2 Grunnlaget for reindriftsforhandlingene 1998
2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer
De mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp av Regjeringen i St.meld. nr. 28 (1991-92), - En bærekraftig reindrift, og av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1991-92). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):
Økologisk bærekraft
Økonomisk bærekraft
Kulturell bærekraft
Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng; Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.
Økologisk bærekraft forutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.
Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står samtidig sentralt.
Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, spesielt m.h.t. vern av naturens mangfold, gjennomføres en beitebruk og en driftsmessig tilpasning av reindriften på naturens premisser, og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.
Økonomisk bærekraft forutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er tilstede. En bedre utnytting av det produksjonspotensial som ligger i en bedre flokkstruktur, - kjønns-, alders- og vektmessig, samt en sterkere vektlegging av kvalitet, vil her virke positivt.
Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Flertallet i Næringskomitéen (jfr. Innst. S. nr. 167 (1991-92)) sier seg derfor enig med Regjeringen (jfr. St.meld. nr. 28 (1991-92)) i at kulturell bærekraft innebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sør-samiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Stabil sysselsetting vil bidra til at reindriften også i framtiden vil kunne stå som sentral bærer av samisk kultur.
Målsettingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle forutsetning blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn, - økonomisk, sosialt og kulturelt.
2.2 Forvaltningen av reindriftspolitikken
Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning, - økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlag for samisk kultur.
På bakgrunn av nasjonale forpliktelser, - etter Grunnloven og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, ses reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; næringspolitisk produksjonsverdi og samepolitisk kulturverdi. Landbruksdepartementet er det ansvarlige fagdepartement for reindriftspolitikken, mens Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.
Landet er inndelt i seks reinbeiteområder, - Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å drive reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter, - tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide arealer. Særskilt tillatelse (konsesjon) er her nødvendig.
Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert til Alta, og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruksdepartementet og Sametinget, har en rådgivende funksjon overfor Reindriftsforvaltningen, og også avgjørelsesmyndighet i en del saker av næringspolitisk karakter.
I hvert av de seks reinbeiteområdene er det lokale forvaltningskontorer. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta og ligger i Karasjok, Kautokeino, Moen i Målselv, Rognan, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For lokalforvaltningene oppnevnes det områdestyrer av de respektive fylkesting og Sametinget. Også områdestyrene er tillagt avgjørelsesmyndighet i saker av næringsmessig karakter, og forvaltningskontorene er sekretariat for disse.
Hvert reinbeiteområde er videre delt inn i reinbeitedistrikter med egne styrer. Distriktsstyret velges av og blant distriktets reineiere, og det representerer reinbeitedistriktets interesser utad samtidig som det har myndighet innad. Slik er distriktsstyrene privatrettslige representanter for sine respektive distrikter samtidig som de forvalter deler av reindriftsavtalens og reindriftslovens virkemidler. Beiteressursen forvaltes som en kollektiv rett innen reinbeitedistriktene. Det er til sammen 90 reinbeitedistrikter innen det samiske reinbeiteområdet.
Under distriktsnivået er reindriften organisert i driftsenheter. Den enkelte driftsenhet er knyttet til en ansvarlig leder og eventuelt dennes ektefelle. Nye driftsenheter må godkjennes, - «konsesjonsbehandles», mens allerede etablerte enheter kan overføres udelt til barn.
2.3 Virkemidlene i reindriftspolitikken
2.3.1 Reindriftsloven
I St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble endringer i reindriftsloven trukket fram som en forutsetning for å få gjennomført nødvendige endringer i reindriftspolitikken. Reindriftsloven, slik den ble vedtatt i 1978, hadde på mange måter vist seg utilstrekkelig som et næringspolitisk virkemiddel.
Stortinget vedtok 30. januar 1996 endringer i reindriftsloven. Som flertallet i Næringskomitéen peker på i Innst. S. nr. 233 (1995-96) gjør reindriftsloven det nå mulig å knytte økonomiske og lovbaserte virkemidler sammen i et mer helhetlig virkemiddelsystem for å tilpasse beitetrykket til beitegrunnlaget, og samtidig redusere miljøproblemene knyttet til overbeiting.
2.3.2 Reindriftsavtalen
Reindriftsavtalen er, - ved siden av reindriftsloven, det viktigste operative redskap for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og Staten ved Landbruksdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Her bestemmer en bruken av de økonomiske virkemidler, bl.a. ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser. Dette skal bidra til at utviklingen går i retning av de mål som Stortinget har fastsatt.
Beitebelastning/reintallstilpasning og inntektsutjevning har stått sentralt når en har drøftet innretningen av de økonomiske virkemidler på reindriftsavtalen de senere år. Ved reindriftsforhandlingene i 1997 ble det foretatt relativt betydelige omlegginger i virkemiddelbruken med dette for øyet: Det ble innført et øvre tak på 600 rein pr. driftsenhet som vilkår for å være berettiget produksjonstilskudd. For distrikter hvor reinen ikke oppnår normal og forsvarlig vekst og vektutvikling gjennom grønnbeiteperioden, ble det innført et tilleggskrav om vektbasert utslakting. Kalveslaktetilskuddet og tidligslaktetilskuddet ble gjort avhengig av oppnådd produksjonstilskudd, og det ble innført et tak pr. driftsenhet for disse tilskuddene. For i størst mulig grad å ta hensyn til de mange spesielle forhold for reindriften i Troms ble det innført en ordning med et flatt driftstilskudd for driftsenhetene i Troms.
For en detaljert gjennomgang av tilskuddsordningene på reindriftsavtalen og fordelingen av rammen på disse, vises det til omtalen i kapittel 4.
2.3.3 Samordnet virkemiddelbruk
I St.prp. nr. 40 (1995-96) heter det:
«... Det kan pr. dato imidlertid ikke registreres noen positiv effekt av de skjerpede (progressive) slaktekravene som ble innført fra og med slaktesesongen 1994/95. Driftsenhetene med størst reintall synes å velge bort tilskuddet fordi virkemidlet synes uoppnåelig og/eller ved at det ikke betyr så mye rent økonomisk at en av den grunn vil redusere flokken.
Dette kan etter departementets vurdering være et uttrykk for at grensen nå er nådd for hva man kan oppnå av reintallsreduksjon ved hjelp av økonomiske virkemidler. Videre framover vil det derfor være nødvendig at de økonomiske virkemidlene kombineres med lovbaserte tiltak for å oppnå nødvendig reduksjon av reintallet.»
Dette følges opp av stortingsflertallet i Innst. S. nr. 233 (1995-96) der det sies:
«... Regjeringa bør forut for dei komande forhandlingar førebu seg ved å: ... Analysere moglege kombinasjonar av verkemiddel over avtalen og reindriftslova for utvikling av ein heilskapleg verkemiddelpolitikk i høve til utfordringa med å få reintalet ned og i balanse med beiteressursane, samstundes som avkastninga pr. rein vert søkt optimalisert.»
Ved reindriftsforhandlingene i 1997 ble det som beskrevet i foregående kapittel foretatt relativt betydelige omlegginger i virkemiddelbruken for å sikre en mer balansert beitebelastning/reintallstilpasning og en bedre inntektsutjevning i næringa. I St.prp. nr. 46 (1996-97) heter det om dette:
«Departementet ser også omleggingene som begynnelsen på en prosess hvor reindriftsavtalens direkte overføringer gjøres tyngre og mer styrende. Det skal koste å ikke tilpasse seg de økonomiske ordningene. Noe forenklet kan en si at det over en periode har vært gitt tilskudd for å oppnå reintallsreduksjon. I årets reindriftsavtale er derimot tilskuddene til de største driftsenhetene tatt bort, men ut fra samme målsetting som tidligere. Der bortfall av økonomiske overføringer ikke strekker til for å få en bedre reintallstilpasning, vil ressursavgift sammen med reindriftslovens øvrige sanksjoner måtte komme til anvendelse for å nå målet om en balansert beitebruk.»
I Innst. S. nr. 233 (1996-97) uttaler flertallet i Næringskomitéen følgende om dette:
«Fleirtalet meiner det er rett å sjå dei ulike verkemiddel i reindriftsnæringa i samanheng, og at utøvarane i næringa vert gjort kjent med dei strategiar styresmaktene legg til grunn for rammevilkåra i næringa.
Fleirtalet legg til grunn at andre verkemiddel, som eventuelt vert teken i bruk for å regulere strukturen i næringa, er heimla i reindriftslova og ikkje skal ha si grunngjeving i avtalen.»
Det legges i årets reindriftsavtale opp til at sanksjonshjemlene i reindriftsloven og stimuleringstiltakene over reindriftsavtalen skal kunne brukes sammen for å nå fram til større måloppnåelse i reindriftspolitikken (jfr omtalen i kapittel 6).