4 Særlig om nasjonale gjennomføringstiltak
4.1 Innledning
Gjennomføringen av direktivet vil være krevende og forutsetter en betydelig innsats på flere områder. Samlet sett skal dette bidra vesentlig til en helhetlig vannforvaltning. Det vises til den videre fremstillingen av dette.
4.2 Økte krav til vannovervåking
Direktivet stiller store krav til kunnskap om tilstanden i vannforekomstene. Dette innebærer blant annet at tilstanden i vannforekomstene skal være karakterisert etter nærmere angitte kriterier senest fire år etter innlemmelsen i EØS-avtalen. Norge har allerede gjennomført en betydelig del av dette arbeidet.
Vanndirektivet stiller videre detaljerte og omfattende krav til omfang og kvalitetselementer for den vannrelaterte overvåkingen. En forsterket overvåking av vannforekomstene i Norge vil innebære at:
Basisovervåkingen må gjennomføres for å fastslå miljøtilstanden for ulike vanntyper, for å følge langsiktige endringer i denne tilstanden og for å dokumentere endringer som følge av menneskelig virksomhet. Denne overvåkingen skal også dekke lite påvirkede områder og påvirkninger som følger av langtransporterte forurensninger.
Tiltaksovervåking må gjennomføres for å fastslå kjemisk og økologisk tilstand der det er fare for at miljømålene ikke nås og for å følge utviklingen og effekten av miljøtiltak. Slik overvåking gir grunnlag for å korrigere eksisterende miljøtiltak og iverksette nye tiltak dersom det viser seg å være nødvendig. Tilstandsovervåkingen inkluderer også såkalt problemkartlegging, det vil si undersøkelser for å bestemme kildene til miljøproblemer.
For drikkevannskilder er det gitt spesifikke overvåkingskrav. Utover dette stilles det også konkrete krav til overvåking av bestemte miljøgifter.
Gitt ikrafttredelse av EØS-komiteens beslutning i 2008, må tilstrekkelig overvåking være på plass i 2014.
Det legges til grunn at store deler av dagens vannovervåking kan fases inn og samordnes med de økte kravene til vannovervåking som følger av vanndirektivet. Enkelte deler av dagens overvåking har imidlertid spesielle formål og kan derfor bare i mindre grad samordnes med de overvåkingskrav som følger av vanndirektivet. Dette gjelder blant annet der Norge har andre internasjonale forpliktelser, som for eksempel FNs arbeid med langtransporterte luftforurensninger (hovedsakelig sur nedbør) og deler av det marine samarbeidet (OSPAR).
Norge samarbeider også med blant annet Sverige, Finland, Skottland og Irland om fastsettelse og overvåking av referansetilstander for felles vanntyper. Referansetilstander er viktig, da miljømålene for hver vanntype defineres i lys av denne. Dette samarbeidet vil være sentralt og over tid gi betydelige samordningsgevinster.
4.3 Økte krav til forskning og utvikling (FOU)
Utvikling av økologiske klassifiseringssystemer
En mer kunnskapsbasert forvaltning gjør det nødvendig å utvikle metoder og systemer som sikrer at det kan fastsettes konkrete og riktige miljømål for vannforekomstene. Utvikling av klassifiseringssystemer er en av de mest sentrale utfordringene i denne sammenheng. Det er disse systemene som definerer overvåkingsparametere og kvalitetsklasser for de ulike vanntypene, deriblant kvalitetsklassen «god tilstand» som er det generelle miljømålet i vanndirektivet.
Vanndirektivet forutsetter at miljøtilstanden og miljømålene skal fastsettes på en sammenlignbar måte i hele Europa gjennom såkalt interkalibrering. Utvikling av norske klassifiseringssystemer har pågått i flere år. Det gjenstår imidlertid mye arbeid før et tilfredsstillende system er på plass, blant annet omkring særnorske vanntyper. Det er også behov for ny teknologi for å sikre effektiv og tilfredsstillende innsamling av informasjon om de økologiske kvalitetselementene som inngår i klassifiseringssystemene.
Utvikling av kostnadseffektive miljøforbedrende tiltak
Det gjøres i dag en betydelig innsats knyttet til utvikling og oppfølging av vannmiljøtiltak. Arbeidet inngår i den ordinære vannforvaltningen og er basert på de ulike sektorenes miljøansvar. Disse aktivitetene vil gi nyttige bidrag til det videre arbeidet med tiltaksprogrammer i tråd med kravene i vanndirektivet.
For de fleste kvalitetselementer, påvirkningstyper og vanntyper vil det imidlertid være nødvendig å styrke forvaltningskunnskapen om sammenhenger mellom påvirkninger og økologiske effekter. Det er nødvendig å videreutvikle dagens kunnskap, verktøy og datamodeller, for med større presisjon å kunne forutsi hva som vil bli virkningen av ulike miljøtiltak. Dette for enklere å finne fram til de mest kostnadseffektive løsningene.
Videreutvikling av det kartbaserte systemet Vann-Nett
Direktivets krav til medvirking, muligheter for innsyn og lokal deltakelse i planprosessene utløser økt behov for lett tilgjengelig informasjon om vannforekomstene gjennom bruk av Internett.
Det kartbaserte dataverktøyet Vann-Nett er en felles portal for alle som er involvert i vannforvaltningen i Norge. IKT-verktøyet henter all relevant informasjon fra involverte aktører og gjør den tilgjengelig på en brukervennlig måte.
I tillegg til å vise påvirkninger, overvåkingsresultater og miljøtilstand, skal Vann-Nett levere statistikkrapporter og resultater fra vanndirektivarbeidet som grunnlag for den formelle rapporteringen til EU. Vann-Nett vil også være et viktig verktøy for samordning av forvaltningen av vassdrag i grenseområdene mot Sverige og Finland.
4.4 Styrket forvaltningsinnsats
4.4.1 Statlige forvaltningsmyndigheter
Miljøverndepartementet har det nasjonale koordineringsansvaret for gjennomføring av vanndirektivet i Norge. Flere departementer er involvert i det formelle og faglige arbeidet knyttet til denne gjennomføringen. Miljøverndepartementet har også ansvaret for Norges rapportering til ESA.
Norge er, i følge vannforskriften, delt inn i ni vannregioner med én fylkesmann som vannregionmyndighet i hver vannregion. Avgrensningen av vannregionene er basert på naturfaglige kriterier og tar utgangpunkt i hele nedbørfelt med tilhørende kystsone. I tillegg er det lagt vekt på administrative hensyn, herunder hensynet til effektiv bruk av kompetanse hos alle berørte myndigheter.
Vanndirektivet stiller krav til metodisk identifisering, planlegging og samordnet gjennomføring av tiltak. Dette innebærer betydelige kapasitets- og kompetansemessige utfordringer for statlige forvaltningsmyndigheter på nasjonalt og regionalt nivå.
For å oppfylle miljømålene skal det i hver vannregion utarbeides en sektorovergripende forvaltningsplan med et tilhørende tiltaksprogram. Tiltaksprogrammet skal redegjøre for tiltak for å nå miljømålene og vil vanligvis ha to nivåer: Ett som er fremtidsrettet og som gir retningslinjer for ansvarlige myndigheters videre arbeid og ett som beskriver allerede vedtatte tiltak. Forvaltningsplan og tiltaksprogram skal rulleres og oppdateres hvert sjette år.
Som grunnlag for arbeidet med forvaltningsplan og tiltaksprogram stiller forskriften krav om at den økologiske tilstanden i vannforekomstene skal overvåkes og klassifiseres. Sektormyndigheter, fylkeskommuner og kommuner har innenfor sine ansvarsområder ansvaret for å utrede forslag til typer tiltak samt premissene for fastsettelse av miljømål. Den myndighet som har ansvaret for å treffe vedtak om tiltak blir således også den sentrale premissleverandør innenfor sitt ansvarsområde ved utarbeidelse av planer og programmer etter forskriften.
Endelig beslutning om gjennomføring av tiltak vil skje i etterkant av vedtatt forvaltningsplan og tas på vanlig måte av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning. Vedtatt forvaltningsplan vil ikke ha et slikt detaljeringsnivå at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak blir vesentlig redusert. Forvaltningsplanen vedtas av fylkestingene og godkjennes av Kongen i statsråd.
Forskriften legger grunnlaget for nært samarbeid og målrettet og samordnet innsats på tvers av sektorene. Berørte myndigheters ansvar for lovverk og virkemidler ligger fast i tråd med eksisterende ansvarsfordeling. Gjennomføringen forutsetter derfor et utstrakt samarbeid mellom en rekke berørte myndigheter på alle nivåer i forvaltningen. Hjemlene for å gjennomføre de miljøforbedrende tiltakene som direktivet krever er nedfelt i eksisterende lovgivning.
Gjennom vannforskriften er vannregionmyndighetene pålagt nye og omfattende arbeidsoppgaver. Dette blant annet gjennom koordinering av arbeidet med forvaltningsplaner og tiltaksprogrammer. Kravene til aktiv medvirkning og samordning krever også betydelige ressurser. Dette skal skje i nært samarbeid med et vannregionutvalg, der berørte myndigheter på regionalt og lokalt nivå deltar. I tilknytning til vannregionutvalget skal det også opprettes en referansegruppe der rettighetshavere og private og allmenne brukerinteresser kan delta.
For nasjonale myndigheter er det også nødvendig å delta i den europeiske prosessen med videreutvikling av en felles strategi for å sikre at norske interesser blir ivaretatt.
4.4.2 Kommunene
Kommunene er tillagt hovedansvaret for samordnet planlegging gjennom plan- og bygningsloven. Kommunene er også hovedaktør som drikkevannsansvarlige og eiere av avløps- og rensesystemene, samt ansvarlig for overvannshåndteringen. Samtidig er de utøvende myndighet på en rekke områder, eksempelvis innen landbruksforvaltning og forurensning, og de er representert i Vannregionutvalget. Kommunene vil således være sterkt involvert og i mange tilfeller prosessdrivende for arbeidet i vannområdene. Kommunene besitter ofte førstehåndskunnskap om vannforekomstenes tilstand og påvirkninger, og har derfor en viktig rolle i den videre karakteriseringen av vannforekomstene. En viktig oppgave for kommunene vil være knyttet til den lokale tiltaksanalysen, og deretter oppfølging i form av gjennomføring av miljøtiltak innenfor eget ansvarsområde.
4.5 Kostnadseffektiv gjennomføring av miljøtiltak
Gitt at EØS-komiteens beslutning trer i kraft i 2008 skal Norge ha på plass tiltaksprogrammer i 2017 og miljøtiltak skal iverksettes i perioden 2018 til 2020. Dette for å nå miljømålene som direktivet fastsetter innen 2023.
Direktivet legger til grunn at det kan gis utsettelse eller fastsettes mindre strenge miljømål hvis den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre miljøtiltakene vurderes som uforholdsmessig høy. Dette må imidlertid dokumenteres og skal fremgå av forvaltningsplanen som skal revideres hvert sjette år.