1 Hovedinnholdet i proposisjonen

I denne proposisjonen fremmer regjeringen et samlet opplegg for behandling av tilleggsbevilgninger som vil bli fremmet våren 1998. Enkelte av bevilgningsforslagene er fremmet i proposisjoner tidligere i år. Andre forslag behandles i egne proposisjoner som fremmes samtidig med denne proposisjonen. Sosial- og helsedepartementet fremmer St prp nr 61 Om Nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus og St prp nr 63 Opptrappingsplan for psykisk helse. Samferdselsdepartementet fremmer St prp nr 64 Om en del løyvingsendringar m v for 1998.

I dette kapitlet blir det gjort rede for hovedinnholdet i proposisjonen. Kapittel 2 gir en kort omtale av regjeringens forslag til endrede skatte- og avgiftsregler i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998. I kapittel 3 redegjøres det for endringene under hvert departement, mens kapittel 4 omhandler oppfølgingen av budsjettreformutvalgets innstilling om å forenkle budsjettbehandlingen i Stortinget gjennom å slå sammen kapitler og poster på statsbudsjettet.

1.1 Rammene for finanspolitikken

Anslag på regnskap for 1998 viser et oljekorrigert underskudd på 12,9 mrd kroner. Det er 7,2 mrd kroner lavere enn i regnskapet for 1997. Det økonomiske opplegget for 1998 anslås nå å gi en innstramming i norsk økonomi tilsvarende snaut ¹/₂ prosent av BNP for Fastlands-Norge målt ved det olje-, aktivitets- og rentekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette er noe høyere enn i det opprinnelige vedtatte budsjettet (Blå bok). Regjeringens forslag i denne proposisjonen vil innebære at den underliggende reelle utgiftsveksten blir vel 1 3/4 prosent fra 1997 til 1998 når en ikke inkluderer utgifter til kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen - Eidsvoll. Dette er noe lavere enn lagt til grunn i det vedtatte budsjettet. Bakgrunnen for at en holder bevilgningen til kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen - Eidsvoll utenom er at investeringsaktiviteten på denne banestrekningen i stor grad er gjennomført i tidligere år.

Utviklingen i norsk økonomi tilsier at finanspolitikken ikke svekkes, men helst styrkes gjennom 1998. En hovedretningslinje for regjeringen ved gjennomføringen av det økonomiske opplegget for 1998 er at tilleggsbevilgninger gjennom året i hovedsak dekkes inn gjennom reduksjoner i andre utgiftsposter. I tillegg foreslår regjeringen enkelte avgiftsøkninger. Regjeringen har lagt til grunn at endringer i anslag for oljevirksomhet, skatte- og avgiftsinntekter, netto renteinntekter og dagpenger til arbeidsledige skal slå ut i budsjettoverskuddet.

En nærmere drøfting av den økonomiske politikken er gitt i St meld nr 2 (1997-98) Revidert nasjonalbudsjett 1998. I kapittel 3 i meldingen blir det gjort rede for gjennomføringen av den økonomiske politikken i 1998.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden vedtatt budsjett

De største utgiftsøkningene som foreslås i denne proposisjonen er knyttet til økte utgifter over folketrygden, økning i antall asylsøkere og videreføring av engasjementet i Libanon og Bosnia. Samferdselsdepartementet fremmer samtidig med denne proposisjonen en egen proposisjon der det bl a foreslås bevilgninger for å tilrettelegge for bruk av krengetog. Sosial- og helsedepartementet fremmer to proposisjoner med forslag om økte bevilgninger til kjøp av sykehusutstyr, til tiltak mot kreft og økt innsats i psykiatrien. Disse utgiftsøkningene er ledd i planer for anskaffelse av utstyr til sykehus, Nasjonal kreftplan og en opptrappingsplan for psykisk helse.

I tillegg har regjeringen tidligere i år foreslått tilleggsbevilgninger på til sammen 2,1 mrd kroner. I dette beløpet inngår imidlertid utgifter til kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen - Eidsvoll på 1,7 mrd kroner. Denne utgiften foreslås ikke dekket inn, siden investeringsaktiviteten på denne jernbanestrekningen i hovedsak har foregått i tidligere år.

Samlet sett er det fremmet forslag om økte bevilgninger på i alt 5,1 mrd kroner. En har da ikke inkludert bevilgningsøkninger som følger av omdisponeringer innen det enkelte departements budsjett. Enkelte av disse endrede utgiftene motsvares av tilsvarende endringer i statsbudsjettets inntekter. I alt dekkes 176 mill kroner i økte utgifter av slike inntektsøkninger. Når en som nevnt ikke foreslår å dekke inn utgiftene i forbindelse med overtagelse av jernbanestrekningen Gardermoen - Eidsvoll, summerer utgiftsøkningene seg netto til 3,2 mrd kroner.

Det er svært begrensede midler avsatt på reserven for tilleggsbevilgninger, spesielt sett på bakgrunn av at utfallet av inntektsoppgjørene i offentlig sektor ikke er avklart når denne proposisjonen legges fram. Regjeringen vil senere i år fremme en egen proposisjon med forslag til erstatning for beslaglagt jødisk eiendom under 2. verdenskrig basert på Skarpnes-utvalgets utredning. I tillegg kan det bli nødvendig å bevilge økt støtte til skipsbygging i forbindelse med forpliktelser om støtte ut fra kontraheringer som er foretatt i 1997. På denne bakgrunn bør utgiftsøkningene hittil i år dekkes inn ved at det gjennomføres utgiftsreduksjoner på andre områder, ved avgiftsøkninger og økning i andre inntekter, og ikke gjennom reduserte avsetninger for tilleggsbevilgninger.

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen at det gjennomføres utgiftsreduksjoner som samlet utgjør 2,1 mrd kroner. Blant utgiftsreduksjonene er et lavere nivå på arbeidsmarkedstiltakene, en økning i arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen med 3 dager fra 1. september og tidsforskyvning av statlige byggeprosjekter. Budsjetteringsmåten for bevilgningen til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser for 1998 endres slik at det budsjetterte beløp tilsvarer beste anslag på hva som faktisk utbetales over statsbudsjettet i det enkelte år. Utbetalingen av tilskuddet forventes imidlertid også å bli lavere som følge av at utbyggingsprosjektene ferdigstilles senere enn tidligere antatt. Dette innebærer at bevilgningen kan settes ned med 1 150 mill kroner for inneværende år. Den budsjettmessige omleggingen medfører imidlertid ikke en tilstramning i reglene for å få støtte. Det vil påløpe tilsvarende økte utgifter over statsbudsjettet i kommende budsjettår, og endringene i budsjetteringsmåten påvirker ikke utbyggingstakten av omsorgsboliger og sykehjemsplasser i kommunene.

I tillegg foreslås avgiftsøkninger som samlet sett gir 700 mill kroner i økte inntekter i 1998, jf kapittel 2. Inntektene foreslås økt med 100 mill kroner ved at ubrukte midler fra tidligere år på fond for garantiordningen for SUS/Baltikum tilbakeføres til statsbudsjettet.

I tillegg til de endringene som følger av regjeringens forslag har departementene foretatt en ny gjennomgang av blant annet overslagsbevilgningene på statsbudsjettet. Gjennomgangen har samlet sett gitt en netto reduksjon i det oljekorrigerte underskuddet på 8,5 mrd kroner. I hovedsak gjelder dette økte anslag for skatte- og avgiftsinntektene som samlet sett er økt med 8,6 mrd kroner. Avgiftsforslagene i denne proposisjonen er da ikke inkludert. Den økte skatte- og avgiftsinngangen har dels sammenheng med den sterke oppgangen i norsk økonomi og dels sammenheng med at lønnsoppgjørene i privat sektor må forventes å medføre en sterkere inntektsvekst fra 1997 til 1998 enn tidligere lagt til grunn. I tillegg er budsjettunderskuddet redusert med 1,4 mrd kroner som følge av forventet lavere utbetaling av dagpenger til arbeidsledige.

Lønnsoppgjøret for de statlige ansatte og trygdeoppgjøret er ikke avklart, men har gått til megling. I den grad meglingsoppgjøret gir en ramme for inntektsoppgjørene utover den anslåtte lønnsveksten på 3,5 pst, vil dette kreve tilleggsbevilgninger utover det som er avsatt på reserven for tilleggsbevilgninger for inneværende år. Budsjettbalansen vil da svekkes tilsvarende. I anslag på regnskap i denne proposisjonen er det lagt til grunn en teknisk forutsetning om 5 prosent lønns- og inntektsvekst fra 1997 til 1998. En slik forutsetning gir en merutgift på statsbudsjettet på om lag 1,9 mrd kroner utover de rammer som er avsatt for å dekke inntektsoppgjør i inneværende års budsjett.

Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet blir nå anslått til 12,9 mrd kroner som er 6,6 mrd kroner lavere enn anslag på regnskap basert på vedtatt budsjett (Blå bok).

Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 59,8 mrd kroner som er 27,4 mrd kroner lavere enn i vedtatt budsjett. Nedjusteringen skyldes både at oljeprisen for 1998 nå forventes å bli 110 kr pr fat mot tidligere lagt til grunn 125 kroner pr fat og at det er lagt til grunn begrensninger i oljeproduksjonen. Kontantstrømmen reduseres også av et høyere investeringsnivå til tross for at investeringer forskyves til senere år.

Statsbudsjettet skal gjøres opp i balanse ved at det overføres midler fra Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd på 12,9 mrd kroner er dekket, anslås dermed netto avsetning i petroleumsfondet å bli 46,9 mrd kroner for 1998. Inklusiv 5,2 mrd kroner i renter og utbytte anslås fondets overskudd til 52,1 mrd kroner.

Siden statsbudsjettet gjøres opp i balanse vil statskassen bare ha et finansieringsbehov for å dekke statens netto utlån. Brutto finansieringsbehovet for statsbudsjettet blir nå anslått til 27,6 mrd kroner, mens netto finansieringsbehov der en har trukket fra gjeldsavdrag på tidligere innlån anslås til 8,0 mrd kroner. Netto finansieringsbehovet har økt med om lag 1,5 mrd kroner siden vedtatt budsjett, hovedsakelig som følge av økte utlån til Telenor.

1.3 Etablering av fond for utstyrskjøp

Regjeringen understreket i St prp nr 1 (1997-98) Tillegg nr 3 at den er «opptatt av å sikre finansieringen av offentlige innkjøp av moderne teknologisk utstyr til helsevesenet, utdannings- og forskningssektoren samt politiet.». Det ble varslet at regjeringen ville vurdere hvordan en best skulle gjennomføre og sikre slike innkjøp, herunder spørsmålet om å etablere et eget fond. Det ble også varslet at regjeringen ville komme tilbake til Stortinget med sin vurdering når de ulike forholdene er tilstrekkelig belyst.

Regjeringen har vurdert de bevilgningstekniske sidene ved å kanalisere midler til utstyrsinnkjøp gjennom etablering av fond. Ved vurderingen av ulike bevilgningsmåter, vektlegges bl a følgende momenter:

• Dersom en skal følge budsjettprinsippene i Stortingets vedtatte bevilgningsreglement, vil en fondsløsning måtte budsjetteres på en unødvendig komplisert måte. Avsetningen til fondet må først bevilges på budsjettets utgiftsside, deretter bevilges inn igjen på inntektssiden, for til slutt å bevilges ut under de respektive departementers utgiftskapitler. Dersom en skulle benytte bare avkastningen av fondets kapital, ville en ikke få midlene til disposisjon før tidligst etter ett år.

• Normalt vil opprettelse av egne fond innebære nedsettelse av egne styringsorganer som skal forvalte og fordele midlene, noe som ikke vil være hensiktsmessig her.

• Generelt vil opprettelse av fond kunne bidra til å gjøre statsbudsjettet mindre oversiktlig, og for stor oppsplitting av budsjettet kan gjøre det vanskeligere å bruke budsjettet som styringsverktøy i den økonomiske politikken og for utviklingen av offentlig sektor.

• Skjerming av spesielle utgiftsformål er i første rekke et politisk spørsmål. Bortsett fra ved lovfesting, vil både fondsavsetninger og fondskapital være med i beslutningsgrunnlaget for budsjettprioriteringene i regjering og Storting. Budsjettbehandlingene for de siste årene har bl a resultert i store reduksjoner både av fond og fondsavsetninger, mens en rekke ordinære utgiftsbevilninger har blitt skjermet.

På denne bakgrunn mener regjeringen at avsetninger av midler til kjøp av utstyr må foretas innenfor det ordinære bevilgningssystemet.

Innkjøp av moderne teknologisk utstyr ble utpekt som en sentral oppgave både i regjeringens tiltredelseserklæring og i tilleggsproposisjonen til statsbudsjettet for 1998. Satsingen er fulgt opp i denne proposisjonen ved at det foreslås økte bevilgninger til sykehusutstyr og utstyr til kreftbehandling.

Innkjøp av utstyr til utdannings- og forskningssektoren og politiet følges opp i de årlige budsjettene.

1.4 Nytt økonomireglement for staten

Nytt økonomireglement med tilhørende utdypende bestemmelser, samlet kalt økonomiregelverket, ble satt i kraft ved kgl res 10. januar 1997 med virkning fra samme dag. Omtale av det nye økonomiregelverket for staten og de statlige virksomheters arbeid med å tilpasse seg det nye regelverket, ble gitt i Gul bok 1997 kap 7 og i Gul bok 1998 kap 7.

Det nye økonomiregelverket er vesentlig mer omfattende enn det tidligere økonomireglementet for staten som var fra 1970. Et viktig utgangspunkt er de krav som ble tatt inn i bevilgningsreglementets §§ 2 og 13 i 1985 om at de resultater som tilsiktes oppnådd med bevilgningen, skal beskrives i budsjettforslaget. Det skal samtidig gis opplysninger om oppnådde resultater i foregående termin. Dette er nedfelt i flere bestemmelser som fastslår at hvert departement innenfor sine ansvarsområder skal fastsette mål- og resultatkrav, samt rapportere på en hensiktsmessig måte om oppnådde resultater. Det må i den forbindelse utarbeides metoder og resultatindikatorer/-kriterier til bruk ved vurderingen av om virksomheten ved rapportperiodens utløp, viser resultater i samsvar med det som var forutsatt. I tillegg skal det gjennomføres periodiske evalueringer. I det nye økonomiregelverket blir det presisert at kravene om målformulering, oppfølgingskriterier, resultatrapportering, kontroll og evaluering også gjelder tilskuddsbevilgninger og garantiordninger. Ovennevnte krav gir bl a føringer for utarbeidelsen av departementenes fagproposisjoner og av tildelingsbrev til den enkelte virksomhet (der bevilgninger stilles til disposisjon).

Økonomiregelverket stiller også krav om at det skal utarbeides instrukser fra departementene til underliggende virksomheter og virksomhetsinterne instrukser (også i departementene). Instruksene skal bl a inneholde nødvendige presiseringer av regelverket for den enkelte virksomhet.

Gjennomføringen av kravene i økonomiregelverket til økonomisystem, betalingsformidling og rapportering til det sentrale statsregnskapet mm, er avhengig av at den enkelte virksomhet får tilgang til et tilfredsstillende økonomisystem. Det kan de få enten ved å anskaffe økonomisystem selv, eller ved å få tilgang til slike systemer hos en statlig regnskapssentral. Det er Statens forvaltningstjeneste og skattefogdene, som fram til i dag har vært regnskapsførere for et stort antall statlige virksomheter, som nå omstiller seg til regnskapssentraler.

Siktepunktet har vært at de nødvendige tilpasninger til økonomireglementet skal være gjennomført innen 1. juli 1998. Deler av den faktiske tilpasning og utprøving vil imidlertid måtte foregå også etter det tidspunktet, jf omtale i Gul bok 1998. Virksomheter med omfattende systemløsninger og store inn- og utbetalingsstrømmer er gitt anledning til å søke Finansdepartementet om en forlenget tilpasningsperiode. Det er mottatt søknad, som nå er til behandling i Finansdepartementet, om forlenget tilpasningsperiode for arbeidsmarkedsetaten, Forsvaret, Luftfartsverket, Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Statens landbruksbank og Statens Pensjonskasse.

Departementenes og underliggende virksomheters arbeid med å tilpasse seg det nye økonomiregelverket synes generelt å være kommet langt. Arbeidet med å fastsette virksomhetsinterne instrukser og instrukser fra departement til underliggende virksomheter, ventes sluttført innen kort tid. Det er også arbeidet med å forbedre rapporteringen av resultater i fagproposisjonene samt omtale av mål og resultatkrav for kommende termins bevilgningsforslag. Det samme gjelder for tildelingsbrev og tilskudds- og garantiordningene. Arbeidet med å forbedre resultatomtalen i fagproposisjonene og utforme og forvalte tilskuddsordningene bedre vil være en løpende prosess. De enkelte departementene vil komme tilbake til dette i de årlige fagproposisjoner.

Det har vært usikkerhet knyttet til hvor mange av virksomhetene som ville velge fortsatt å benytte tjenestetilbudet fra Statens forvaltningstjeneste og skattefogdene. Det viser seg nå at de fleste virksomhetene som tidligere har benyttet Statens forvaltningstjeneste eller skattefogden, velger å fortsette samarbeidet med disse tjenesteleverandørene. I tillegg har det kommet til nye virksomheter. Samtidig er omstillingen fra å tilby regnskapsføringstjenester til moderne regnskapssentraler krevende. Den praktiske tilretteleggingen i regnskapssentralene vil derfor fortsatt ta noe tid. Særlig gjelder dette for skattefogdene som har den største andelen av virksomheter. Det er utarbeidet planer for å innpasse virksomhetene hos regnskapssentralene.

Det legges opp til at tilpasningen til det nye økonomiregelverket for de virksomheter som har valgt bruk av regnskapssentral, knyttes opp til regnskapssentralenes gjennomføringsplaner for den enkelte virksomhet, jf forøvrig omtale av skattefogdenes økonomitjenesteprosjekt under kap 1618.

1.5 Behandling av uoppklarte differanser og feilføringer hos regnskapsførerne og/eller i statsregnskapet

Det oppstår fra tid til annen differanser i regnskapet hos regnskapsførerne. Enkelte av disse differansene blir ikke oppklart til tross for en betydelig innsats i å finne ut av hva de kan skyldes. Det kan også forekomme at beløp blir anvist og postert feil i statsregnskapet og at feilen først oppdages etter at årsregnskapet er avsluttet.

Oppretting av slike feil ved motsatt postering i et senere års regnskap vil pga ettårsprinsippet medføre at også det senere års regnskap blir feil. Etter Finansdepartementets mening er det mest korrekt at uoppklarte differanser og andre feil korrigeres i det sentrale statsregnskapet ved postering over konto for forskyvninger i balansen. Da vil disse posteringene ikke påvirke bevilgningsregnskapet for det året korrigeringen gjøres. Det forutsettes at det skjer etter posteringsanmodning fra vedkommende departement og etter at i) det er gjort det som er mulig for å oppklare differansen og ii) feilposteringen ikke kan korrigeres på annen måte.

Det må innhentes hjemmel fra Stortinget i den enkelte sak før posteringsanmodning kan sendes Finansdepartementet. For mindre beløp bør Finansdepartementet kunne ha fullmakt. Det foreslås derfor at Finansdepartementet gis fullmakt til å samtykke i enkeltsaker på beløp inntil 1 mill kroner, jf forslag til vedtak.