5 Inntektsutviklingen i kommuner og fylkeskommuner 1990-2005

5.1 Frie inntekter

Vedlegg 5 viser den enkelte kommunes og fylkeskommunes frie inntekter i 2005 (rammeoverføring, eksklusive midler til forsøk med rammefinansiering, og skatt på inntekt og formue). I avsnitt 5.2 vises den nominelle inntektsveksten i perioden 1990-2005, korrigert for oppgaveendringer. I avsnitt 5.3 vises kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2005, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. I avsnitt 5.4 presenteres tall for den enkelte kommune.

5.2 Vekst i frie inntekter i perioden 1990-2005

Om beregningene

Med frie inntekter menes inntekter som kommunene og fylkeskommunene fritt kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter. Som frie inntekter regnes skatt på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) og rammetilskudd. I vekstberegningene er skjønnsmidlene som fordeles av fylkesmennene og av Kommunal- og regionaldepartementet gjennom året, lagt til på landssummen for årene 2004 og 2005 (ikke kommunevis fordeling).

Utviklingen i de enkelte kommuners frie inntekter fra 1990 til 2005 vises i kroner per innbygger, slik at det korrigeres for befolkningsvekst. Fra 2004 til 2005 var befolkningsveksten 0,6 prosent. Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune er beregnet som om kommunene skulle hatt ansvar for de samme oppgavene i 1990 som de har i 2005. Alle tallene i tabellene er nominelle størrelser. Variasjoner i gjennomsnittlig årlig vekst for ulike perioder kan dermed skyldes ulik prisvekst og ulik reell vekst.

De frie inntektenes andel av samlede inntekter er redusert i perioden 1990 til 2005. I 2005 utgjorde de frie inntektene 68,3 prosent av de samlede inntektene. Dette er en svak nedgang i forhold til 2004 da de frie inntekter utgjorde 69,8 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Økningen i andelen frie inntekter etter 2001 skyldes statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten som i stor grad ble finansiert gjennom øremerkede tilskudd til fylkeskommunen. Den markerte nedgangen fra 2003 til 2004 har i all hovedsak sammenheng med at innføringen av ordningen med momskompensasjon ble finansiert gjennom trekk i rammetilskuddet.

I tabell 5.1 vises utviklingen i de frie inntektene som andel av samlede inntekter.

Fylkeskommuner

Tabell 5.2 viser nominell vekst i frie inntekter for fylkeskommunene fra 2002 til 2005, korrigert for oppgaveendringer. Fra 2004 til 2005 var veksten 5,7 prosent for landet. Veksten må sees i sammenheng med en prisendring på kommunesektorens kjøp av varer og tjenester på 3,0 prosent. Oslo fylkeskommune hadde den høyeste nominelle veksten på 16,7 prosent. Økningen for Oslo skyldes at fylkeskommunen tjente betydelig på endringene i inntektssystemet i forbindelse med sykehusreformen. Nordland fylkeskommune hadde den laveste veksten på 2,7 prosent. Den svake veksten for Nordland skyldes i all hovedsak at Nordland fylkeskommune samlet sett taper på endringene som gjennomføres i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2006 (avvikling av ekstraordinært skjønn og opptrapping av skatteandelen), samt at størrelsen på den ordinære skjønnspotten reduseres.

Når det gjelder utviklingen til og med 2001, henvises det til St.prp. nr. 64 (2001-2002). Statliggjøring av sykehusene fra 2002 medfører et relativt stort inntektsbortfall, og det er derfor ikke beregnet oppgavekorrigert vekst i de frie inntektene for den enkelte fylkeskommune fra 2001 til 2002.

Kommunene fylkesvis

Tabell 5.3 viser årlig nominell vekst i perioden 1990 til 2005 i oppgavekorrigerte frie inntekter for kommunene, gruppert fylkesvis. Nominell vekst i frie inntekter fra 2004 til 2005, korrigert for oppgave­endringer, er på 3,9 prosent for kommunene. Veksten må sees i sammenheng med en prisendring på kommunesektorens kjøp av varer og tjenester på 3,0 prosent i samme periode.

Kommunene i Buskerud hadde den sterkeste veksten på 6,0 prosent, mens kommunene i Aust-Agder hadde den svakeste utviklingen med en vekst på 2,3 prosent. Den svake veksten for kommunene i Aust-Agder skyldes i hovedsak negativ vekst for Bykle kommune. Bykle taper betydelig på tilbakeføring av selskapsskatten og omlegging av inntektsutjevningen fra og med 2005.

Fra 2000 til 2005 hadde kommunene en gjennomsnittlig årlig vekst i de frie inntektene på 4,5 prosent, og det er relativt små variasjoner mellom fylkene når kommunene grupperes fylkesvis. Oslo kommune skiller seg ut med den laveste veksten i denne perioden, med 2,8 prosent i gjennomsnittlig årlig vekst.

Kommunevis fordeling

I tabell 5.9 vises utviklingen i korrigerte frie inntekter for den enkelte kommune. Utsira kommune hadde de klart høyeste frie inntektene per innbygger i 2005, med 77 145 kroner per innbygger. Deretter fulgte Modalen kommune med 59 343 kroner per innbygger. Den kommunen som hadde lavest frie inntekter per innbygger i 2005 var Rælingen kommune med 21 726 kroner per innbygger.

Hasvik kommune og Sandøy kommune hadde den høyeste veksten i frie inntekter fra 2004 til 2005, på henholdsvis 19 prosent og 14,3 prosent. Den sterke veksten for Hasvik kommune skyldes at kommunen mistet regionaltilskuddet i 2004 på grunn av ekstraordinært høye skatteinntekter i 2003. Kommunen fikk regionaltilskuddet tilbake i 2005. Kommunen fikk kompensert for tapet gjennom skjønnsmidlene som fordeles av fylkesmannen og departementet gjennom året, men som ikke er tatt med i beregningene. Den reelle inntektsutviklingen for Hasvik kommune er derfor lavere enn beregningene viser.

Den høyeste årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 2000 til 2005 hadde Utsira kommune med en årlig gjennomsnittlig vekst på om lag 8 prosent. Sandøy fulgte deretter med en vekst på om lag 6,9 prosent. Aremark hadde den laveste veksten i denne perioden med -1,0 prosent.

Kommunene etter innbyggertall

Tabell 5.4 viser kommunene gruppert etter innbyggertall (i tillegg er kraftkommuner skilt ut i egen gruppe). Landsgjennomsnittlig nivå på frie inntekter var 26 375 kroner per innbygger i 2005. Kommuner med innbyggertall under 2 127 innbyggere og kraftkommunene skiller seg ut med svært høye frie inntekter per innbygger sammenliknet med andre grupper av kommuner. For disse kommunene var de frie inntektene på henholdsvis 40 048 og 36 937 kroner per innbygger. For de andre gruppene av kommuner synker frie inntekter per innbygger med økende innbyggertall, unntatt Oslo. Kommuner med mer enn 7 226 innbyggere (utenom Oslo) lå under landsgjennomsnittet i 2005, og hadde i gjennomsnitt i underkant av 25 000 kroner per innbygger i frie inntekter. Oslo kommune hadde om lag 26 000 kroner i frie inntekter per innbygger i 2005.

Kraftkommunene og Oslo hadde betydelig lavere vekst enn andre kommuner, med en vekst på henholdsvis 0,3 og 2,8 prosent. Bergen, Trondheim og Stavanger hadde fra 2004 til 2005 en betydelig høyere vekst enn resten av kommunene med 6,6 prosent vekst. Ser vi bort fra Oslo kommune og kraftkommunene er tendensen for perioden 1990 til 2005, 1995 til 2005 og 2000 til 2005 at veksten i frie inntekter økte med økende innbyggertall.

5.3 Frie inntekter korrigert for ­variasjoner i utgiftsbehov

Hvor godt tjenestetilbud en kommune kan yte innenfor en gitt inntektsramme, vil blant annet avhenge av alderssammensetningen i kommunen. Ved en sammenligning av ulike kommuners inntektsnivå, er det derfor nødvendig å se på utgifts- og inntektssiden samlet.

Ved sammenligning av nivået på de frie inntektene mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner, målt i kroner per innbygger, må det derfor tas hensyn til at det er

• store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester og

• store forskjeller mellom kommunene i de antatte kostnadene ved å produsere en enhet av en tjeneste.

For å finne utgiftsbehovet til den enkelte kommune og fylkeskommune, er det tatt utgangspunkt i kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (det vil si kommuner som er «billige» å drive) får justert opp sine inntekter. Kommuner med et høyt utgiftsnivå (det vil si kommuner som er «dyre» å drive) får justert ned sine inntekter. Det er kun den andelen av frie inntekter som kan tilskrives tjenester inkludert i kostnadsnøklene som er utgiftskorrigert. Inntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune er videre korrigert for korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

Det er likevel enkelte begrensninger ved det korrigerte inntektsbegrepet:

• viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer er ikke inkludert i analysen

• det er ikke tatt hensyn til at noen kommuner har fordeler av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift

Variasjon i inntekt for kommunene

For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er det her inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter 1 . I de følgende tabellene vises derfor kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter inklusive og eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Fylkesmannen og departementet hadde i 2005 om lag 506 millioner kroner i skjønnsmidler til fordeling gjennom året. Fylkesmennene kan blant annet bruke de ufordelte midlene til å håndtere spesielle forhold som oppstår i løpet av budsjettåret, samt holde tilbake skjønnstilskuddet inntil ROBEK-kommuner har utarbeidet en forpliktende plan for omstilling. I beregningene av utgiftskorrigerte frie inntekter for 2005, er ufordelte skjønnsmidler i hovedsak ikke tatt med i beregningsgrunnlaget 2 . I tabell 5.5 vises de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert fylkesvis. Kolonne 1 viser kommunenes frie inntekter eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, mens kolonne 2 viser kommunenes frie inntekter inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Tabell 5.5 viser at Oslo kommune, kommunene i Akershus, Sogn og Fjordane og Nord-Norge har et høyere inntektsnivå på utgiftskorrigerte frie inntekter enn landet for øvrig. Kommuner i Østfold og Vestfold har lavest inntektsnivå.

De utgiftskorrigerte frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, varierer fra 94 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Østfold og Vestfold til 125 for kommunene i Finnmark. Variasjoner i inntektsnivå kommunene imellom har hovedsakelig sammenheng med variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i regionalpolitiske tilskudd og ordinært skjønnstilskudd. Hovedårsaken til at kommunene i Nord-Norge har et høyere utgiftskorrigert inntektsnivå enn landsgjennomsnittet er at kommunene mottar regionalpolitisk begrunnede tilskudd og større ordinært skjønnstilskudd i kroner per innbygger enn landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at Oslo har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet er at kommunen har høye skatteinntekter.

I tabell 5.6 vises frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall i fire grupper med like mange kommuner i hver gruppe. I tillegg er kommuner med mer enn 20 000 innbyggere og 8 kraftkommuner skilt ut i egen gruppe (eksklusive de fire største kommuner). Bergen, Stavanger og Trondheim vises dessuten som en egen gruppe, og Oslo kommune presenteres for seg selv.

Tabell 5.6 illustrerer at mindre kommuner har et høyere inntektsnivå enn større kommuner, noe som blant annet har sammenheng med at små kommuner mottar regionalpolitisk begrunnede tilskudd. De åtte rikeste kraftkommunene utgjør 0,3 prosent av befolkningen og har høyest nivå på de utgiftskorrigerte frie inntekter. Oslo kommune har utgiftskorrigerte frie inntekter eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter på 108 prosent av landsgjennomsnittet, og skiller seg dermed ut fra øvrige folkerike kommuner.

Variasjon i inntekt for fylkeskommunene

Tabell 5.7 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2005 (skatt på inntekt og formue og rammetilskudd), korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Av tabell 5.7 framgår det at det er store inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene. Inntektene varierer fra 94 prosent for fylkeskommunene Akershus, Østfold og Hordaland til 122 prosent for Finnmark fylkeskommune.

5.4 Tabeller for enkeltkommuner

I dette avsnittet vises tabeller for enkeltkommuner. Tabell 5.8 viser den enkelte kommunes frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for 2005. Tabell 5.9 viser frie inntekter i 2005 og utviklingen i frie inntekter i ulike perioder. Ved tolkning av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på skatteinntektene i startåret 1990 eller i sluttåret (2005) for analysen, eller at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere. Fra år 2000 er det imidlertid innført løpende inntektsutjevning slik at skatteinntektene utjevnes med skatten for inneværende år.

Frie inntekter per innbygger 2005 og gjennomsnittlig årlig vekst for kommunene 1990-2005, korrigert for oppgaveendringer. Fylkesgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall i kommunene.