1 Innledning

1.1 Om veilederen

Temaet for denne veilederen er statsforvalterenes oppfølging av kommuner som er i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll). Dette er kommuner som er i økonomisk ubalanse, eller som ikke har vedtatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innenfor de fristene som gjelder.

Kommuneloven § 28-1 og § 28-5 gir regler om inn- og utmelding av kommuner i ROBEK. I denne veilederen (del 1) orienterer departementet om hvordan statsforvalteren skal praktisere disse reglene. Veilederen omfatter og viderefører retningslinjene som departementet tidligere har gitt til statsforvalteren i brev av 3. januar 2024. Det er ikke gjort endringer i disse retningslinjene, men denne veilederen erstatter nevnte brev.

Statsforvalteren skal i henhold til kommuneloven § 28-3 kontrollere lovligheten av vedtak om årsbudsjett, og godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler truffet av kommuner i ROBEK. Delegeringen av departementets myndighet til statsforvalteren er fastsatt i forskrift 30. august 2019 nr. 1096. I denne veilederen (del 2) orienterer departementet om hvordan statsforvalteren skal praktisere disse oppgavene.

Del 3 omhandler praktiseringen av reglene for forlenget inndekningstid, jf. kommuneloven § 14-11.

I del 4 trekker departementet frem flere temaer som er aktuelle for statsforvalteren i dialogen med og veiledningen av kommunene. Denne delen gjelder generelt for statsforvalterenes veiledning om kommuneøkonomi overfor kommunene, og retter seg ikke bare mot oppfølgingen av kommunene i ROBEK.

Hovedmålgruppen for veilederen er statsforvalteren. Samtidig kan veilederen også være nyttig for kommunene og fylkeskommunene. Praktiseringen av reglene gjelder på samme måte for kontroll og oppfølging av fylkeskommuner i ROBEK. Dette håndteres av departementet selv og er ikke delegert til statsforvalteren.

Formålet med veilederen er tredelt. Departementet ønsker for det første å gi en nærmere omtale av kommunelovens regler for kontroll og oppfølging av kommuner i økonomisk ubalanse (ROBEK). For det andre er det et mål å legge til rette for en ensartet praksis i statsforvalterens oppfølging av regelverket. For det tredje er det et mål å legge til rette for at statsforvalteren kan veilede kommuner med økonomiske utfordringer på en måte som bidrar til at kommunene så raskt som mulig kan oppnå økonomisk balanse.

1.2 Kort om ROBEK-ordningen

1.2.1 Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK)

ROBEK er et statlig register over kommuner med økonomisk ubalanse og som er underlagt statlig kontroll av årsbudsjettet og godkjenning av låneopptak. Ordningen er regulert i kommuneloven kapittel 28. Formålet med ordningen er å bidra til at kommuner gjenvinner økonomisk balanse. Ordningen gjelder på samme måte for fylkeskommuner.

Kommuner med økonomisk ubalanse føres inn i registeret når kommunen oppfyller vilkårene i kommuneloven § 28-1 første ledd. Kommunen skal meldes inn i ROBEK hvis:

• kommunestyret har vedtatt driftsbudsjettet eller økonomiplanen (driftsdelen) med merforbruk
• kommunen har fått et merforbruk i årsregnskapet som dekkes inn over flere enn to år
• kommunen har fått et oppsamlet merforbruk i årsregnskapet som er større enn tre prosent av driftsinntektne
• kommunstyret ikke har vedtatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innenfor gjeldende frister

Regelverket for innmelding i og utmelding fra ROBEK (§ 28-1 og § 28-5) er omtalt i veilederen del 1 (kapittel 2)

1.2.2 Budsjettkontroll og lånegodkjenning. Statsforvalterens plikter

Kommuner i ROBEK er underlagt statlig kontroll av årsbudsjettet og godkjenning av låneopptak, jf. kommuneloven § 28-3 første til tredje ledd. Dette innebærer at statsforvalteren skal foreta lovlighetskontroll av årsbudsjettet, hvor kontroll med realismen og balansen i budsjettet er sentralt. Statsforvalteren skal også godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler. Statsforvalteren har fullmakt til å nekte godkjenning. Godkjenningsordningen begrenser kommunens handlefrihet når det gjelder låneopptak og dermed muligheten for å foreta investeringer. Dette skal bidra til at kommunens låneopptak er økonomisk forsvarlig og at kommunen skal gjenvinne økonomisk balanse.

Regelverket for statsforvalterens lovlighetskontroll av årsbudsjettet og godkjenning av låneopptak er omtalt i veilederen del 2 (kapittel 3 til 5).

1.2.3 Forlenget inndekningstid

Kommuneloven stiller krav om at kommuner skal dekke inn merforbruk senest fire år etter at det oppsto, jf. § 14-11 andre ledd første punktum. Loven gir samtidig en begrenset mulighet for at kommuner forutsatt departementets godkjenning, kan ha en inndekningsplan som er lengre enn fire år, jf. kommuneloven § 14-11 andre ledd andre punktum. I praksis gjelder bestemmelsen kun for kommuner i ROBEK. Vilkåret for å benytte denne adgangen er at de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av å dekke inn et merforbruk innen fire år vil bli uforholdsmessig store. Terskelen for forlenget inndekningstid ligger høyt.

Myndigheten til å godkjenne vedtak om forlenget inndekning ligger hos departementet og er ikke delegert til statsforvalteren. Statsforvalteren har en veiledningsrolle overfor kommunen, og skal gi sine anbefalinger til departementet før departementet behandler slike saker.

Dette er omtalt i veilederen del 3 (kapittel 6).

1.2.4 Tiltaksplan. Kommunens plikter

Kommunestyret i ROBEK-kommuner har en plikt til å fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse, jf. kommuneloven § 28-4 andre ledd. Tiltaksplanen skal bidra til å styrke kommunens egen styring og bidra til at nødvendige endringer blir gjennomført. Tiltaksplanen skal omfatte både innsparings- og omprioriteringstiltakene som må innarbeides i økonomiplanen og årsbudsjettet (budsjettiltak), og tiltak for å få kontroll med den løpende ressursbruken mv. (bedre systemer og rutiner for økonomistyringen).

Kommuneloven § 28- 4 tredje ledd gir frister for å fastsette tiltaksplanen. Formålet med fristene er at kommunens arbeid med å utarbeide tiltak for å få kontroll på økonomien ikke utsettes.

For kommuner som blir meldt inn i ROBEK som følge av at økonomiplanen eller årsbudsjettet er vedtatt med merforbruk, noe som vanligvis skjer på nyåret, skal kommunestyret fastsette tiltaksplanen senest 30. juni i det året kommunen blir meldt inn. Den samme fristen gjelder for kommuner som blir meldt inn i ROBEK fordi fristen for å vedta økonomiplanen eller årsbudsjettet ikke er overholdt. Fristen sammenfaller med perioden det er naturlig å revidere inneværende års budsjett.

For kommuner som blir meldt inn i ROBEK som følge av at driftsregnskapet viser merforbruk, noe som vanligvis skjer på sensommeren, skal kommunestyret fastsette tiltaksplanen senest 31. desember i det året kommunen blir meldt inn. Fristen sammenfaller med fristen for å vedta kommende års økonomiplan og økonomiplan. Den samme fristen gjelder for kommuner som blir meldt inn i ROBEK fordi fristen for å vedta årsregnskapet ikke er overholdt.

Tiltaksplanen skal sendes til statsforvalteren til orientering.

Statsforvalterens veiledningsrolle overfor ROBEK-kommunene omfatter også veiledning om tiltaksplanen. Dette omtales i veilederen del 4 (kapittel 7).