St.prp. nr. 61 (1996-97)

Om kommuneøkonomien 1998 m.v.

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Andre saker

9 Kommunestruktur

9.1 Lokale utredninger om fordeler og ulemper ved endringer i kommuneinndelingen

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen, foreslo Regjeringen at det skulle settes i gang et arbeid for konkret å vurdere endringer i kommune- og fylkesinndelingen i hele landet. Dette var grunngitt med tre hovedsvakheter i kommuneinndelingen: For det første har vi flere uhensiktsmessige avgrensinger i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting. For det andre har vi flerkommunale byområder der kommunegrensen f.eks. går gjennom tettstedene, og for det tredje har vi et stort antall kommuner med lavt folketall.

Stortinget behandlet inndelingsmeldingen 7. juni 1996. Et flertall var ikke enig med Regjeringen i at det skulle settes i gang et nasjonalt inndelingsarbeid. Et flertall mente likevel at utviklingen i mange lokalsamfunn på grunn av f. eks. nye kommunikasjonlinjer har skapt behov for endringer i kommuneinndelingen, og at det må være mulig å endre disse dersom kommunene selv ønsker det.

Regjeringen legger i langtidsprogrammet for perioden 1998-2001 til grunn at man fremover vil få nye krav til omstilling og omdisponeringer i offentlig virksomhet, dersom det skal skapes rom for nye oppgaver ut over å opprettholde dagens dekningsgrader og standarder i det offentlige tjenestetilbudet. Dette krever samordning og samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. I tillegg må det enkelte forvaltningsnivå selv ta initiativ til å vurdere tiltak som kan gi bedre og flere tjenester innenfor gitte rammer. I en slik sammenheng bør kommunenes anledning til å vurdere endringer i kommuneinndelingen tydeliggjøres som et av flere virkemidler.

Med bakgrunn i Stortingets behandling av inndelingsmeldingen har departementet derfor tatt initiativ til å legge til rette for at de kommunene som ser at utviklingen har ført til nye rammebetingelser for den kommunale virksomheten, får anledning til å utrede sammenslutning som et alternativ til den gjeldende inndelingen. Dette blir gjort ved å tilby en veileder for hvordan en slik analyse kan gjennomføres, og departementet vil også bidra med finansiering av analysen.

Tilbudet er i første omgang gitt til 10 områder der spørsmålet om inndelingsendringer har vært diskutert eller fortsatt er på dagsorden. Utredningene har som mål å få fakta på bordet slik at kommunene kan diskutere sammenslutning ut fra et enhetlig grunnlag. Hovedpoenget må være å finne ut hvilken løsning som tjener hensynet til innbyggerne best og om de rammebetingelsene endringer i kommuneinndelingen kan gi, åpner for nye muligheter. Dersom kommunene i de 10 områdene er interessert i å gjennomføre slike utredninger vil arbeidet komme i gang etter sommerferien. Utredningene vil bli ledet av lokale styringsgrupper med representanter fra kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, departementet og arbeidstakersiden.

Det ligger ingen bindinger fra departementets side om den videre oppfølgingen av utredningene. I samsvar med Stortingets vedtak av 1. juni 1995 vil det være opp til kommunene selv å bestemme hvordan de skal følges opp.

9.2 Interkommunalt samarbeid

9.2.1 Innledning

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen vurderte Regjeringen interkommunalt samarbeid som et alternativ til sammenslutninger, men fant at dette ikke var et fullgodt alternativ med unntak av tilfeller der geografiske forhold tilsa at sammenslutninger eller grensereguleringer ikke vil gi gode løsninger. Slike geografiske forhold har man f. eks. i spredtbygde områder med lange avstander og vanskelige kommunikasjoner. Når det gjelder innvendingene mot interkommunalt samarbeid som alternativ, har disse både prinsipiell og praktisk karakter. Den viktigste prinsipielle innvendingen er at kommunene må gi fra seg en god del styring for å få til et effektivt samarbeid, noe som bidrar til å svekke den demokratiske koplingen mellom de som styrer og de som blir styrt. I tillegg vil problematikken omkring et fjerde forvaltningsnivå oppstå. De praktiske innvendingene henger sammen med de prinsipielle i den forstand at interkommunalt samarbeid ikke blir realisert på viktige områder, blant annet fordi de enkelte kommunene ikke ønsker å gi fra seg myndighet. Det ble likevel understreket at en alltid må ha interkommunalt samarbeid på ulike områder uavhengig av endringer i kommuneinndelingen.

7. juni 1996 behandlet Stortinget meldingen om kommune- og fylkesinndelingen (Innst.S nr. 225 (1995-96)). Stortingsflertallet mente at en rekke av de problemene som kan knyttes til en uhensiktsmessig inndeling kan løses ved interkommunalt samarbeid. Flertallet pekte på at enkelte regler forhindrer et rasjonelt interkommunalt samarbeid, og mente man burde gå gjennom lovgivningen med sikte på å få slike bestemmelser fjernet. På bakgrunn av dette ble følgende vedtak gjort:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge til rette for interkommunalt samarbeid».

Flertallet viste også til at det finnes flere hjemler som kan påby samarbeid mellom kommuner, og at hjemlene ved fornuftig bruk kan gi gode resultater, men at det beste samarbeidet skjer ved at kommunene frivillig og målrettet oppretter samarbeid på ulike områder.

Departementet tolker dette slik at frivillighetslinjen for det interkommunale samarbeidet føres videre. Det vil derfor ikke bli vurdert om påbud om interkommunalt samarbeid er et virkemiddel som bør tas mer i bruk for å legge bedre til rette for slikt samarbeid.

Det ble også pekt på at enkelte regler forhindrer et rasjonelt interkommunalt samarbeid og det ble vist til kommunelovens bestemmelse § 60 nr. 4 om revisjonsdistrikter.

Flertallet understreket at interkommunalt samarbeid må organiseres på en måte som gir de folkevalgte innsyn, styring og kontroll, og at det bør stimuleres til interkommunalt samarbeid ved positive virkemidler.

I tillegg vises det til forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti som ble oversendt Regjeringen uten realitetsvotering:

«Regjeringa vert oppmoda om å legge til rette for ei sterkare satsing på interkommunalt samarbeid, ved å justere/bygge opp lovverk og utvikle økonomiske incentiv.»

9.2.2 Gjennomgang av ulike rettslige virkemidler med sikte på å legge bedre til rette for interkommunalt samarbeid

Definisjonen av hva som er interkommunalt samarbeid er svært vid. Det kan derfor være nyttig å skille mellom to hovedformer: samarbeid med eller uten organisatorisk overbygning. Med interkommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning menes samarbeid som er satt iverk med hjemmel i lov med tilhørende krav til organisering og vedtekter for samarbeidet. I hovedsak blir slikt samarbeid organisert etter aksjeloven, selskapsloven eller kommunelovens § 27, alt etter hva som er formålstjenlig eller ut fra målsettingen for virksomheten. Disse lovene gir regler om hvordan samarbeidet skal organiseres bl.a. for å definere det interkommunale organet som juridisk person og for forholdet mellom de deltakende kommunene. I tillegg blir interkommunalt samarbeid også etablert med hjemmel i andre særlover som f. eks. grunnskoleloven og plan- og bygningsloven. Disse lovene angir imidlertid i liten grad regler for organiseringen av samarbeidet. Kommunene og fylkeskommunene kan også etablere såkalte andelslag. Denne selskapsformen er ikke lovregulert.

Det finnes også en rekke avtaletyper mellom kommunene og nettverk innen ulike fagområder som også kan karakteriseres som interkommunalt samarbeid, men uten særlig grad av organisatorisk overbygning. Dette er samarbeidstyper knyttet til f.eks. kjøp og salg av tjenester og koordinering, nettverksutvikling, informasjons- og ideutveksling. Denne type samarbeid blir ikke formalisert gjennom noen av de nevnte lovers krav til organisering. Samarbeid av denne typen har et betydelig større omfang enn samarbeid med organisatorisk overbygning.

Departementets gjennomgang av lover og regler for å legge til rette for interkommunalt samarbeid vil avgrenses til områder der det i regelverket blir antydet at man kan løse oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid, eller der det er gitt adgang til påbud om slikt samarbeid. Det er verd å nevne at selv om en lov henstiller eller gir adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid, vil kommunene selv ha stor frihet til å bestemme hvordan samarbeidet skal organiseres. Det er således ingen automatikk i at et samarbeid hjemlet i en særlov medfører at det blir etablert et interkommunalt selskap eller organ med styre, vedtekter mv. slik det fremgår bl.a. av kommunelovens § 27.

Vurdering av regelverket

Som grunnlag for vurderingen har departementet gått gjennom de mest sentrale lovene, med hovedvekt på kommuneloven, med sikte på å få en oversikt over i hvilken grad bestemmelsene regulerer kommunal organisering, i hvilken grad samarbeidet er pålagt, og om reglene er til hinder eller legger til rette for interkommunalt samarbeid. Kommunenes mulighet til å organisere interkommunalt samarbeid etter aksjeloven og selskapsloven er ikke nærmere beskrevet her. For en nærmere diskusjon av dette vises det til NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, som blant annet foreslår en egen lov om interkommunale selskaper. Denne utredningen retter fokus først og fremst mot kommunenes forretningspregede virksomhet. Departementet arbeider for tiden med en proposisjon til Stortinget på grunnlag av NOU 1995:17.

Kommuneloven

Interkommunalt samarbeid etablert med hjemmel i kommuneloven § 27 er trolig det som er mest vanlig i dag for samarbeid med organisatorisk overbygning. Kommuneloven § 27 har følgende ordlyd:

«1. To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Til slikt styre kan det gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd.

2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om:

  1. A.

    styrets sammensetning og hvordan det utpekes,

  2. B.

    området for styrets virksomhet,

  3. C.

    hvorvidt deltakerne skal gjøre innskudd i virksomheten,

  4. D.

    hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser,

  5. E.

    uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet

3. Den enkelte kommune eller fylkeskommune kan i alle fall med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i det interkommunale samarbeid og kreve seg utløst av det. Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn.

Den uttredende kommune eller fylkeskommune fortsetter å hefte for den gjeld det interkommunale styre måtte ha på det tidspunkt uttreden finner sted. Oppsigelse av avtale om interkommunalt styre kan bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier det.»

Bestemmelsen regulerer uttømmende hvem som kan være deltaker i et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven. Bare kommuner og fylkeskommuner kan være deltakere i et slikt samarbeid. Dette innebærer bl.a. at statlig deltakelse er utelukket i interkommunale samarbeidsordninger som er organisert etter kommuneloven. Begrunnelsen for dette er at styret for et interkommunalt tiltak er en del av det kommunale styringssystemet. Det er derfor ikke naturlig med statlig deltakelse i slike organer. Det kan være både ønskelig og nødvendig med samarbeid mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, men dette må da skje ved felles deltakelse i andre former for sammenslutninger, f.eks. aksjeselskap. Av samme grunner utelukkes også privat deltakelse i interkommunale styrer.

Kommuneloven § 27 åpner heller ikke adgang til å legge styrekompetansen til én kommune eller fylkeskommune, slik at denne utøver kompetansen på vegne av de øvrige. Dette innebærer en type fraskrivelse av ansvar og innflytelse som anses uheldig. Departementet mener imidlertid at det uten å fravike dette prinsipielle utgangspunktet kan åpnes for at en saklig avgrenset del av styrekompetansen legges til én kommune/fylkeskommune, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette vil gi adgang til f. eks. å legge arbeidsgiverfunksjonen til vertskommunen.

Et vedtak om å opprette et interkommunalt styre omfatter både en beslutning om å opprette et særskilt samarbeidsorgan, og om å tildele organet kompetanse. Det er antatt at et slikt vedtak må treffes av kommunestyret eller fylkestinget selv, selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av loven. Det er videre antatt at kommunelovens økonomibestemmelser gjelder tilsvarende for interkommunale samarbeidsordninger så langt de passer.

Vedtektene vil være en del av eller utgjøre hele den avtale de deltakende kommuner/ fylkeskommuner inngår for å etablere et styre til løsning av felles oppgaver. Det må derfor være enighet om vedtektenes innhold. Vedtektene skal som minimum regulere de forhold som er omtalt i § 27 nr. 2, og vil danne den ytre ramme for styrets virksomhet. De lovbestemte krav til vedtektenes minsteinnhold kan ikke fravikes. Deltakerne står imidlertid fritt til å avtale mer utførlige vedtekter enn lovens minstekrav.

De fleste interkommunale samarbeidsordninger etablert med hjemmel i kommuneloven vil være organisert med et øverste representativt organ - i praksis kalt representantskap e.l. - hvor alle deltakerne er representert. Den daglige virksomheten ivaretas av et mindre organ - styret - som er valgt av representantskapet. Det vil da være det øverste organet som formelt sett er styre etter kommuneloven § 27.

En sammenslutning som er etablert etter kommuneloven § 27 er en ansvarlig sammenslutning, dvs. at deltakerne er fullt ut ansvarlige for virksomhetens forpliktelser. Ansvaret kan være solidarisk - en for alle og alle for en - eller det kan være proratarisk, dvs. at den enkelte deltaker kun er ansvarlig for en forholdsmessig andel av forpliktelsene.

Sammenslutningen kan få så stor grad av selvstendighet at den må regnes som et eget rettssubjekt, men mange virksomheter etablert etter kommuneloven § 27 er ikke egne rettssubjekter.

Kommuneloven stiller ikke opp noen begrensning med hensyn til hvilke oppgaver som kan legges til et interkommunalt styre. Etter loven kan det samarbeides om «felles oppgaver». Samarbeidet kan dermed gjelde både forvaltningsoppgaver og også ren næringsdrift, selv om det som utgangspunkt ikke kan tildeles avgjørelsesmyndighet i saker om enkeltvedtak eller forskrifter etter forvaltningsloven. Etter de alminnelige prinsipper for delegasjon av forvaltningsmyndighet vil dette bare kunne skje til organer som dermed underkastes det delegerende organs instruksjons- og overprøvingsmyndighet, noe som er upraktisk når det er tale om delegasjon til interkommunale styrer. Dette betyr at delegasjon av slik forvaltningsmyndighet til et interkommunalt styre må anses som utelukket hvis ikke det er tale om rent interne saker, i praksis personalsaker, eller rent begunstigende vedtak som ikke er lovregulert.

Det interkommunale styret har ingen normalkompetanse etter loven. Styrets kompetanse er fullt ut avhengig av hvilken kompetanse deltakerne har lagt til det. Innenfor begrepet «drift og organisering» kan deltakerne overlate den virksomhet de ønsker til det interkommunale styret. Hvis det foreligger en særlov på vedkommende saksområde, vil det likevel bero på en fortolkning av denne loven om det er adgang til å overføre myndighet og ansvar på vedkommende område til den interkommunale sammenslutningen.

Videre har kommuneloven en bestemmelse i § 60. I denne bestemmelsen heter det at revisjonen skal skje ved egen kommunal eller fylkeskommunal revisjon, eller ved felles revisjon for flere kommuner eller fylkeskommuner innen et revisjonsdistrikt. Videre heter det i bestemmelsen nr 4. at revisjonsdistrikt for flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprettes ved avtale mellom de aktuelle kommuner og fylkeskommuner, eller ved vedtak av departementet. Det velges et eget styre for revisjonsdistriktet med medlemmer fra alle deltakende kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder etablering av revisjonsdistrikter har staten ved flere anledninger tatt initiativ til eller gitt pålegg om etablering av slike. De berørte kommunenes synspunkt på hvor store distriktene skal være er vektlagt ved utformingen.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens § 19-2 gir Miljøverndepartementet myndighet til å gi bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om fylkesplanleggingen. I § 20-3 er det bestemmelser som gir Miljøverndepartementet adgang til å gi pålegg om samarbeid om kommunal planlegging. Disse lovbestemmelsene, som direkte regulerer interkommunalt samarbeid, er lite brukt.

I § 14 annet ledd heter det at planleggingsmyndighetene i stat, fylkeskommuner og kommuner skal samarbeide om innhenting, bearbeiding og utveksling av informasjon av betydning for planleggings- og opplysningsvirksomheten etter loven. Miljøverndepartementet er gitt myndighet til å gi nærmere regler for gjennomføringen av dette samarbeidet.

Sosialtjenesteloven

I § 3-2 fremgår det at sosialtjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene sosialtjenesten er pålagt etter sosialtjenesteloven. Det fremgår for øvrig av bestemmelsen at sosialtjenesten skal gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganene som blir opprettet.

Etter § 7-5 har kommunene ansvar for å planlegge, etablere og drive boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det vil si aldershjem, bolig for barn og unge under 18 år som bor utenfor hjemmet som følge av behov for særlig omsorg, herunder avlastningsboliger, og privat forpleining. Med henvisning til § 7-3 gis det anledning til å pålegge interkommunalt samarbeid. Sosialdepartementet kan påby interkommunalt samarbeid hvis det er påkrevd for å sikre tilbudet om boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det har frem til nå ikke vært aktuelt å gi slike pålegg.

Lov om psykisk helsevern

Bestemmelsen i § 2 gir Kongen anledning til å pålegge samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om planlegging, oppføring og drift av institusjoner slik at befolkningen innen området kan få det nødvendige psykiske helsevernet.

Det fremgår videre av lovens § 2 fjerde ledd at i mangel av minnelig overkomst avgjør Kongen med bindende virkning for partene tvist mellom to eller flere fylkeskommuner om fordeling av utgifter ved samarbeid etter annet ledd i samme bestemmelse. Det følger videre av bestemmelsen at Kongen kan bestemme om tvisten skal avgjøres av en nemnd og gi nærmere bestemmelser om dette

Etter det departementet kjenner til er adgangen til å påby samarbeid til nå ikke blitt benyttet.

Lov om helsetjenesten i kommunene

Bestemmelsen i § 1-5 gir Sosial- og helsedepartementet myndighet til å påby samarbeid mellom kommuner når det finnes påkrevet for en tilfredsstillende løsning av oppgaver innen helsetjenesten, og om nødvendig gi regler for dette, herunder også utgiftsfordeling. Bestemmelser i medhold av denne paragraf er til nå ikke gitt.

Lov om sykehus m.v.

§ 2 andre ledd inneholder bestemmelser om samarbeid mellom fylkeskommunene om oppgaver pålagt i loven. Det følger videre av bestemmelsene at Kongen kan påby slikt samarbeid for å sikre helsetjenesten. Det fremgår av sykehuslovens § 2 fjerde ledd at i mangel av minnelig overkomst avgjør Kongen med bindende virkning for partene tvist mellom to eller flere fylkeskommuner om fordeling av utgifter ved samarbeid etter annet ledd i denne bestemmelsen. Det følger videre av bestemmelsen at Kongen kan bestemme at tvisten skal avgjøres av en nemnd og gi nærmere bestemmelser om dette. Adgangen til å påby samarbeid har etter det departementet kjenner til ikke vært benyttet.

Grunnskoleloven

I grunnskoleloven § 9 nr 1 og 2, heter det blant annet at den pedagogisk-psykologiske tjenesten «skal skipast i høvelege distrikt» og at statens utdanningsdirektør kan «gjere framlegg om inndeling av fylket i tenestedistrikt».

Det samme gjelder § 37 nr 3 jf. forskrift 5-1, som pålegger kommunene å betale for undervisningen i eller utenforkommunen.

I § 4 om skyss er kommunen og fylkeskommunen pålagt å samarbeide om nødvendig skyss.

Videre kan nevnes § 3 nr 5, som gir anledning til å danne interkommunale skolekretser, og at barn fra en kommune kan gå på skole i en annen kommune. Bestemmelsen gir imidlertid ikke anledning til å pålegge slikt samarbeid.

Det samme gjelder § 8 nr 3, der det heter at spesialundervisning i egne skoler eller klasser kan «skipast av ein kommune åleine, av fleire kommunar i lag.....».

Departementet kan ikke se at grunnskoleloven har regler som hindrer interkommunalt samarbeid. Et område som imidlertid kan være uklart, er der loven gir rom for skjønn som kan få økonomiske konsekvenser for kommunen, f. eks. § 3 nr 5. Den gir anledning for en elev til å gå på skole i en annen kommune enn hjemkommunen. Dersom Statens utdanningskontor i en klageomgang gir en elev rett til å gå på skole i en annen kommune, vil dette kunne pålegge hjemkommunen plikt til å betale for eleven.

Lov om vidaregåande opplæring

I § 35. Plikter for fylkeskommunen, heter det bl.a. i fjerde ledd at departementet (KUF) kan pålegge en fylkeskommune å gi et tilbud som omfatter søkere fra andre fylker mot eventuell refusjon.

I samme paragraf sjuende ledd heter det at departementet (KUF) kan pålegge en fylkeskommune å opprette sentrale kurs for å dekke teoriopplæringen for lærlinger. Og i niende ledd heter det at fylkeskommunen om nødvendig skal samarbeide med andre fylkeskommuner om utdanningstilbud.

Lov om fagopplæring i arbeidslivet

I § 22. Prøvenemnder heter det at fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda oppnevner, eventuelt i samarbeid med andre fylkeskommuner, en eller om nødvendig flere prøvenemnder for det enkelte fag som det er prøvekandidater i. Sammensetning og funksjon for prøvenemnda fastsettes i forskrift om fagprøve og svenneprøve, jfr § 19 siste ledd.

Havneloven

Innen havnesektoren står kommunene fritt til å samarbeide om løsninger av alle typer av havnespørsmål. Slikt samarbeid kan gjelde alt fra løsning av enkeltspørsmål til samordning av havnevirksomheten som helhet.

I havne- og farvannsloven § 12 annet ledd omtales frivillig interkommunalt samarbeid. I medhold av denne bestemmelsen kan to eller flere kommuner, for hele eller deler av kommunene, opprette interkommunalt samarbeid og organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter den nevnte loven.

Bestemmelsen i § 12 annet ledd inneholder dessuten en bestemmelse om pålagt interkommunalt samarbeid. Dersom kommunene ikke blir enige om frivillig interkommunalt havnesamarbeid i områder hvor dette er særlig hensiktsmessig, kan Kongen gi pålegg om interkommunalt havnesamarbeid og om opprettelse av organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter havne- og farvannsloven.

Samme sted angis det videre at dersom det i vedtektene for et interkommunalt havnesamarbeid ikke bestemmes annerledes, har det interkommunale samarbeidsorganet den samme myndighet som havne- og farvannsloven gir kommunene. Bestemmelsen inneholder i siste setning en henvisning til kommunelovens bestemmelser om interkommunalt samarbeid, og fastslår at disse reglene gjelder for interkommunale havnesamarbeid så langt de passer.

Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i denne loven gjelder også for interfylkeskommunalt samarbeid.

Interkommunalt havnesamarbeid etableres gjerne med et felles havnedistrikt, et havneråd, der de samarbeidende kommunene er representert, samt et havnestyre oppnevnt av havnerådet til å ta seg av havnens daglige drift. De samarbeidende kommuner delegerer sin myndighet etter havne- og farvannsloven til havnerådet, som på denne måten trer inn i den enkelte av de samarbeidende kommuners funksjoner etter loven. Havnerådet er det interkommunale havnesamarbeidets øverste organ.

Frivillig interkommunalt samarbeid har vist seg å være egnet i havnesektoren. Ved interkommunalt havnesamarbeid oppnås en samordning av de tilgjengelige havneressurser i en region, og derigjennom en bedre ressursutnyttelse. Interkommunalt havnesamarbeid bidrar også til en mer helhetlig havneplanlegging og minsker faren for overinvesteringer i havnesektoren.

Bestemmelsen om pålagt interkommunalt havnesamarbeid er til nå ikke blitt brukt. Ved havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven uttalte Fiskeridepartementet i Ot.prp. nr. 59 (1992-93):

«Det interkommunale havnesamarbeidet baserer seg som hovedregel på frivillighet. I visse situasjoner kan man imidlertid tenke seg at det er nyttig å ha en hjemmel i loven for statlig pålegg om slikt samarbeide. Departementet mener imidlertid at hjemmelen må brukes med stor forsiktighet, og bare når særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.»

Brannvernloven

Etter brannvernloven § 12 gis det anledning til avtale om at brannvernoppgavene i en kommune helt eller delvis kan overtas av annet brannvesen. En slik avtale må vedtas av kommunestyret og godkjennes av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Videre kan to eller flere kommuner ha avtale om felles kommunal nemnd eller brannsjef.

Videre kan departementet etter § 12 tredje ledd gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner, herunder treffe vedtak om interkommunale ordninger for gjennomføring av brannvesenets oppgaver m. v. Departementet kan også gi pålegg om felles kommunal nemnd eller brannsjef for to eller flere kommuner. Adgangen til å gi pålegg er til nå ikke blitt bruk.

Departementets konklusjon

Etter departementets vurdering ligger det i liten grad bindinger i lovene for hvordan kommunene organiserer interkommunalt samarbeid. Bestemmelsene peker i stor grad på muligheten for interkommunalt samarbeid og åpner i noen grad for muligheten til å pålegge slikt samarbeid. Det framgår imidlertid av gjennomgangen at pålegg om interkommunalt samarbeid i liten grad, om i det hele tatt, blir benyttet på andre områder enn for revisjonssamarbeid. Slik sett kan departementet ikke se at reglene legger hindringer i veien for å opprette interkommunalt samarbeid, men tvert i mot angir muligheter for slikt samarbeid tilpasset lokale forhold og behov. Kommunene og fylkeskommunene står også svært fritt til å bestemme hvordan samarbeidet skal organiseres. Dette gjelder først og fremst der det er tale om samarbeid uten organisatorisk overbygning. Men også innenfor rammene av kommunelovens § 27 står kommunene og fylkeskommunene relativt fritt til å fastsette vedtekter for virksomheten. Om virksomheten kan organiseres etter aksjeloven eller selskapsloven beror på en fortolkning av den aktuelle særlov. Hvilket regelverk man velger som grunnlag for sammenslutningen vil således være avhengig av formålet med samarbeidet og legge ulike rammer for virksomheten. Kun i enkelte tilfeller angis det i særlovgivningen at organet organiseres etter kommunelovens § 27 (havne- og farvannsloven). Dersom man velger å organisere samarbeidet gjennom avtaler, nettverk m v legges det ingen andre regler eller bindinger til grunn enn de kommunene/fylkeskommunene selv pålegger samarbeidet.

Når det gjelder etablering av distriktsrevisjoner, har dette i stor grad skjedd etter statlig initiativ og statlig pålegg. Myndigheten er delegert til fylkesmennene. Hovedsiktemålet med denne ordningen har vært å styrke fagmiljøet og driftssikkerheten for kommunerevisjonene. Komitéen gir i Innst.S. nr. 225 (1995-96) uttrykk for at opprettelsen av revisjonsdistrikter kan forhindre et revisjonssamarbeid mellom kommuner som ønsker det. Departementet vil her fremheve at det ved etableringen av distriktsrevisjoner vil det legges stor vekt på kommunenes egen oppfatning av hvilke kommuner som bør inngå i et distrikt. Når det skal etableres en hensiktsmessig ordning for et fylke ut fra en helhetlig vurdering, vil det imidlertid kunne være vanskelig å komme fram til en inndeling som fullt ut tilfredsstiller samtlige kommuners interesser. Dersom etablering av distriktsrevisjoner utelukkende skulle skje etter kommunenes eget initiativ, ville dette etter omstendighetene kunne utelukke deltakelse fra kommuner som burde være med i et distrikt når man ser fylket under ett. Så langt det er mulig bør imidlertid også slike ordninger etableres med frivillighet som basis, ettersom dette gir det beste grunnlaget for at samarbeidet skal bli vellykket.

Det må understrekes at kommunene og fylkeskommunene selv kan ta initiativ til interkommunalt samarbeid på alle områder så fremt ikke samarbeidet medfører avgivelse av beslutningsmyndighet. Dersom det interkommunale organet skal tillegges beslutningsmyndighet overfor enkeltpersoner eller næringslivet, må organet tillegges slik myndighet etter vedtak i kommunestyret eller fylkestinget og på grunnlag av særskilt hjemmel i lov. Dersom den aktuelle særlov ikke er til hinder for det, kan virksomheten organiseres som et andelslag eller etter selskapslovgivningen.

Avgrensning av et interkommunalt organs vedtakskompetanse etter kommuneloven fremkommer i lovens § 27 nr 2 bokstav b), som sier at organets vedtekter skal angi området for styrets virksomhet. Det vil si at virksomheten må avgrenses saklig, og det vil være naturlig å angi styrets kompetanse innenfor virkeområdet samtidig. Denne kompetansen vil under enhver omstendighet være begrenset til å gjelde virksomhetens drift og organisering. Det vil i utgangspunktet ikke kunne delegeres offentlig myndighetsutøvelse til styret, selv om det å fatte enkeltvedtak i noen sammenhenger vil kunne ligge innenfor «myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» (§ 27 nr. 1).

I denne sammenhengen er det viktig å minne om at man ved å opprette et interkommunalt organ med beslutningsmyndighet avgir den direkte folkevalgte styringen av oppgavene. Departementet mener dette prinsipielt er uheldig, men av praktiske grunner er det nødvendig å ha anledning til, i en viss utstrekning, å inngå slikt samarbeid. Etter departementets vurdering representerer dette ikke et vesentlig problem i dag, men dersom man i fremtiden ser en betydelig vekst i slike organer, vil det være nødvendig å se nærmere på konsekvensene for demokratiet og innbyggernes muligheter til å påvirke oppgaveløsningen.

For departementet er det viktig å føre videre kommunenes frihet til selv å bestemme organiseringen av den kommunale virksomheten. Dette betyr også at kommunestyrene og fylkestingene selv bør bestemme hvilken myndighet som skal tillegges eventuelle interkommunale organer. Departementet mener at dagens lover og regler på en god måte ivaretar dette hensynet, samtidig som de legger få eller ingen hindringer i veien for å etablere interkommunalt samarbeid, men tvert imot legger til rette for at lokale behov og forutsetninger preger organiseringen. Erfaringene viser også at det blir etablert en rekke samarbeidstiltak uten behov for avgivelse av myndighet til et samarbeidsorgan. Departementet ser derfor ikke grunn til å ta initiativ til endringer av regelverket innenfor andre departementers ansvarsområde. Departementet vurderer fortløpende hensiktsmessigheten av eget lovverk og vil ta initiativ til eventuelle justeringer ved passende anledninger.

10 Gjennomgang av kommunelovens regler om økonomisk planlegging og styring

Bestemmelser om kommuners økonomiske planlegging og styring er inntatt i kap. 8 og 9 i lov av 25. september 1992 om kommuner og fylkeskommuner. Departementets forslag til loven, inntatt i Ot.prp. nr. 42 (1991-92), ble bygget på forslag fra kommunelovutvalget (NOU 1990:13 «Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner»)

Kommunelovutvalget pekte på at et grunnleggende mål for kommunesektorens økonomiske aktivitet må være å gi størst mulig velferd til befolkningen. Utvalget pekte samtidig på at et slikt mål i seg selv er lite egnet for lovfesting. Utvalget pekte på at loven i stedet burde gi regler som la forholdet til rette for rasjonelle beslutningsprosesser basert på relevant informasjon og god oversikt. Det er videre viktig at reglene bidrar til at avveiningen mellom behov for velferd både på kort og lang sikt kan ivaretas på en god måte. Ved fremleggelsen av lovproposisjonen vektla departementet dessuten reglenes betydning gjennom å understøtte inntektsstyringen av kommunesektoren.

Spørsmålet om hvorvidt de beslutningsprosesser kommuneloven la opp, fungerer på en hensiktsmessig måte, har vært gjenstand for drøftelse ved flere anledninger, og Stortinget har også gjort endringer i lovens regler om beslutningsprosess i budsjett- og økonomiplansaker. Odelstinget vedtok 25. april 1996 (Besl.O. nr. 56 (1995-96)) å utvide fristen for det offentlige ettersynet av årsbudsjettet fra 8 til 14 dager.

Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 58 (1995-96) enkelte endringer i kommuneloven. Stortingets behandling av forslaget endte opp med at Odelstinget 5. desember 1996, på grunnlag av innstilling fra kommunalkomiteen (Innst. 8 (1996-97)), vedtok å oppheve adgangen til utsatt offentlighet for administrasjonens forslag til økonomiplan og årsbudsjett, jf. kommunelovens §§ 44 og 45.

Departementet viser dessuten til vedtak i Stortinget 13. mai 1996 med følgende henstilling til Regjeringen:

«Stortinget ber Regjeringen vurdere endringer av kommuneloven, slik at hensynet til åpenhet kan bedres uten at dette svekker de folkevalgtes innflytelse i budsjettarbeidet.»

Etter at kommuneloven nå har fått virke noen år, er det behov for en evaluering av om reglene om økonomiforvaltning, jf kommunelovens kap. 8 og 9, virker etter intensjonene. Stortingets anmodning om en vurdering av åpenhet, jf. vedtak av 13. mai 1996, vil bli ivaretatt innenfor denne rammen. Ved gjennomgang av økonomibestemmelsene vil følgende vurderinger stå sentralt:

  • sikrer gjeldende regler om beslutningsprosesser for årsbudsjett og økonomiplan velgernes behov for åpenhet og medvirkning på en tilfredsstillende måte ?

  • sikrer gjeldende regler at årsbudsjett- og økonomiplandokumentene gir de folkevalgte den informasjon og oversikt som er nødvendig for å kunne gjennomføre rasjonelle beslutningsprosesser ?

  • sikrer gjeldende regler at målet om størst mulig velferd på kort og lang sikt blir ivaretatt ?

Departementet tar sikte på å legge fram eventuelle forslag til regelendringer til høring høsten 1998. Departementet vil da kunne legge fram forslag for Stortinget om endringer i kommuneloven våren 1999 med sikte på ikrafttredelse år 2000.

Til forsiden