7 Regjeringens forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning

7.1 Regjeringens forslag - i korte trekk

Regjeringen foreslår i det følgende en gjennomgripende endring av arbeids- og velferdsforvaltningen, men med en ansvarsdeling mellom stat og kommune som i dag. Regjeringen vil beholde økonomisk sosialhjelp som en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi. Etter Regjeringens syn er det klare grunner som taler for at det politiske ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken forblir nasjonalt, og for en fortsatt direkte nasjonal forankring av folketrygdens pensjons- og stønadsordninger.

Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester. Det foreslås å etablere en førstelinjetjeneste med lokale arbeids- og velferdskontorer som dekker alle kommuner. Disse skal være brukerens kontaktsted for alle arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester. Førstelinjetjenesten vil bli etablert som et samarbeid mellom stat og kommune regulert i lokale avtaler. Dette skal sikre samarbeid og en helhetlig vurdering av tiltak som staten har ansvar for - også for personer som mottar økonomisk sosialhjelp. Det skal samtidig sikre bedre muligheter for å vurdere tjenester som kommunen rår over for personer som mottar statlige tjenester og ytelser.

Som et underlag for avtaleinngåelsen lokalt vil KS bli invitert til å inngå en rammeavtale. For å støtte opp under en avtalebasert prosess om etableringen, og for å markere at reformen forplikter både stat og kommune, foreslås at lokale avtaler og et minimum av samlokalisering gjøres obligatorisk med hjemmel i lov.

For å legge til rette for fleksible løsninger tilpasset lokale behov, foreslår Regjeringen at det skal legges lovmessig til rette for interkommunalt samarbeid om oppgaver etter sosialtjenesteloven, for at stat og kommune kan utføre visse oppgaver for hverandre der begge parter mener dette er hensiktsmessig, og for oppgavedifferensiering slik at det kan være mulig å gi større kommuner ansvar for arbeidsmarkedstiltak til visse brukergrupper. Parallelt med den lovmessige tilretteleggingen, vil etableringen av en felles førstelinjetjeneste understøttes av en rekke tiltak som skal fremme felles holdninger og kultur og etablere en felles faglig plattform.

Regjeringen foreslår å legge ned dagens trygdeetat og Aetat og å bygge opp en ny statlig arbeids- og velferdsetat. Regjeringen mener at samling av det statlige ansvaret i én etat for arbeid og velferd er det organisatoriske grepet som best oppfyller de sentrale kravene til en ny organisering. Dette vil gi bedre muligheter for arbeidsrettet individuell oppfølging fra sykemelding til uførepensjonering, og en helhetlig vurdering av hvilke tiltak det vil være riktig å sette inn til enhver tid. Dagens to etater samarbeider begge med næringslivet, og en mer enhetlig håndtering vil både styrke arbeidet med å få og beholde flere i arbeid, og gjøre det enklere for arbeidsgivere ved at de kan forholde seg til en etat. Denne løsningen legger best til rette for å få etablert en felles førstelinjetjeneste med god tilgjengelighet, bred samordning uten unødige organisatoriske skiller og mulighet til å realisere effektiviseringsgevinster. Gjennom klare mål og resultatkrav og budsjettstyring vil Regjeringen sikre at etaten for arbeid og velferd har fokus på og prioriterer innsatsen med å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Regjeringen vil også gå igjennom helserefusjonsområdet med sikte på forenkling og bedre organisering, for å gi den nye statsetaten en oppgaveportefølje som legger til rette for fokus på kjerneoppgavene og arbeid spesielt.

Framfor å drøfte enkeltmodeller slik som i NOU 2004: 13, er det i det følgende - etter en innledende presentasjon av utredningsutvalgets forslag - valgt å drøfte ulike organisatoriske muligheter i tilknytning til det Regjeringen ser som de tre viktigste organisatoriske hovedvalg vi står overfor:

• Ansvarsdeling mellom kommune og stat (kapittel 7.3)

• Organiseringen på det statlige nivået (kapittel 7.4)

• Hvordan vi kan sikre en enhetlig førstelinje (kapittel 7.5).

Drøftingen tar utgangspunkt i Regjeringens mål for reformen og de sentrale krav som kan utledes av disse, jf. kapittel 6. Det gis også en mer inngående framstilling av Regjeringens forslag, ikke minst de som knytter an til etableringen av en ny førstelinjetjeneste.

7.2 Utredningsutvalgets forslag

For å få en grundig belysning av alternative framtidige organisasjonsmodeller nedsatte Regjeringen 15. august 2003 et utredningsutvalg med en tilhørende referansegruppe. I NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, avlevert i juni 2004, valgte utvalget å ta som utgangspunkt for sin drøfting av organisasjonsmodeller om:

• det er stat eller kommune som skal ha ansvaret

• arbeids- og velferdsforvaltningen organiseres med én ansvarslinje for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne og én ansvarslinje for øvrige oppgaver, eller om alle oppgavene skal samles under et enhetlig ansvar.

Ved å kombinere disse dimensjonene skisserte utvalget fire hovedtyper av modeller som så ble grundig vurdert:

1. Statlig arbeidslinje: En modell der kommunene beholder noenlunde samme ansvar som i dag, men hvor ansvaret på statlig hold er fordelt på to nye statlige etater: Én etat som samler ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne, og en etat for alderspensjon, familieytelser, helserelaterte ytelser m.v.

2. Kommunal arbeidslinje: En modell der kommunene har ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne, mens ansvaret for alderspensjon, familieytelser, helserefusjoner m.v. samles i én statlig etat på samme måte som i modell 1.

3. Statlig enetatsmodell: En modell der ansvaret for de samlede oppgaver i Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten samles i én statlig etat, dvs. en felles etat i statlig regi.

4. Kommunemodell: En modell der kommunene har ansvaret for de samlede oppgaver, dvs. overtar ansvaret for de oppgaver som i dag ligger i Aetat og trygdeetaten - dvs. en felles etat i kommunal regi.

Utvalget vurderte også en regional modell med en fylkeskommunal forankring av arbeids- og velferdsforvaltningen. Selv om utvalget så enkelte argumenter for en regionalt forankret løsning - f.eks. at den kan gi bedre muligheter for samordning med næringspolitikken, og at den på enkelte områder vil innebære en mer effektiv organisering enn en kommunal forankring - pekte utvalget på at den har vesentlige svakheter. En regional modell vil bl.a. bidra til en fragmentering av ansvaret for arbeids- og velferdspolitikken, til nye samarbeidsflater mot kommunene, og den vil gi et vanskeligere utgangspunkt for å etablere en brukerrettet førstelinjetjeneste. Mange av de utfordringer som knytter an til en kommunal oppfølging av arbeidslinjen (se under), vil også være utfordringer med et regionalt politisk ansvar. Regjeringen deler utvalgets vurderinger av denne modellen, og ser ikke en regional forankring som et aktuelt utgangspunkt for en organisasjonsløsning.

I tillegg vurderte utvalget en modell med en statlig etat for inntektssikring (inklusive økonomisk sosialhjelp) og en kommunal etat for tjenesteyting. Utvalget avviste også denne modellen, bl.a. på grunn av utfordringer knyttet til etablering av en ny krevende grenseflate mellom stat og kommune, en svakere organisatorisk kobling mellom rettigheter og plikter, svekkede muligheter for samordnet og helhetlig oppfølging av brukerne, og kostnadskontroll og overveltningsproblematikk. Det vises til Regjeringens vurdering av disse spørsmålene senere i dette kapittelet.

Etter en samlet vurdering - og med utgangspunkt i sin analyse og vekting av ulike reformbehov- og mål - kom utvalget fram til at modell 1 (statlig arbeidslinje) er det beste organisatoriske svaret på de utfordringene vi står overfor. Utvalget mente det ikke var aktuelt å samle ansvaret for oppfølgingen av arbeidslinjen i kommunene. Utredningsutvalget anbefalte følgende modell:

• En statlig etat for arbeid og inntekt som samler virkemidlene knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne. En slik etat ville ifølge utvalget innebære en organisatorisk samling av ansvaret for arbeidslinjen i velferdspolitikken, med brukere i yrkesaktiv alder og med ansvar for alle arbeidsrelaterte stønader og tjenester. Den vil videre sikre én dør og et helhetlig tjenestetilbud for de som trenger hjelp i forbindelse med arbeid og redusert arbeidsevne.

• Utvalget mente at etaten for arbeid og inntekt selv måtte utforme en førstelinjetjeneste og en kontorstruktur som tar hensyn til krav om tilgjengelighet, kompetanse og behov for samarbeid med andre instanser. Utvalget mente at etatens førstelinjetjeneste så langt som mulig måtte samlokaliseres med sosialtjenesten i kommunen.

• Utvalget mente det var ønskelig at etaten for arbeid og inntekt i størst mulig grad fanger opp dagens sosialhjelpsmottakere som kan ta arbeid, dvs. arbeidssøkere uten dagpengerettigheter, og at dette kunne oppnås hvis den disponerte en egen arbeidssøkerstønad. Utvalget anbefalte at det ble arbeidet videre med å utforme en slik stønadsordning.

• En statlig etat for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner som samler ansvaret for de sterkt rettighetspregende og regelstyrte ordningene. Utvalget mente at en målrettet organisering av disse oppgavene også kunne bidra til en effektiv gjennomføring av pensjonsreformen. Utvalget mente at pensjonsetaten selv måtte ta ansvaret for at førstelinjeoppgavene ble løst. Det antok at etaten kunne ivareta stor del av sitt førstelinjebehov i samarbeid og samlokalisering med kommunene og etaten for arbeid og inntekt, og at det ikke ville være aktuelt å etablere egne lokalkontorer.

Det vises til en nærmere presentasjon av utvalgets vurderinger i drøftingen av de enkelte hovedspørsmålene under.

Utredningsutvalget har på en grundig måte utredet og vurdert varianter av en felles etat, der en samorganiserer alle de tre aktuelle tjenesteområdene i enten en kommunal eller en statlig forvaltning. Slike modeller får liten støtte blant høringsinstansene til NOU 2004: 13. Det er knapt noen som støtter en fullstendig kommunal overtagelse av alle oppgavene, og bare noen få anbefaler en statlig enhetsforvaltning, dvs. en statlig overtagelse av sosialkontorenes oppgaver. Blant brukerorganisasjonene er det bare Velferdsalliansen som tydelig går inn for denne modellen. Det vises til nærmere omtale av høringsinstansenes syn under drøftingen av de organisatoriske hovedvalgene senere i dette kapittelet.

7.3 Forholdet mellom stat og kommune

7.3.1 Prinsipper og hensyn i forholdet stat/kommune

7.3.1.1 Verdier og hensyn som vektlegges

Til grunn for Regjeringens vurdering av modell for den framtidige arbeids- og velferdsforvaltningen, ligger bl.a. en avveining av de generelle verdier og hensyn som angår forholdet mellom stat og kommune. Hvor i systemet en oppgave skal plasseres vil alltid baseres på en slik avveining. Et grunnleggende prinsipp er imidlertid at staten har et overordnet ansvar for den samlede offentlige virksomheten. Kommunene har et lokalt selvstyre, men innenfor rammene av nasjonalstaten.

NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune identifiserte tre overordnete hovedhensyn: nasjonale mål, lokalt selvstyre og deltakelse, og hensynet til brukerne.

Et viktig nasjonalt mål er en forvaltning som sikrer rettsikkerhet. Rettssikkerhet handler bl.a. om prosedyreregler for fremgangsmåte i saksbehandling, og om at innbyggerne skal ha det de har krav på av rettigheter etter lovverket. Dersom forutsigbarhet og likebehandling er avgjørende for den enkeltes rettsikkerhet, er dette et argument for statlig ansvar.

Et annet viktig nasjonalt hensyn er at arbeids- og velferdssystemet skal tilby likeverdige tjenester over hele landet, uansett bosted, sosial bakgrunn og økonomisk evne. Statlig styring av kommunene har i stor grad vært knyttet til hensynet til likeverdige tjenester.

For å ivareta nasjonaløkonomiske styring er det også viktig at staten kan styre den samlede etterspørselen i økonomien.

I tillegg til slike nasjonale hensyn veier hensynet til det lokale selvstyret tungt. Dette grunngis vanligvis i de tre verdiene frihet, deltakelse, og effektivitet. Kommunesektoren skal ivareta lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling, og ha muligheten til å gjøre selvstendige politiske prioriteringer - samtidig som statens behov for å gjennomføre nasjonal politikk på lokalt nivå skal ivaretas. En forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati er politisk nærhet - dvs. at de som har ansvar for oppgaveløsningen er i tett kontakt med borgerne, og har mulighet til å tilpasse oppgaveløsningen til lokale ønsker og behov.

Et tredje overordnet hovedhensyn er å ivareta brukernes behov og ønsker på best mulig måte. Tilgjengelighet og sammenheng i tjenestene er to viktige aspekter ved brukerorientering som må vektlegges ved oppgavefordelingen.

Med utgangspunkt i disse hovedhensynene skisserte Regjeringen i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå følgende prinsipper for oppgavefordelingen:

• Lokale og regionale folkevalgte organer bør ha ansvar for oppgaver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn

• Staten bør ha ansvar for standardiserte og regelorienterte oppgaver og kontrolloppgaver

• Staten bør ha ansvar for oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning

• Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå

• Endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati, med utgangspunkt i mål om forenkling, brukervennlighet og effektivitet.

Staten har ansvar for at samfunnets ressurser brukes på en effektiv og rasjonell måte. I denne sammenheng er samordning av tjenestetilbud vesentlig. Kommunenes brede oppgaveportefølje gir gode forutsetninger for å se ulike tjenesteområder i sammenheng, jf. St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004. På den andre siden har effektiviserende stordrift tradisjonelt vært et viktig argument for større enheter. Dette hensynet må imidlertid avveies mot behovet for nærhet når det gjelder tjenesteyting. I St.meld. nr. 19 (2001-2002) la Regjeringen til grunn at oppgaver som er rettet mot den enkelte innbygger, som hovedregel bør legges til det offentlige organet som er tettest på innbyggerne. Sentralt for avveiningen mellom nærhet og effektivitet vil være hvilke økonomiske og faglige forutsetninger et organ har for å løse oppgavene, og samsvaret mellom oppgavens og den aktuelle myndighetens geografiske nedslagsfelt.

7.3.1.2 Styringsprinsipper

Generalistkommunesystemet

Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bygger i dag på et generalistkommunesystem, som innebærer at kommuner og fylkeskommuner har ansvar for det samme brede spekter av oppgaver uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur og andre kjennetegn. Systemet stiller krav til likhet og likeverdighet mellom kommuner. De samme kravene til statlig styring gjelder uavhengig av kommunenes funksjonsdyktighet. Regjeringen har i St.meld. nr. 19 (2001-2002) signalisert at den ønsker å myke opp dette systemet gjennom forsøk, og samtidig slått fast at flere oppgaver bør desentraliseres til kommunene.

Gjennom oppgavedifferensiering, hvor kommuner med ulike kjennetegn får ansvar for ulike oppgaver, kan en i større grad utnytte muligheter for stordriftsfordeler, tilrettelegge for mer fleksibel oppgaveløsning, og samle flere tjenester på ett forvaltningsnivå. Differensierte løsninger kan legge til rette for at oppgaver det ikke er hensiktsmessig at alle kommuner overtar, kan desentraliseres til noen større kommuner. Ulempene er bl.a. knyttet til mindre oversiktlighet for brukerne, til at noen kommuner får et snevrere virksomhetsområde enn andre, og en mer komplisert statlig styring av kommunesektoren. Ulempene kan begrenses når differensieringen begrenses til noen få kommuner og klart definerte oppgaver.

Regjeringen ser det nå som hensiktsmessig å gi en hjemmel som åpner for permanent differensiering når det gjelder arbeidsmarkedstiltak for grupper som kommunene i utgangspunktet har inntektssikringsansvaret for, slik at det ikke er nødvendig å ta i bruk Forsøksloven i disse tilfellene. Regjeringen mener videre det er hensiktsmessig å avgrense differensieringen til større kommuner, jf. nærmere omtale senere i kapittelet.

Styringsformer

Staten styrer kommunesektoren gjennom regler, økonomiske virkemidler, rapporteringskrav, samt mer pedagogiske virkemidler.

Plikter som pålegges kommunene må hjemles i lov. Disse kan omhandle prosedyrer, innhold eller krav til organisering. I Regjeringens retningslinjer for regelverk rettet mot kommunesektoren legges det til grunn at det er hensiktsmessig å styre kommunesektoren gjennom rammestyring, og at det ikke skal stilles særskilte krav til organisering, intern delegasjon, faglig kompetanse eller nye individuelle rettigheter uten at dette kan gis en tungtveiende begrunnelse, jf. bl.a. St.prp. nr. 66 (2002-2003).

Regjeringen legger vekt på at oppgavefordelingen skal følge det finansielle ansvarsprinsippet: den som har ansvaret for at en oppgave blir utført skal ha finansieringsansvaret for oppgaven. Regjeringens målsetting er videre at en størst mulig andel av overføringene til kommunene skal gis gjennom rammetilskudd. Bakgrunnen er ønsket om å sikre kommuner og fylkeskommuner størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteproduksjonen til lokalbefolkningens behov. Øremerkede tilskudd skal først og fremst forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase.

Staten styrer også gjennom rapporteringskrav. Det er et mål å få en mest mulig samordnet rapportering. Et viktig virkemiddel er KOSTRA (kommune-stat-rapportering). KOSTRA er et rapporteringssystem som gir informasjon om ressursbruk og resultater gjennom å si noe om produksjonsomfang og til en viss grad kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon.

Andre virkemidler er ulike former for informasjon og holdningspåvirkning. Utgangspunktet er at nasjonale myndigheter ønsker at kommunene skal gi visse tilbud eller foreta visse politiske valg, uten at det stilles formelle krav til kommunene. Dette kan dreie seg om veiledningsmateriale som gir utfyllende opplysninger om hvordan kommunene skal gjennomføre lovpålagte oppgaver, eller materiale som kan være til hjelp når regjeringen ønsker at kommunene skal gjennomføre en viss type politikk.

7.3.2 Større kommunalt ansvar?

7.3.2.1 Utredningsutvalgets og høringsinstansenes synspunkter

Utredningsutvalget så en rekke problemer knyttet til både en kommunal gjennomføring av hele eller deler av arbeidsmarkedspolitikken, og til et større kommunalt ansvar for de rettighetsbaserte og regelstyrte ytelsene etter folketrygden. Regjeringen deler her utvalgets synspunkter. Utvalget konkluderte i store trekk med at det er tungtveiende argumenter for dagens arbeidsdeling mellom stat og kommune på arbeids- og velferdsfeltet, og at denne burde legges til grunn ved en omorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Hovedtrekkene i utvalgets synspunkter framgår under avsnittet om Regjeringens vurdering under.

Blant høringsinstansene til NOU 2004: 13 er det knapt noen som går inn for en fullstendig kommunal modell med overføring av de oppgaver som ligger til dagens statsetater (kommunemodell). KS og majoriteten av kommunene ønsker et større kommunalt ansvar enn i dag, ved at kommunen overtar ansvaret for arbeidsrelaterte tjenester og ytelser (kommunal arbeidslinje), ev. med en ny arbeidssøkerstønad i kommunal regi. Et ikke ubetydelig mindretall blant kommunene (ca. 1/3 av de som har svart) ønsker imidlertid at staten skal tillegges et større ansvar enn i dag, ved å overføre en del av dagens kommunale ansvar for sosiale tjenester til staten.

Enkelte kommuner, som Oslo og Bergen, tar opp spørsmålet om oppgavedifferensiering og utvidet ansvar for større kommuner innenfor en hovedmodell med statlig arbeidslinje, eller at spørsmålet må vurderes i forhold til ny kommunestruktur. Fylkeskommunene ønsker gjennomgående å få utredet og vurdert en regional modell nærmere.

KS legger et demokratiperspektiv og et brukerperspektiv til grunn for en ønsket oppgave- og ansvarsoverføring fra stat til kommune. Det påpekes at det vil være kort vei fra politisk ledelse i kommunen til førstelinjetjenesten, og kortere vei fra brukerne til det politiske nivået. For brukerne vil kommunale modeller legge til rette for et felles førstelinjetilbud av tjenester som er tilstede i alle kommuner, noe som er av særlig betydning for brukere med svak tilknytning i arbeidslivet og behov for tettere og tverrfaglig oppfølging.

KS legger også vekt på samarbeidet med de viktigste lokale omgivelsene (brukerorganisasjoner, andre frivillige organisasjoner, næringsliv m.m.) og tilgrensende kommunale tjenester på bl.a. helse-, rehabiliterings-, integrerings- og boligområdene. Det framheves at dette samarbeidet blir vanskelig uten at det ledes av en sterk og aktiv lokal samordningskraft, og at det er vanskelig å se bedre alternativer enn kommunen som kan iverksette dette lokalt.

KS mener et samordningsperspektiv og et økonomiperspektiv taler for at en kommunal arbeidslinjemodell er den beste for en mer effektiv iverksetting av arbeidslinjen. Modellen vil legge velferdsoppgavene på lokalt nivå til kommunene og sikre at samme myndighet har ansvaret for tilbud på beslektede områder. KS tilrår at nåværende tjenester og ytelser fra trygdekontor, sosialkontor og Aetat som er relevante for iverksettingen av arbeidslinjen i velferdspolitikken bør samles i en kommunal arbeids- og velferdsforvaltning. Oppgaver som ikke krever utøvelse av lokalt skjønn, legges til en statlig Pensjonsetat.

7.3.2.2 Regjeringens vurdering

Etter Regjeringens syn bør staten fortsatt ha ansvar både for folketrygdens inntektssikringsordninger og arbeidsmarkedspolitikken. Det vises til gjennomgangen og vurderingen i NOU 2004: 13, samt til den mer prinsipielle framstillingen av prinsipper og hensyn knyttet til forholdet mellom stat og kommune over. Under vil kort noen viktige momenter framheves.

Nasjonal forankring av trygder og pensjoner

Etter Regjeringens vurdering tilsier flere hensyn et fortsatt statlig ansvar for og administrasjon av ordninger som sikrer inntekt ved mangel på arbeid eller manglende arbeidsevne - og som i dag ivaretas av enten Aetat eller trygdeetaten (syke-, rehabiliterings- og attføringspenger, stønad til enslige forsørgere, uførestønader med mer):

• Folketrygdens rettighetspreg gjør at hensynet til likebehandling veier tungt, noe som kan tilsi at rammer og regelverk for de sentrale inntektssikringsordningene under folketrygden fortsatt bør være standardiserte og underlagt direkte kontroll fra Stortinget og Regjeringen. I dag ivaretas likebehandling gjennom nasjonale kompetansetiltak, rutiner og retningslinjer og kontroll innad i statsetatene. Med en kommunal håndtering av slike ytelser ville det være behov for å etablere et nytt statlig kontrollapparat for å sikre likebehandling - noe som kan innebære en byråkratisering og økte administrative utgifter.

• Sterkt regelstyrte og rettighetsbaserte ordninger utløser ikke de sterke sidene ved et kommunalt ansvar. Kommunalt ansvar for rettighetsorienterte stønadsordninger vil vanskelig kunne innpasses i gjeldende finansieringssystem for kommunesektoren. Det tilsier øremerkede refusjonsordninger, som i sin tur gir kommunene få insentiver for å bidra med aktive tiltak for å redusere samfunnets kostnader til stønader og pensjoner. Dette måtte ev. kompenseres ved å innføre finansielle insentiver - for eksempel et system for delfinansiering av stønader og tjenester - som gir kommunene motivasjon for å velge aktiviserende tiltak. Regjeringen vil når den nye organisasjonen er på plass vurdere om det skal gjennomføres forsøk for å få prøvd slike løsninger.

• Den norske kommunestrukturen, med svært mange små kommuner, gir ikke tilstrekkelig økonomisk bærekraft til å kunne håndtere rettighetsbaserte ytelser innenfor et rammefinansieringssystem.

• En kommunal modell kan vanskelig kombineres med nødvendige tiltak for å sentralisere og effektivisere de deler av virksomheten som ikke krever direkte brukerkontakt. Dette gir et effektivitetstap, samtidig som det vil kunne redusere kvaliteten på saksbehandlingen.

• Folketrygden har på det aktuelle området et komplekst system av ytelser. Det er langt enklere og mer rasjonelt å opparbeide og vedlikeholde nødvendig kompetanse på kompliserte og omskiftelige stønadsordninger innen en enhetlig, nasjonal organisering, enn med flere hundre uavhengige enheter.

En fortsatt nasjonal arbeidsmarkedspolitikk

Også når det gjelder arbeidsmarkedspolitikken er det flere tungtveiende hensyn som tilsier et fortsatt statlig ansvar:

• Et større kommunalt ansvar vil gi Storting og regjering mindre innflytelse på arbeidsmarkedspolitikken, og det vil bli vanskeligere å sikre at denne understøtter nasjonale økonomiske hensyn. Raskt skiftende utfordringer i arbeidsmarkedet må møtes med nasjonale omprioriteringer. Gjennomføring av en effektiv motkonjunkturpolitikk, hvor en også ser arbeidsmarkedspolitikken i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet, ville kreve uforholdsmessig sterk detaljstyring av kommunene.

• For å sikre et velfungerende arbeidsmarked på tvers av kommunegrensene er det nødvendig å ha et godt overblikk over tilbudet av arbeidskraft og kunnskap om virksomhetenes etterspørsel på nasjonalt nivå. Dette sikres gjennom en nasjonal forvaltning. Arbeidsmarkeder og dermed også næringslivets behov går utover kommunegrenser. I en kommunal modell kan det oppstå en direkte interessekonflikt mellom kravet til mobilitet og den enkelte kommunenes økonomiske interesser.

• Kommunene er ikke naturlige enheter i en arbeidsmarkedssammenheng. Selv lokale arbeidsmarkeder dekker vanligvis flere kommuner. Dette gir verken et godt utgangspunkt for rasjonell bruk av arbeidsmarkedstiltak eller for samhandling med næringslivet.

• I et stadig mer spesialisert arbeidsmarked vil det oppstå flaskehalser knyttet til spesialiserte yrkesfunksjoner. Slike utfordringer ivaretas ikke godt innenfor kommunale modeller. Det vil også være vanskeligere å ivareta behovet for nasjonale og regionale tiltak for spesielle brukergrupper - for eksempel tilrettelagt yrkesopplæring for grupper med spesielle funksjonshemninger.

• Arbeidsmarkedsfeltet er velegnet for effektivisering, kvalitetsheving og brukerretting gjennom utvikling av digitale tjenestetilbud og utnytting av stordriftsfordeler. I en kommunal modell er det fare for utvikling av parallelle funksjoner på spesialiserte områder og innbyrdes ukoordinerte tilbud til brukerne.

Om avgrensede kommunale ansvarsmodeller

I den foreløpige diskusjonen rundt en arbeids- og velferdsreform er det også lansert organisatoriske løsninger med myndighetsoverføring til kommunene på mer avgrensede områder enn det som er vurdert over. En slik mer avgrenset løsning er kommunal overtagelse av de oppgaver Aetat i dag har innen arbeidsmarkedspolitikken, herunder forvaltning av ytelser som dagpenger og attføringspenger. Begrunnelsene for en slik modell vil i stor grad være de samme som for en mer omfattende kommunal arbeidslinje.

Motforestillingene som det er redegjort for foran vil også gjelde for en slik løsning. I tillegg vil den opprettholde og forsterke et organisatorisk skille mellom ansvaret for arbeidsrettede virkemidler på den ene siden, og viktige sykdomsrelaterte stønader (syke- og rehabiliteringspenger, uførestønader) på den andre. Det er langs denne aksen vi finner hovedstrømmen av personer som beveger seg fra arbeid og over i varig arbeidspassivitet. Etter Regjeringens oppfatning bør et av hovedformålene med den kommende reformen nettopp være å organisatorisk knytte disse ytelsene tettere sammen med aktive, arbeidsrettede virkemidler. En slik modell kan isteden bidra til å forlenge veien fra trygdepassivitet til arbeidsrettet aktivitet, og gi organisatoriske terskler mellom de som ivaretar rettigheter og plikter for de største brukergruppene. Det innføres i tillegg en ny samarbeidsflate mellom stat og kommune som vil være mer omfattende enn dagens.

En annen og enda mer begrenset myndighetsoverføring til kommunene vil være å beholde alle de sentrale inntektssikringsordningene på statlig hånd, mens de aktive, arbeidsrettede tiltakene forankres i kommunene. En slik modell ble vurdert i NOU 2004: 13, jf. omtale foran i kapittelet. Regjeringens vurdering er at de nasjonale arbeidsmarkedspolitiske hensynene som er anført over, vil ramme også en slik modell. Kommunene vil samtidig få svake insentiver til å redusere de statlige stønadsutgiftene. Problemet med kostnadsoverveltning vil bli forsterket i forhold til dagens organisering. I tillegg vil modellen innebære at en skiller ansvaret for inntektssikring fra ansvaret for tjenesteyting, og således svekker koblingen mellom rettigheter og plikter innen stønadsordningene.

Begrenset oppgavedifferensiering

Foran i dette kapittelet ble det redegjort for Regjeringens politikk for mer differensierte former for ansvars- og oppgavedeling mellom kommune og stat, for eksempel knyttet opp mot kommunestørrelse. Etter Regjeringens syn vil en del store kommuner med kompetanse og økonomisk bærekraft kunne ha forutsetninger for å ivareta visse oppgaver på det arbeidsmarkedspolitiske området. Det vil først og fremst gjelde amsvar for oppfølging og kvalifisering av personer som har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. Det er positive erfaringer med arbeidsrettet kommunal innsats for denne brukergruppen knyttet til Regjeringens fattigdomssatsning og til den spesielle satsningen på tiltak for langtidssosialhjelpsmottagere.

En begrenset oppgavedifferensiering innenfor arbeids- og velferdspolitikken vil ha som hensikt å bedre måloppnåelsen, dvs. få flere i arbeid og færre på passive stønader, bl.a. gjennom effektiv bruk av administrative ressurser og målrettet bruk av tiltaksressurser. Samtidig vil det legge til rette for at kommuner som har forutsetninger for det kan spille en større rolle i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken. Ved en avgrensning av målgruppen vil en kunne legge til rette for at samme instans både har ansvaret for økonomiske ytelser og ansvaret for tiltakene som kan gjøre mottagerne uavhengige av de samme ytelsene.

Det er i denne sammenheng viktig å understreke at den nye arbeids- og velferdsetaten vil ha ansvar for den samlede gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Overføring av ansvar og ressurser til kommunene må ses i sammenheng med de samlede mål og utfordringer for arbeidsmarkedspolitikken for de enkelte år. En slik overføring vil derfor også medføre et behov for å følge kommunenes tiltaksinnsats og resultatoppnåelse, og stille samme krav til kommunenes innsats som til statsetaten.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at det etableres en lovhjemmel for oppgavedifferensiering, slik at det vil være mulig å gi kommuner større ansvar for arbeidsmarkedstiltak for personer der kommunen har inntektssikringsansvaret. Differensieringen vil avgrenses til de største kommunene. En oppgavedifferensiering innenfor arbeidsmarkedspolitikken vil bl.a. kunne bygge på erfaringer fra oppgavedifferensieringsforsøket i fire bydeler i Oslo (jf. nærmere omtale i kapittel 5), bl.a. med hensyn til måloppnåelse og samhandlingen og samordningen med det nasjonale apparatet for iverksetting av arbeidsmarkedspolitikken for andre målgrupper. Oppgavedifferensiering vil ikke endre på kravet til et felles, lokalt arbeids- og velferdskontor, jf. nærmere omtale senere i dette kapittelet.

Overføringen av ressurser må ses i sammenheng med den totale budsjettrammen for arbeidsmarkedspolitiske tiltak og de mål/prioriteringer som fastlegges ved behandlingen av statsbudsjettet. Departementet vil utforme retningslinjer og prosedyrer for et opplegg med oppgavedifferensiering, ev. i en egen forskrift, og tar sikte på at dette skal foreligge når den nye statsetaten blir etablert, dvs. fra annet halvår 2006. Kommunene vil deretter kunne søke om å få godkjent en modell med oppgavedifferensiering med sikte på iverksetting fra 2007. Regjeringen vil også - etter at den nye organisasjonen er på plass - vurdere om det skal gjennomføres forsøk med sikte på å fremme aktivisering gjennom kommunalt medfinansieringsansvar for inntektssikringsordninger og tjenester.

7.3.3 Større statlig ansvar - ansvar for økonomisk sosialhjelp

7.3.3.1 Utredningsutvalgets og høringsinstansenes synspunkter

Et av de sentrale kravene Regjeringen stiller til en ny arbeids- og velferdsforvaltning er at den i størst mulig grad skal samle ansvaret for ytelser og tjenester rettet mot arbeid og redusert arbeidsevne. Etter lov om sosiale tjenester har kommunen i dag ansvaret for en viktig del av virkemidlene, bl.a. økonomisk sosialhjelp. Når det etter Regjeringens vurdering ikke er hensiktsmessig å samle de øvrige virkemidlene under kommunalt ansvar, er det nødvendig å vurdere om kommunale virkemidler bør overføres til staten.

I tilknytning til de to organisasjonsmodellene som samler arbeidsrettede virkemidler på statens hånd (statlig enetatsmodell, statlig arbeidslinje), vurderte utredningsutvalget fire varianter av ansvarsoverføring og avgrensning mot den kommunale sosialtjenesten:

1. Et statlig helhetsansvar for den tradisjonelle sosialkontortjenesten.

2. Ansvar for personer som har behov for økonomisk sosialhjelp og medfølgende tjenester etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven. I tillegg så man det som aktuelt å vurdere ansvaret etter § 4-5 om midlertidig husvære.

3. Ansvar for personer som har behov for økonomisk sosialhjelp, som er arbeidssøkere og som er uten rett til dagpenger.

4. Ansvarsdelingen mellom stat og kommune beholdes som i dag.

Når det gjelder variant a), var utvalgets generelle vurdering at ansvaret dels er knyttet nært opp til lokale politiske prioriteringer, at deler av sosialkontortjenestens virksomhet er nært knyttet opp til øvrig kommunalt tjenestetilbud, og at enkelte oppgaver er nært knyttet til og bør følge ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen. Med hensyn til variant c) vises til den senere vurderingen av forslaget om en ny arbeidssøkerstønad senere i dette kapittelet.

Nærmere om variant b), statlig ansvar for økonomisk sosialhjelp

Kommunene er tillagt ansvaret for økonomisk sosialhjelp til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Stønadene utgjør det nedre sikkerhetsnettet i velferdsordningene. Sosialtjenesten kan i særlige tilfeller, selv om de alminnelige vilkårene ikke er oppfylt, gi økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Stønaden skal utmåles på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes faktiske behov. Stønaden er en selvstendig ytelse, men skal gis med sikte på å gjøre stønadsmottakeren økonomisk selvhjulpen.

I NOU 2004: 13 pekes det på at målet om å gjøre den enkelte sosialhjelpsmottaker selvhjulpen sammenfaller med et av hovedmålene for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget viser til at kommunene i begrenset grad selv har virkemidler og tiltak som kan bidra til å få sosialhjelpsmottakere i arbeid, og at det er behov for en sterkere samordning av ansvaret for arbeidsmarkedstjenester og økonomisk sosialhjelp.

Utvalget konkluderer imidlertid med at kommunene fortsatt bør ha ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen. Det er særlig to vesentlige grunner til dette:

• Mange av sosialhjelpsmottakerne har behov for bistand som ikke er relatert til målet om arbeid, og mange vil ha behov for tiltak og tjenester som kommunene har et ansvar for, herunder råd og veiledning, bolig, rusomsorg, helsetjenester m.v. Utvalget har derfor lagt avgjørende vekt på at den økonomiske sosialhjelpen er skjønnsbasert og nært knyttet til kommunenes øvrige tjenester, og at en statlig overtakelse av sosialhjelpen vil skape nye samarbeidsutfordringer mellom stat og kommune.

• En overføring av ansvaret for økonomisk sosialhjelp til en statlig etat som har som hovedformål å styrke arbeidslinjen, vil kunne vri fokuset og kompetansen i statsetaten bort fra den arbeidsrettede oppfølgingen.

Høringsinstansenes syn

I høringsrunden til NOU 2004: 13 gikk brukerorganisasjonene, organisasjonene i arbeidslivet, de to berørte statsetatene og Sosial- og helsedirektoratet, og de fleste fylkesmenn, direktorater og statlige tilsyn nær samtlige inn for samme eller et større statlig ansvar, men fortsatt med ulike varianter av arbeidsdeling mellom stat og kommune. Blant de som går inn for en utvidet statlig løsning er det en overvekt som foretrekker utvalgets anbefalte modell, hvor en arbeidssøkerstønad til en viss grad utvider det statlige ansvarsområdet til å omfatte oppfølgingen av sosialhjelpsmottagere som kan og bør arbeidsrettes. Flere - bl.a. Sosial- og helsedirektoratet, flere brukerorganisasjoner, kommuner og fylkesmenn - ønsker at det skal innføres en arbeidssøkerstønad for alle arbeidsledige uten dagpengerettigheter, eller at den økonomiske sosialhjelpen skal inngå i en statlig etat for arbeid og inntekt.

7.3.2.3 Regjeringens vurdering

Regjeringen deler synspunktene i NOU 2004: 13 om at en ytterligere samling av arbeidsrettede virkemidler på statens hånd, og dermed muligheten for å etablere en statlig etat som dekker hele arbeids- og velferdsforvaltningen, først og fremst er et spørsmål om staten bør overta ansvaret for økonomisk sosialhjelp.

En stor andel av de som har sosialhjelp som livsoppholdsytelse har et hjelpebehov utover stønadsbehovet. Mange har redusert arbeids- eller funksjonsevne på grunn av sosiale eller helsemessige problemer, og har ofte manglende formelle kvalifikasjoner og liten arbeidserfaring. En økende andel har sammensatte og langvarige hjelpebehov, bl.a. knyttet til rusmiddelproblemer, psykiske lidelser og boligproblematikk. Disse har behov for ulike typer tjenester og tiltak, i form av rehabilitering og behandling, boligtiltak, motivasjons- og mestringstiltak m.v., før de kan utnytte sin arbeidsevne og delta i ordinært eller tilrettelagt arbeid. Det vil ofte være behov for individuelt tilpassede opplegg og langvarig oppfølging av den enkelte.

Kommunene har et bredt spekter av oppgaver som er sentrale for å få til en helhetlig løsning for sosialhjelpsmottakere med sammensatte behov. Sosialtjenestens brukere har ofte, i tillegg til stønad til livsopphold, behov for råd og veiledning av sosial og økonomisk art, bistand til å skaffe bolig, helsetjenester m.v. Ved siden av ansvaret for sosialkontortjenesten, har kommunene ansvaret omsorgstjenester, helse-, rehabiliteringstjenester og integrering av nyankomne innvandrere.

De aller fleste sosialhjelpsmottakere har imidlertid et stønads- og hjelpebehov av kortere varighet. Det vil til enhver tid være personer som har behov for økonomisk bistand i en akutt krisesituasjon (nødhjelp), i en forbigående vanskelig livssituasjon, eller som midlertidig har behov for supplerende stønad til arbeidsinntekt eller en trygdeytelse for å dekke uforutsette utgifter. Det er derfor behov for et skjønnsbasert økonomisk sikkerhetsnett for å fange opp ulike behovssituasjoner som ikke omfattes av de mer generelle og rettighetsbaserte inntektssikringsordningene.

Regjeringen vil beholde økonomisk sosialhjelp som en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi. Et fortsatt kommunalt ansvar for den økonomiske sosialhjelpen vil bedre legge til rette for en helhetlig og samordnet hjelpeinnsats for stønadsmottakere med sammensatte behov. En statlig overtakelse av den økonomiske sosialhjelpen vil skape nye samarbeidsutfordringer mellom en statlig etat og andre kommunale sosialtjenester, og nye samordningsflater i forhold til andre kommunale tjenester.

En kommunal forankring av den økonomiske sosialhjelpen sikrer at stønaden, sammen med andre eventuelle hjelpetiltak, gis ut fra kunnskap om lokale forhold. Gjennom sosialtjenestens kontakt med brukerne får de lokale myndighetene kunnskap som gir grunnlag for å vurdere hjelpetiltak opp mot forebyggende innsats, både på individnivå og i forhold til enkeltgrupper. En kommunal forankring opprettholder også muligheten for lokale politiske avveininger.

En ny, samordnet arbeids- og velferdsforvaltning der sosiale tjenester inngår i en felles førstelinjetjeneste, skal bidra til at personer som tar kontakt med hjelpeapparatet raskere får bistand til å komme i arbeid, eller tidligere får avklart sine rettigheter innenfor de mer generelle trygdeordningene. Dette vil bidra til at færre personer blir langvarig avhengig av økonomisk sosialhjelp som livsoppholdsytelse. Sosialhjelpen skal fortsatt være en midlertidig ytelse i en vanskelig livssituasjon, og ikke et system for langvarig inntektssikring.

7.3.4 Spørsmålet om en ny arbeidssøkerstønad

I NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning ble det anbefalt at det arbeides videre med å utforme en statlig arbeidssøkerstønad med sikte på å fange opp de av dagens sosialhjelpsmottakere som kan ta arbeid, dvs. arbeidssøkere uten dagpengerettigheter og personer med behov for arbeidsrettede tiltak. Utvalget påpeker at dagens sosialhjelp gir dårlige insentiver til arbeid, bl.a. fordi den ikke er endelig tidsavgrenset og fordi den gir full avkorting mot inntekt. I tillegg mente utvalget at en statlig etat med ansvar for arbeidsrettede tiltak ville være bedre i stand til å gi et tilbud til disse gruppene, og at den raskere og bedre kunne føre dem inn på et arbeidsrettet spor hvis den disponerer en egen stønadsordning som fanger dem opp.

Høringsinstansene til NOU 2004: 13 har delte syn på arbeidssøkerstønaden. Organisasjonene i arbeidslivet støtter forslaget. Flere brukerorganisasjoner, som Velferdsalliansen og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), ønsker en mer vidtgående løsning (minsteinntekt eller dagpenger til alle arbeidssøkere). KS er i mot forslaget og er, sammen med mange sosialfaglige høringsinstanser, bekymret for stigmatiseringseffekter og en vanskelig grenseoppgang mot sosialhjelp.

I NOU 2004: 13 ble det bare gitt en kort omtale av en arbeidssøkerstønad og rammene for en slik stønad ble i liten grad drøftet. Utvalget påpekte at det vil være viktig å utrede nærmere vilkårene for en slik stønad. Det er mange ulike argumenter og hensyn knyttet til en eventuell arbeidssøkerstønad og utformingen av den. Dette vil bli nærmere utredet. Det må i en slik utredning vurderes hvem som skal omfattes av en eventuell stønad, ytelsesnivå, vilkår, og tiltak og oppfølging av den enkelte mottaker. Virkningen på jobbsøking og yrkesdeltaking av en arbeidssøkerstønad må vurderes grundig, fordi en arbeidssøkerstønad også kan ha negative effekter på både yrkesdeltaking og jobbsøking. Det samme gjelder kostnader og mulige samfunnsøkonomiske gevinster. Størrelsen på de gruppene som vil kunne få rett til en slik ytelse, og kostnadene ved den, vil bl.a. avhenge av hvilke inngangsvilkår som settes, av den enkeltes mulighet til å tilpasse seg inngangsvilkårene og av kravene til egen innsats. Erfaringer fra regjeringens tiltaksplan mot fattigdom er at mange sosialhjelpsmottakere trenger mer kompetanse eller arbeidstrening for å komme i jobb. Det er likevel viktig at det fortsatt stilles strenge krav om aktivitet og arbeidssøking, for eksempel slik at det stilles som vilkår at vedkommende deltar på arbeidsmarkedstiltak eller lignende i regi av den nye arbeids- og velferdsetaten. Når personer deltar i arbeidsmarkedstiltak, mottar disse livsoppholdsytelse fra denne etaten.

Regjeringen legger opp til et vesentlig tettere samarbeid mellom stat og kommune enn det som ble foreslått i NOU 2004: 13. Samarbeidet i en ny felles førstelinjetjeneste vil i større grad legge til rette for at bl.a. sosialhjelpsmottakere blir fulgt opp med sikte på arbeid, samt gi bedre muligheter for en systematisk oppfølging av de krav som skal stilles om å søke arbeid og delta på arbeidsrettede tiltak. Samarbeidet i førstelinjetjenesten gir også muligheter for felles utbetaling av stønader fra staten og kommunene slik det praktiseres enkelte steder allerede i dag, jf. for eksempel omtalen i kapittel 5 av forsøk i Løten kommune. Forslaget om én statlig etat og et forpliktende samarbeid mellom staten og kommunene i førstelinjetjenesten vil redusere problemer knyttet til at enkeltpersoner må forholde seg til flere etater. Dette kan redusere behovet for en arbeidssøkerstønad. Utsatte grupper sosialhjelpsmottakere er allerede i dag høyt prioritert ved fordeling av arbeidsmarkedstiltak.

Regjeringen vil, som del av en generell virkemiddelgjennomgang, vurdere nærmere om det skal innføres en arbeidssøkerstønad og ev. andre aktuelle virkemidler. Som grunnlag for denne vurderingen er det behov for nærmere utredning og mer systematisk kunnskap. Det er særlig viktig med fokus på betingelser som kan fremme overgangen til arbeid, og på stønadsnivå og avgrensning av målgruppen. Bekymringer fra høringsinstanser om stigmatiserings- og marginaliseringseffekter på gruppene som fortsatt vil være henvist til økonomisk sosialhjelp må også vurderes nærmere. Erfaringer fra ulike forsøk knyttet til organisasjonsreformen og fra fattigdomssatsingen må også tas med i de vurderinger som skal gjøres. Regjeringen ser også et behov for å kartlegge nærmere økonomiske og administrative konsekvenser av ulike ordninger. Vurderingene vil inngå som et ledd i den samlede virkemiddelgjennomgangen i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. omtalen av dette i kapittel 1.

7.4 Organiseringen på det statlige nivået

7.4.1 Utredningsutvalgets og høringsinstansenes syn

Et hovedspørsmål i forbindelse med valg av en framtidig organisasjonsmodell er hvordan en best kan organisere det statlige ansvaret for arbeids- og velferdspolitikken: Alternativene er først og fremst enten en organisering basert på rendyrking av formål organisert i to atskilte etater, eller en bred oppgaveorganisering i én felles etat.

Et sentralt utgangspunkt i NOU 2004: 13 var at den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen ivaretar to hovedformål eller oppdrag - og derfor naturlig kan deles i to: De arbeidsrettede innsatsene på den ene siden, og forvaltning av sterkt regelstyrte og rettighetspregede ordninger uten sterk tilknytning til arbeid eller redusert arbeidsevne (pensjoner, familieytelser, helserefusjoner). Utvalget tilrådde en organisering av det statlige ansvaret i to etater innrettet mot hvert av hovedmålene. Det la stor vekt på en organisering som gir klart ansvar for og fokus på oppfølging av arbeidslinjen. Utvalget la bl.a. følgende til grunn for sin konklusjon:

• En modell med oppgaveorganisering rundt ett hovedformål vil gi klare ansvarsforhold og en tydelig organisering rundt viktige og sammenhengende formål. Den vil bidra til formålseffektivitet ved en organisatorisk samling av og konsentrasjon om de arbeidsrettede oppgavene. En felles etat vil i dette perspektivet kunne svekke måloppnåelsen på grunn av den store bredden i forskjellige samfunnsoppdrag og oppgaver som samles under samme tak. Man vil kunne få konflikter mellom parallelle mål knyttet til svært ulike tjenesteområder som hver for seg er av stor viktighet.

• En stor etat med ansvar både for arbeidsretting og betydelige forvaltningsoppgaver vil, etter utvalgets oppfatning, lett bli preget av en forvaltningskultur som kan gi fare for faktisk nedprioritering av individuell oppfølging generelt, og bistand i retning av aktivitet og arbeid mer spesielt.

• Samordningsbehovet er ssærlig knyttet til de arbeidsrettede virkemidlene og brukere som trenger arbeidsrettet bistand. Det er primært disse som etter utvalgets vurdering er utsatt for både kasteballs- og innelåsingsproblematikk ved utydelig og overlappende ansvar, og som utvalget derfor tar sikte på å ivareta gjennom sitt forslag til ansvarsmodell.

• En organisering rundt et hovedformål gir et godt grunnlag for politisk styring. Med en felles, stor etat vil det politiske nivået stilles overfor en mindre gjennomsiktig organisasjon enn med to etater med mer rendyrkede formål.

Flere høringsinstanser som anbefalte fortsatt statlig hovedansvar for arbeidsrettede virkemidler, argumenterer for en oppdeling i to statlige etater. Det gjelder bl.a. Næringslivets hovedorganisasjon, Aetat, Sosial- og helsedirektoratet og Akademikerne. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ønsker også en todeling, men der en etat for arbeid og inntekt får et bredere ansvarsområde som inkluderer livsløpsperspektivet og all «operativ» oppfølging overfor en bredere brukergruppe (funksjonshemmede barn, overgang fra utdanning til arbeid, hjelpemidler, grunn- og hjelpestønad m.v.). Flere av brukerorganisasjonene understreker at det må legges til grunn en bred forståelse av hva arbeidslinjen i velferdspolitikken innebærer, uten at de eksplisitt tar stilling til modellvalg. Landsorganisasjonen tilrår én samlet statlig etat, likeså Velferdsalliansen som ønsker en samlet etat for alle dagens arbeids- og velferdstjenester. Rikstrygdeverket går inn for en statlig divisjonalisert énetatsmodell.

I debatten rundt dette temaet er det også pekt på at en fokusert, arbeidsrettet organisasjon lettere kan tilpasse seg arbeidsmarkedspolitikkens dynamiske karakter og behov for raske kurskorrigeringer. Det er også pekt på at det kan være vanskelig å forene kvalitet og spisskompetanse med en bred oppgaveportefølje i førstelinjetjenesten. Avgrensning av etatens oppgavespekter kan være en forutsetning for at generalister i en mottaksfunksjon og faste koordinatorer med ansvar for å følge opp den enkelte bruker har tilstrekkelig oversikt og kunnskap til å utføre jobben på en kompetent måte.

7.4.2 Regjeringens vurdering

Regjeringens vurdering av hvordan det statlige ansvaret bør organiseres tar utgangspunkt i målene for reformen og de sentrale krav til organisering som er utledet av disse, jf. kapittel 6. Selv om det er flere forhold som kan trekke i retning av den modellen for statlig organisering som ble anbefalt i NOU 2004: 13, foreslår Regjeringen etter en samlet vurdering å legge ned dagens trygdeetat og Aetat og å bygge opp én ny statlig etat.

Både en organisering i en og i to etater slik den er skissert i NOU 2004: 13 vil samle ansvaret for virkemidlene knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne. Etter Regjeringens syn vil det være mulig med en forsterket oppfølging av målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, uavhengig av den statlige organiseringen bak en felles førstelinjetjeneste. Fokus på og innsats mot arbeid og for et inkluderende arbeidsliv kan sikres gjennom klare mål og resultatkrav som gir mulighet for tett oppfølging. Gjennom budsjettstyring og oppfølging kan en sikre prioritering av ressursene mot de viktigste oppgavene. Regjeringen har gjennom opprettelsen av Arbeids- og sosialdepartement valgt å samle det politiske ansvaret for hele politikkområdet, og på den måten lagt til rette for en slik politisk styring.

Avgjørende bør da være hvilken organisering som legger best til rette for å få etablert en felles førstelinjetjeneste med god tilgjengelighet og bred samordning uten unødige organisatoriske skiller. Selv om utredningsutvalget konkluderer med to statlige etater, peker det også på at organisering i en etat vil ha fordeler ved at det gir en sterkere samling av virkemidler og legger til rette for en enkel førstelinjetjeneste. Regjeringen legger vesentlig større vekt på å få etablert en felles førstelinjetjeneste som er brukerens inngangsdør til alle tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, enn det utredningsutvalget synes å ha gjort. En felles statlig etat vil gjøre det enklere å etablere en fullt integrert førstelinjetjeneste med klare og enhetlige ansvarsforhold på det statlige ansvarsområdet. Førstelinjetjenesten vil bli et samarbeid mellom to parter - og ikke tre. Det vil være formelt ukomplisert at statlige ansatte arbeider over et stort tjenesteområde. Dermed legges til rette for den effektive ressursutnyttelsen som er nødvendig for å kunne etablere et nett av arbeids- og velferdskontorer med tilstrekkelig geografisk spredning. Det vil være enklere og mer kostnadseffektivt å tilpasse ressurser og kompetanse til bosetting, befolkningsunderlag og kommunegrenser innenfor en énetatsmodell enn i en modell med to etater.

Et delt statlig ansvar kan også medføre at unødig mange spørsmål som burde vært avklart på direktoratsnivå, må løftes opp på departementsnivå. Dette kan gjelde saksområder som har berøringspunkter til begge etater og som det er viktig at etatene samarbeider om (eks. IKT-løsninger, personvern, opplæring, felles grunndata m.v.).

Etter Regjeringens syn er det også - sett fra et brukerperspektiv - større sammenheng mellom enkelte av oppgavene knyttet til de to hovedformålene for arbeids- og velferdsforvaltningen enn det utvalget legger til grunn. Noen brukere, ikke minst blant mennesker med nedsatt funksjonsevne, har behov knyttet til arbeidsretting, livsfaseproblematikk og helserelaterte problemer som vil kreve tjenester og oppfølging fra begge de statsetatene som utvalget foreslo.

Regjeringen legger også vekt på at en samlet løsning vil legge til rette for:

• færre grensesnitt og gråsoner mellom etater, og derved færre potensielle konfliktsoner.

• medarbeidere i førstelinjetjenesten som må overskue hele det tjenestespekteret brukeren har behov for, og ikke begrense seg til «egne» virkemidler

• å kunne utvikle en mer samlet strategi for utvikling av holdninger, kompetanse, ledelse og arbeidsmetodikk.

• en enklere samordning av viktige gjennomgående mål- og resultatkrav, styringssignaler og prioriteringer.

• at andre aktører både innen nærings- og arbeidslivet og innen offentlig sektor har en statlig instans å forholde seg til.

• at arbeidsgivere blir trukket inn i et helhetlig samarbeid for å finne gode løsninger både for arbeidsgivere, arbeidstakere og personer utenfor arbeidsmarkedet.

En statlig etat legger etter Regjeringens oppfatning også bedre til rette for effektiviseringsgevinster, bl.a. gjennom stordriftsfordeler knyttet til enhetlige løsninger på en lang rekke administrative områder som personalforvaltning, kompetanseutvikling, lønns- og regnskapssystemer, utbetalingsfunksjoner, kontrollarbeid og revisjon, og med henhold til grunnlagsdata og statistikk. Den vil også kunne legge til rette for en samordnet IKT-plattform når det gjelder arkitektur og sikkerhet, for samlet prioritering og koordinering av drift, utvikling og brukerstøtte, for felles løsninger for registerdata og tilgang til historiske data, og felles personvern- og sikkerhetsløsninger. En slik modell vil i tillegg kunne gjøre selve gjennomføringsfasen enklere vet at en unngår en arbeidskrevende og risikofylt oppdeling av trygdeetaten og en ny grenseoppgang av ansvarsområder.

Innenfor en slik ny organisatorisk ramme legger Regjeringen avgjørende vekt på at den arbeidslinjen for arbeids- og velferdspolitikken som det har vært stor politisk enighet om de siste 10-15 årene skal styrkes, både innen den nye statsetaten og i den nye førstelinjetjenesten med kommunene. Tydelig politisk styring kombinert med en utvikling av mål- og resultatindikatorer rettet mot målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad vil stå sentralt. Det vises også til den senere omtalen av arbeidsrettede krav til og føringer for den nye førstelinjetjenesten.

Regjeringen legger også til grunn at den nye etaten for arbeid og velferd legger til rette for å styrke forholdet til arbeidsgiver og næringsliv. Etaten skal betjene både tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. God kontakt med de som etterspør arbeidskraft er en forutsetning for effektiv betjening av arbeidssøkerne, og mer spesielt for å sikre innpasning av grupper med stort bistandsbehov. Dette vil også være en forutsetning ved en organisering som utvider arbeidsmarkedspolitikkens virkeområde og der siktemålet er at flere skal tidligere inn i arbeidsrettede prosesser.

Arbeidsmarkedspolitikken møter ofte raskt skiftende og uforutsette utfordringer. Lokale og næringsmessige utfordringer oppstår ofte brått og uventet. Regjeringen legger til grunn at etaten for arbeid og velferd blir en fleksibel etat som evner å kunne omstille seg raskt når omstendigheter og rammebetingelser endres. Dette forutsetter en betydelig handlefrihet for etaten knyttet til organisering og tjenesteyting.

Den nye etaten vil de nærmeste årene få en vesentlig oppgave med å håndtere den kommende pensjonsreformen, parallelt med gjennomføringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Det er Regjeringens klare mål at pensjonsreformen over tid skal legge til rette for kostnadseffektive driftsløsninger og for enkle og brukerrettede pensjonstjenester som i liten grad krever ressurser i førstelinjen. Dette vil gi etaten - og førstelinjetjenestene spesielt - et godt grunnlag for å kunne prioritere de arbeidsrettede oppgavene, målet om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, og oppfølging av brukere med sammensatte bistandsbehov.

Etter folketrygdlovens kapittel 5 gis det stønad til ulike typer helsetjenester for å kompensere medlemmers nødvendige utgifter. Stønaden utbetales enten direkte til den enkelte på grunnlag av framlagt krav, eller direkte til behandler, leverandør eller tjenesteyter dersom det er etablert direkte oppgjør mellom denne og trygden. Dette er tjenester som binder opp mye ressurser i dagens lokale trygdekontor. De vil, uten spesielle grep, utgjøre en stor andel av førstelinjekontakten med brukerne innen en ny samlet førstelinjetjeneste.

NOU 2004: 14 peker på at det

«kan være store effektivitetsgevinster å hente både for brukerne og forvaltningen ved en annen ordning av helserefusjonene. Utvalget foreslår at regelverket gås gjennom med sikte på forenkling, og at det også vurderes om refusjonene kan ivaretas av andre enn pensjonsetaten. Utvalget viser til at det er helseregionene som i dag har ansvaret for finansiering av syketransport og transport av helsepersonell, mens det er inngått avtale med trygdeetaten om kjøp av oppgjørstjenester.»

Selv om det er arbeidet mye med regelverks- og rutineforenkling, automatisering og sentralisering/regionalisering av disse oppgavene, er det etter Regjeringens oppfatning et behov for å gå gjennom oppgaveporteføljen for å legge til rette for fokus på kjerneoppgavene i den nye statlige etaten, og arbeid spesielt. Forsøksvirksomheten lokalt har reist spørsmålet om stor bredde i tjenestetilbudet i førstelinjetjenesten gjør det vanskelig å ha tilstrekkelig fokus på de arbeidsrettede oppgavene og på brukere med sammensatte behov. Regjeringen vil derfor sette i gang et arbeid med å vurdere regelverk og forvaltningsansvar på helserefusjonsområdet. Siktemålet er forenkling og bedre organisering med henblikk på en effektiv og fokusert førstelinjetjeneste, samtidig som disse oppgavene skal ivaretas på en brukervennlig måte. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om dette på en egnet måte.

7.5 Førstelinjetjenesten: et enhetlig møte med brukeren

Med utgangspunkt i et fortsatt skille mellom kommunens og statens ansvar og oppgaver, legger Regjeringen her fram forslag om en ny plattform for lokal samhandling mellom stat og kommune på arbeids- og velferdsfeltet. Regjeringen legger opp til at brukerne skal møte en helhetlig førstelinjetjeneste i form av lokale arbeids- og velferdskontorer. Disse kontorene skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens samlede tjenester, og de skal oppleves av brukerne som en samlet enhet. Det enkelte arbeids- og velferdskontor skal være brukerens fysiske, lokale kontaktsted i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

Denne nye førstelinjetjenesten skal samlet håndtere en omfattende portefølje av samfunnsoppdrag og arbeidsoppgaver. Den utgjør det offentlige apparatet for å få flere i arbeid og færre på stønader. Den skal ivareta tjenester til brukergrupper med ulike problemer og behov, eks. rusmisbrukere, mennesker med psykiske problemer og mennesker i alle aldre med funksjonshemminger. Den skal ivareta oppgaver overfor pensjonister og innen familieområdet, og ivareta sosiale oppgaver, bl.a. bistå mennesker til å overvinne en vanskelig livssituasjon, motvirke fattigdom og bistå grupper til aktivitet og deltagelse. Den skal samarbeide med og sikre en mer enhetlig håndtering overfor næringslivet med henblikk på å få og beholde flere i arbeid.

Den nye førstelinjetjenesten skal sørge for all nødvendig koordinering både innad i arbeids- og velferdsforvaltningen og mot andre relevante tjenester som brukeren har behov for. Den skal ha resultatansvar og vedtaksmyndighet for å kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukerens situasjon.

7.5.1 Utredningsutvalgets og høringsinstansenes syn

Utvalget mente at forslaget om en etat for arbeid og inntekt med oppgaver relatert til arbeid og redusert arbeidsevne, la grunnlag for en førstelinjetjeneste som sikrer helhetlig avklaring og et samordnet, arbeidsrettet tjenestetilbud. Utvalget la til grunn at etaten skulle ha anvaret for utformingen av eget førstelinjetilbud, men at den så langt som mulig måtte samlokaliseres med kommunenes sosialtjeneste. Den foreslåtte Pensjonsetaten skulle også selv vurdere og ta ansvar for at førstelinjeoppgavene ble tilfredsstillende løst. Utvalget antok at en stor del av denne etatens førstelinjebehov kunne ivaretas gjennom gode telefon- og IKT-løsninger, og gjennom samarbeid med kommunene og etaten for arbeid og inntekt - dvs. at disse kunne påta seg oppgaver for Pensjonsetaten.

Generelt er det blant høringsinstansene et klart flertall for - som en minimumsløsning - ett felles samlokalisert kontaktpunkt lokalt som en inngangsport mot et bredt servicetilbud som omfatter samtlige av arbeids- og velferdsetatens brukere. Flere høringsinstanser peker på at utvalgets skisse er utydelig og lite forpliktende med hensyn til samlokalisering og samarbeid, og at det er behov for sterkere føringer gjennom bl.a. lovregulering av samarbeid og klare avtaler.

Utover dette er høringsuttalelsene sprikende når det gjelder førstelinjetjenesten, og det er vanskelig å trekke ut noen hovedtendenser. Dels synes dette å reflektere ulik forståelse av hva som menes med en førstelinjetjeneste. En del uttalelser er for eksempel uklare når det gjelder samordningsdybden - dvs. om man omtaler et felles førstemottak, eller om førstelinjetjenesten også skal forstås som felles avklarings- og oppfølgingstjenester.

Dels følger synspunktene på førstelinjetjenesten til en viss grad de mer generelle synspunktene på og kravene til selve organisasjonsløsningen. Aetat, NHO, Bedriftsforbundet og Akademikerne går inn for en førstelinjetjeneste med et klart og entydig fokus på arbeid. Fra arbeidsgiverhold trekkes de positive erfaringene fra IA-arbeidet fram, og spesielt at man har forholdt seg til ett kontaktpunkt og fått helhetlig og samordnet bistand. Blant de som ønsker en statlig enetatsmodell legges det oftere vekt på en bred, samordnet førstelinjetjeneste med breddekompetanse. En del kommuner, og primært mindre kommuner, ønsker en enda bredere offentlig servicekontormodell organisert som del av en organisasjonsmodell med en statlig eller kommunal arbeidslinje.

Flere - bl.a. mange brukerorganisasjoner - ønsker en bred, integrert og samordnet førstelinjetjeneste, og noen angir at den bør ha en felles ledelse. Enkelte instanser understreker også at førstelinjetjenesten må legge til rette for samarbeid med andre tjenesteytere innen bl.a. helse-, utdannings- og boligsektorene. Rikstrygdeverket ønsker et felles velferdskontor mellom stat og kommune under ledelse av den statlige etaten, og der staten forvalter økonomisk sosialhjelp på vegne av kommunen. Sosial- og helsedirektoratet går inn for en mer forpliktende felles førstelinjetjeneste med en avtalefestet samlokalisering mellom en etat for arbeid og inntekt og den kommunale sosialtjenesten. FFO ønsker en enhetlig og fullt integrert førstelinjetjeneste - organisert som Velferdskontorer i kommunene basert på et «varig samarbeidsprosjekt» mellom en bred, arbeidsrettet statlig etat og kommunene - der brukeren kan henvende seg til samme sted uavhengig av både tjenestebehov og livssituasjon. Man ønsker også andre tjenesteytende instanser som helsetjenester og skolerelaterte tjenester representert.

Datatilsynet antyder på sin side at det neppe er tilrådelig med en bred, felles førstelinjetjeneste der medarbeiderne får tilgang på store mengder sensitiv informasjon om enkeltpersoner.

En del instanser - bl.a. Rikstrygdeverket og FFO - peker på at brukere med sammensatte tjenestebehov må få en fast koordinator eller kontaktperson i førstelinjen. Flere understreker også betydningen av å bruke individuelle planer som verktøy.

Når det gjelder grad av lokal tilstedeværelse er bl.a. Sosial- og helsedirektoratet, brukerorganisasjoner og kommuner opptatt av at arbeids- og velferdsforvaltningen skal ha en desentralisert struktur. Noen understreker viktigheten av tilstedeværelse i hver kommune. En del instanser, bl.a. mange av brukerorganisasjonene, er i tillegg opptatt av kompetanse som en kritisk faktor for en velfungerende førstelinjetjeneste.

7.5.2 Utgangspunktet: et delt og et felles ansvar

Regjeringen legger til grunn for utformingen av en ny og helhetlig førstelinjetjeneste at den skal bygge på dagens ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Dette betyr også at kommunene vil ha et fortsatt viktig medansvar for å få flere i arbeid og færre på stønad.

En felles førstelinjetjeneste vil derfor innbære et forpliktende samarbeid og en samlokalisering mellom likeverdige instanser. Med utgangspunkt i tydelig ansvarsdeling er utfordringen å sikre et lokalt partnerskap hvor stat og kommune tar et felles ansvar med brukernes behov som det styrende.

Utgangspunktet er at mange års politiske signaler, utprøvninger og satsninger på å forbedre samarbeidet rundt den enkelte bruker så langt ikke har gitt tilfredsstillende resultater. For å sikre den enkelte bruker samordnet service, er det etter Regjeringens oppfatning derfor nødvendig å introdusere en rekke samtidige framstøt på flere fronter. I det følgende skisseres derfor tiltak som:

• stiller langt tydeligere krav til stat og kommunene

• legger til rette for et fast regulert og avtalebasert samarbeid mellom stat og kommune

• gir tydeligere, lovforankrede forpliktelser

• støtter opp under og legger til rette for lokale samordningsbestrebelser

• bygger ned eksisterende barrierer mellom stat og kommune

7.5.3 Krav til en ny førstelinjetjeneste

7.5.3.1 Hva er «førstelinjetjenesten»?

I debatten om en ny arbeids- og velferdsforvaltning er begrepet «førstelinjetjeneste» blitt brukt i ulike betydninger. Regjeringen legger i det følgende til grunn en bred definisjon av hva førstelinjetjenesten er: den omfatter ikke bare tjenester som ligger til en front eller et mottak, men også tjenester som er knyttet til hele den brukerrettede prosessen med behovsavklaring, veiledning, planlegging, vedtak om tjenester og ytelser og oppfølging. Gjennom den nye samordnede førstelinjetjenesten skal brukerne sikres helhetlig avklaring og et samordnet tjenestetilbud.

Med dette utgangspunktet kan oppgaver i førstelinjetjenesten grovt deles i på den ene siden helt enkle og til dels regelstyrte oppgaver som krever minimalt med skjønn, og på den andre siden mer komplekse oppgaver:

1. Informasjon og enklere veiledning, bistand til arbeidssøking, mottak og registrering av søknader, sørge for at helt enkle og regelstyrte forvaltningsvedtak blir fattet (enten fatte vedtak eller kvalitetssikre søknad, videresende og være brukerens kontakt mot søknadsbehandlingen).

2. Avklare/sørge for avklaring av arbeidsevne og mer komplekse bistandsbehov, utarbeide handlingsplan/individuell plan, fatte eller sørge for at vedtak blir fattet, utløse virkemidler, oppfølging av bruker, formidling av arbeidssøkere og formidlingsbistand til arbeidsgivere, bedriftskontakt.

Det enkelte lokale arbeids- og velferdskontor vil være brukerens fysiske, lokale kontaktsted. Det skal i utgangspunktet finnes i alle kommuner, men det vil være mulig med interkommunale løsninger der man lokalt ønsker en slik modell. Det skal som et minimum omfatte kommunens oppgaver knyttet til å yte økonomisk sosialhjelp (se senere i dette kapittelet) - dvs. både de enkle og komplekse oppgavene knyttet til dette stønadsområdet. Arbeids- og velferdskontorene vil alltid gjennom bemanning på stedet også dekke statlige oppgaver av type a) over, men i varierende grad oppgaver av type b). En sentral forutsetning er at de ressurser som skal stå til disposisjon for den enkelte bruker, ikke er avhengig av den faktiske bemanning i hans eller hennes lokalkontor. Kontoret skal være en inngangsdør til alle de oppgaver som skal ivaretas av den nye statsetaten. Nødvendige ressurser for å ivareta de mer komplekse og kompetansekrevende oppgavene skal kunne hentes inn fra andre tjenestesteder ut fra brukers behov, bl.a. ved bruk av kontordagsordninger og ambulerende personell.

Regjeringen legger vekt på at tjenestene i framtiden i større grad baseres på den enkelte brukers behov. Det blir vesentlig med stor grad av personlig veiledning og tett oppfølging. Dette stiller store krav til medarbeiderne i førstelinjetjenesten i form av beslutningsmulighet nær brukeren, gode serviceholdninger og høy kompetanse.

Den fysiske førstelinjetjenesten er og vil i økende grad bli supplert og avlastet av andre kontaktformer og møteplasser. Forvaltningen skal være tilgjengelig på flere måter: over internett, telefon eller post, samtidig som brukere som ønsker å motta tjenester ved personlig frammøte må kunne få anledning til det.

Spesielt ved enklere henvendelser og tjenestebehov vil telefonisk kontakt kunne være tilstrekkelig. Forsøk i trygdeetaten med et felles telefonisk kundesenter for Nordland viste at nær 3 av 4 trygdefaglige henvendelser ble besvart og avsluttet med denne ene formen for kontakt.

I tillegg tar nettløsninger i økende grad over når det gjelder bl.a. informasjonsutveksling og tjenester. Allerede et halvt år etter oppstart av den nye selvbetjeningsløsningen i Aetat registrerte hele 50 prosent av nye arbeidssøkere seg over internett. Over en halv million nordmenn har bestilt Europeisk helsetrygdekort over trygdeetaten.no og gjennom trygdeetatens servicetelefon.

Regjeringen legger til grunn at en ny, framtidsrettet statsetat satser aktivt på å videreutvikle nye elektroniske tjenester og kanaler. Regjeringens mål om at informasjonsteknologi skal brukes til å effektivisere offentlig forvaltning og tilby nye og bedre tjenester til borgere og bedrifter, vil være et viktig element i utviklingen av den nye statlige etaten og den nye førstelinjetjenesten. Morgendagens brukere vil kreve større grad av individuelle løsninger samt en enkel og rask tilgang til tjenestene.

Ved siden av de åpenbare fordelene for brukerne, vil en gjennomgående gevinst ved nettjenester og mer bruk av telefonisk informasjon, veiledning og rådgivning være rasjonell utnyttelse av personellressursene, og derved frigjøring av medarbeidere til avklaring og oppfølging av brukere med større bistandsbehov. Dette vil bl.a. legge til rette for at alle brukere med behov for langvarig og samordnet bistand kan få en individuell plan og en kontaktperson/en koordinator.

Den nye statsetaten skal, i samarbeid med kommunene, legge opp en offensiv strategi på dette området. Dette vil i sin tur og over tid gi stadig nye forutsetninger for utforming av arbeids- og velferdskontorene.

7.5.3.2 Krav til førstelinjetjenesten

Regjeringen vil legge stor vekt på å sette tydelige krav til førstelinjetjenesten. Kravene bør utformes på en slik måte at de kan legges til grunn for oppfølging av måloppnåelse og effekter av de organisatoriske endringene.

Det er særlig fem krav som vil være vesentlige for den nye førstelinjetjenesten:

• Alle brukere - både enkeltpersoner og bedrifter - skal få ett lett fysisk tilgjengelig arbeids- og velferdskontor som de kan henvende seg til, og kunne gi grunnleggende opplysninger kun ett sted. Det lokale arbeids- og velferdskontoret skal være et kontaktsted for alle aktuelle arbeids- og velferdstjenester.

• Flere brukere skal tidligere enn i dag inn i aktive, arbeidsrettede prosesser, og brukere med arbeidsevne skal raskest mulig komme i arbeid. Grunnleggende for reformen er at en klarer å møte utfordringen knyttet til å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønader.

• Brukere som trenger det skal få en rask og helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud. Helhetlig avklaring innebærer at både statens og kommunens kompetanse om nødvendig skal trekkes inn og at avklaringen gis et samlet uttrykk. Helhetlig tjenestetilbud betyr at både statens og kommunens tjenester og tilbud skal vurderes, og at bruker ved behov raskt skal få bistand til utarbeidelse og gjennomføring av en helhetlig, individuell plan.

• Brukerne skal få likeverdig, individuelt tilpasset service og tilbud uavhengig av bosted og hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som er lokalisert i det lokale arbeids- og velferdskontoret. Det samlede systemet skal stå til rådighet for den enkelte brukeren.

• Bruker skal møte en praktisk utforming av kontoret, teknologiske løsninger og en faglig metodikk som inviterer til brukermedvirkning, som setter fokus på muligheter og arbeidsrettede tilbud, og som bidrar til aktiv deltagelse, selvstendiggjøring og ansvarliggjøring av den enkelte. Det enkelte kontor skal være utformet og arbeide slik at brukeren opplever at arbeids- og velferdsforvaltningen evner å prioritere individuell og tett oppfølging.

Regjeringen legger videre til grunn at brukere som har behov for enklere tjenester, for eksempel bistand til jobbsøking og formidling til det ordinære arbeidsmarkedet, skal ha et minst like godt tilbud innen den nye førstelinjetjenesten som i dag. Tjenester til brukere med enkle behov skal løses effektivt og kvalitetssikkert uten at de fortrenger innsatsen for brukere som har behov for flere tjenester og større grad av oppfølging.

Disse kravene har implikasjoner for hvordan førstelinjen utformes, for samhandlingen mellom kommuner og statsetat, og for innholdet i tjenestene.

For å sikre en brukerrettet og effektiv gjennomføring av politikken, og for å innfri kravene over, er det samtidig viktig å understreke at en ny, samordnet førstelinjetjeneste må balansere en rekke hensyn og krav som ikke nødvendigvis trekker i samme retning. Det gjelder bl.a.:

• Prioritering av arbeidsrettet oppfølging av brukere versus kompetent ivaretakelse av mange samlokaliserte tjenestetyper og oppgaver

• Tilgjengelighet og nærhet til brukerne versus effektiv ressursutnyttelse, stordriftsfordeler og tilstrekkelig kompetanse og kvalitet i brukerhåndteringen

• Likeverdighet i service og tjenestetilbud versus nødvendig lokalt handlingsrom og mer skjønnsbasert og individuelt tilpasset service.

• Frihet for henholdsvis stat og kommune innenfor sitt samfunnsoppdrag til å prioritere hvordan målene skal nås, versus behovet for å etablere strukturer som sikrer brukeren samordnet service.

Balansen mellom de ovennevnte hensyn tilsier at sentrale myndigheter ikke bør detaljregulere den konkrete utformingen av en ny førstelinjetjeneste. Statsetaten og kommunene skal gis stor handlefrihet til selv å finne fram til konkrete løsninger, slik at de sammen med bl.a. lokale brukerorganisasjoner og arbeidslivsparter kan tilpasse førstelinjetjenesten til lokale forhold, behov og utfordringer.

Men for å sikre samordnet service, er det etter Regjeringens oppfatning vesentlig å legge nye rammer for samhandlingen. Under foreslås en rekke tiltak og virkemidler som til sammen vil gi en ny plattform for etablering av en felles førstelinjetjeneste, og som skal bidra at brukere som trenger det faktisk får en helhetlig behovsavklaring, et helhetlig tjenestetilbud og tidlige, arbeidsrettede tiltak.

7.5.4 Samarbeidsavtaler og lovbestemte minimumskrav

Førstelinjetjenesten i en ny arbeids- og velferdsforvaltning skal baseres på et fast regulert og forpliktende samarbeid mellom stat og kommune.

Fundamentet for samarbeidet vil være lokale samarbeidsavtaler mellom den enkelte kommune og den statlige etaten. Som underlag for avtaleinngåelsen lokalt, vil KS bli invitert til å inngå en rammeavtale med staten. Gjennom avtalen vil Regjeringen søke å få etablert et felles rammeverk for de lokale avtalene. Avtalen med KS vil være det viktigste instrumentet for å gi felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommuner om etableringen av førstelinjetjenesten.

For å støtte opp under den avtalebaserte prosessen med kommunene, og for å sikre én dør inn til alle tjenestene og en felles førstelinjetjeneste over hele landet, er det etter Regjeringens syn nødvendig med lovregulering som sikrer at visse minimumskrav blir ivaretatt. Regjeringen foreslår derfor at lokale samarbeidsavtaler og samlokalisering mellom statsetaten og kommunen gjøres obligatoriske med hjemmel i lov. Dette vil på en ryddig måte markere at dette er en reform som forplikter både staten og kommunene. Det skal samtidig legges til rette for stor lokal fleksibilitet slik at løsninger kan tilpasses lokale forhold og dermed sikre lokalt eierskap.

Lovverket har i stadig mindre grad stilt krav til kommunens organisering av sosialtjenestene. Kommunene har i dag stor organisatorisk frihet. Fleksibiliteten er ikke bare organisatorisk: det er også i betydelig grad overlatt til kommunene å konkretisere oppgavene som følger av ansvaret for sosiale tjenester. Dette har gitt store variasjoner i den kommunale organiseringen og i hvilke tjenesteområder hvert enkelt sosialkontor arbeider med.

Kilde: Sosial- og helsedirektoratet

Figur 7.1 viser at et krav om obligatorisk samlokalisering nødvendigvis må ta utgangspunkt i en angivelse av et minimum av kommunale oppgaver som skal samlokaliseres med den statlige etaten. Angivelsen bør representere et ukontroversielt minimumskrav. Regjeringen foreslår at den obligatoriske minimumsforpliktelsen skal være samlokalisering av den statlige representasjonen i kommunen og kommunens administrative apparat for forvaltning av økonomisk sosialhjelp.

Regjeringen ser det ikke som hensiktsmessig å lovfeste inngåelse av samarbeidsavtaler mellom statsetaten og kommunen på tilstøtende kommunale tjenesteområder. Det legges til grunn at heller ikke samlokalisering med andre relevante kommunale og fylkeskommunale tjenester skal lovreguleres. Rammeavtalen med KS må baseres på at ingen av partene ensidig skal kunne presse fram en samlokalisering utover det obligatoriske minimum, men den bør definere og anbefale andre kommunale, arbeidsrettede tjenester som også kan være aktuelle for samlokalisering. Det er viktig for mange brukere at tjenester som skal bistå i retning av selvhjulpenhet, inkludering og arbeid, faglig og geografisk knyttes nært opp til de lokale arbeids- og velferdskontorene. Det vil være et viktig kommunalt ansvar å sikre dette lokalt. Fra sentralt hold vil det legges opp til at flere av samordningsgrepene som omtales senere, skal favne flere kommunale instanser.

7.5.5 Taushetsplikt og samarbeid i en fremtidig arbeids- og velferdsforvaltning

I NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning påpekes at arbeids- og velferdsforvaltningen håndterer en stor mengde opplysninger om personlige forhold, og at brukerne må kunne ha tillit til at opplysningene ikke spres til uvedkommende og ikke brukes til andre formål enn de er avgitt for. Samtidig understrekes at det er viktig både for etatene og brukerne å sikre et effektivt samarbeid. Flere instanser kan ha sammenfallende informasjonsbehov og brukerne kan være tjent med en mer effektiv og hensiktsmessig innhenting og utveksling av informasjon.

Utredningsutvalget påpeker at en utvidet tilgang til opplysninger på mer generell basis, ut over det den enkelte instans/etat i dag har adgang til, vil gi merinformasjon eller overskuddsinformasjon som kan reise spørsmål om forvaltningens habilitet. Det påpekes videre at det kan stilles spørsmål ved samtykke som rettslig grunnlag for videreformidling hvis tjenestemottakeren ikke har alternative valg når det gjelder informasjonsbehandlingen.

Utvalget oppsummerer med at det

«er behov for at lovgivningen gjennomgås med henblikk på å vurdere om eksisterende barrierer for utveksling av informasjon og opplysninger mellom forvaltninger kan fjernes eller dempes, samtidig som hensynet til personvernet og brukernes rettssikkerhet ivaretas».

Etter utvalgets oppfatning er det behov for en annen plattform for samhandling i lovverket enn den dagens lovgivning representerer.

I NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget) foreslås det en felles harmonisert lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Bakgrunnen er behovet for en enhetlig og samordnet organisasjonsstruktur og et bedre grunnlag for å etablere samordnede og helhetlige tilbud til den enkelte tjenestemottaker. I utvalgets lovforslag foreslås en endret plattform for taushetsplikt. Gjeldende regelverk foreslås oppmyket ved at det gis adgang til å utveksle opplysninger på tvers av profesjonsgrensene og at det ikke opereres med skiller mellom instansene. Det presiseres som helt nødvendig at det etableres et system av felles bestemmelser om taushetsplikt for alle som yter sosial- og helsetjenester i kommunen.

Bernt-utvalget understreker at prinsippet om å bevare taushet om personlige forhold skal stå sentralt i sosial- og helsetjenesten. Personidentifiserbar informasjon underlagt taushetsplikt skal ikke røpes der det strengt tatt ikke er nødvendig. Samtidig understrekes det at det er viktig at taushetsplikten ikke på en unødvendig måte hindrer samarbeid mellom instanser om behandling og oppfølging av den enkelte, i den grad det er i tjenestemottakerens interesse.

Arbeids- og sosialdepartementet har fått utarbeidet en juridisk betenkning om taushetsplikt og videreformidling i en framtidig arbeids- og velferdsforvaltning, som tar utgangspunkt i den juridiske plattform for taushetsplikt som er skissert i NOU 2004: 18. 1

I betenkningen legges det til grunn at utgangspunktet må være at enhver som arbeider eller utfører en tjeneste for en arbeids- og velferdsforvaltning, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til noens personlige forhold som han eller hun blir kjent med i forbindelse med tjenesten eller arbeidet. Samtykke skal være hovedprinsippet for opphevelse av taushetsplikten, men anses imidlertid ikke å være tilstrekkelig til å ivareta interessen til tjenestemottaker og tjenesteyter. Det må etableres et alternativt rettslig grunnlag for videreformidling av ellers taushetsbelagte opplysninger for å gi muligheter for samarbeid om et samordnet tjenestetilbud. Et grunnleggende element i et slikt alternativt rettslig grunnlag må være at det ikke skal videreformidles opplysninger til andre tjenesteytere innenfor en instans eller til andre personer eller andre instanser, uten at opplysningene om tjenestemottakeren er nødvendige for at tjenesteyter skal få utført sine arbeidsoppgaver. Avgrensning av videreformidling kan gjøres på grunnlag av en klar beskrivelse av formålet med informasjonsformidlingen. Dette kan formuleres slik at opplysningen kan gis til samarbeidende personell innenfor en arbeids- og velferdsforvaltning, men bare når det er nødvendig av hensyn til utredning og gjennomføring av tjenestetilbudet.

I utredningen understrekes at det må være mulig å motsette seg slik kommunikasjon. Dette kan formuleres slik at adgangen til videreformidling til samarbeidende personell likevel ikke gjelder dersom en må anta at tjenestemottakeren ville motsette seg slik kommunikasjon. En slik motstand må respekteres, med de konsekvenser det kan ha for tjenestetilbudet.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med lovproposisjon med de nødvendige lovforslag som etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning krever, og vil der vurdere nærmere behovet for lovendring for å legge bedre til rette for effektivt samarbeid og ivaretagelse av personvern og taushetsplikt.

7.5.6 Samordningsgrep for en felles statlig og kommunal førstelinje

En organisatorisk reform og et nytt lovgrunnlag er ikke alene nok til å sikre flere i arbeid og aktivitet og færre på stønader, brukerorientering og mer helhetlige og samordnede tjenester. Parallelt er det etter Regjeringens oppfatning nødvendig med en rekke andre framstøt for å fremme felles holdninger og kultur på tvers av tjenesteområdene, og for å etablere en felles faglig plattform. Under skisseres en rekke tiltak og virkemidler som skal bidra til at

• det etableres felles mål og en felles målforståelse

• det etableres forståelse hos alle for at man har et felles ansvar

• samarbeidet blir langt tettere, og at en unngår at samarbeidsflatene blir konfliktflater.

7.5.6.1 Samarbeidsarenaer på ledernivå

Godt samarbeid på ledernivå vil være avgjørende for å lokalt kunne gjennomføre felles kompetanseutvikling, harmonisere rutiner, prosedyrer og metodeverktøy, og generelt nærme seg en enhetlig lokal målstruktur og felles ansvar for måloppnåelse.

En oppfordring om etablering av samarbeidsfora på ledelsesnivå ble i 1997 gitt i rundskriv H-28/97. Erfaringene har vist at rundskrivets bestemmelser om samarbeidets form og innhold dels ikke etterleves, og dels etterleves på varierende måte. Sammen med lokale avtaler vil imidlertid slike fora mellom de lokale etatsledelsene kunne være en viktig og synlig byggestein i forbindelse med en reform. Departementet vil derfor ta initiativ til et samarbeid med KS for å vurdere forsterkede føringer på slike samarbeidsfora, og om det bør gis klarere utrykk for hvilke rolle det forventes at de skal spille.

7.5.6.2 Felles lederutvikling

Skal en reform lykkes, må nødvendigvis ledere og lederutvikling på alle nivåer vies stor oppmerksomhet. Dette understrekes av erfaringene fra de pågående samordningsforsøkene. Lederne må evne å forankre og innlemme visjoner, mål og strategier i organisasjonen, og føre an i de holdnings- og kulturendringene som må ledsage de strukturelle endringene.

I forbindelse med en kommende reform vil det derfor lanseres en felles satsning på lederskap som et ledd i omstillingsarbeidet for å styrke både statlige og kommunale lederes vilje og evne til å utvikle serviceorienterte, endringsdyktige og effektive samarbeidende organisasjoner generelt, og i førstelinjetjenesten spesielt.

7.5.6.3 Felles kompetansebygging

Kulturforskjeller framholdes som en vesentlig barriere mot reell samordning i en framtidig førstelinje. En viktig innfallsvinkel for å møte denne utfordringen vil være felles kompetansebygging innenfor rammen av en ny organisering. Dette vil også være vesentlig for å motvirke kasteballs- og innelåsingsproblemer og for at en ny førstelinjetjeneste skal kunne gi et arbeidsrettet tilbud til flere enn i dag.

Departementet ønsker derfor å legge opp til kommune- og statsovergripende kompetanse- og fagutviklingsprogrammer hvor man tar utgangspunkt i bl.a. felles arbeidsprosesser (eks. intervju og veiledning, skjønnsutøvelse og oppfølging) og felles/samstemt metodikk (se under). Slike programmer skal iverksettes som ledd i forberedelsene til velferdsreformen, og følges opp som en del av selve implementeringsprosessen. Ett element i en satsing på kompetanse kan være etablering av undervisnings- eller universitetssosialkontor for å øke kompetansen på sosialkontorene med sikte på integrasjon i en helhetlig førstelinjetjeneste. Også utdanningsløp på høyskolenivå vil bli vurdert. Kommunene ved KS vil trekkes aktivt med for å utvikle felles strategier på dette området.

7.5.6.4 Felles metodiske verktøy

Et viktig sammenbindende element vil være utvikling av felles eller kompletterende metodiske verktøy, der et brukerorientert perspektiv og metoder for brukermedvirkning vil være et felles fundament. Det skal generelt legges vekt på at arbeidsmetoder og strukturerte verktøy skal ha arbeid og aktivitet som fokus og mål, og innretningen og innholdet må preges av dette. Gjennom de lokale samordningsforsøkene er det allerede satt i gang et erfaringsarbeid med utvikling av felles verktøy som det vil bygges videre på (jf. kapittel 5).

Et spørsmål som reiser seg i denne forbindelse, er i hvilken grad det er riktig å tilstrebe en ensartet praksis for arbeidet i førstelinjetjenestene rundt i landet. Departementets vurdering er at det med basis i store lokale frihetsgrader allikevel bør tilstrebes å utvikle felles, landsdekkende redskaper og metoder - ikke minst for å legge et bedre grunnlag for likebehandling, etterprøvbarhet, kvalitetsutvikling og kvalitetssikring.

Behovsavklaring

Felles eller mer ensartet behovsavklaring kan være vesentlig for felles forståelse av brukers behov og ressurser, motvirke kasteballproblemer, og bidra til at bruker ikke legger fram sin sak mer enn en gang. Utvikling av omforente kartleggingsverktøy vil derfor være særlig viktig framover.

I statsetatene og i sosialtjenestene er det i dag i bruk og under utvikling en rekke kartleggingsredskaper tilpasset ulike grupper og formål. Trygdeetaten er gjennom arbeidet med inkluderende arbeidsliv involvert i utvikling av redskaper for funksjonskartlegging. Aetat har en «grunnmetode» for kartlegging og vurdering som bl.a. er knyttet opp mot enkeltvedtak og IT-systemet, i tillegg til ulike supplerende redskaper. I kommunenes sosialtjenester har Sosial- og helsedirektoratet systematisk prøvet ut et nytt redskap for arbeidsrettet behovskartlegging som skal motivere, bevisstgjøre og avsvarliggjøre brukerne (KIS). Dette siste legger bl.a. grunnlag for å differensiere brukergruppen med tanke på hvem som vil kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tjenester.

Som en viktig brekkstang for integrasjon mellom stat og kommune, vil det derfor bli satt i gang en utviklingsprosess for felles eller mer ensartede systemer for behovsavklaring og innhenting og bruk av relevant informasjon for aktuelle brukere. Det vil legges spesielt vekt på utvikling av egnede funksjons- og arbeidsrettede kartleggingsredskaper.

Brukermedvirkning

Den nye førstelinjetjenesten skal legge til rette for både individbasert og systembasert brukermedvirkning. På systemnivået skal det legges opp til et felles, lokalt samarbeid med brukerorganisasjonene. Dagens statsetater har i økende grad etablert fora for brukermedvirkning på systemnivået, både på sentralt og lokalt hold. Departementet vil arbeide for at det på alle nivåer sikres tidlig og aktiv medvirkning fra brukerne både under og etter den kommende reformen, og spesielt at det - der det er praktisk mulig - etableres felles brukerfora knyttet til den lokale førstelinjen. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å legge sterke føringer på organiseringen av slike lokale medvirkningsarenaer. Dette må også ses i sammenheng med bl.a. oppfølgingen av spørsmålet om kommunale medvirkningsarenaer eller kommunale råd for funksjonshemmede, jf. St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer og Innst. S. nr. 162 (2003-2004).

Individuell plan som sosial kontrakt

Individuelle planer skal styrke brukermedvirkningen på individnivå. De skal bidra til at tjenestemottager får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tilbud. De skal også bidra til systematikk og kontinuitet i tjenesteytingen, avklare ansvarsforhold og etablere en form for sosial/borgerkontrakt som synliggjør rettigheter og plikter i forholdet mellom den enkelte og de som yter bistand. Samtidig skal de være et verktøy for samordning mellom sektorer og faggrupper.

Regjeringen ønsker å legge økt vekt på bruk av individuelle planer for personer med behov for koordinerte tjenester. I forbindelse med reformen er det derfor behov for et tverrsektorielt, faglig utviklingsarbeidmed sikte på omforente faglige redskaper for individuell planlegging, og ev. spesielt utviklede planopplegg for enkelte grupper/funksjoner. Et viktig mål vil være å gjøre den daglige oppfølgingen av brukere med sammensatte behov enklere og mer systematisk. Det er samtidig vesentlig å unngå unødig byråkratisering og administrasjon. En tettere organisatorisk samordning og samlokalisering vil på sin side bedre rammebetingelsene for utvikling av individuelle planer.

I tillegg til dette faglige utviklingsarbeidet, er det også nødvendig å vurdere juridiske grep som kan styrke den tverrgående planleggingen rundt brukere med mer omfattende behov. I dag er plikt og rett til individuelle planer for brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester forankret i lovverket på helse- og sosialsiden. Kartlegginger antyder at det gjennomgående utvikles få slike planer innen den enkelte sektor, uavhengig av målgruppe - og svært få på tvers av sektorene.

Regjeringen vil derfor gjennomgå lovverket på dette området med henblikk på å nærmere vurdere

• lovforankring i alle relevante lovverk for å sikre planer som beveger seg på tvers av sektorer og nivåer

• en eventuell sterkere plikt til samarbeid om og samordning av individuelle planer i lovverkene, ev. en plikt til felles plan som kan fungere bindende for tjenesteyterne der det er nødvendig med samarbeid på tvers.

• eventuelle presiseringer av hvem som skal ha individuelle planer

Denne gjennomgangen vil bl.a. ses i sammenheng med oppfølgingen av NOU 2000: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene.

Kontaktperson/koordinator

Kontinuitet og tillit er nøkkelfaktorer i meningsfull samhandling mellom bruker og tjenesteyter. En koordinator som samordner aktiviteter og tjenesteytere, og som er brukerens rådgiver og veileder i hele eller deler av forløpet, blir fra mange hold pekt ut som en metode for å oppnå en helhetlig oppfølging av brukeren - og for å redusere muligheten for ansvarsfraskrivelse og kasteballproblemer.

Både internasjonale og norske erfaringer (se kapittel 5) antyder imidlertid at slike koordinator-ordninger - og også en mer begrenset rolle som kontaktperson inn mot det offentlige apparatet gjennom deler av eller hele oppfølgingsprosessen - har vist seg problematisk å gjennomføre i praksis. Flere av forsøksprosjektene rundt om i landet har møtt store utfordringer med en slik metodikk. Dette kan ha sammenheng med at rollen er upresist definert, at målgruppen ikke er presist nok definert, og at rollen er meget ressurs- og kompetansekrevende. Med et svært bredt tjenestespekter kan det være vanskelig å ha generalistoversikt. Det ligger begrensninger i hvor langt en klarer å strekke seg utover eget fagfelt.

Det enkle prinsippet bør imidlertid være at det ikke er brukeren, men tjenesteapparatet selv som hele tiden må kunne samle trådene. Departementet legger til grunn at de brukere som har en tverrgående individuell plan, også skal bistås gjennom en tydelig koordinator innen arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vil bli arbeidet videre sammen med kommunene for å vurdere hvilke krav som bør stilles til førstelinjetjenesten på dette området, og for å sikre nødvendig fagutvikling.

7.5.6.5 Forsøks- og utviklingsarbeid på tvers av forvaltningsnivåene

For å sikre kontinuerlige impulser og kritiske blikk utenfra under reformgjennomføringen - og for å trekke lærdom av erfaringer underveis - vil det utvikles en samlet FoU-satsing hvor bl.a. følgende elementer er aktuelle:

• Systematiske utviklingsprosjekter der en gjennom ekstra innsats stimulerer til utprøving av metoder og arbeidsmåter

• Et systematisk opplegg for erfaringsinnhenting-, analyse- og spredning

• En idébank som legger til rette for direkte kontakt og læring mellom lokale instanser

• Fagutvikling knyttet til utvikling av en ny førstelinje, med bistand fra fagmiljøer

• Et helhetlig evalueringsopplegg som ikke bare undersøker effekter, men som også fotfølger reformen underveis, og som makter å løfte fram eksempler på vellykkede lokale løsninger.

7.5.6.6 Tverrgående rutiner og prosedyrer

Selv med et stort lokalt handlingsrom for å kunne nå målene med reformen, kan det være nødvendig å formalisere deler av samhandlingen for å kvalitetssikre håndteringen av brukerne og sikre mot bl.a. revirtendenser og overveltings- og kasteballproblemer mellom de lokale partene. I forbindelse med implementeringen av reformen vil derfor søkelyset bl.a. rettes mot to områder hvor det er nødvendig med et utviklingsarbeid:

• Gjennomgang og vurdering av de arenaer for konkret samhandling om og med felles brukere i førstelinjetjenesten som en har i dag (basisgrupper, team, ansvarsgrupper, attføringsutvalg m.v.). I lys av de nye organisatoriske rammebetingelsene bør disse vurderes med sikte på forbedret brukermedvirkning, tettere samvirke mellom kommune- og statsansatte og mulig rasjonalisering og effektivisering.

• Kontaktformer i de faser av arbeidet der det formelle myndighetsansvaret skifter. Her vil retningslinjer og rutiner (håndbøker/veiledere) kunne utvikles med basis i bl.a. de omfattende erfaringene fra samhandlingen mellom Aetat og trygdeetaten, og fra senere års fellessatsninger mellom Aetat og sosialtjenestene.

7.5.6.7 Resultatmål, indikatorer og rapportering på tvers

Departementet vil legge opp til tydelig politisk styring av den nye statlige etaten for å sikre at den har fokus på hovedutfordringene og målene for reformen. I dag har den enkelte etat utviklet til dels avanserte instrumenter for målstyring og oppfølging av virksomheten gjennom bl.a. indikatorsett for aktivitet og måloppnåelse. Svært få av disse måleinstrumentene beveger seg imidlertid på tvers av sektorgrensene. Samtidig vil slike indikatorer i stor grad styre lokale prioriteringer og adferd.

Det er derfor departementets ambisjon at det skal etableres et helhetlig rapporteringssystem som omfatter sosialtjenester og den nye statsetaten, hvor man bl.a. får fram resultater og effekter av den samlede innsatsen i den nye førstelinjetjenesten. Systemet bør gjøre det mulig å sammenligne innsatsen på tvers av de lokale arbeids- og velferdskontorerne. Det vil arbeides med sikte på å utvikle felles omforente mål mellom den nye statsetaten og de aktuelle kommunale tjenestene gjennom samarbeid og dialog. Det vil være nødvendig med en gjennomgang av eksisterende sektormål og resultatindikatorer for å sikre at aktørene trekker i samme retning. I dette arbeidet vil det særlig fokuseres på slutteffektene av innsatsen, og spesielt målet om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønader. Det skal utvikles bedre systemer for raskt å få fram strømningsdata som følger brukerne på tvers av stønader og tjenester.

7.5.6.8 IKT

Bruk av IKT i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen baseres på Regjeringens mål for IT-politikken, og skal bidra til å effektivisere offentlig sektor og samtidig tilby nye og bedre tjenester til brukerne

For å oppnå de mål som er satt for reformen, er det helt vesentlig at den nye statsetaten og sosialtjenesten utvikler IKT-løsninger som legger til rette for å gi individuelt tilpassede tjenester som understøtter de behov brukerne har for nye arbeidsprosesser. Dette gjelder både selvbetjeningsløsninger som retter seg direkte mot sluttbruker og interne saksbehandlingsløsninger. Når en skal håndtere et meget bredt tjenestespekter på en enhetlig måte på tvers av geografi og den enkelte saksbehandlers kompetanse, er en helt avhengig av at kontroller, retningslinjer og rutiner er bygget inn i IKT-løsningene. Denne plattformen må etableres for en ny statlig etat og for en ny felles førstelinjetjeneste som skal tilfredsstille de kravene som er angitt over.

Pågående samordningsforsøk og et forprosjekt som er gjennomført på IKT-området viser at en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil forutsette betydelige endringer i dagens IKT-systemer, både for å gi et bedre tilbud til brukerne og for å understøtte effektiv saksbehandling. Over tid må det for eksempel utvikles IKT-løsninger som sikrer at brukerne ikke behøver å gi samme informasjon flere ganger, og som gir saksbehandler oversikt over relevante deler av brukerens tidligere og nåværende kontakt med statlig og kommunal arbeids- og velferdsforvaltning.

Departementet legger opp til at endringene skal gjennomføres på en mest mulig kontrollert måte i to faser: en basisplattform for IKT-løsninger som skal være tilgjengelig ved etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, og en mer fullverdig og integrert IKT-løsning i form av et felles saksbehandlingssystem for hele eller store deler av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Basisplattformen omfatter løsninger som må realiseres for at en reorganisert velferdsforvaltning skal kunne yte en samordnet og helhetlig service overfor brukerne. Den skal sikre både saksbehandlere og brukere minst like god funksjonalitet og servicenivå sammenlignet med dagens løsninger, samtidig som gjeldende krav til sikkerhet skal opprettholdes minst på dagens nivå. Tiltakene som ligger i basisplattformen vil være nødvendige også for en langsiktig og mer integrert løsning.

Basisplattformen innebærer at alle eksisterende saksbehandlersystemer (Aetats, trygdeetatens og kommunale systemer der dette er mulig) i prinsippet skal gjøres tilgjengelig på en arbeidsstasjon for saksbehandlerne i den felles førstelinjetjenesten. Den omfatter videre samordning av administrative IKT-løsninger som felles kontor/brukerstøtte, intranett, e-post og lignende. Det vil vurderes en viss videreutvikling av eksisterende saksbehandlingssystemer med sikte på å få flere raskt inn i aktive, arbeidsrettede prosesser. Det kan i tillegg være aktuelt å foreta relativt enkle IKT-tilpasninger som kan gi arbeidsgiver helhetlige løsninger når det gjelder IA- og sykefraværsarbeid, ved gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak og rekruttering av arbeidskraft. Basisplattformen omfatter infrastruktur og grunnleggende IKT-tjenester som ventelig vil kunne nyttiggjøres også i en langsiktig løsning. Som del av basisplattformen skal det også vektlegges sikkerhetsløsninger m.v. som ivaretar personvernhensyn på en betryggende måte.

Et viktig element i utviklingen av IKT-løsninger for en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil være å legge til rette for innføring av en sentralisert driftsmodell på de områder dette ikke allerede er innført. Arbeidet med dette vil skje parallelt med utvikling av en basisplattform. Dette vil gi den nye statlige etaten en felles teknologisk plattform og det beste grunnlaget for å kunne realisere fremtidig funksjonalitet og integrasjon mellom fagsystemer.

Samordning i forhold til det mangfold av IKT-løsninger som sosialtjenesten i kommunene benytter utgjør en spesiell utfordring, bl.a. når det gjelder muligheter for å etablere grensesnitt mellom statlige og kommunale fagsystemer slik at informasjon om brukere kan sammenstilles på tvers av systemene.

En langsiktig løsning med utvikling av mer integrerte systemer vil være krevende, og må gjennomføres som en trinnvis prosess hvor løsningene blir gradvis mer integrert i henhold til en streng prioritering. Arbeidet med en strategi for langsiktig løsning vil starte parallelt med utviklingen av basisplattformen. En fullstendig og integrert IKT-løsning vil bidra til en enda bedre realisering av målene for reformen.

Utvikling av IKT-løsninger for en ny arbeids- og velferdsforvaltning må også ses i sammenheng med at det samtidig skal gjennomføres en pensjonsreform med store IKT-messige implikasjoner. Det vil utvikles en felles strategi for IKT-gjennomføringen i de to reformene.

Utviklingen av IKT-systemene i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal skje i tråd med overordnede rammer og en helhetlig IKT-strategi for offentlig sektor med hensyn til:

• Elektroniske, brukerorienterte tjenester, for eksempel «Min Side»

• Elektronisk arkitektur

• Bruk av persondata

• Digital signatur (PKI)

7.5.7 Nærmere om utforming av førstelinjetjenesten

De langt fleste steder i landet vil det være grunnlag for å etablere arbeids- og velferdskontorer med en bemanning på stedet som har bredde og kompetanse til løpende å håndtere hele tjenestespekteret, herunder de mer komplekse statlige oppgavene. For å gi de lokale kreftene handlingsrom til å finne hensiktsmessige løsninger, er det imidlertid viktig med et lovgrunnlag som er såpass fleksibelt at det ikke hindrer fornuftige lokale tilpasninger. Regjeringen vil derfor foreslå at det lovmessig legges til rette for at stat og kommune i noen tilfelle kan utføre myndighetsoppgaver for hverandre, for interkommunalt samarbeid, og for differensiert oppgaveløsning mellom kommune og stat når det gjelder arbeidsmarkedstiltak.

Når det gjelder muligheten for differensiert oppgaveløsning, vises det til omtale tidligere i kapittelet.

7.5.7.1 Lokal fleksibilitet

Mulighet for at stat og kommune kan utføre oppgaver for hverandre

Utgangspunktet for etablering av en samordnet førstelinjetjeneste skal være en tydelig ansvars- og arbeidsdeling mellom stat og kommune. Det er samtidig behov for fleksibilitet som kan sikre smidige og kostnadseffektive lokale løsninger. Dette skal særlig imøtekomme to viktige hensyn: For det første viser erfaringene fra forsøksvirksomheten at det er vesentlig å legge til rette for fleksibel bruk av personell i en felles front/mottakstjeneste. For det andre tilsier hensynene til effektiv ressursutnyttelse, stordriftsfordeler og ikke minst tilstrekkelig kompetanse og kvalitet i brukeroppfølgingen, at kommunalt ansatte bør kunne ivareta enkle oppgaver på vegne av staten. Dette vil bl.a. være aktuelt i små kommuner, og medfører at det legges til rette for at mange statlige tjenester er tilgjengelige flere steder enn i dag.

Statlig og kommunalt ansatte vil - basert på lokale avtaler, og innen rammene av personvernlovgivningen - ha mulighet for å gi brukerne informasjon, veiledning og veivisning, og også forestå enkle saksforberedelser på hverandres oppgaveområder. Regjeringen vil i tillegg foreslå at det etableres et lovgrunnlag som i noen tilfelle gjør det mulig for stat og kommune å utføre myndighetsoppgaver for hverandre, der begge parter mener at dette er den mest hensiktsmessige løsningen lokalt. Dette vil ha samme karakter som delegasjon av kompetanse innen én organisasjon, og innebære at statlig- og kommunalt ansatte skal kunne fatte enkle vedtak etter forvaltningsloven på hverandres ansvarsområder. Den som overfører myndighet vil beholde det juridiske, økonomiske og resultatmessige ansvaret, vil kunne gi instrukser om oppgaveløsningen, og vil ha et ansvar for opplæring og oppfølging av de som utfører tjenesten. Selv om enighet mellom kommunen og statsetaten om delegasjon av myndighet skal ligge til grunn, vil beslutningen være ensidig i den forstand at den må foretas av kompetent organ i henholdsvis stat eller kommune. Ettersom ansvaret følger den myndighet som er tillagt oppgaven i henhold til lov eller budsjett, skal beslutningen om delegasjon av myndighet til enhver tid kunne endres eller trekkes tilbake.

Adgangen til å delegere myndighet skal legge bedre til rette for fleksible løsninger når det gjelder helt enkle, regelstyrte og lite skjønnsbaserte vedtak som ikke innebærer mulighet for at stat eller kommune velter ansvar eller kostnader over på den annen part. Dette vil for eksempel kunne omfatte reiseoppgjør som håndteres av dagens trygdekontorer, mens for eksempel håndteringen av stønads- og inntektssikringsordningene under folketrygden ikke vil kunne delegeres til kommunene. Det skal samtidig holdes fast ved prinsippet om at det lokale kontoret skal være en fullverdig inngangsportal til alle nødvendige tjenester - også de statlige.

Fullmakten til delegasjon fra staten til kommunen legges til departementet, med mulighet for videre delegasjon til etaten for arbeid og velferd. Ved delegasjon fra stat til kommune, må kommunens ansvar for å dekke statlige oppgaver framgå av den lokale samarbeidsavtalen, der også statsetatens plikter må klargjøres. Avtalen må samtidig omfatte ivaretakelsen av de mer komplekse statlige oppgavene, slik at kommunens innbyggere samlet sett får et fullverdig tilbud. I tillegg vil det være nødvendig med en egen kontrakt som ytterligere spesifiserer delegasjonsoppgavene og som fastsetter kommunens økonomiske kompensasjon for arbeidet.

Interkommunale løsninger

For å ytterligere sikre lokal fleksibilitet, og for å kunne utnytte ressursene effektivt bl.a. i små kommuner med kort reistid til nabokommuner, vil det være ønskelig å ha mulighet for å kunne etablere et interkommunalt kontor - dvs. et felles kontor for flere kommuner. Dette vil kreve at det blir mulig å etablere interkommunalt samarbeid om oppgaver som er tillagt kommunen etter lov om sosiale tjenester, bl.a. økonomisk sosialhjelp. Et slikt kontor bør dekke både enkle og komplekse oppgaver for alle deltagende kommuner. Det vil i tillegg kunne fungere som «moderkontor» for filialer i små kommuner hvor det er aktuelt at kommunen gjennom sosialtjenesten ivaretar enkle statlige oppgaver (se over).

Kommuneloven § 27 åpner for samarbeid mellom kommuner knyttet til drift og organisering, men oppgaver som omhandler myndighetsutøvelse faller utenfor. Dersom det imidlertid hjemles adgang til interkommunalt samarbeid om offentlige myndighetsoppgaver knyttet til sosialtjenesteloven, går dette foran kommunelovens begrensning i adgangen til interkommunalt samarbeid.

Regjeringen vil derfor etablere en hjemmel i særlovgivningen som åpner for interkommunalt samarbeid om myndighetsoppgaver knyttet til oppgaver etter lov om sosiale tjenester, bl.a. økonomisk sosialhjelp. Dette vil gi grunnlag for å invitere kommuner til å etablere en interkommunal sosialtjeneste med sikte på et regionalt arbeids- og velferdskontor.

7.5.7.2 Forholdet til tilgrensende tjenesteområder

Regjeringens forslag innebærer at kommunene beholder dagens ansvar og oppgaver, og at kommune og stat skal samarbeide om en samlokalisert og enhetlig førstelinjetjeneste. Det innebærer også at de nye arbeids- og velferdskontorene får en rekke viktige samarbeidsflater mot andre tjenesteområder - ikke minst de som er forankret på kommunalt nivå.

NOU 2004: 13 vurderte en rekke kommunale tjenesteområder i et samorganiserings- og samordningsperspektiv, hvorav flere er forankret i sosialtjenesteloven. Det gjaldt bl.a. midlertidig husvære, bostøtten som administreres av kommunene og Husbanken, støttekontaktvirksomhet og tiltakene overfor rusmisbrukere. Både disse og andre tilliggende kommunale tjenester kan være vesentlige for å hjelpe mennesker inn mot større egenmestring, deltagelse og arbeid. For eksempel vil tiltak i regi av barnevernstjenestene i kommunene, som kan omfatte ungdom opp til de fyller 23 år, ofte kreve koordinert innsats på tvers av sektorgrenser. Familier som er i kontakt med eller mottar tiltak fra barnevernet er i mange tilfeller også i kontakt med andre tjenester. Det er sammenheng mellom barnefattigdom og forsørgere med svak tilknytning til arbeidslivet. Overgangen mellom barnevern og andre tjenester kan være en kritisk fase for mange, og krever ofte tett samarbeid for å sikre helhetlige opplegg som bl.a. ivaretar behov for bolig, utdanning og arbeid.

Også omsorgstjenester kan være relevante i et samordningsperspektiv, ved at de har målgrupper som mottar statlige trygdetjenester i form av stønader og hjelpemidler. I tillegg vil allmenlegene både ha en rolle i forhold til innvilgelse av sykdomsbaserte ytelser fra folketrygden, og som viktige innspillere i forhold til rehabiliterings- og attføringsprosesser.

I forhold til målsettinger om aktivitet, deltagelse og arbeid, vil ikke minst rehabiliteringsvirksomheten generelt, og hjelpemiddelfeltet mer spesielt være viktige. På det siste området er det behov for et tett samarbeid mellom stat og kommune, fordi de statlige hjelpemiddelsentralene under dagens trygdeetat har en viktig funksjon som støttespiller for kommunenes virksomhet på feltet. Kommunenes rehabiliteringsarbeid, som er forankret i helselovverket, forutsetter et planlagt sektorovergripende samarbeid, og har som siktemål å «oppnå best mogeleg funksjons- og meistringsevne, sjølvstende og deltaking sosialt og i samfunnet» (St.meld. nr. 21 (1998-1999) Ansvar og meistring). Rehabilitering vil ofte være noe som går foran eller som foregår parallelt med arbeidsrettede prosesser. Regjeringen forventer at den nye førstelinjetjenesten i større grad enn i dag makter å sikre et helhetlig og sammenhengende tilbud ved å knytte sammen disse prosessene, bl.a. ved en mer systematisk bruk av verktøyet individuell plan. Den kommunale, koordinerende enheten for rehabilitering vil være et viktig samarbeidspunkt for de lokale arbeids- og velferdskontorene.

Kommunene har også et helhetlig og koordinerende ansvar for integrering av flyktninger og innvandrere. Introduksjonsloven av 4. juli 2003 nr. 80 gir den enkelte kommune plikt til å tilrettelegge introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som har rett til det. Dette forutsetter et meget tett samarbeid med den nye statlige etaten, ikke minst i forhold til målet om arbeid.

En viktig grunn til at mange oppgaver er forankret på det kommunale nivået, er nettopp det lokale potensialet for å avstemme og koordinere tjenesteområder som bør ses i sammenheng. Regjeringen vil derfor understreke at koordinering mot de ovennevnte tjenesteområdene vil inngå i kommunenes ordinære oppgaver, og være en meget vesentlig del av det kommunale bidraget til å nå målene for reformen.

På det fylkeskommunale nivået vil både skoleverket generelt og Oppfølgingstjenesten spesielt i mange tilfeller være en viktig samarbeidspartner, bl.a. for å sikre en god overgang mellom skole og arbeid for elever med spesielle bistandsbehov. Erfaringer viser også at instanser knyttet til næringsutvikling og jobbskaping med fordel kan samlokaliseres eller knyttes nærmere til det arbeidsrettede tjenesteapparatet.

Også andre statlig forankrede tjenester vil være avhengige av et nært samarbeid med en ny arbeids- og velferdsforvaltning for å sikre et helhetlig og koordinert opplegg for den enkelte bruker. Et eksempel er kriminalomsorgen, som ivaretar en brukergruppe som ofte vil ha behov for en tverrsektoriell, individuell plan, og som ofte vil ha spesielle bistandsbehov i forhold til arbeid.

Det er særlig de tjenester og ordninger som er rettet mot å gjøre personer selvhjulpne og/eller som er viktige i arbeidsrettede prosesser, som bør vurderes i forhold til en tilknytning til lokale arbeids- og velferdskontorer. Det er her viktig med lokale vurderinger, og at løsninger baseres på enighet mellom statsetat og kommune.

Regjeringen foreslår ikke å lovforankre samlokalisering med andre kommunale tjenester, men vil i forbindelse med en rammeavtale med KS bidra til å identifisere og anbefale arbeidsrettede tjenesteområder som kan være aktuelle for en samlokalisering. Regjeringen vil koordinere denne prosessen med oppfølgingen av NOU 2000: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene.

Regjeringen ser det som viktig at samlokalisering generelt må bidra til å sette fokus på arbeid og arbeidsmuligheter hos brukere, både når det gjelder informasjon, veiledning, bruk av økonomiske virkemidler og fysisk utforming. Et nærmere samarbeid mellom en rekke tjenesteområder skal ikke svekke, men styrke fokuset på arbeid som hovedmål for en større andel av tjenestenes brukere.

Etablering av en felles lokal førstelinjetjeneste for arbeids- og velferdstjenestene, som beskrevet i denne proposisjonen, vil i seg selv legge et bedre grunnlag for koordinering og samarbeid med kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenester. Samlokalisering virker til at arbeids- og velferdsforvaltningen får en tydeligere adresse også for andre tjenesteytere.

7.5.8 Støttefunksjoner for førstelinjetjenesten

Hensynene til effektiv ressursutnyttelse og tilstrekkelig kompetanse og kvalitet i saksbehandlingen tilsier at en rekke funksjoner innen statsetaten som ikke krever brukernærhet ivaretas gjennom regional spesialisering og oppgavedeling, eller håndteres av landsdekkende enheter. Den effektivingsgevinsten man oppnår kommer brukerne til gode på flere måter: Gjennom bedre kvalitet og raskere håndtering, og ikke minst ved å frigjøre ressurser til den vesentligste oppgaven: brukeroppfølging i førstelinjen.

I tillegg vil det som i dag være nødvendig med spesialiserte kompetansemiljøer på regionalt eller nasjonalt nivå som både fungerer som ressurssentre for førstelinjetjenesten og som gir spesialiserte tjenester direkte til brukere. Eksempler er dagens fylkesvise arbeidsrådgivningskontorer, arbeidslivssentre og hjelpemiddelsentraler, samt andre spesialenheter som for eksempel Senter for yrkesrettet attføring. I forbindelse med implementeringen av reformen vil disse statlige kompetansemiljøene gjennomgås og vurderes bl.a. med henblikk på tilgjengelighet og faglige synergieffekter.

Departementet legger til grunn at brukeren uansett skal kunne ha sin kontakt med forvaltningen via sitt lokale kontor. Hovedregelen skal videre være at slik spesialistkompetanse hentes inn til førstelinjetjenesten og brukeren, og ikke omvendt. Organiseringen må være slik at en bygger på det forhold og den kunnskap som er etablert mellom bruker og medarbeidere i den lokale førstelinjetjenesten.

7.6 Klage- og ankesystemet

Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen må ha et betryggende system for klage- og ankebehandling. Retten til overprøving av forvaltningsvedtak som brukeren ikke er tilfreds med, er en grunnleggende rettsikkerhetsgaranti. Klagemuligheter og mulighet til overprøving fra uavhengige instanser er en viktig forutsetning for en brukerrettet forvaltning. I en ny arbeids- og velferdsforvaltning skal brukeren føle seg sikker på at hensynene til personvern og rettsikkerhet er fullt ut ivaretatt. Det må etableres effektive klage- og ankeprosedyrer med kortest mulig saksbehandlingstider.

Organiseringen av dagens klage- og ankesystem i Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten er nærmere beskrevet i kapittel 2. Etter regjeringens syn vil dette systemet kunne ivareta sentrale rettsikkerhets- og brukerhensyn også i en reorganisert forvaltning. Regjeringen vil derfor foreslå at hovedtrekkene ved dagens klage- og ankeordninger inntil videre videreføres i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Dette innebærer en arbeids- og velferdsforvaltning som ved etableringen vil være organisert med et klage- og ankesystem som følger et tosporet system, et system for den statlige arbeids- og velferdsetaten og et annet system for den kommunale sosialtjenesten:

I vedtak som gjelder sosialtjenestesaker vil fylkesmannen fortsatt være overordnet klageinstans. Fylkesmannen skal kunne prøve alle sider ved vedtaket, men kommunens frie skjønn kan bare overprøves dersom fylkesmannens finner at skjønnet er åpenbart urimelig. Ordinær domstolsbehandling vil ev. være neste ledd.

I vedtak som gjelder saker etter folketrygdloven er i dag fylkestrygdekontoret overordnet klageinstans i saker der trygdekontoret har avgjørelsesmyndighet, og Aetat klage- og ankekontor i Kristiansand er overordnet klageinstans for vedtak fattet av Aetat lokal.

Etter Regjeringens syn vil det i en felles statlig arbeids- og velferdsetat være lite hensiktsmessig å videreføre klagebehandlingen slik den nå er organisert i Aetat og trygdeetaten. Det vil i så fall bety en type organisering av klagebehandling i saker der trygdekontoret i dag har vedtaksmyndighet og en annen organisering av klagebehandling i saker der Aetat lokal i dag vedtaksmyndighet. En mer ensartet organisering kan bl.a. bidra til kompetanseutvikling på feltet og en mer effektiv saksbehandling, og dermed ivareta en enhetlig klagebehandling. Regjeringen tar derfor sikte på å få etablert et felles og enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten.

Dette må ses i sammenheng med organiseringen av mellomnivået (regionale organer, fylkesorganer) i den nye statsetaten, og valg av løsning må skje i samråd med ny etatsledelse.

Ved etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil Trygderetten være ankeinstans for avgjørelser fattet av den nye statsetaten, tilsvarende det som i dag gjelder på Aetats og trygdeetatens saksområder. Ved klage til overordnet instans og ved anke til Trygderetten, skal alle sider av saken kunne prøves, inkludert skjønnsutøvelsen. Avgjørelsene i Trygderetten kan overprøves av lagmannsretten.

For å ivareta intensjonene om helhetlig brukertilnærming og en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune vil departementet vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Dette vil være et langsiktig og mer grunnleggende arbeid der målet bør være et klage- og ankesystem som bygger på mest mulig felles prinsipper og som er organisert på en mer enhetlig måte enn dagens system. En omlegging i denne retning er bl.a. lansert av Trygderetten i tilknytning til arbeidet med NOU 2004: 13 og i den påfølgende høringsrunden. Hovedelementene i Trygderettens forslag er å etablere et felles klage- og ankesystem for ordninger som omfattes av den framtidige arbeids- og velferdsforvaltning (det statlige arbeids- og velferdsområdet og den tradisjonelle sosialkontortjenesten der den økonomiske sosialhjelpen er sentral). Dette skal bestå av robuste klageorganer på regionnivå, med solid tverrfaglig kompetanse og reell uavhengighet i forhold til de organer som overprøves, og en sentral ankeinstans. Trygdretten foreslår også at ankeinstansen får formell status som domstol.

Trygderettens forslag vil utfordre etablerte prinsipper for utformingen av dagens klage- og ankesystem i forvaltningen, og forslaget illustrerer bare en av flere mulige løsninger på utformingen av et framtidsrettet klage- og ankesystem for arbeids- og velferdsforvaltningen. En vurdering av mulige endringer på området må også ses i sammenheng med oppfølgingen av forslag i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene.

7.7 Organiseringen på direktoratsnivået

Et sentralt formål med etableringen av det nye Arbeids- og sosialdepartementet i 2004 var å kunne utvikle en helhetlig og sammenhengende politikk på arbeids- og velferdsområdene. Regjeringen forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil legge til rette for en mer samlet og koordinert gjennomføring av politikken i førstelinjetjenesten. Også organiseringen av funksjonene i de sentrale gjennomførende leddene - direktoratene - må vurderes med det samme formålet for øye.

Arbeids- og velferdsforvaltningen på sentralt hold er i dag spredt på 3 direktorater: Rikstrygdeverket, Sosial- og helsedirektoratet og Aetat arbeidsdirektoratet. Det vises til kapittel 2 for en nærmere beskrivelse.

Det følger av forslaget om en ny statlig arbeids- og velferdsetat som tar opp i seg oppgaver fra dagens Aetat og trygdeetat, at dagens Rikstrygdeverk og Aetat arbeidsdirektorat nedlegges som sådan, og at den nye etaten får ansvar for de direktoratsfunksjoner som følger av etatens oppgaveportefølje.

Behovet for å understøtte tett lokalt samvirke mellom stat og kommune i en ny førstelinjetjeneste, kan peke i retning av at også de statlige direktoratsfunksjonene for hele arbeids- og velferdsforvaltningens ansvarsområde burde dekkes av samme organisasjon. Etter Regjeringens syn veier imidlertid hensynet til den interne kommunale samordningen tyngre. Direktoratsfunksjonene for den kommunale sosialkontortjenesten bør som i dag organiseres sammen med direktoratsfunksjonene for kommunenes helseoppgaver og øvrige velferds- og sosialoppgaver. Det vil også være lite hensiktsmessig å plassere kommunale ansvarsområder inn i et direktorat med et linjeansvar for en stor statlig organisasjon. Regjeringen vil derfor beholde de aktuelle direktoratsfunksjonene for sosialtjenesten i kommunene i Sosial- og helsedirektoratet.

For at det sentrale statlige nivået skal kunne opptre koordinert og samlet, krever en slik løsning et tett samarbeid mellom den nye statsetaten og Sosial- og helsedirektoratet. Regjeringen vil bl.a. sikre dette gjennom den politiske styringen fra departementsnivået, noe det er lagt til rette for gjennom etableringen av Arbeids- og sosialdepartementet.