Del 3 Inndekning av merforbruk. Forlenget inndekningstid
6 Regelverket og prosedyrer for godkjenning av vedtak om forlenget inndekningstid etter kommuneloven § 1411
6.1 Unntaksvis adgang til forlenget inndekningstid
Et merforbruk i driftsregnskapet til kommunekassen skal som utgangspunkt dekkes inn senest det andre året etter at det oppsto, jf. kommuneloven § 14-11 første ledd. Kommunestyret kan imidlertid, hvis kommunestyret finner det nødvendig («i særlige tilfeller»), vedta at et merforbruk i driftsregnskapet til kommunekassen skal dekkes inn senest fire år etter at det oppsto, jf. § 14-11 andre ledd første punktum.
Loven gir samtidig en begrenset mulighet for at kommunestyret, med departementets godkjenning, kan vedta en inndekningsplan som er lengre enn fire år. Vilkåret for å benytte denne adgangen er at de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av å dekke inn et merforbruk innen fire år vil bli uforholdsmessig store. Et vedtak om at merforbruket skal dekkes inn over en periode på flere enn fire år etter at det oppsto, er ikke gyldig uten departementets godkjenning. Departementets godkjenning forutsetter at nevnte vilkår er oppfylt, jf. kommuneloven § 14-11 andre ledd andre punktum. Myndigheten til å godkjenne vedtak om forlenget inndekning ligger hos departementet og er ikke delegert til statsforvalteren. Det vil si at det er departementet selv som avgjør om en kommune skal få godkjent en forlenget inndekningsplan.
Godkjenning av forlenget inndekningstid forutsetter at kommunestyret har truffet vedtak om dette. Departementet foretar ikke «forhåndsgodkjenninger» av ønsker fra kommuner om forlenget inndekningstid før det er truffet vedtak. Dialogen om behov og muligheter for forlenget inndekningstid må foregå mellom kommunen og statsforvalteren før saken sendes til departementet.
Godkjenning av forlenget inndekningstid forutsetter at kommunen allerede har opparbeidet seg et merforbruk i regnskapet. Ordningen åpner ikke for at departementet kan gjøre unntak fra kravet i § 14-10 om at økonomiplanen og årsbudsjettet skal fastsettes med balanse, altså uten merforbruk på bunnlinjen. Departementet kan altså ikke på forhånd godkjenne at en kommune utarbeider et årsbudsjett og en økonomiplan med merforbruk som deretter skal dekkes inn over lengre tid enn fire år.
Statsforvalteren skal veilede og ha dialog med kommuner hvor spørsmål om forlenget inndekningstid har blitt aktualisert. Statsforvalteren må også følge opp eventuelle kommuner som ikke dekker inn merforbruk innenfor fire år, og som ikke har en forlenget inndekningsplan, slik at kommunen får en godkjent inndekningsplan på plass.
6.2 Vilkåret for forlenget inndekningstid
Vilkåret for å kunne benytte adgangen til forlenget inndekningstid er at de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av å dekke inn et merforbruk innen fire år (etter at det oppstod) vil bli uforholdsmessig store. Vurderingen av om vilkåret er oppfylt, er en skjønnsmessig vurdering. Lovforarbeidene gir ikke detaljerte retningslinjer for denne vurderingen. Terskelen ligger imidlertid høyt, slik at det må foreligge sterke grunner som tilsier at kommunen ikke kan foreta inndekning innenfor fire år uten at det medfører uforholdsmessige store konsekvenser. Det er lagt til grunn at bestemmelsen skal praktiseres strengt og at det bare unntaksvis gis dispensasjon fra hovedregelen om maksimalt fire års inndekningstid.
Vurderingen av om vilkåret for forlenget inndekningstid er oppfylt er en individuell og konkret vurdering i den enkelte sak. Vurderingen må i praksis ta utgangspunkt i størrelsen på merforbruket i forhold til kommunens nivå på driftsinntektene. Merforbruk av en betydelig størrelse kan gi grunnlag for forlenget inndekningstid, mens små merforbruk normalt innebærer at vilkåret ikke vil være oppfylt. I vurderingen vil kommunens inntektsnivå kunne ha betydning. Et høyere inntektsnivå vil som utgangspunkt trekke i retning av at det skal mer til før vilkåret er oppfylt. Også kommunens størrelse vil kunne være et vurderingsmoment, da størrelsen på kommunens virksomhet og økonomi kan ha betydning for kommunens handlingsrom.
Merforbruket må være så stort sett i forhold til kommunens økonomi at inndekning innenfor fire år etter at det oppstod vil medføre uforholdsmessige konsekvenser. Et vurderingsmoment vil være om det er praktisk mulig for kommunen å foreta inndekning innenfor fire år uten at det vil kreve så store reduksjoner i tjenestetilbudet at innbyggerne ikke får de tjenestene som de gjennom annet lovverk skal ha. Manglende lokalpolitisk vilje til å gjennomføre strukturelle endringer i tjenestetilbudet eller å unnlate å utnytte inntektspotensialet til kommunen, er ikke tilstrekkelige grunner alene for å oppfylle vilkåret for forlenget inndekningstid. .
I de fleste tilfellene vil oppsamlete merforbruk skyldes at kommunen har hatt et utgiftsnivå som ikke er tilpasset kommunens inntektsrammer. Kommunene har en plikt til å tilpasse seg balansekravet, som innebærer at omstilling vil være nødvending for å redusere utgiftsnivået til et bærekraftig nivå. Ordningen med forlenget inndekningstid skal ikke legge til rette for å utsette nødvendige omstillinger og viderføring av et et utgiftsnivå som ikke er tilpasset kommunens framtidige inntektsnivå. Godkjenning av forlenget inndekningstid skal derfor som utgangspunkt bygge på at kommunen planlegger og skal gjennomføre nødvendige omstillinger med varig effekt, og at dette er innarbeidet i kommunens økonomiplan, årsbudsjett og tiltaksplan.
For de tilfellene der vilkåret for forlenget inndekningstid er oppfylt, er det er lagt opp til at adgangen til å forlenge inndekningsperioden praktiseres med ti år som en øvre grense for inndekningstid. Som en klar hovedregel vil departementet ikke godkjenne inndekningstider lengre enn ti år. Departementet vil bare helt unntaksvis godkjenne inndekning utover ti år, dersom det i enkelttilfeller senere viser seg at inndekning innenfor ti år likevel ikke er mulig å gjennomføre.
6.3 Krav til vedtak og begrunnelse
Før et kommunestyre treffer vedtak om forlenget inndekning, må kommunen selv synliggjøre og begrunne at vilkåret for et slik vedtak er oppfylt, det vil si gi en vurdering av hvorfor de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av å dekke inn et merforbruk innen fire år, vil bli uforholdsmessig store.
Vedtaket må inneholde en konkret tidsplan for inndekningen, og kan ikke være tidsubegrenset eller uspesifisert. Det vil si at planen må angi hvor mange år inndekningen skal foretas over og hvor stort beløp av merforbruket som skal dekkes inn det enkelte år. Tidsplanen skal ikke være lengre enn nødvendig.
Kommunen har ansvaret for at saken og vedtaket opplyses og begrunnes så godt som mulig, før det treffes vedtak og før saken sendes videre til statsforvalteren. For eksempel må de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene ved å dekke inn merforbruket innenfor fire år, framgå av saken.
Statsforvalteren bør på et tidligst mulig tidspunkt, og før kommunen treffer vedtak, ha dialog med kommunen for å veilede om vilkårene for forlenget inndekningstid og om hvordan kommunen skal kunne fremme en søknad som belyser saken best mulig for statsforvalteren og departementet. Statsforvalteren bør også gi sine foreløpige vurderinger til kommunen om hvor lang inndekningstid det kan være rimelig å forvente innenfor lovens vilkår.
Perioden for eventuell forlenget inndekning bør være så kort som mulig. De største delene av inndekningen bør foretas i første halvdel av inndekningsperioden, og ikke mot slutten av perioden. Åpningen for forlenget inndekningstid skal ikke legge til rette for at kommunen skyver de økonomiske utfordringene foran seg og belaster fremtidige kommunestyrer og innbyggere.
6.4 Nærmere om saksgangen og statsforvalterens oppgaver
Når kommunestyret har fattet et vedtak om forlenget inndekningstid, skal kommunen sende saken til statsforvalteren. Statsforvalteren går deretter gjennom kommunens vedtak og økonomi. Statsforvalteren skal vurdere om lovens vilkår for forlenget inndekningstid er oppfylt, og i så tilfelle hva som er en rimelig inndekningstid innenfor lovens rammer.
Dersom kommunen ikke har opplyst saken tilstrekkelig til at statsforvalteren og departementet kan vurdere og behandle saken, må kommunen oversende manglende opplysninger til statsforvalteren før videre saksbehandling. Dersom det er snakk om formelle feil eller uklarheter i vedtaket, bør statsforvalteren få klargjort dette fra kommunen. Omfanget av feil/uklarhet vil avgjøre om dette krever ny politisk behandling.
Dersom statsforvalteren ikke er enig i kommunens vurdering, må statsforvalteren i første omgang ta dette opp med kommunen. Dersom statsforvalteren klart mener at lovens vilkår for forlenget inndekningstid ikke er oppfylt, bør statsforvalteren som utgangspunkt be kommunen vurdere vedtaket på nytt. Departementet vil normalt legge stor vekt på statsforvalterens vurderinger og anbefalinger, og det vil derfor som utgangspunkt ikke være hensiktsmessig å oversende saker som ikke er velbegrunnete til departementet.
Dersom statsforvalterens vurdering er at kommunens vedtak ikke bør godkjennes slik det foreligger, bør statsforvalteren samtidig vurdere om kommunen likevel bør innvilges en kortere forlenget inndekningstid enn det kommunen selv har vedtatt. Før en justert inndekningsplan med justerte inndekningsbeløp per år oversendes til departementet, bør statsforvalteren ha ny dialog med kommunen om forslag til justert plan. Som utgangspunkt bør kommunen selv utarbeide en justert plan som statsforvalteren kan anbefale.
Statsforvalteren skal opplyse saken tilstrekkelig til at departementet kan vurdere og avgjøre saken. Ved oversendelsen av saken til departementet, skal saken inneholde statsforvalterens vurdering av om lovens vilkår for forlenget inndekningstid er oppfylt og statsforvalterens vurdering og anbefaling av om kommunens vedtak bør godkjennes eller ikke. Statsforvalteren kan som nevnt også anbefale en kortere forlenget inndekningstid enn det kommunen selv har vedtatt. Dersom statsforvalteren skulle komme til en annen konklusjon enn kommunen, må statsforvalteren begrunne dette.
Gitt at det har vært en god prosess og dialog mellom kommunen og statsforvalteren i forkant av kommunens vedtak og søknad, vil statsforvalteren i flere tilfeller kunne gi en anbefaling som er i tråd med kommunens vedtak. Departementet tar den endelige avgjørelsen. Departementet vil normalt legge vekt på statsforvalterens vurderinger og anbefalinger.
Dersom departementet ikke godkjenner kommunestyrets vedtak om å dekke inn underskudd over mer enn fire år, vil kommunestyret måtte fatte et nytt vedtak om inndekning med en ny inndekningsplan. Også i de tilfellene der departementet mener det er hensiktsmessig å gi tillatelse til at underskuddet dekkes inn over mer enn fire år, men likevel over en kortere periode enn det som var vedtatt, vil kommunen bli bedt om å fatte et nytt vedtak.