 67 dager samme tertial 2006. Etter at staten overtok sykehusene er ventetiden redusert med gjennomsnittlig 18 dager. Ventetidene for de som har påbegynt behandlingen har det siste året økt med to dager innenfor somatikken og psykisk helsevern for barn og unge. Det er imidlertid en nedgang i ventetiden innen psykisk helsevern for voksne med 9 dager fra første tertial 2006 til første tertial 2007.

Det er en markant forskjell i ventetid for personer med og uten rett til nødvendig helsehjelp. Nå får de pasienter som trenger det mest raskere hjelp enn de som ikke har så alvorlige helseproblem. Det er betydelige variasjoner i ventetider og tildeling av rett til nødvendig helsehjelp mellom regioner, mellom helseforetak, mellom aldersgrupper og mellom kjønn.

Alle kommuner har en fastlegeordning, og 99,5 pst. av befolkningen deltar i ordningen. Evaluering av ordningen viser at tilgjengeligheten til tjenesten er blitt bedre i de fleste kommuner, men at det er rom for forbedringer. Telefontilgjengelighet, ventetid på time og tilgjengelighet til øyeblikkelig hjelp oppleves fortsatt som for dårlig i deler av landet.

Om lag 200 000 brukere mottok hjelp fra den kommunale pleie- og omsorgstjenesten ved utgangen i 2006. Av disse bodde 41 000 personer i institusjon. Det betyr at fire av fem nå mottar omsorgstjenesten hjemme.

1.3 Sentrale utfordringer

I Norge har vi store ambisjoner for helse- og omsorgstjenesten. Tjenesten skal ha høy kvalitet, være tilgjengelig innen akseptable ventetider og avstand, og tilbudene skal nå ut til alle uavhengig av egen økonomi, sosial status, alder, kjønn og etnisk bakgrunn. Langt på vei er ambisjonene innfridd, og vi har en helse- og omsorgstjeneste som er blant de beste i verden. Samtidig er det mangler og utfordringer på en rekke områder som viser at det fortsatt er mye som kan bli bedre. Det er geografiske forskjeller i tjenestetilbud, det er forskjellig ventetid for å komme til behandling, og pasienter prioriteres forskjellig i ulike deler av landet. Det er fortsatt uakseptable ventetider innen noen fagområder. Likeverdig helse- og omsorgstjeneste krever god kommunikasjon med pasient, bruker og pårørende. Flerkulturell forståelse og språk er nødvendig overfor den samiske befolkningen og den økende innvandrerbefolkningen.

Mange pasienter og pårørende opplever helsetjenesten som oppstykket og lite samordnet. Manglende helhet og for dårlig samhandling mellom nivåer, aktører, sektorer og institusjoner er et tilbakevendende tema i utredninger og evalueringer og fra brukerorganisasjonene. Mange brukere opplever at de må styre samhandlingen mellom aktørene selv. Samordnede tiltak for personer som trenger habilitering og rehabilitering, og personer som har både rusmiddelproblem og psykisk sykdom, er en særskilt utfordring. Manglende helhetstenking kan føre til at aktører avgrenser sitt ansvarsområde i stedet for å samarbeide om gode løsninger som tjener pasientene. Samhandling må derfor få større oppmerksomhet på alle nivåer i tjenesten og forvaltningen.

Kvaliteten i helsetjenestetilbudet til personer med psykiske lidelser må bli bedre. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved mangelfull kompetanse i deler av tjenesten, for dårlig tilgjengelighet, for svak samordning av tilbudet mv. Det kommunale tilbudet er preget av store variasjoner fra kommune til kommune.

Det er en klar sammenheng mellom totalforbruket av alkohol og omfanget av sykdom, skader og ulykker. Rusmiddelavhengige er den gruppen som har høyest sykelighet og dødelighet. De sosiale og samfunnsøkonomiske konsekvensene av rusmiddelbruk er omfattende. Mange barn lider under foreldrenes rusmiddelmisbruk. Store kostnader er knyttet til helse- og sosialhjelp, tapt arbeidsinnsats, velferdstap og rusrelatert kriminalitet.

Hovedutfordringen i tannhelsetjenesten er knyttet til behovet for offentlig finansiering av tilbudet til dem som trenger det mest, og til likeverdig tilgjengelighet til tjenesten, uavhengig av hvor folk bor i landet.

Omsorgssektoren står overfor krevende utfordringer de neste tiårene. Disse er primært knyttet til nye brukergrupper, en aldrende befolkning, knapphet på fagpersonell og frivillige omsorgsytere, behovet for medisinsk og tverrfaglig oppfølging og mangel på sosial kontakt og aktivitet i dagliglivet.

Det økende antall eldre er også en utfordring for helsetjenesten. I tillegg endrer sykdomsbildet seg, og ny kunnskap og teknologi gir nye og kostbare behandlingsmuligheter.

Det er nødvendig med en innsats fra flere sektorer for å jevne ut helseforskjeller mellom sosiale grupper, mellom etniske grupper og mellom kjønn. Livsstilsfaktorer som kosthold, fysisk aktivitet, tobakk, alkohol og ulike miljøfaktorer påvirker helsetilstanden og antall leveår i befolkningen, og flere av disse faktorene varierer langs sosiale skillelinjer. Det er også dokumentert forskjeller i helsetjenestebruk mellom ulike sosiale grupper i befolkningen.

2 Profilen i budsjettforslaget

Helse- og omsorgsdepartementets samlede budsjettforslag for 2008 er på om lag 115,6 mrd. kroner. Dette fordeler seg med 95,7 mrd. kroner på programområde 10 Helse og omsorg og 19,8 mrd. kroner på programområde 30 Stønad ved helsetjenester, jf. tabellen og figur 2.1.

Budsjettforslaget innebærer en økning i løpende priser på 4,6 pst., eller om lag 5,1 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2007. Regnet i faste priser, sett bort fra flyttinger mellom departementer, tekniske endringer mv, tilsvarer dette en vekst på om lag 2 ½ mrd. kroner. Bl.a. overføres ordningen med tilskudd til ressurskrevende tjenester, som i saldert budsjett 2007 utgjorde 1833 mill. kroner, til Kommunal- og regionaldepartementet.

Nedgangen i utgiftene under folketrygdens programområde 30 må ses i sammenheng med at utgiftsanslagene er satt ned om lag 500 mill. kroner etter saldert budsjett 2007, og at anslagene for 2008 tar utgangspunkt i dette reduserte utgiftsnivået. Videre foreslås det endret finansieringsansvar mellom folketrygden og de regionale helseforetakene på om lag 450 mill. kroner, som innebærer at utgiftene under folketrygden reduseres tilsvarende i 2008. Bl.a. foreslås ansvaret for finansiering av legemidler for behandling av multippel sklerose flyttet til regionale helseforetak.

Programområde 10 er påvirket av omlegging av føringsmåten for investeringslån til regionale helseforetak og samtidig økning av basisbevilgningen med 1670 mill. kroner til å gjenanskaffe bygg og utstyr. Fra og med 2008 vil lån til investeringer ikke lenger bli ført som lånetransaksjon, men i stedet som tilskudd under programkategori 10.30. Tilskuddet gis som lån til helseforetakene som helseforetakene skal nedbetale og betale renter for, som under gjeldende system. Dette innebærer at utgiftene og inntektene knyttet til investeringslån budsjetteres og synliggjøres som for andre virksomheter på statsbudsjettet. For begrunnelse og nærmere omtale av omleggingen, vises det til kap. 9 i St.prp. nr. 1 (2007–2008) Statsbudsjettet. Holdes lånetransaksjoner og lånetilskudd utenfor, innebærer budsjettforslaget en reell styrking på om lag 4 ¼ mrd. kroner. Det vises til boks 2.1 for oversikt over de viktigste styrkingene i budsjettforslaget for 2008. I kapittel 3 redegjøres det for innsparingstiltak. Det vises til nærmere omtale under de enkelte kapitler og poster i del II Budsjettforslaget.

Helse- og omsorgssektoren omfatter folkehelsearbeidet, den kommunale helse- og sosialtjenesten, den fylkeskommunale tannhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten finansieres i hovedsak over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten finansieres i all hovedsak av kommunenes frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd), og i liten grad fra øremerkete tilskudd. Den generelle kommuneøkonomien utgjør derfor en viktig rammebetingelse for kommunal tjenesteproduksjon. Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,2 mrd. kroner i 2008, eller 2,4 pst. Veksten er regnet fra det inntektsnivået i 2007 som ble lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett (2007). 1,5 mrd. kroner av veksten i de samlede inntektene er frie inntekter fra skatteinntekter og rammetilskudd. Veksten er fordelt med 1 mrd. kroner på kommunene og 0,5 mrd. kroner på fylkeskommunene. De viktigste satsingsområdene som har øremerket finansiering er barnehagesektoren og opptrappingsplanen for psykisk helse. Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2008 er nærmere omtalt i St.meld. nr. 1 (2007–2008), Nasjonalbudsjettet 2008, og i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kommunal- og regionaldepartementet.

Regjeringen vil legge til rette for at den kommunale omsorgstjenesten kan styrkes med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009, sammenliknet med nivået i 2004. Måloppnåelse drøftes jevnlig som del av konsultasjonsordningen mellom KS og regjeringen. Det er tidligere lagt til grunn en vekst på om lag 1900 årsverk i 2005. For 2006 har Statistisk sentralbyrå per juni 2007 rapportert 5900 nye årsverk i omsorgstjenesten. På grunn av stort innslag av små stillinger og mange vikarer og timearbeidere, er det knyttet usikkerhet til registertallene fra byrået, og den reelle veksten kan ligge noe lavere enn 5900 årsverk i 2006. Det økonomiske opplegget for kommunesektoren for 2007 og 2008 legger imidlertid til rette for en videre vekst i antall årsverk, og det ligger an til at målsettingen om 10 000 nye årsverk kan nås før 2009.

Boks 2.1 viser de viktigste styrkingene innenfor programområde 10.

2.1 Styrket sykehusøkonomi

Ut over generell pris- og lønnsjustering av tilskudd, foreslår regjeringen å styrke sykehusenes økonomi med 3,46 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2007. Midlene foreslås fordelt med 1,79 mrd. kroner til drift og 1,67 mrd. kroner i økt basisbevilgning til å gjenanskaffe bygg og utstyr.

I Soria Moria-erklæringen sier Regjeringen at den vil styrke sykehusenes økonomi slik at flere pasienter får behandling og ventetidene holdes lave. Behovet for økt behandlingskapasitet skyldes dels demografiske endringer, at forekomsten av enkelte sykdommer øker og at den medisinsk-teknologiske utviklingen gir nye muligheter.

Økt bevilgning til drift med 1790 mill. kroner legger til rette for en generell vekst i pasientbehandlingen med 1 ½ pst. på nasjonalt nivå fra 2007 til 2008 (900 mill. kroner), beregnet på hele inntektsgrunnlaget til helseforetakene. Det er lagt til grunn en marginalkostnad på gjennomsnittlig 80 pst. for den økte aktiviteten. Denne veksten vil gjelde behandling som er omfattet av de aktivitetsbaserte tilskuddsordningene (innsatsstyrt finansiering og tilskudd til poliklinisk behandling), så vel som behandling som i all hovedsak finansieres av basisbevilgningen (f.eks. rehabilitering, psykiatri og rus). Økte tilskudd gjennom opptrappingsplan for rusfeltet (46 mill. kroner) og opptrappingsplanen for psykisk helse (392 mill. kroner) kommer i tillegg til dette. Bevilgningsforslaget innebærer videre at den tilleggsbevilgningen som ble vedtatt i 2007 jf. St.prp. nr. 44 (2006–2007), videreføres til 2008 med 700 mill. kroner og samme regionvise fordeling. I tillegg foreslås det satt av 190 mill. kroner for å dekke opp for antatt høyere aktivitet i 2007 knyttet til innsatsstyrt finansiering og poliklinisk behandling, slik at dette høyere aktivitetsnivået kan videreføres og økes i 2008 som omtalt. Dette er en prognose basert på aktivitet og regnskapstall for første tertial og mai 2007, og det er dette nivået som skal videreføres og økes med 1 ½ pst.

Selv om alle regionale helseforetak styrer mot balanse i 2007, ligger det an til et samlet underskudd på om lag 1 mrd. kroner inneværende år. Regionale helseforetak må omstille og effektivisere driften slik at de oppnår økonomisk balanse. For at de økte bevilgningene skal få den tilsiktede effekt på pasienttilbudet, må det fortsatt være betydelig trykk på omstillingsprosesser i helseforetakene.

2.2 Fornying av sykehusbygg og utstyr til sykehus

Etter sykehusreformen har bevilgningene til de regionale helseforetakene ikke tatt tilstrekkelig høyde for kostnadene ved gjenanskaffelse og vedlikehold av bygninger og utstyr. For å opprettholde verdien på sykehusbygninger og medisinsk utstyr må de årlige investeringene over tid tilsvare de årlige avskrivningene. Ved inngangen til sykehusreformen ble de årlige kostnadene til gjenanskaffelse og vedlikehold beregnet til om lag 5 mrd. kroner. Bevilgningene til regionale helseforetak gjorde dem bare i stand til å gjenanskaffe og vedlikeholde om lag 60 pst. av de samlede verdiene.

Regjeringen har understreket betydningen av at helseforetakene blir i stand til å opprettholde bygningsmassen og gjenskaffe og vedlikeholde nødvendig medisinsk-teknisk utstyr. I St.prp. nr. 1 (2006–2007) ble det derfor varslet et betydelig løft ved å trappe opp bevilgningene til sykehusene med til sammen 1 mrd. 2007-kroner over årene 2008 til 2010. I budsjettforslaget for 2008 foreslås å øke dette beløpet til 1,67 mrd. kroner og å bevilge hele beløpet fra 2008. Dette er et betydelig inntektsløft som vil bidra til å sikre fornying av sykehusbygg og utstyr, en desentralisert sykehusstruktur, og forhindre etterslep på vedlikeholdsinvesteringer. Samlet vil det med regjeringens forslag for 2008 bli tilført i underkant av 5,3 mrd. kroner til dette gjennom basisbevilgningen.

En sentral forutsetning for sykehusreformen har vært at helseforetakene skal ha et helhetlig ansvar for alle innsatsfaktorer knyttet til å yte god helsetjeneste til befolkningen. Dette omfatter også investeringer og kostnader knyttet til disse. Med det inntektsløftet som nå foreslås, har regjeringen fått på plass en viktig premiss for sykehusreformen. Den foreslåtte bevilgningsøkningen vil føre til at lånebehovene til regionale helseforetak blir mindre, noe som vil gi lavere rentekostnader og dermed mer penger til pasientbehandling.

Som følge av tidligere års investeringsbeslutninger er det planlagt et høyt investeringsnivå i de regionale helseforetakene i 2008. For å sikre forutsigbarhet og fortsatt framdrift i byggeprosjekter under utbygging vil det derfor blir stilt 1,72 mrd. kroner i lånemidler til disposisjon også i 2008. I forslaget er det lagt til rette for å sette i gang planlagt utbygging og modernisering av Nord­lands­syke­huset i Bodø i 2008. Samtidig er det en klar forutsetning at de økte bevilgningsrammene i 2008 må brukes til å finansiere de store pågående prosjektene.

For framtidige investeringsprosjekter gjelder at de regionale helseforetakene må planlegge framdriften av disse innenfor den likviditetsmessige rammen som ligger i basisbevilgningen. Selv med økte inntektsrammer til de regionale helseforetakene, som muliggjør større grad av gjenanskaffelse av bygg og utstyr, kan ikke alle investeringsplaner gjøres parallelt. De regionale helseforetakene får dermed et særlig ansvar for å fordele den likviditetsmessige rammen til prioriterte prosjekter i regionen.

2.3 Opptrappingsplanen for psykisk helse

Opptrappingsplanen for psykisk helse vil i 2008 være inne i sitt tiende og siste år. Det skal investeres for om lag 6,3 mrd. kroner i løpet av planperioden. Dette svarer til 8,8 mrd. 2008-kroner. Driftsutgiftene skal økes gradvis til et nivå som ligger reelt 4,6 mrd. kroner over utgiftsnivået i 1998, som svarer til 6,6 mrd. 2008-kroner. Det foreslås en styrking på 940 mill. kroner til gjennomføring av opptrappingsplanen sammenliknet med saldert budsjett 2007. Av dette foreslås 10 mill. kroner til å styrke voldsmottakene ved kommunale legevakter og for å bidra til finansiering av Barnas hus, som opprettes regionalt for å hjelpe voldsutsatte barn. For 2008 foreslås det i tillegg en generell vekst innenfor spesialisthelsetjenesten, herunder psykisk helse på 1 ½ pst. Opptrappingsplanen kommer i tillegg til denne økningen.

Gjennom de årlige budsjettframlegg er det redegjort for måloppnåelsen i henhold til St.prp. nr. 63 (1997–1998), Om opptrappingsplanen for psykisk helse. Resultatrapporteringen viser at sentrale kvantitative resultatmål i det vesentlige er nådd eller blir realisert i løpet av opptrappingsperioden. Veksten i kostnader, årsverk og aktivitet fra 2005 til 2006 var større for psykisk helsevern enn for somatisk spesialisthelsetjeneste (justert for nye oppgaver). For det siste året av opptrappingsperioden er det nødvendig å legge sterk vekt på det kvalitative innholdet i tjenesten, og gjennom dette sikre at tjenesten har tillit og legitimitet. Til tross for kraftig kapasitetsøking i alle deler av tjenesten, har ventetidene ikke gått merkbart ned. Dette skyldes at antall henvisninger har økt tilsvarende kraftig. Det er fortsatt behov for intensivert satsing i den kommunale tjenesten, i de distriktspsykiatriske sentrene og i det akuttpsykiatriske tilbudet. Det vil bli lagt vekt på mer effektiv bruk av ressursene slik at flere kan få behandling.

Det er nødvendig med en sterk satsing på forebyggende psykososialt arbeid for voksne, barn og unge, for tidlig å avdekke behov for tiltak. For barn og unge skal kortere ventetid til behandling fortsatt være høyt prioritert. Det er også nødvendig å øke kompetansen om psykiske lidelser, spesielt innen tverrfaglig spesialisert rusbehandling og kompetansen om rusavhengighet i det psykiske helsevernet, både for voksne, barn og unge. Innenfor rammen av opptrappingsplanen vil satsingen på informasjon og holdninger i skole, arbeidsliv og overfor brukere og ansatte bli intensivert. Det samme gjelder arbeid og psykisk helse.

2.4 Omsorgsplan 2015

Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, mål om 10 000 nye årsverk, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. Regjeringen foreslår et nytt investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger for per­soner med behov for heldøgns omsorgstjeneste fra 2008. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015, med en samlet øvre ramme over statsbudsjettet på 6 mrd. kroner fram til 2015. Det gis maksimalt 600 000 kroner i tilskudd per sykehjemsplass og 400 000 kroner i tilskudd per omsorgsbolig. For 2008 vil det bli gitt tilsagn til om lag 1000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, tilsvarende en tilsagnsramme på 500 mill. kroner. Målgruppen for ordningen er personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjeneste uavhengig av alder og diagnose. I tillegg til eldre inngår bl.a. personer med psykisk sykdom, utviklingshemming og rusproblemer.

Regjeringen anslår på usikkert grunnlag at det i perioden 2008–2015 er behov for ytterligere 12 000 årsverk i omsorgstjenesten, med større faglig bredde og en stor grad av fagutdanning. En styrking av omsorgstjenesten forutsetter en fortsatt vekst i kommunens frie inntekter. For 2008 legger de frie inntektene til rette for 2000 nye årsverk i omsorgstjenesten.

I budsjettframlegget for 2008 foreslås en styrking iht. Omsorgsplanen på 136 mill. kroner. Demensplanen er en av delplanene under Omsorgsplan 2015. Tiltakene for å bedre demens­omsorgen må ses i sammenheng med regjeringens satsing på 10 000 nye årsverk i omsorgstjenesten. Demensplanen vil ta i bruk virke­midlene fra Kompetanseløftet 2015, og gjenspeile seg i utformingen av det nye investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger. Forskningsinnsatsen på demens foreslås styrket med 5 mill. kroner i 2008, som i hovedsak vil bli kanalisert gjennom program for helse- og omsorgstjeneste under Forskningsrådet. Beløpet er en del av regjeringens samlede forslag til opptrapping av omsorgsforskning med til sammen 15 mill. kroner.

2.5 Opptrappingsplan for rusfeltet

Bevilgningen til rusfeltet foreslås styrket med 100 mill. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2007. Dette kommer i tillegg til en generell vekst innenfor spesialisthelsetjenesten, herunder rusfeltet, på 1 ½ pst. Opptrappingsplanen omhandler hele rusfeltet, herunder forebygging, behandling, oppfølging, forskning mv. Regjeringens politikk på rusfeltet har som mål å redusere de negative konsekvensene som rusmiddelbruk har for enkeltpersoner og for samfunnet. Det satses betydelig på rusfeltet i Norge, og det gjøres svært mye godt arbeid både i kommuner, helseforetak og frivillige organisasjoner. På enkelte områder innen forebygging, behandling, rehabilitering og oppfølging er det fortsatt utfordringer.

For 2008 foreslås 7 mill. kroner til styrking av arbeidet med mer effektiv og samordnet forebygging lokalt, og for å bidra til å sikre at tjenesten griper tidligere inn overfor risikoutsatte barn og unge. For å øke behandlingskapasiteten i spesialisthelsetjenesten foreslås 10 mill. kroner til legemiddelassistert rehabilitering (LAR) og 36 mill. kroner til akuttbehandling, avrusning og ambulante team. Det foreslås videre 10 mill. kroner til å etablere rusrådgivere hos fylkesmennene og 23 mill. kroner til et forsøk med koordinatorer for rusmiddelavhengige i enkelte kommuner. Tannhelsetjenester til personer som er under LAR, foreslås styrket med 7 mill. kroner. Det er opprettet et eget rusmiddelforskningsprogram som foreslås styrket med 3 mill. kroner, og kompetanse- og utviklingstiltak foreslås styrket med 4 mill. kroner.

2.6 Forskning

For 2008 foreslås medisinsk og helse- og sosialfaglig forskning styrket med 15,6 mill. kroner. I tillegg foreslås 3 mill. kroner til rusforskningsprogrammet som ble etablert av Forskningsrådet i 2007, jf. omtale av opptrappingsplan for rusfeltet ovenfor, og 15 mill. kroner til omsorgstjenesteforskning, jf. omtalen av Omsorgsplan 2015 ovenfor. Dette gir en samlet styrking av forskningen på 33,6 mill. kroner.

Det foreslås en styrking på 3 mill. kroner gjennom en strategisk satsing på kvinnehelse i regi av Forskningsrådet. Etableringen av Nasjonalt medisinsk kompetansesenter for kvinnehelse (kvinnehelsesenteret) i 2006 er et sentralt tiltak. Forskning, kompetansebygging og formidling av kunnskap om kvinnehelse er viktige oppgaver for kvinnehelsesenteret. Sentrale forskningsområder vil være reproduktiv helse, hjerte- og karlidelser hos kvinner og en framtidsrettet svangerskaps- og fødselsomsorg.

Forskning på stamceller, herunder etablering av et nasjonalt stamcelleforskningssenter, foreslås styrket med 5,6 mill. kroner. Det foreslås en styrking på 4 mill. kroner til etablering og drift av fire allmennmedisinske forskningsenheter ved universitetene. Bevilgningen til Helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag (Hunt 3) foreslås styrket med 2 mill. kroner. Det foreslås 1 mill. kroner til satsingen på innovasjon i helsesektoren i Innomed.

Det foreslås å videreføre satsingen på kreftforskning i tråd med føringene i Nasjonal strategi for kreftområdet (2006–2009), herunder en forsk­nings­basert evaluering av mammografiprogrammet.

For 2008 er det øremerkede tilskuddet til forskning i helseforetakene på vel 426 mill. kroner. De regionale helseforetakene har valgt å prioritere forskning ut over den statlige øremerkede finansieringen.

2.7 Legemiddelinformasjon

Legemiddelindustrien stopper som regel markedsføringen av legemidler som har fått konkurranse når patentperioden går ut. Uten tiltak vil bruken av disse legemidlene gå ned, og nye, dyre legemidler får unødvendig stor markedsandel – uten at helsegevinsten står i rimelig forhold til kostnadene. Det er innført en rekke tiltak på legemiddelområdet de senere årene som svar på dette, jf. ordningen med foretrukket legemiddel og trinnprissystemet. For å få bedre gjennomslag for denne type tiltak foreslås det 10 mill. kroner til etablering av en ny informasjonsenhet i Statens legemiddelverk. Målsettingen for enheten skal være å sikre en trygg medisinsk og en riktig økonomisk forskriving av legemidler gjennom effektiv informasjon til leger og pasienter. På denne måten understøttes de nye pris- og konkurransemekanismene slik at behandlingen blir like god eller bedre, samtidig som prisen blir lavere for pasientene og trygden.

2.8 Kompetanse i tannhelsetjenesten

Ett av satsingsområdene i St.meld. nr. 35 (2006–2007) om framtidas tannhelsetjeneste er økt kompetanse i tannhelsetjenesten. Det foreslås å øke bevilgningen til kompetansesentre og spesialistutdanning med 6 mill. kroner. Midlene skal benyttes til prosjektering og etablering av nye kompetansesentre, desentralisert spesialistutdanning og til å øke antall tannleger med dobbelkompetanse (forsker og spesialist).

3 Budsjett- og strukturtiltak

3.1 Egenbetaling

Egenandelstak 1 omfatter egenandeler for legehjelp, psykologhjelp, legemidler mv. på blå resept og pasienttransport. Egenandelstak 2 omfatter egenandeler for blant annet fysioterapi, visse former for tannbehandling, behandlingsreiser til utlandet (klimareiser) og rehabiliteringsopphold.

Prisjustering av alle satsene (dvs. både den enkelte egenandel og nivået på egenandelstakene) ville medført til sammen om lag 150 mill. kroner i økt egenbetaling. I samband med behandlingen av St.prp. nr. 1 (2006–2007) vedtok Stortinget å øke egenandelene for legehjelp mv. fra 1. juli 2007. Denne økningen medfører at samlet egenbetaling øker med om lag 80 mill. kroner fra 2007 til 2008. I budsjettframlegget for 2008 foreslås ingen endring i selve egenandelene som dekkes av tak 1- og tak 2-ordningen, og det foreslås heller ikke å heve årsbeløpet for egenandelstak 2. Derimot foreslås det å heve egenandelstak 1 fra 1660 kroner til 1740 kroner, som svarer til 70 mill. kroner i økt egenbetaling. Sammen med egenandelsøkningen i 2007 gir dette 150 mill. kroner i økt egenbetaling fra 2007 til 2008, tilsvarende en generell prisjustering av alle satsene. Egenbetalingen opprettholdes dermed på samme reelle nivå som i 2007. Tiltak på legemiddelområdet medfører på den annen side at pasientenes egenbetaling reduseres med 33 mill. kroner i 2008, jf. neste omtale.

3.2 Strukturtiltak på legemiddelområdet

Ny blåreseptforskrift er vedtatt og vil tre i kraft 1. mars 2008. Rettighetene for pasientene er ikke forandret, men refusjonsvilkårene er vesentlig presisert, og en refusjonsliste vil bli tilgjengelig for legene i elektronisk form. Målet er bedre etterlevelse av regelverket. Det er anslått at dette vil gi en innsparing på 15 mill. kroner.

Foretrukket legemiddel innebærer at myndighetene, ut fra kunnskap om legemidlenes effekt, bivirkninger og kostnad, angir det legemiddelet som skal være førstevalg ved en gitt behandling. Ordningen med foretrukket legemiddel er allerede innført for flere sykdomsområder. For behandling av spiserørsbetennelse ble ordningen innført fra februar 2007, og dette antas å gi en innsparing på folketrygden på 20 mill. kroner i 2008. På allergiområdet er det fortsatt mange pasienter som ikke har byttet til de legemidlene som er foretrukket. Statens legemiddelverk har derfor startet en prosess med henblikk på oppdatering og omgjøring av refusjonsstatus for disse legemidlene. Det er anslått at slik omgjøring vil kunne gi en innsparing for folketrygden på 16 mill. kroner i 2008.

Trinnprissystemet gir prisreduksjoner for legemidler som har såkalt generisk konkurranse, dvs. konkurranse etter at patenttiden er ute. Forslag til justeringer av trinnprismodellen har vært på høring. Det vil gjennomføres endringer i trinnprissystemet fra og med 2008, som gir en beregnet innsparing for folketrygden på 80 mill. kroner. I tillegg vil pasientenes egenbetaling reduseres med 33 mill. kroner.

3.3 Effektiviseringskrav

Helse- og omsorgsforvaltningen er pålagt et effektiviseringskrav på til sammen 19 mill. kroner.

4 Oversikter

4.1 Utgifter fordelt på kapitler

4.2 Inntekter fordelt på kapitler

4.3 Stillinger og årsverk

Årsverk i henhold til Statens sentrale tjenestemannsregister og oppgaver fra virksomhetene selv.

4.4 Garantifullmakter

4.5 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Under Helse- og omsorgsdepartementet blir stikkordet foreslått knyttet til disse postene utenom postgruppe 30–49:

4.6 Anmodningsvedtak

Anmodningsvedtak fra stortingssesjonen 2004–2005 er omtalt følgende steder i proposisjonen:

Anmodningsvedtak fra stortingssesjonen 2006–2007 er omtalt følgende steder i proposisjonen: