Generelt

EUs lovgivningspakke om et felles europeisk luftrom dekker hovedelementene i den rettslige regulering som må utvikles for å oppnå målsettingen om et felles styringssystem for lufttrafikken i Europa. Rettsaktene omfatter følgende saksområder: Organisering og tilrettelegging av luftrommet, sertifisering av tjenesteytere (krav til organisering, sikkerhetsstandarder, m.v.), finansiering av flysikringsvirksomheten, og krav og spesifikasjoner angående utstyr og systemer på bakken og om bord i luftfartøyene.

Organiseringen som etablerer et felles europeisk luftrom er vedtatt med hjemmel i EF-traktatens transportkapittel. Det innebærer at de faller innenfor rammen av EUs Indre Marked. Rettsaktene berører ikke medlemsstatenes suverenitet over sitt nasjonale luftrom og deres krav knyttet til offentlig orden, sikkerhet og forsvarsspørsmål. Dette fremgår eksplisitt av rettsaktene, bl.a. i en egen beskyttelsesklausul som er tatt inn i rammeforordingen. Dette er også avklart underveis i behandlingen av rettsaktene i EU. Rettsaktene omfatter heller ikke militære operasjoner og trening, men de vil likevel få innvirkning på militær virksomhet. Sivile og militære brukeres behov for luftrom forutsettes samordnet gjennom konseptet «fleksibel bruk av luftrommet». 1 EU har lagt opp til å involvere militære instanser, gjennom forskjellige samrådprosesser og -organer og ved deltagelse av representanter for militær side i Kommisjonskomiteen som er opprettet i fm. gjennomføringen av et felles europeisk luftrom.

Lovgivningen trådte i kraft i EU 20. april 2004. Det er viktig å poengtere at de fire forordningene er av overordnet karakter. Gjennom dem er betydelig myndighet delegert til Kommisjonen for innenfor et saklig avgrenset område å utvikle og fastsette nødvendige gjennomføringsbestemmelser iht. til de vanlige komitologiprosedyrene i EF-Traktaten. 2

Luftfartsbransjen har vært en betydelig pådriver i prosessen som førte frem til denne lovgivningspakken, og samtlige berørte instanser - inklusiv arbeidslivets parter - trekkes inn i det videre arbeidet gjennom formelle samrådsorganer som er opprettet i medhold av rettsaktene.

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 549/2004 av 10. mars 2004, om fastsettelse av rammeregler for opprettelse av et felles europeisk luftrom (rammeforordningen)

Rammeforordningen etablerer de institusjonelle rammene for lovgivningspakken. Den oppretter Kommisjonskomiteen (Komiteen for det felles luftrom) og angir hvordan Kommisjonen må gå frem for å vedta gjennomføringslovgivning. Det er som nevnt tale om vanlige komitologiprosedyrer som leder frem til vedtak av Kommisjonsforordninger.

Det er et spesielt trekk ved denne Kommisjonskomiteen at medlemsstatene deltar med en sivil og en militær representant hver i komiteen, samt at en utenforstående organisasjon - Eurocontrol - deltar som observatør. 3 I tillegg til oppgavene angående utarbeidelse av gjennomføringslovgiving fungerer komiteen som et formelt samrådsorgan for Kommisjonen før det kan fattes vedtak i spørsmål om korrekt gjennomføring av rettsaktene og for behandling av andre viktige spørsmål. Utover dette er komiteen et sentralt forum for policydiskusjoner mellom medlemsstatene og Kommisjonen.

Det følger av rammeforordningen at medlemsstatene skal ha en nasjonal tilsynsmyndighet med omfattende oppgaver. Denne myndigheten skal være uavhengig av de virksomheter som utfører flysikringstjenestene. I Norge er denne uavhengigheten sikret ved omorganiseringen av Luftfartsverket i 2000 der myndighetsrollen ble utskilt til Luftfartstilsynet, mens selve tjenesteutøvelsen lå igjen i Luftfartsverket, nå Avinor AS.

Forordningen fastslår at det er ønskelig å utvide felles europeisk luftrom- konseptet til stater utenfor EU, enten på grunnlag av avtaler med disse statene eller innenfor rammen av samarbeidet i Eurocontrol. EFTA-statene er blitt invitert til å delta som observatører i Felles luftrom-komiteen på uformell basis. Norge har deltatt fra starten av med to representanter - hhv. fra sivil og militær side.

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 550/2004 av 10. mars 2004 om yting av flysikringstjenester i Det felles europeiske luftrom (tjenesteytingsforordningen)

Forordningen om tjenesteyting innenfor et felles europeisk luftrom innebærer at alle virksomheter som yter flysikringstjenester må sertifiseres. Sertifiseringen skal foretas av tilsynsmyndigheten på tjenesteutøverens primære driftssted. Sertifikatet skal anerkjennes av andre EU-staters myndigheter. Tilsynsmyndigheten kan velge å delegere inspeksjon og kontroll av utøverne av flysikringstjenester til en «anerkjent organisasjon». Dette er nærmere regulert i rettsakten.

Forordningen gir Kommisjonen hjemmel til å vedta gjennomføringsregelverk (iht. vanlig komitologiprosedyre) som inneholder harmoniserte, detaljerte krav til utøvelsen av flysikringstjenesten og harmoniserte, detaljerte sikkerhetskrav for virksomheten; såkalte sertifiseringskrav. Det er Eurocontrols sikkerhetskrav som på denne måten innarbeides i EU-lovgivningen. Sertifiseringsforordningen ble vedtatt av Kommisjonen den 20. desember 2005. 4

Innenfor sitt eget luftrom skalmedlemsstatene utpeke leverandør(er) av lufttrafikktjeneste på eksklusiv basis for et angitt luftrom. Medlemsstatene kan således velge om de vil gi ansvaret for denne oppgaven til en enkelt leverandør, eller dele opp sitt luftrom i flere, mindre ansvarsområder. Medlemsstatene kanvelge om de vil utpeke leverandør(er) av flyværtjeneste. De øvrige formene for flysikringstjenester 5 skal kunne utføres av enhver som er sertifisert, og utpeking er derfor ikke tillatt.

Av rettsakten fremgår det at det ikke er nødvendig å benytte anbudsprosedyre ved utpeking av leverandør(er) av hhv. lufttrafikktjeneste og flyværtjeneste. For lufttrafikktjenestensdel er dette en direkte konsekvens av at det å yte lufttrafikktjeneste er forbundet med en offentlig myndighets utøvelse av fullmakter som ikke er av en økonomisk natur som kan begrunne bruk av EUs konkurranseregler. For flyværtjenesten slår fortalen til rettsakten uttrykkelig fast at det ikke er nødvendig å benytte anbudsprosedyre.

I den grad to eller flere medlemsstater har etablert en såkalt funksjonell luftromsblokk6 på tvers av landegrensene ved avtale dem imellom, må de også regulere fordelingen av tilsynsoppgaver mellom de berørte tilsynsmyndighetene.

Forordningen setter krav til utøvere av flysikringstjenester om å utarbeide detaljerte regnskaper som bl.a. identifiserer kostnadsgrunnlaget for de forskjellige kategorier av tjenester. Dette har sammenheng med hjemmelen for Kommisjonen til å fastsette gjennomføringsregelverket (iht. vanlige komitologiprosedyrer) som etablerer felles regler om en avgiftsordning for å finansiere tjenesteutøvelsen innenfor flysikringstjenester. Betydelige føringer for utformingen av avgiftsordningen finnes i tjenesteytingsforordningen, i form av en rekke nedfelte prinsipper. Dette vil være felles bestemmelser som må følges av alle utøvere av flysikringstjenester. Bl.a. er det en forutsetning for kryss-subsidiering mellom ulike kategorier av flysikringstjenester ved beregningen av slike avgifter at de er objektivt begrunnet og at dette klart fremkommer. Andre viktige prinsipper er at det skal sikres åpenhet om grunnlaget for avgiftene, og at eventuelle avgiftsfritak for noen kategorier brukere ikke skal veltes over på andre brukere av flysikringstjenestene.

Det har i lang tid vært arbeidet med å utforme gjennomføringsregelverket angående fastsettelse av flysikringsavgiftene - bl.a. i Kommisjonskomiteen. Gjennom dette arbeidet er prinsippene i rettsakten blitt betydelig nyansert, slik at medlemsstatene har relativt stor handlefrihet mht. finansieringen av flysikringstjenestene så lenge de overholder kravet om åpenhet og informasjon til brukerne av tjenestene. (Jfr. nærmere omtale i kapittel 6.)

Det forutsettes i rettsakten at det skal utarbeides et eget direktiv med felles krav til sertifisering av flygeledere. (Direktiv 2006/23/EF ble vedtatt 5. april 2006.)

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 551/2004 av 10. mars 2004 om organisering og bruk av Det felles europeiske luftrom (luftromsforordningen)

Anvendelsesområdet for luftromsforordningen er i utgangspunktet luftrommet over EUs medlemsstater der de er ansvarlige for utøvelsen av flysikringstjenesten iht. tjenesteytingsforordningen.

Forordningen innfører et skille mellom øvre og nedre luftrom. Skillet skal normalt være på flygenivå 285 (28 500 fot). Skillet mellom øvre og nedre luftrom har betydning for medlemsstatenes forpliktelse til omstrukturering av luftrommet. Forordningen forutsetter videre opprettelse av såkalte funksjonelle luftromsblokkerover flygenivå 285. I utgangspunktet skal oppdelingen være uavhengig av landegrensene for å sikre en mest mulig effektiv avvikling av flytrafikken. Hver medlemsstat beslutter imidlertid den konkrete oppdelingen av sitt eget luftrom, og opprettelsen av grenseoverskridende luftromsblokker betinger mellomstatlig avtale.

EU kan ikke fremtvinge etableringen av grenseoverskridende luftromsblokker. Det er ikke fastsatt noen tidsramme for oppdeling av luftrommet i funksjonelle luftromsblokker, og Kommisjonen har uformelt gitt uttrykk for at prosessen vil ta mange år. Imidlertid har Kommisjonen i en erklæring knyttet til lovgivningspakken meddelt at den etter 5 år vil vurdere situasjonen, og om nødvendig legge frem forslag til endringer i forordningen som innebærer større grad av overnasjonalitet i etableringen av funksjonelle luftromsblokker.

Iht. rettsakten skal Kommisjonen i løpet av 2006 utarbeide en rapport til Europaparlamentet og Rådet bl.a. om forutsetningene for evt. å utvide bestemmelsene vedr. opprettelse av funksjonelle luftromsblokker til luftrommet under flygenivå 285. Målsettingen er at en eventuell utvidelse skal besluttes innen utgangen av 2009.

Et annet viktig element i denne forordningen gjelder samordningen mellom sivile og militære brukere angående bruken av luftrommet. For dette formålet skal anvendes det konseptet som kalles «fleksibel bruk av luftrommet», slik det er utviklet av Eurocontrol. Hoveddelene av dette konseptet er allerede innført i Norge. Det er tatt inn en bestemmelse i forordningen om at anvendelse av konseptet kan suspenderes midlertidig av en medlemsstat hvis det medfører operasjonelle problemer. Forordningen gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette nærmere gjennomføringsbestemmelser iht. vanlige komitologiprosedyrer. Dette er gjort ved en Kommisjonsforordning av 23. desember 2005. 7 Ansvaret for å finne en hensiktsmessig forvaltning av luftrommet innenfor dette konseptet forblir et nasjonalt ansvar.

Det forutsettes også vedtatt annet gjennomføringsregelverk iht. vanlige komitologiprosedyrer, bl.a. om harmonisering av luftromsklassifisering. 8

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 552/2004 av 10. mars 2004 om samvirkingsevnen i Det europeiske nett for styring av lufttrafikken (samvirkingsforordningen) 9

Som en følge av den felles organiseringen og bruk av luftrommet, må det også utvikles og innføres felles krav til utstyr og systemer for styring av lufttrafikken. Hensikten med denne forordningen er å sikre samvirkingsevne 10 mellom ulike systemer, komponenter og tilhørende prosedyrer som benyttes i lufttrafikkstyringssystemet i Europa.

Forordningen fastsetter grunnleggende krav,samtidig som Kommisjonen får hjemmel til å vedta gjennomføringsbestemmelser iht. vanlige komitologiprosedyrer. Etter forordningen skal Kommisjonen gi europeiske standardiseringsorganisasjoner i oppdrag å utarbeide standarder for systemer og utstyr, og tilsvarende oppdrag til Eurocontrol når det gjelder prosedyrebeskrivelser. Standarder og prosedyrebeskrivelser får status som såkalte fellesskapsspesifikasjoner gjennom publisering i EF-tidende. Det er en rettslig presumpsjon for at etterlevelse av fellesskapsspesifikasjonene innebærer oppfyllelse av kravene i lovgivningen på området de dekker.

Videre legges det opp til en ordning med såkalte samsvarserklæringer. Disse skal sikre at komponenter og systemer oppfyller de tekniske kravene vedtatt iht. rettsakten. Medlemsstatene kan oppnevne såkalte «meldte organer», som får oppgaver i forbindelse med ordningen med samsvarserklæringer. Fremgangsmåten med samsvarserklæringer sammen med bruken av tekniske kontrollorganer som utpekes for å utføre bestemte kontrolloppgaver, er kjent fra andre produktområder som et middel for å sikre fri sirkulasjon av produkter innenfor EØS.

Iht. forordninger må nye komponenter og systemer som installeres eller tas i bruk oppfylle kravene i rettsakten f.o.m. 20. oktober 2005. Eksisterende komponenter og systemer må oppfylle kravene f.o.m. 20. april 2011.