7 Tjenesteproduksjon

7.1 Rapporteringsgrunnlag – KOSTRA-statistikk 2005

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter det meste av virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. Tallene viser prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 15. mars 2006 ureviderte KOSTRA-data for 2005. Regnskapstallene bygger på rapporter fra alle fylkeskommunene og vel 70 prosent av kommunene. Dette er omtrent som i marspubliseringen i fjor. 131 kommuner klarte imidlertid ikke å levere godkjent bevilgningsregnskap til publiseringen. Også for tjenesterapporteringen er svarprosenten omtrent som i 2004, og varierer fra vel 77 til 100 prosent for kommunene. Fra enkelte fylkeskommuner mangler ett til to tjenesteskjemaer.

KOSTRA-tallene for 2005 er i flere av tabellene et anslag for landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2006. Anslag for landet gjør at tallene for 2006 blir lettere sammenlignbare med tall fra tidligere år. 1

KOSTRA-tallene for 2005 som presenteres i dette vedlegget er ureviderte; det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere opprettede tall den 15. juni 2006. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB. Det er også hentet data fra flere kilder utenfor KOSTRA, blant annet fra direktorater som selv samler inn data fra kommunene.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan gå inn på nettsiden for egen kommune, samt vurdere egne resultater opp mot resultater for den sammenlignbare kommunegruppen og for landet.

Momskompensasjonsordningen

Korrigerte brutto driftsutgifter gjenspeiler ressursinnsatsen som er knyttet til kommunens egen tjenesteproduksjon. I og med at kjøp av tjenester fra andre er ekskludert, kan korrigerte brutto driftsutgifter brukes som grunnlag for å sette opp produktivitetsindikatorer. Korrigerte brutto driftsutgifter består av utgifter fra kontoklasse 1, artene (010-290) og art 590 på utgiftssiden. På inntektssiden er artene 690-710 og 790 trukket ut. Dette innebærer også at art 729 (momskompensasjon påløpt i driftsregnskapet) er inkludert. Dette medfører isolert sett lavere korrigerte brutto driftsutgifter for 2004 og 2005 sammenlignet med 2003 der korrigerte brutto driftsutgifter er benyttet i nøkkeltall knyttet til produktivitet. Dette er det ikke korrigert for i anslagene.

Gruppering av kommuner

For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Grupperingen tar utgangspunkt i SSBs gruppering. Kommunene er av SSB ordnet etter innbyggertall, inntektsnivå og nivået på bundne kostnader (utgiftsbehov). I dette vedlegget er det valgt kun å gruppere kommunene etter innbyggertall og inntektsnivå. Av den grunn er noen av SSBs kommunegrupper slått sammen.

For 2005-dataene benyttes en ny kommunegruppering. Den nye grupperingen er foretatt på grunnlag av data for 2003, mens den som ble benyttet for 2004 og bakover ble laget på grunnlag av data for 1998. I forhold til SSBs inndeling i 16 kommunegrupper har ca. 47 prosent av kommune byttet kommunegruppe som følge av dette. I dette vedlegget, hvor kommunene er delt inn i ti kommunegrupper, vil endringen gjelde 134 kommuner, eller drøyt 30 prosent.

Kommunene er først delt inn i små og mellomstore kommuner etter innbyggertall. Små kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens mellomstore kommuner har mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Kommunene grupperes deretter etter nivået på frie disponible inntekter. Frie disponible inntekter er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning på kommunenes økonomiske handlefrihet. 2 For frie disponible inntekter per innbygger er det brukt kvartilsgrenser for å foreta en gruppering av kommunene. Kommuner med lave inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med lavest nivå på frie disponible inntekter per innbygger. Kommuner med høye inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger. De øvrige 50 prosent av kommunene har middels inntekter.

Noen kommuner omfattes ikke av grupperingen som er omtalt ovenfor på grunn av høyt innbyggertall, andre er utelatt fra grupperingen fordi de har et høyt inntektsnivå. De ti kommunene med høyest nivå på frie disponible inntekter per innbygger er skilt ut som en egen gruppe. Dette er kommuner med høye løpende inntekter fra kraftanlegg lokalisert i kommunen. Store kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyene) er også skilt ut som en egen gruppe uten nærmere inndeling etter inntekt. Storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger er en egen gruppe. I grupperingene vises tall for Oslo separat, og landsgjennomsnittene som presenteres er eksklusive Oslo. Tabell 7.1 viser grupperingen som er benyttet, mens tabell 7.25 viser hvilken gruppe den enkelte kommune tilhører.

Produksjonsmål og dekningsgrad

Størsteparten av de offentlige tjenestetilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker osv. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at man har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom produksjonen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori. Barnehagedekningen måles for eksempel ved andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående lavere enn de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer). I indikatorene er netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten, eller prosent av samlede netto driftsutgifter, gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Produktivitet/enhetskostnader/ressursinnsats per enhet

Ressursinnsatsen vises ved korrigerte bruttodriftsutgifter og/eller ved årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, og avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp med videre. For å vise kommunenes produktivitet/enhetskostnader for den aktuelle tjenesten, er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal bruker eller produsert enhet.

Som mål på ressursinnsatsen i avsnittet som omhandler utvikling over tid, benyttes blant annet årsverksinnsatsen per bruker eller årsverksinnsats per plass. Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette skyldes endret produktivitet. Det er imidlertid også flere andre muligheter. Om ressursinnsatsen per enhet øker kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av økt standard. En kombinasjon av de ulike faktorene er også mulig.

7.2 Produktivitetsutvikling

I høstrapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) er det fra 2001 årlig vist oppdaterte tall for produksjonsindekser for enkeltkommuner basert på KOSTRA-statistikk. 3 Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for enkeltsektorer. Indeksen inkluderer sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortjenester.

Den siste oppdaterte analyse er basert på 2004-tall og inkluderer 362 kommuner. 4 I tråd med resultatene fra tidligere år, viser analysene en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy korrigert inntekt har gjennomgående høyere produksjon enn kommuner med lav korrigert inntekt, men det er til dels store forskjeller mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå. Dette vil dels ha sammenheng med svakheter ved produksjonsindeksen og korrigert inntekt og dels med forskjeller i effektivitet.

For perioden 2001-2004 er verdien av produktivitetsindeksen stabil for de fleste kommuner. Stabilitet i denne sammenheng betyr at produksjonsøkningen har vært den samme som i andre kommuner.

I TBUs høstrapport ble det også, som de tre foregående årene, vist beregninger for produktivitets- og kostnadsutviklingen innen barnehager, grunnskole og pleie- og omsorgssektoren. Samlet sett økte tjenesteproduksjonen for de tre sektorene med 1,7 prosent fra 2003 til 2004, mens veksten i antall årsverk var på 1,5 prosent. Dette gir en økning i produksjonen per årsverk på 0,2 prosent. Den beregnede økningen kan ha sammenheng med lavere sykefravær i 2004. Tilsvarende beregninger for 2003 viste en svak nedgang, slik at tjenesteproduksjonene per årsverk i 2004 var på omtrent samme nivå som i 2002.

Det må tas forbehold om at disse anslagene er basert på relativt enkle forutsetninger og at kvaliteten på dataene kan være variabel, særlig siden mange kommuner har relativt kort erfaring med innrapportering til KOSTRA. Samtidig tas det kun i begrenset omfang hensyn til eventuelle standardendringer fra det ene året til det andre. Analysen er imidlertid interessant og viser hvordan tjenesteyting og økonomidata i KOSTRA kan brukes til å si noe om utviklingen i effektivitet i kommunesektoren.

7.3 Utvikling over tid

Det meste av kommunenes ressurser går til tjenesteproduksjon. Utviklingen av den kommunale tjenesteproduksjonen over tid kan derfor si mye om kommunens oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet beskrives perioden 2000-2005 med nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsats og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren, de to største kommunale tjenestesektorene grunnskole og pleie- og omsorg, samt videregående opplæring. For hver sektor presenteres indikatorer for behov, ressursinnsats, prioritering, dekningsgrad og produktivitet. 5

KOSTRA-tallene for 2005 er anslag for landet, jf. omtale under avsnitt 7.1. Også for andre år kan det være mangler ved tallene. Når det gjelder beregnede andeler, er det her tatt hensyn til at alle kommunene ikke har rapportert inn data.

Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er omregnet til 2005-kroner. 6

Nærmere om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2005 hadde totalt 223 393 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Dette er en økning på 10 348 barn fra 2004. I løpet av perioden 2000-2005 fikk totalt 33 556 flere barn barnehageplass (jf. tabell 7.2). Den største økningen var i 2005.

I tillegg kommer om lag 7 900 barn med tilbud i åpen barnehage. I 2005 var det om lag 670 flere barn som benyttet et slik tilbud sammenlignet med 2004.

I 2005 hadde 69,6 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, dvs. en ukentlig avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer. I 2002 hadde 58,7 prosent av barna i barnehage heltidsplass. Antall barn med heltidsplass økte sterkt fra 2004 til 2005. Ved utgangen av 2005 hadde noe over 16 500 flere barn heltidsplass enn ved utgangen av 2004. Den store endringen i oppholdstidsstruktur fra 2004 til 2005 har bidratt til at økningen i kapasitet fra 2004 til 2005 i stor grad er blitt brukt til å gi barn som allerede hadde plass i barnehage lengre oppholdstider.

Som vist i tabell 7.2, har andelen privateide barnehager siden 2003 vært høyere enn kommunalt eide barnehager. Andel kommunale barnehager har sunket fra drøyt 51 prosent i 2000 til om lag 44 prosent i 2005. Det er likevel flere barn som har plass i kommunale enn i private barnehager. Dette skyldes at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er større enheter.

Ved utgangen av 2005 hadde 76 prosent av alle barn i alderen 1-5 år plass i en ordinær barnehage eller familiebarnehage. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men utviklingen fra 2004 til 2005 viser en betydelig økning i dekningsprosenten også for barn 1-2 år. Ved utgangen av 2005 hadde 53,9 prosent av barn 1-2 år en barnehageplass, mot i underkant av 48 prosent i 2004.

Nærmere om grunnskole og SFO

Tabell 7.3 viser at perioden 2000 til 2005 økte antall barn i alderen 6-15 år med i overkant av 30 000. I 2005 var det i overkant av 622 000 barn i grunnskolealder. Veksten har avtatt de siste årene. Elevtallet i de eldste årstrinnene øker, mens elevtallet på de laveste trinnene går ned.

Antall årsverk i SFO har gått noe ned de siste årene, delvis som følge av et lavere antall barn i SFO. Likevel har driftsutgiftene holdt seg på et stabilt nivå de siste tre årene.

Antall årsverk til undervisning har gått ned i perioden 2001-2005. Reduksjonen skyldes i stor grad tiltakene i arbeidstidsavtalen med lærerne (Skolepakke 2) som økte leseplikten for lærere samtidig som dette ble kompensert gjennom lønnsøkning fra og med 1. januar 2002 og 1. august 2002. Fra 2003 til 2004 økte antall årsverk til undervisning blant annet som følge av at timetallet på barnetrinnet ble økt med fem uketimer høsten 2004.

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på vel 40 milliarder kroner i 2004, og det er på omtrent det samme nivået i år. I gjennomsnitt brukte kommunene 61 347 kroner per elev i 2001 (2005-kroner). Anslag indikerer at kommunene brukte 65 625 kroner per elev i 2005, en vekst på ca. 7 prosent.

Antall elever per lærerårsverk ser ut til å ha stabilisert seg på drøyt 11 etter 2002. Gjennomsnittlig gruppestørrelse på barnetrinnet (1.-7. trinn) har gått noe opp i perioden 2003 til 2005. Antall årstimer til undervisning har økt de to siste årene.

Nærmere om pleie- og omsorgstjenester

Antall innbyggere over 67 år er i perioden 2000-2005 redusert med om lag 11 000. Samtidig har antallet eldre 80 år og over i samme periode økt med nærmere 26 000. I samme periode økte antallet mottakere av hjemmetjenester, mens antallet beboere i institusjon har hatt en liten nedgang. En forklaring på dette er at aldershjemmene i stor grad er lagt ned og erstattet med omsorgsboliger.

Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 67 år og over har holdt seg stabil i perioden 2000-2005, med høyest dekningsgrad i 2001. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 80 år og over var i 2001 38,4 prosent, mens dekningsgraden i 2005 ble redusert til 36,7 prosent. Samtidig har det vært en sterk vekst i antallet mottagere under 67 år. Av de om lag 167 000 som mottok hjemme­tjenester i 2005, var noe over 30 prosent under 67 år. De siste årene har antallet yngre mottagere økt vesentlig mer enn befolkningsutviklingen skulle tilsi.

Dekningsgraden for andel brukere av institusjonsplasser i alderen 80 år og over har blitt redusert fra 15,6 prosent i 2001 til 14,5 prosent i 2005. Ser en antall plasser i sykehjem og pleie- og omsorgsboliger under ett, har tilbudet økt noe i perioden.

I perioden 2000 til 2003 økte årsverksinnsatsen i sektoren. Tall for 2004 viste en nedgang i antall registrerte årsverk. Om en tar hensyn til at sykefraværet var langt lavere i 2004 enn i 2003, vil utførte årsverk være om lag det samme begge årene.

Innen pleie- og omsorgssektoren viser foreløpige tall en økning på mellom 500 og 2 100 årsverk i 2005. Det hefter stor usikkerhet ved disse tallene, og det er grunn til å tro at økningen ligger nærmere 500 enn 2 100 årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter til hjemmetjenesten var på om lag 22,1 milliarder kroner i 2005. Utgift per mottaker i hjemmetjenesten var om lag 131 800 kroner for kommunene som har rapportert. Utvalgsundersøkelser (blant annet Borge og Haraldsvik) 7 kan tyde på at kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud som hjemmebaserte tjenester, har lavere ressursinnsats per innbygger enn kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud på institusjonsbaserte tjenester. De hjemmetjenesteorienterte kommunene har også høyere dekningsgrad enn de kommunene som baserer hoveddelen av sitt tilbud på institusjonstjenester. Disse kommunene kan gi flere innbyggere tilbud om hjemmetjenester, til lavere kostnader, enn de kommunene som baserer hoveddelen av sitt tilbud på institusjonstjenester.

Driftsutgiftene per bruker har økt. Dette kan skyldes at både andelen brukere over 90 år og andelen yngre særlig ressurskrevende brukere øker år for år.

Nærmere om videregående opplæring

Tabell 7.5 viser at antall elever og lærlinger i alt har økt med om lag 20 000 – det vil si 10 prosent – fra 2000 til 2005. Mens antall lærlinger har økt med om lag 800, har antallet elever økt med om lag 19 000. Økningen skyldes i hovedsak den sterke veksten i antall unge mellom 16 og 18 år. Tabellen viser også at andelen 16-18 åringer som er i videregående opplæring har økt fra 88,3 prosent i 2001 til 90 prosent i 2005.

Når det gjelder ressursinnsats, viser tabellen at antall lærerårsverk i videregående opplæring har vært relativt stabilt de siste årene til tross for økt antall elever. Dette kan blant annet skyldes at fylkeskommunene har tatt ut effekten av arbeidstidsavtalen med lærerne (Skolepakke 2) gradvis over flere år. Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på 16,8 milliarder kroner i 2004, mens anslaget for 2005 indikerer at nivået vil ligge på i overkant av 17 milliarder kroner. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år økte med om lag 4 400 kroner fra 2002 til 2003 (målt i 2005-kroner), men gikk ned igjen med ca. 10 700 kroner til 104 659 kroner i 2004. Anslaget for 2005 er 105 362 kroner.

Når det gjelder produktivitet viser tabell 7.5 at korrigert brutto driftsutgift per elev økte med om lag 7 300 kroner fra 2002 til 2003, for så å gå ned igjen med om lag 6 800 kroner i 2004. Fra 2004 til 2005 gikk korrigerte brutto driftsutgifter per elev også noe ned. Nedgangen kan ha sammenheng med at elevtallsveksten i videregående opplæring gir enkelte stordriftsfordeler. Vi ser videre at antallet elever per lærerårsverk har hatt en liten, men jevn økning fra 2002 til 2005.

7.4 Kommunene

7.4.1 Barnehager

Figur 7.1 viser dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år for kommunene, gruppert fylkesvis. Det er betydelige geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Finnmark, Troms, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag har gjennomsnittlig 80 prosent dekning, mens kommunene i Rogaland, Østfold, Hordaland og Aust-Agder har lavest barnehagedekning med et gjennomsnitt på om lag 73 prosent.

Tabell 7.6 viser at barnehagedekningen for 1-5 åringer er høyest i kommuner med høye inntekter uansett kommunestørrelse. Samme mønster viser seg i tabell 7.7 over dekningsgrad for 1-2 åringer. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad litt under landsgjennomsnittet for både 1-5 åringer og 1-2 åringer. Oslo har et tilbud noe under landsgjennomsnittet for 1-5 åringer, men for 1-2 åringer har de et tilbud betydelig over gjennomsnittet.

Tabell 7.8 viser at det er en viss tendens til at utgiftene per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet (utenom Oslo) ligger på i overkant av 96 000 kroner per kommunal barnehageplass, mens de samme ugiftene i Oslo er i underkant av 124 000 kroner. Gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er i overkant av 100 000 kroner, og for Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet om lag 118 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Det gjøres oppmerksom på at figuren og tabellene i dette avsnittet er basert på foreløpige KOSTRA-tall. Det kan derfor være noen avvik fra 2005-tallene som ble presentert i tabell 7.2, og som for en stor del var hentet fra Kunnskapsdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.4.2 Grunnskole

Demografi og bosettingsmønster er med på å bestemme skolestrukturen i kommunene, og skolestrukturen vil påvirke ressursinnsatsen innenfor grunnskolen. De siste årene har elevtallet på landsbasis økt, men utviklingen er ikke lik i alle kommuner. Sentrale kommuner har opplevd vekst og utbyggingspress innenfor de sentrale velferdstjenestene, mens mange distriktskommuner har opplevd fraflytting.

Tabell 7.9 viser en tendens til at andelen elever med spesialundervisning er størst i små kommuner. Det kan også se ut til at kommuner med høye inntekter har en høyere andel elever med spesialundervisning enn kommuner med lave inntekter. Det er store variasjoner mellom kommuner når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Dette tyder på store lokale forskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov.

I 2005 var gjennomsnittlig gruppestørrelse i grunnskolen unntatt Oslo 13,5 elever. Tabell 7.10 viser at gjennomsnittlig gruppestørrelse for barnetrinnet (1.-7. årstrinn) synker med synkende folketall, noe som blant annet har sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag. Oslo var med en gruppestørrelse på 14,5 noe over landsgjennomsnittet og var på samme nivå som kommuner med mer enn 20 000 innbyggere (eksklusive de andre storbyene). Bergen, Trondheim og Stavanger har en noe større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn Oslo. Lavest gruppestørrelse har en i små kommuner med høye inntekter. Det er en tendens til at gjennomsnittlig gruppestørrelse synker med økende kommunale inntekter.

Mønsteret i forhold til gruppestørrelse finner en igjen i fordelingen av ressursbruk/prioritering. Tabell 7.11 viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall (med unntak av Oslo) og med økende inntekter.

7.4.3 Helse

Tabell 7.12 viser gjennomsnittlig antall legeårsverk per 10 000 innbyggere i kommunehelsetjenesten for grupper av sammenlignbare kommuner. Med leger menes i denne sammenhengen kommunalt ansatte (fastleger og tilsynsleger i sykehjem) og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Tabellen viser en tendens til at legedekningen er bedre i små kommuner enn i mellomstore kommuner. Videre er det en tendens til at legedekningen øker med stigende inntektsnivå. Kommunenes utgifter til legetjenesten er etter innføringen av fastlegeordningen knyttet til lønn til fastleger i ansettelsesforhold og basistilskudd til private fastleger. Basistilskuddet er et fast tilskudd per innbygger som er med i fastlegeordningen og som står på en liste til privatpraktiserende fastleger. I tillegg kommer lønn og godtgjørelse til offentlig allmennmedisinsk arbeid og til legevakt. Forskjellene mellom de ulike kommunegruppene er relativt store. Noen av forskjellene knyttet til befolkningsstørrelse skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med et lavt innbyggertall for at kommunene skal kunne ivareta organisert legevakt hele døgnet.

7.4.4 Pleie- og omsorgstjenesten

Tidligere har antall årsverk vært benyttet som indikator på ressursinnsatsen innen sektoren som helhet. Med KOSTRA-data er det mulig å finne et mer direkte uttrykk for ressursinnsatsen ved hjelp av driftsutgifter per innbygger eller per bruker av tjenestene. I 2005 viser de foreløpige tallene at netto driftsutgifter per innbygger var vel 9 500 kroner for hele landet. Dette er en økning fra 2001 på om lag 2 500 kroner (målt i 2005-kroner).

I tabell 7.13 vises variasjoner i driftsutgifter per bruker for kommunenes hjemmetjenester. Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester (jf. avsnitt 7.3), men generelt har institusjonene mer omsorgskrevende brukere enn hjemmetjenestene. En institusjonsplass kostet på landsbasis i gjennomsnitt nesten seks ganger så mye som å gi et tilbud til en bruker av hjemmetjenester (brutto driftsutgifter), vel 640 000 kroner per plass mot vel 130 000 kroner per bruker for alle kommuner utenom Oslo målt i 2004-tall.

De største kommunene bruker mer på hjemmetjenester enn de mindre kommunene. Tendensen forsterkes når innbyggertall og kommunenes inntekter ses i sammenheng. Små kommuner med lave inntekter bruker om lag 108 000 kroner per bruker, mens mellomstore kommuner med høye inntekter bruker om lag 145 000 kroner per bruker. De 10 rikeste kommunene bruker imidlertid betydelig mindre enn gjennomsnittet på hjemmetjenester, bare om lag 85 000 kroner per bruker. Dette er en nedgang fra 2004. Dette kan forklares med at terskelen for institusjonsplasser er lavere i disse kommunene.

Det er en entydig sammenheng mellom ressursbruk og inntektsnivå når det gjelder institusjonstjenester. Kommuner med høye inntekter prioriterer institusjonsplasser.

Dekningsgraden forteller hvor stor del av innbyggerne i en viss aldersgruppe som får tjenester eller hvor mange plasser som finnes i forhold til antall innbyggere i gruppen. Tabell 7.15 og 7.16 viser henholdsvis gjennomsnittlig andel av innbyggere over 80 år som bor på institusjon og andel mottakere av hjemmehjelpstjenester som er over 67 år. Tabell 7.17 viser gjennomsnittlig antall årsverk i brukerrettede tjenester per mottaker for gruppen av sammenlignbare kommuner.

7.4.5 Sosialkontortjenesten

Tabell 7.18 viser gjennomsnittlig andel sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år for gruppene av sammenlignbare kommuner. Andelen sosialhjelpsmottakere er på landsbasis (utenom Oslo) 4,4 prosent. Oslo har høyest andel sosialhjelpsmottakere med 5,3 prosent. Bergen, Trondheim og Stavanger ligger også over landsgjennomsnittet med en gjennomsnittlig andel på 5,1 prosent. Kommuner med høye inntekter har i gjennomsnitt en høyere andel sosialhjelpsmottakere enn landsgjennomsnittet. Små kommuner med lave og middels inntekter og mellomstore kommuner med lave inntekter har en lavere dekningsgrad enn landsgjennomsnittet.

7.4.6 Barnevern

Tabell 7.19 viser kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter i barnevernstjenesten per innbygger 0-17 år for gruppene av sammenlignbare kommuner. Nettoutgiftene var på landsbasis (utenom Oslo) om lag 3 900 kroner. Bergen, Trondheim og Stavanger ligger godt over dette nivået med om lag 5 300 kroner per innbygger i aldersgruppen 0-17 år. Oslo har de høyeste utgiftene med om lag 7 700 kroner, altså omtrent det dobbelte av landsgjennomsnittet. Tabellen viser ingen entydig sammenheng mellom utgiftsnivå og kommunestørrelse eller inntektsnivå.

7.4.7 Bolig

Tabell 7.20 viser gjennomsnittlig antall kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere for gruppene av sammenlignbare kommuner. Tabellen viser at små kommuner disponerer et noe høyere antall kommunale boliger enn mellomstore kommuner. Antallet kommunalt disponerte boliger varierer som tabellen viser, i stor grad med kommunenes inntekt. Antallet kommunalt disponerte boliger er vesentlig høyere enn landsgjennomsnittet i de ti kommuner med høyest inntekt. Bergen, Trondheim og Stavanger har noe større antall kommunalt disponerte boliger enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo).

Tabell 7.21 viser hvor stor gjennomsnittlig andel av alle opphold i midlertidig botilbud som varte under tre måneder for gruppene av sammenliknbare kommuner. Tabellen viser at for landsgjennomsnittet, utenom Oslo, er tre av fire opphold i midlertidig botilbud av kortere varighet (under tre måneder). Andelen opphold med varighet under tre måneder varierer i noen grad etter kommunestørrelse, der større kommuner har en høyere andel av korte opphold (under tre måneder) enn mindre kommuner. Samlet tall for de store byene (med unntak av Oslo) viser at nær ni av ti opphold i midlertidig botilbud har en varighet på under tre måneder. I Oslo er denne andelen vesentlig lavere. Dataene bør imidlertid tolkes med forsiktighet da det er relativt få kommuner som har rapportert.

7.4.8 Administrasjon

Tabell 7.22 viser kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter for gruppene av sammenlignbare kommuner. Det er en sammenheng mellom stigende inntektsnivå og høye kostnader til administrasjon, og særlig er dette tilfelle for gruppene av små kommuner. De ti kommunene med høyest inntekt har et utgiftsnivå som er nesten fem ganger høyere enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo).

7.4.9 Kirke

Tabell 7.23 viser gjennomsnittlige kommunale netto driftsutgifter per innbygger til kirke for gruppene av sammenlignbare kommuner. Tabellen viser at små kommuner bruker vesentlig mer på kirker enn mellomstore og store kommuner. Det er også en tendens til at kommuner med høyt inntektsnivå bruker mer enn kommuner med lave inntekter. De ti kommunene med høyest inntekt bruker nesten fire ganger mer på kirker enn landsgjennomsnittet utenom Oslo og nesten sju ganger mer enn Oslo.

Sett i et tidsperspektiv viser tabellen at netto kommunale driftsutgifter til kirken målt per innbygger, eksklusiv Oslo, har økt med 8 kroner eller vel 2 prosent i forhold til 2004. Økningen skyldes først og fremst veksten for små og mellomstore kommuner med middels inntekter og for kommunene med innbyggertall over 20 000 innbyggere (inkl. Bergen, Trondheim og Stavanger). For kommuner med henholdsvis lave og høye inntekter samt Oslo, viser foreløpige tall en nominell nedgang i netto driftsutgifter per innbygger til kirken fra 2004 til 2005.

7.5 Fylkeskommunene

7.5.1 Videregående opplæring

Fordi yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag), vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene fylkeskommunene har ved å drive videregående opplæring. I tillegg vil faktorer som skolestruktur og demografi påvirke kostnadene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) om lag 106 000 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring i 2005. Tabell 7.24 viser at Troms og Sogn og Fjordane bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. Nordland og Nord-Trøndelag kommer på de neste plassene.

Figur 7.2 viser at i overkant av 90 prosent av 16-18 åringene i 2005 gikk i videregående opplæring (inkludert lærlinger – landsgjennomsnitt uten Oslo). Finnmark og Oslo hadde lavest andel i videregående opplæring. Figur 7.2 viser også hvor stor prosentandel av elevene og lærlingene som har lovfestet rett til videregående opplæring.

Figur 7.3 viser korrigerte brutto driftsutgifter per elev i videregående skoler. Utgiftene er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter og internkjøp og inkluderer ikke utgifter til lærlinger. Bruttoutgiftene er høyest i Troms og Finnmark og lavest i Oslo og Rogaland.

7.5.2 Administrasjon

Figur 7.4 viser netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter. Nivået på fylkeskommunenes utgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Sogn og Fjordane er den fylkeskommunen som bruker mest med 1 021 kroner per innbygger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Indikatoren omfatter føring av premieavvik. Dette, samt fylkeskommunenes varierende bruk av funksjon 490 Interne serviceenheter, gjør indikatoren mindre sammenlignbar fylkeskommunene imellom.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.6 Gruppering av kommuner

Tabell 7.25 viser enkeltkommuners plassering i kommunegrupper som vist i tabell 7.1.

Tabell 7.25 Gruppering av kommuner.