3 Universell utforming i planer og planlegging
Ved å tenke universell utforming kan man gjennom planlegging skape løsninger som gjør det mulig for alle å delta i samfunnet, uavhengig av livsfase og funksjonsnivå. Hensynet til personer som er følsomme for ulike former for miljøpåvirkning, som astmatikeren og allergikere, skal også ivaretas når man planlegger.
Gjennom å la berørte delta i planleggingen bringes mangfoldet av brukere frem. Slik blir det mulig å ta hensyn til mennesker i alle aldersgrupper og med ulike ferdigheter og kapasitet, om de er har problemer med bevegelse, syn, hørsel eller forståelse, eller har nedsatt toleranse for forurensning og allergifremkallende stoffer.
Det er et mål i størst mulig grad å ta i bruk arkitektoniske virkemidler for å sikre universell utforming. Dette stiller krav til planlegging, oppfølging, gjennomføring og evaluering.
3.1 Universell utforming i plan- og bygningsloven
For å sikre at hensynet til universell utforming ivaretas i all planlegging og byggesaksbehandling står følgende i formålsparagrafen i plan- og bygningsloven:
«Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak» (§ 1-1, femte ledd).
Formålsparagrafen har betydning for tolkningen av de enkelte bestemmelsene i loven og tilhørende forskrifter.
Løsningene skal også være langsiktige (§ 1-1, fjerde ledd). Universell utforming i planlegging betyr løsninger som er funksjonelle, lett forståelige og brukbare for alle. Universell utforming skal være et gjennomgående perspektiv i alle deler av planprosessene fra overordnet plannivå til detaljnivå.
Lovens krav og bestemmelser gjelder alle som fremmer planer.
3.2 Universell utforming i alt nytt, oppgradering av det eksisterende
Vår bevissthet og kunnskap om hvorfor universell utforming og hvordan vi ivaretar det er heldigvis betraktelig hevet de siste årene. Alt nytt som planlegges og prosjekteres skal innfri kravene til universell utforming. Vi diskuterer ikke lenger om universell utforming er riktig, men vi diskuterer hvordan vi får til de beste løsningene.
I nye prosjekter skal dette løses gjennom nettopp det begrepet viser til: universelle løsninger slik at flest mulig kan bruke dem, og løsninger som er en integrert del av utformingen, av arkitekturen.
I allerede bygde omgivelser er utfordringene imidlertid større, her har vi fortsatt et langt lerret å bleke for å sikre brukbare omgivelser for flest mulig. I mange tilfeller er det mulig å oppgradere eksisterende bygg og infrastruktur slik at utformingen blir universell. Spesielt mange skoler er ikke universelt utformet – og dette er en utfordring som påligger både kommuner og fylkeskommuner.
3.3 Krav til plankart
Plankartene er en viktig del av arealplaner og gjelder både kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.
Definisjonen av en reguleringsplan er at den er et arealplankart med tilhørende beskrivelse og bestemmelser. Plankartene viser resultatet av vedtakene i kommunestyret. Kartene skal kunne leses på papir og skjerm.
Omtrent 7 % av alle menn og 0,5 % av alle kvinner er fargeblinde. Hvordan skal de da kunne se hva som er vedtatt av kommunestyret?
Flere bestemmelser til plan- og bygningslovens fastsetter hvilke arealformål, hensynssoner, juridiske linjer o.a. som kan brukes i arealplanen. Disse bestemmelsene er utdypet i forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften).
I Norge har vi lenge hatt en felles standard for hvordan plankart skal framstilles, med gjennomgående farger og symboler for alle plantyper. Det gjør at det er lett å sammenligne gamle og nye kart, og kommuneplaner og reguleringsplaner. Kart- og planforskriften stiller krav om hvordan en plan skal framstilles teknisk, se paragrafene 9 og 10. Disse tekniske kravene er fastsatt i nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister. I produktspesifikasjonen er krav til kartografi, som farge, skravur og linjer, gitt med hensyn til fargeblinde.
3.3.1 Plankart og hensynet til universell utforming
Kravene i kart- og planforskriften og nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister, er derfor svært viktige å følge av hensyn til universell utforming. Samtidig er skille mellom de ulike farger, skravurer og linjer til hjelp for alle for å forstå hva kommunestyret har vedtatt. Videre er bruk av feltkoder nyttig for å forklare hva arealene skal brukes til.
Veileder til forskrift 26. juni 2009 nr. 861 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften) har mer informasjon om den tekniske framstillingen av kartet til arealplaner.
Papirkart kan av og til bli vanskelige å forstå fordi det presenteres mye informasjon på en gang. Digitale kart gir bedre lesbarhet fordi informasjonen kan deles opp, målestokken kan endres og det kan legges inn direkte link til bestemmelser. Det arbeides stadig med å forbedre de digitale løsningene for kartframstilling av planer.
3.4 Oppgaver, myndighet og hensyn
Planer skal etter plan- og bygningslovens paragraf 3-1 første ledd punkt e) legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet. Videre skal planer etter første ledd bokstav f) fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Å legge hensynet til universell utforming til grunn i all planlegging er i tråd med disse kravene.
Alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen. Se mer i 3.6.1.
Statsforvalteren skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter loven. Regional planmyndighet skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver. Mange statsforvaltere og fylkeskommuner arrangerer plankonferanser eller nettverk for kommunene om planlegging der de orienterer om ulike plantema og gir veiledning i hvordan gjennomføre planlegging.
3.5 Planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredning
Noen av de innledende bestemmelsene i loven handler om generelle utredningskrav for regionale og kommunale planer. For planer som er omfattet av krav om planprogram og konsekvensutredning, gir forskrift om konsekvensutredninger utfyllende bestemmelser. Planprogram skal utarbeides for alle regionale planer, kommuneplaner og reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Forskrift om konsekvensutredninger gir utfyllende bestemmelser om planprogram.
3.5.1 Planprogram
For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det utarbeides et planprogram slik det står i plan- og bygningsloven § 4-1.
Planprogrammet skal beskrive formålet med planarbeidet, beskrive planprosessen med fremdriftsplan og opplegg for medvirkning, spesielt overfor grupper som antas å bli spesielt berørt. Det er viktig å involvere grupper som råd for personer med funksjonsnedsettelser og eldrerådet i prosessen, og slik kan rådet avtale med kommunen når i planprosessen det skal trekkes inn og avgi høringsuttalelser.
Plan- og bygningsloven § 4-1 sier videre at forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet. Fristen for å gi uttalelse skal være minst seks uker. Høringen er viktig for at myndigheter og interesser som dette får følge for får oversikt over aktuelle problemstillinger, behov for kartlegging og utredning og hvordan planforslaget påvirker deres interesser. Målet er å gi anledning til tidlig medvirkning, god informasjon og dialog og en forutsigbar prosess for alle involverte.
Dersom berørte regionale og statlige myndigheter på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram (§ 4-1 siste ledd).
Forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften 2017) gir utfyllende bestemmelser om krav til planprogram. Etter forskriften skal det i planprogrammet omtales hvilke forhold som skal utredes og hvilke metoder som er tenkt benyttet for å skaffe nødvendig kunnskap. Dette omfatter viktige tema og problemstillinger som vil være aktuelle i den konkrete saken, og som videre skal beskrives og vurderes i konsekvensutredningen. «Tilgjengelighet for alle til uteområder og gang- og sykkelveinett» er et utredningstema som listes opp i § 21. Dersom man antar at planforslaget kan få konsekvenser for forhold som går på tilgjengelighet og universell utforming, bør det i planprogrammet omtales hvordan dette skal redegjøres for i konsekvensutredningen.
3.5.2 Planbeskrivelse med konsekvensutredning
Alle forslag til planer etter loven skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området jf. § 4-2. Planbeskrivelsen bør omtale hvordan man skal ivareta universell utforming i planforslaget, og eventuelt i påfølgende byggesak.
For regionale planer og kommuneplaner med nye utbyggingsområder, samt for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – en konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn. Konsekvensutredningen skal tydelig skilles ut som en egen del av planbeskrivelsen.
I arbeidet med konsekvensutredning skal man systematisk gå igjennom og identifisere den kunnskapen som foreligger om forhold som kan bli berørt. § 21 i KU-forskriften lister opp en rekke forhold som skal identifiseres og utredes der det er nødvendig. «Tilgjengelighet for alle til friområder og gang- og sykkelveinett» er et forhold som skal utredes dersom det blir vesentlig berørt. Etter forskriften bør man derfor vurdere om planforslaget vil få konsekvenser for menneskers tilgjengelighet til uteområder og gang- og sykkelveier, og eventuelt redegjøre for virkningene og løsninger for å unngå det.
Listen i § 21 i KU-forskriften er ikke uttømmende, og i enkelte saker kan andre problemstillinger være relevante å se nærmere på. For eksempel kan det være naturlig med særlige vurderinger av forhold til universell utforming i planer som skal tilrettelegge for skysstasjoner, trafikk-knutepunkt, større parkanlegg eller torg.
I andre tilfeller kan omfanget av behov for utredning av et tema variere ut ifra konfliktsituasjon. Dersom et sentrumsområde med eldre bebyggelse skal reguleres, vil hensynet til kulturminner og hensynet til universell utforming være forhold som må avveies nøye. Dette må gjenspeiles i konsekvensutredningen, hvor det bør gjøres en særskilt vurdering av og redegjørelse for planforslagets konsekvenser for universell utforming.
Hensikten med utredningen er at man ved vedtak av planen skal ta tilbørlig hensyn til de vurderingene som er gjort, i dette tilfellet vurdering av planforslagets konsekvenser for universell utforming.
Departementet har gitt ut flere veiledere om konsekvensutredninger.
3.6 Medvirkning
Intensjonen i plan- og bygningsloven er at planlegging skal være transparent, åpen og sikre medvirkning. I formålsparagrafen 1-1 fjerde ledd er dette presisert:
«Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.»
Tidlig og god involvering sikrer at vi får synliggjort relevant kunnskap og viktige interesser. Det vil gi et bedre grunnlag for interesseavveiing og styrke planlegging som demokratisk arena. Det vil også kunne medvirke til å redusere konfliktnivået og heve kvaliteten på planene.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt ut en egen veileder om medvirkning.
3.6.1 Medvirkning fra alle sektorer for gode universelle løsninger
Alle sektorer/virksomhetsområder i kommunen og fylkeskommunen må delta i planleggingen helt fra starten av planprosessen for å sikre de gode universelt utformede løsningene.
Dette vil også være i tråd med kommuneloven § 13-1 og kommunedirektørens utredningsplikt som er å «påse at saken er forsvarlig utredet og gir et faktisk og rettslig grunnlag» før saken legges frem for det folkevalgte organet. Hvordan arbeidet er i kommunens administrasjon vil også være kommunedirektørens ansvar som leder av «den samlede administrasjonen».
Samarbeid med jevnlig kontakt, drøftinger og diskusjoner er viktig, og bidrar til at alle i kommunen eller fylkeskommunen får felles forståelse for hva som er utfordringene og for hvordan disse kan møtes og løses.
Siden planer kan omfatte bo- og nærmiljø, skoler, barnehager, turområder, gangveger, sykkelstier, by- og tettstedsentra, næringsområder og park- og grøntområder, må planleggerne samarbeide med de virksomhetsområdene (sektorene) som er ansvarlige for saksområdet, jf. § 1-4, andre ledd. Medarbeidere fra virksomheter som arbeider med tekniske tjenester, veg vann, avløp, barnehager og skoler, helse og omsorg, kultur, idrett, fritid, bolig, næring og eiendom må delta i planprosessen. Involvering gjelder også næringsavdelingen og økonomiavdelingen. De ansvarlige for kommunens daglige og framtidige drift er også sentrale, da de også kan bidra både med ideer og løsninger. Samtaler om erfaringer med ulike løsninger er også nyttig for å sørge for at fremtidig utforming blir bedre eller like god. Det gir også innsikt i hva dette dreier seg om. Her er også brukerinvolvering nyttig.
Alle er aktuelle og nødvendige samarbeidspartnere for å få gode universelle løsninger.
3.6.2 Råd for personer med funksjonsnedsettelse
For å sikre at grupper som ellers ikke så lett deltar i åpne medvirkningsprosesser skal få anledning til det, bestemmer kommuneloven § 5-12 at alle kommuner og fylkeskommuner har en lovfestet plikt til å opprette råd for personer med funksjonsnedsettelse.
I 2019 kom en forskrift om de tre medvirkningsorganene etter kommuneloven. Forskriften skal sikre en bred, åpen og tilgjengelig medvirkning fra eldre gjennom eldrerådet i alle saker som gjelder dem, personer med funksjonsnedsettelse gjennom rådet for personer med funksjonsnedsettelse i alle saker som gjelder dem og fra ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom i alle saker som gjelder ungdom.
Det er utarbeidet veiledere for alle de tre rådene der det går frem hvilke regler som gjelder og hvilke plikter kommunene har. Veilederne har også flere gode eksempler på hvordan rådene og andre deler av kommunen kan arbeide.
Det er viktig at kommunene og fylkeskommunene vurderer om de som skal medvirke i planprosessene har fått tilstrekkelig kunnskap om temaet og om de forstår informasjonen de mottar, slik at alle har samme kunnskapsnivå om planforslaget.
Kommunen og fylkeskommunene anbefales å trekke rådene med fra start, og rådene selv bør være aktive for å få en god dialog.
3.6.3 Medvirkning fra dem som blir berørt av planen
I plan- og bygningslovens § 5-1 første ledd sies at «Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning». Dette betyr at statlige, regionale, kommunale og private planleggere må gjennomføre medvirkning. Kommunen er gitt et ekstra ansvar for å se til at medvirkning gjennomføres. Det står i § 5-1 femte ledd:
«Kommunen skal påse at dette [medvirkningen] er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.»
Det ikke er like lett for alle å delta i møter, lese plandokumenter eller brev om planarbeid. Derfor er kommunene i paragrafens tredje ledd, pålagt «… et særlig ansvar for å sikre medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging», og fjerde ledd «Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.»
Rådene for personer med funksjonsnedsettelse bør trekkes inn tidlig i planprosessen. Jo tidligere, jo bedre. Jo tidligere man får lagt inn de gode løsningene, jo bedre er det, det er ofte også enklere og rimeligere.
Befaringer er nyttige og kan gi verdifull informasjon og forståelse av situasjonen.
Å korrigere eller rette opp uheldige løsninger i bygg og utearealer tar lengre tid og er dyrere enn å lage gode løsninger helt i starten. Ofte kan rådet for personer med funksjonsnedsettelse belyse forhold planleggere og utbyggere ikke ser. Å vurdere planer for tiltak underveis, se hvordan tiltakene faktisk ser ut til å bli og vurdere helheten på vei til endelig resultat er ofte nyttig. En kan også da spare eventuelle kostnader for justeringer etter at tiltaket er gjennomført.
3.6.4 Om regionalt planforum
Her vil vi trekke frem regionalt planforum som en nyttig arena for å få universell utforming frem på bordet som et hensyn alle må ivareta. Se veilederen om regionalt planforum på www.planlegging.no.
3.7 Innsigelser med begrunnelse i universell utforming
Fylkeskommunen og statsforvalteren kan etter plan- og bygningslovens § 5-4 fjerde ledd, fremme innsigelser med begrunnelse i universell utforming:
«Dersom planforslag er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlige planretningslinjer, statlig eller regional planbestemmelse eller overordnet plan.»
Manglende universell utforming kan defineres som diskriminering i Lov om likestilling og forbud mot diskriminering. En klage over brudd på bestemmelsene om universell utforming kan bringes inn for Diskrimineringsnemnda etter bestemmelse i diskrimineringsombudsloven. Se mer i kapittel om Konvensjoner, direktiver mv. om universell utforming relatert til planlegging.
Se departementets øvrige veiledere på www.planlegging.no som omtaler innsigelser.
3.8 Forholdet til forvaltningsloven og klage
Forvaltningsloven gjelder også for behandling av saker etter plan- og bygningsloven. Det er imidlertid egne regler om saksbehandling i plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens egne regler går i såfall foran reglene i forvaltningsloven.
Klagereglene i forvaltningsloven om f.eks. klagefrist og hvem som kan klage gjelder som ellers i forvaltningen.
Plan- og bygningslovens § 1-9 sier imidlertid at:
- Det i byggesaken ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon.
- Statlig organ, som Sametinget, regionalt organ og kommune kan påklage enkeltvedtak som direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Denne klageadgangen gjelder ikke i plansaker der vedkommende myndighet er gitt anledning til å fremme innsigelse.
- Det kan kun klages på samme grunnlag én gang. Det betyr at dersom det er klagd over manglende krav til opparbeidelse av uteareal i reguleringsplan, så kan man ikke begrunne en klage over gitt byggetillatelse med at det i planen ikke var stilt krav til opparbeidelse av uteareal i reguleringsplanen.
Reglene om rett til innsyn i dokumenter etter offentlighetsloven og miljøinformasjonsloven gjelder også for saker etter plan- og bygningsloven. Retten gjelder også for alternative utkast til planer etter plan- og bygningsloven.
3.9 Nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer
Hvert fjerde år skal regjeringen utarbeide Nasjonale forventninger til regional og kommunal planleggingi tråd med § 6-1. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019-2023 ble utgitt i mai 2019. På side 29 gis det klare forventninger til at hensynet til universell utforming skal vektlegges:
- Kommunene planlegger for et tilbud av tilrettelagte boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne.
- Kommunene planlegger aktivt for å motvirke og forebygge levekårsutfordringer og bidrar til utjevning av sosiale forskjeller. Kommunene legger universell utforming til grunn i planlegging av omgivelser og bebyggelse og ivaretar folkehelsehensyn i planleggingen.
Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegginglegger også klare føringer for universell utforming i planleggingen. Under punkt 4 Retningslinjer for samordning av bolig-, areal- og transportplanleggingen sies det i 4.8:
«Planleggingen skal ta høyde for universell utforming og tilgjengelighet for alle, og ta hensyn til den delen av befolkningen som har lav mobilitet.»