Del 2 Statsforvalterens budsjettkontroll og lånegodkjenning

3 Lovlighetskontroll av årsbudsjettet etter kommuneloven § 28-3

3.1 Plikten til å gjennomføre lovlighetskontroll av årsbudsjettet

3.1.1 Innledning

For kommuner som er registrert i ROBEK, skal statsforvalteren foreta lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak om årsbudsjett, jf. kommuneloven § 283. Bakgrunnen for lovlighetskontrollen av budsjettet er at det å ha et realistisk og balansert budsjett er avgjørende for at kommunen skal få kontroll med økonomien.

Lovlighetskontrollen skal foretas uavhengig av hva som er årsaken til at kommunen er innmeldt i ROBEK. Dette gjelder også dersom kommunen er meldt inn etter § 281 første ledd bokstav b til g, det vil si av andre grunner enn at årsbudsjettet er vedtatt med merforbruk.

Dersom kommunen registreres i ROBEK på bokstav e fordi årsbudsjettet ikke er vedtatt innen fristen, gjennomføres lovlighetskontrollen etter § 283 når årsbudsjettet er vedtatt. Se også punktene 3.1.2 og 3.1.3.

Kommuneloven § 28-3 første ledd gir ikke hjemmel for lovlighetskontroll av vedtak om økonomiplan eller årsregnskap. For eksempel gir bestemmelsen ikke grunnlag for lovlighetskontroll av kommunens økonomiplan selv om økonomiplanen er vedtatt med merforbruk og kommunen meldes inn i ROBEK etter bokstav b. Lovlighetskontroll av vedtak om økonomiplan eller årsregnskap må eventuelt foretas etter statsforvalterens eget initiativ med hjemmel i § 27-1 andre ledd. Se også punkt 3.4 om forholdet mellom lovlighetskontroll etter § 27-1 og § 28-3.

Statsforvalteren har for øvrig i visse tilfeller også plikt til å kontrollere lovligheten av vedtak om årsregnskap. Dette gjelder hvis regnskapsrevisor har avgitt negativ revisjonsberetning og årsregnskapet ikke er endret for å rette opp dette, jf. § 28-6. Denne plikten gjelder overfor alle kommuner, og ikke bare kommuner i ROBEK.

3.1.2 Lovlighetskontroll av inneværende års budsjett. Frister.

Det er inneværende års budsjett som skal lovlighetskontrolleres. Dersom en kommune for eksempel vedtar budsjettet for 2026 i ubalanse og blir meldt inn etter § 28-1 første ledd bokstav a, skal statsforvalteren kontrollere lovligheten av vedtaket om årsbudsjettet for 2026. Det vil som utgangspunkt være det opprinnelige vedtaket om årsbudsjett som skal lovlighetskontrolleres.

Statsforvalteren bør gjennomføre lovlighetskontrollen så snart som mulig, for å bidra til at kommunen kan vedta et nytt budsjett tidligst mulig i budsjettåret dersom lovlighetskontrollen medfører at budsjettvedtaket blir opphevet. Som følge av dette har departementet fastsatt veiledende frister for gjennomføring av lovlighetskontrollen.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av et vedtak om årsbudsjett eller økonomiplan, skal statsforvalteren normalt foreta lovlighetskontrollen av årsbudsjettet (og godkjenning av låneopptak) senest innen utgangen av mars.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av manglende vedtak om årsbudsjett eller økonomiplan, skal statsforvalteren foreta lovlighetskontrollen av inneværende års budsjett (og godkjenning av låneopptak) innen utgangen av februar, eller innen rimelig tid etter at kommunen har gjort vedtak om årsbudsjett.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av et vedtak, eller manglende vedtak, om årsregnskap, skal statsforvalteren normalt foreta lovlighetskontrollen av inneværende års budsjett (og godkjenning av låneopptak) senest innen utgangen av september. På dette tidspunktet foretas lovlighetskontroll av det reviderte årsbudsjettet, se også punkt 4.1.2.

3.1.3 Lovlighetskontroll av årsbudsjettet før utmelding

Uavhengig av årsaken til hvorfor kommunen er registrert i ROBEK, skal statsforvalteren gjennomføre lovlighetskontrollen av årsbudsjettet etter § 28-3 før utmelding kan skje etter § 28-5.

Dersom en kommune for eksempel vedtok budsjettet for 2025 i ubalanse og ble meldt inn etter § 28-1 første ledd bokstav a, skal statsforvalteren kontrollere lovligheten av vedtaket om årsbudsjett for 2026 før kommunen eventuelt meldes ut av ROBEK i 2026.

Dersom en kommune for eksempel ble registrert i ROBEK i 2022 etter § 28-1 første ledd bokstav c (inndekning av merforbruk over flere enn to år), og skal meldes ut i 2026 fordi årsregnskapet for 2025 viser at merforbruket er dekket inn, vil statsforvalteren allerede ha gjennomført lovlighetskontroll av det ordinære årsbudsjettet for 2026. I slike tilfeller er det ikke nødvendig å gjennomføre lovlighetskontroll av det reviderte budsjettet for 2026 før utmelding.

3.2 Innholdet i lovlighetskontrollen etter § 28-3

Lovlighetskontrollen av årsbudsjettet etter § 28-3 skal som utgangspunkt gå ut på det samme som når det gjennomføres lovlighetskontroll med andre typer vedtak, jf. kommuneloven § 27-3 første ledd. Lovlighetskontrollen skal således være en kontroll av om vedtaket har et lovlig innhold, om det er truffet av noen som har myndighet til å treffe et slikt vedtak, og om det har blitt til på lovlig måte. Det vises til departementets veileder om lovlighetskontroll som gir generelle retningslinjer om dette.

Ved lovlighetskontroll av årsbudsjettet etter § 28-3, vil hovedpunktene være som følger:

Om avgjørelsen er truffet av noen som har myndighet til å treffe et slikt vedtak

Det følger av kommuneloven § 14-2 at kommunestyret selv skal vedta årsbudsjettet. Statsforvalteren skal derfor kontrollere at det er kommunestyret som har vedtatt årsbudsjettet.

Om vedtaket har blitt til på en lovlig måte

Lovlighetskontrollen innebærer en prøving av om saksbehandlingsreglene er fulgt. Generelt kan dette gjelde regler for saksbehandling som fremgår av kommuneloven og forvaltningsloven, men også eventuelle saksbehandlingsregler i særlovgivningen. Ved lovlighetskontroll av årsbudsjettet etter § 28-3, vil denne kontrollen som et utgangspunkt være kontroll av om behandlingen av årsbudsjettet har fulgt kommuneloven § 14-3 første, tredje og fjerde ledd. Men det kan også være aktuelt å kontrollere om saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer i kommuneloven kapittel 11 er overholdt ved behandlingen av årsbudsjettet. Kontrollen vil i utgangspunktet måtte avgrenses til det som fremgår av saksdokumentene.

Formannskapet skal innstille til vedtak om årsbudsjett. I kommuner med parlamentarisk styreform innstiller kommunerådet til vedtak. Statsforvalteren skal derfor kontrollere at det er formannskapet, eventuelt rådet, som har innstilt til vedtak.

Innstillingen til årsbudsjett, med alle forslag til vedtak som foreligger, skal offentliggjøres minst 14 dager før kommunestyret behandler den. Statsforvalteren skal kontrollere at dette kravet er overholdt. Kravet om offentliggjøring gjelder ikke for innstillinger om endring i vedtatt årsbudsjett, og er derfor ikke aktuelt dersom det foretas lovlighetskontroll av revidert årsbudsjett.

Kommunestyret skal vedta årsbudsjettet for kommende år før årsskiftet. Statsforvalteren skal kontrollere at fristen er overholdt.

Om vedtaket har et lovlig innhold

Lovlighetskontrollen innebærer en prøving av om årsbudsjettets innhold er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Det er en rekke bestemmelser i kommuneloven med tilhørende forskrifter som stiller krav til innholdet i årsbudsjettet. I kommuneloven § 283 er lovlighetskontrollen ikke avgrenset til kun bestemte forhold. En fullstendig kontroll av om alle sider ved og enkeltelementer i årsbudsjettet er innholdsmessig lovlig vil imidlertid bli omfattende, og vil heller ikke være nødvendig eller hensiktsmessig ettersom lovlighetskontrollen av årsbudsjettet etter § 28-3 primært har som formål å støtte opp under at kommunen har økonomisk styring og gjenvinner økonomisk balanse. Ved lovlighetskontroll etter § 28-3 er det derfor ikke krav om at kontrollen er fullstendig og dekker alle sider ved budsjettet.

Ut fra det primære formålet med kontrollen, skal statsforvalteren prioritere kontroll av om realismekravet i § 14-4 tredje ledd og balansekravet i § 14-10 er oppfylt.

Også andre innholdskrav kan etter omstendighetene være grunnlag for nærmere kontroll, for eksempel skillet mellom drift og investering i § 14-9 eller sentrale bestemmelser i budsjett- og regnskapsforskriften. Kontrollen av de innholdsmessige sidene av årsbudsjettet omtales nærmere i punkt 4.

Avgrensninger

Det er bare de offentligrettslige sidene ved en avgjørelse som kan lovlighetskontrolleres, jf. § 27-3 tredje ledd. Videre har statsforvalteren kun myndighet til å overprøve lovligheten av vedtaket, og ikke vedtakets hensiktsmessighet (kommunens frie skjønn). Verken kommunens politiske vurderinger eller hensiktsmessigheten av en avgjørelse kan dermed kontrolleres. Det vises her til departementets veileder for lovlighetskontroll som gir en generell omtale av dette.

3.3 Virkninger av lovlighetskontrollen

3.3.1 Iverksettelse av vedtaket om årsbudsjett

Kommunens vedtak om årsbudsjett er gyldig idét vedtaket er truffet, og kan iverksettes av kommunen selv om statsforvalteren skal utføre lovlighetskontroll.

Lovlighetskontroll fører i seg selv ikke til at iverksettelsen av årsbudsjettet utsettes. Utsatt iverksettelse vil kun skje når dette er bestemt med hjemmel i § 27-3.

3.3.2 Ugyldighet og opphevelse av vedtak – prosess og frister

Dersom statsforvalteren finner at det er gjort feil som fører til at vedtaket om årsbudsjett er ugyldig, skal statsforvalteren oppheve vedtaket, jf. § 27-3 fjerde ledd. Dette er nærmere omtalt i punkt 3.3.3.

Statsforvalteren har ikke myndighet til å treffe nytt vedtak i saken. Statsforvalteren sender saken tilbake til kommunen for ny behandling og nytt vedtak om årsbudsjett i kommunestyret.

Lov og forskrift gir ikke frister for når kommunestyret skal vedta et nytt årsbudsjett dersom statsforvalteren opphever budsjettvedtaket. Statsforvalteren setter en frist for nytt budsjettvedtak. Statsforvalteren bør her avveie hensynet til at det ikke går for lang tid før nytt årsbudsjett med låneopptak vedtas, opp mot hensynet til en god prosess for utarbeidelse av nytt budsjett og godkjenning av låneopptak. Kommunens administrasjon må ha tid til å utarbeide et nytt budsjettforslag og formannskapet og kommunestyret må ha nødvendig tid til å behandle årsbudsjettet. Fristen bør derfor drøftes med kommunen og tilpasses den politiske møtekalenderen til kommunen.

Dersom et vedtak om årsbudsjett oppheves, har kommunen plikt til å fatte et nytt vedtak. Også det nye vedtaket vil være gjenstand for lovlighetskontroll fra Statsforvalteren.

I en slik situasjon gjelder kravet om at innstillingen til nytt vedtak må legges ut til offentlig ettersyn i minst 14 dager før vedtak fattes. Dette skal sikre åpenhet og gi innbyggerne mulighet til å sette seg inn i forslaget før det behandles politisk.

3.3.3 Feil som leder til ugyldighet og opphevelse av vedtak

Ugyldighet er betinget av at det foreligger brudd på materielle, personelle eller prosessuelle regler. Feil fører imidlertid ikke automatisk til at et vedtak er ugyldig, se mer om dette i departementets veileder om lovlighetskontroll.

Dersom lovlighetskontrollen avdekker at årsbudsjettets innhold ikke er i samsvar med kravene i lov og forskrift (materiell kompetansemangel/ulovlig innhold), er det klare utgangspunktet at vedtaket om årsbudsjettet inneholder feil som gjør vedtaket ugyldig.

Dette gjelder også i tilfeller der det oppstår spørsmål om det i praksis er mulig å fastsette et realistisk budsjett uten å komme i strid med balansekravet (eller motsatt), jf. kommuneloven § 14-4 som fastsetter at årsbudsjettet både skal være realistisk og i balanse.

Dersom lovlighetskontrollen avdekker at årsbudsjettet ikke er vedtatt av kommunestyret selv (personell kompetansemangel/brudd på delegasjonsforbudet), er det klare utgangspunktet også her at vedtaket inneholder feil som gjør vedtaket ugyldig.

Dersom lovlighetskontrollen skulle avdekke at årsbudsjettet ikke har blitt til på lovlig måte (prosesuell kompetansemangel/brudd på saksbehandlingsregler), må statsforvalteren gjøre en nærmere vurdering av om dette leder til ugyldighet. Det vises til departementets veileder for lovlighetskontroll som gir en generell omtale av dette.

3.3.4 Statsforvalterens avgjørelse er endelig

Det er Statsforvalteren som behandler og treffer endelig vedtak i saker om lovlighetskontroll med kommunale avgjørelser. Det er ingen klagerett til departementet. Det vises for øvrig til departementets veileder for lovlighetskontroll som gir en omtale av dette.

3.4 Forholdet mellom lovlighetskontroll etter § 27-1 og § 28-3

3.4.1 Krav om lovlighetskontroll

Retten som kommunestyremedlemmer har til å kreve lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd er ikke innskrenket av at statsforvalteren skal lovlighetskontrollere årsbudsjettvedtaket etter § 28-3. Det vil si at det kan fremmes krav om lovlighetskontroll etter § 271 første ledd som gjelder vedtaket om årsbudsjett, selv om statsforvalteren fører lovlighetskontroll etter § 28-3. Dette gjelder uavhengig av hva som er grunnlaget for kravet om lovlighetskontroll av budsjettvedtaket, enten det gjelder de samme forhold som statsforvalteren ellers ville kontrollere etter § 28-3 eller om det gjelder spesifikke forhold eller sider av budsjettet som statsforvalteren ellers ikke ville kontrollert etter § 28-3.

Statsforvalteren må vurdere og svare ut et krav om lovlighetskontroll etter § 27-1 som en selvstendig sak. Det vil si at statsforvalteren må vurdere lovligheten av de forholdene som kreves kontrollert, også dersom statsforvalteren ellers ikke ville valgt å gjennomføre kontroll av disse forholdene i lovlighetskontrollen etter § 28-3.

Et krav om lovlighetskontroll besvares på vanlig måte i eget brev med statsforvalterens vurderinger og konklusjon. Dersom kravet gjelder forhold som er vurdert som en del av lovlighetskontrollen etter § 28-3, kan det vises til statsforvalterens vurderinger her.

3.4.2 Lovlighetskontroll etter statsforvalterens eget initiativ

Statsforvalteren har hjemmel til på eget initiativ å kontrollere om et vedtak er lovlig, hvis særlige grunner tilsier det, jf. § 27-1 andre ledd. Vilkårene for å ta opp en sak etter i § 27-1 andre ledd gjelder generelt, også på økonomiområdet. Vilkåret «særlige grunner» innebærer at terskelen for å ta opp en sak av eget initiativ er høy.

Om det foreligger særlige grunner og om saken skal tas opp, beror på en helhetsvurdering der flere vurderingsmomenter er relevante, se departementets veileder om lovlighetskontroll for en generell omtale av dette.

For kommuner som ikke er registrert i ROBEK, kan det i enkelte tilfeller være spørsmål om kommunens økonomiske utvikling eller visse budsjettmessige disposisjoner, kan være grunn for statsforvalteren til å ta opp kommunens vedtak om økonomiplan eller årsbudsjett til lovlighetskontroll etter eget initiativ. Om økonomiske årsaker skal være grunn for å ta opp slike saker til lovlighetskontroll bør bero på en samlet helhetsvurdering av de ulike vurderingsmomentene i det konkrete tilfellet, i tråd med nevnte veileder om lovlighetskontroll.

I tilfeller der en kommune er i ROBEK, kan det være spørsmål om ROBEK-statusen i seg selv kan være grunn for statsforvalteren til å ta opp kommunens vedtak om økonomiplan til lovlighetskontroll etter eget initiativ, i tillegg til lovlighetskontroll av årsbudsjettet. Også her bør statsforvalteren gjøre en samlet helhetsvurdering i det enkelte tilfellet, der ROBEK-statusen til kommunen blir ett av flere ulike vurderings-momenter. Spørsmålet om et vedtak om økonomiplan skal tas opp til lovlighetskontroll etter eget initiativ må vurderes av statsforvalteren i lys av at økonomiplanen ikke er underlagt fast lovlighetskontroll selv når kommunen er registrert i ROBEK. Det er her lagt til grunn at statsforvalteren skal vektlegge veiledning framfor kontroll. Dette er på den andre siden ikke til hinder for at statsforvalteren kan beslutte å ta et vedtak om økonomiplan opp til lovlighetskontroll dersom det foreligger særlige grunner.

Kommunenes årsregnskap er underlagt regnskapsrevisjon. I enkelte tilfeller kan regnskapsrevisors konklusjoner i revisjonsberetningen reise spørsmål om det foreligger særlige grunner for å ta opp vedtak om årsregnskap til lovlighetskontroll. Dette vil typisk kunne være i tilfeller der regnskapsrevisor har gitt en såkalt negativ revisjonsberetning eller gitt en revisjonsberetning med såkalt forbehold. Som ved en negativ årsberetning, innebærer også en revisjonsberetning med forbehold at regnskapet etter revisors vurdering inneholder vesentlige feil.

Hvis regnskapsrevisor har avgitt negativ revisjonsberetning og årsregnskapet ikke er endret for å rette opp dette, har statsforvalteren plikt til å lovlighetskontrollere regnskapsvedtaket, jf. § 28-6. Denne plikten gjelder overfor alle kommuner, og ikke bare kommuner i ROBEK.

Hvis revisjonsberetningen er avgitt med forbehold kan det være spørsmål om statsforvalteren skal ta opp saken etter eget initiativ. Denne vurderingen må gjøres i lys av statsforvalteren først har en plikt til å foreta lovlighetskontroll etter § 28-6 når det foreligger negativ revisjonsberetning. Dette er på den andre siden ikke til hinder for at statsforvalteren kan beslutte å ta et regnskapsvedtak med forbehold i revisjonsberetningen opp til lovlighetskontroll dersom det foreligger særlige grunner.

3.5 Forholdet mellom statsforvalteren og kommunens revisor

Statsforvalteren og revisjonen har ulike roller og oppgaver overfor kommunen. Regnskapsrevisors ansvar og myndighet er regulert i kommuneloven § 24-2, der det blant annet står at revisor skal utføre regnskapsrevisjon. Regnskapsrevisjonens innhold fremgår av § 24-5:

• Revisor skal vurdere om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov og forskrift.
• Revisor skal vurdere om registreringen og dokumentasjonen av regnskapsopplysninger er i samsvar med lov og forskrift.
• Revisor skal vurdere om årsberetningen inneholder de opplysningene som lov og forskrift krever. Revisor skal vurdere om opplysningene om økonomi i årsberetningen stemmer overens med årsregnskapet. Revisor skal se etter om årsberetningen gir dekkende opplysninger om vesentlige beløpsmessige avvik fra årsbudsjettet og om vesentlige avvik fra kommunestyrets eller fylkestingets premisser for bruken av bevilgningene.
• Revisor skal gjennom revisjonen bidra til å forebygge og avdekke misligheter og feil.

Det er kun regnskapsrevisor som kan og skal utføre regnskapsrevisjon. At et forhold er omfattet av regnskapsrevisjon eller er kontrollert eller revidert av revisor på annen måte, utelukker ikke at det samme forholdet kan eller skal bli gjenstand for lovlighetskontroll, jf. for eksempel lovlighetskontroll av årsregnskapet som omtalt i punkt 3.4.

Lovlighetskontroll av årsbudsjettet etter § 28-3 skal foretas på selvstendig grunnlag. At et forhold kontrolleres av kommunens revisor i etterkant skal som utgangspunkt ikke innebære at statsforvalteren unnlater å kontrollere det samme forholdet i forkant/i årsbudsjettet. For eksempel er kommunens avdrag på lån en sentral del av kravet til budsjettbalanse, og statsforvalteren skal derfor ikke se bort fra dette i lovlighetskontrollen med henvisning til revisjonen, se punkt 4.2.

Informasjon fra revisjonen vil kunne være relevant for statsforvalterens lovlighetskontroll, for eksempel ved kontrollen av realismekravet som er nærmere omtalt i punkt 4.4. Informasjon fra revisjonen vil kunne være nyttig for statsforvalterens vurdering av hvilke forhold som bør underlegges en nøyere kontroll, og i den konkrete vurderingen av lovligheten av et bestemt forhold i budsjettet. Dette kan for eksempel gjelde spørsmål om årsbudsjettet ivaretar kravene til skillet mellom drift og investering.

Informasjonsutveksling, dialog og møter med revisjonen kan gi statsforvalteren et bedre grunnlag for gjennomføring av lovlighetskontrollen. Aktuelle dokumenter fra revisjonen med relevant informasjon om kommunens økonomi kan for eksempel være uttalelser, notater, revisjonsbrev og årsoppgjørsnotat fra kommunerevisjonen som kontrollutvalget i kommunen får vedlagt årsregnskapet, rapport fra forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen eller rapporter om forvaltningsrevisjon.

4 Nærmere om lovlighetskontrollen av årsbudsjettets innhold

4.1 Forhold som skal kontrolleres

4.1.1 Hovedpunkter ved kontrollen av innholdet i årsbudsjettet

Det primære formålet med statsforvalterens kontroll av innholdet i årsbudsjettet, er om realismekravet i § 14-4 tredje ledd og balansekravet i § 14-10 er oppfylt. Dette utelukker ikke at statsforvalteren etter omstendighetene også kan eller bør kontrollere andre sider av årsbudsjettets innhold.

Det ligger til statsforvalteren å vurdere i det enkelte tilfellet hva som kontrolleres og omfanget av kontrollen, ut fra statsforvalterens kjennskap til kommunens forhold og erfaringer med kommunens økonomistyring. Hensikten er å støtte opp under at kommunen har økonomisk styring og gjenvinner økonomisk balanse.

Ved lovlighetskontrollen av årsbudsjettets innhold, skal statsforvalteren:

1. Kontrollere at kravene til budsjettbalanse i § 14-10 er oppfylt. Dette omtales nærmere i punkt 4.2.
2. Kontrollere at alle vesentlige inntektsposter er realistiske. Dette for å unngå overbudsjettering og understøtte statens ramme-/inntektsstyring av kommunene, og omtales nærmere i punkt 4.3 og 4.4.1.
3. Vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må gjennomføres kontroll av om vesentlige utgiftsposter og/eller bevilgninger er realistiske. Dette for å unngå underbudsjettering og understøtte at årsbudsjettet gir kommunen grunnlag for styring og kontroll med kommunens ressursbruk. Dette omtales nærmere i punkt 4.3 og 4.4.2.
4. Vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må gjennomføres kontroll av andre sentrale innholdsmessige sider av årsbudsjettet. Dette omtales nærmere i punkt 4.5.

Det kan forekomme tilfeller/forhold som kan være aktuelle for kontroll utover de forholdene og eksemplene som er nevnt i denne veilederen. Om slike forhold skal kontrolleres ligger til statsforvalteren å vurdere i den enkelte sak.

4.1.2 Kontroll av revidert budsjett

I enkelte tilfeller skal statsforvalteren foreta lovlighetskontroll etter § 28-3 av det reviderte årsbudsjettet, jf. punkt 3.1.2 Dette vil typisk (men ikke nødvendigvis bare) være tilfelle der kommunen meldes inn i ROBEK på grunnlag av vedtak om årsregnskapet. Når lovlighetskontrollen av revidert årsbudsjett skjer godt inne i budsjettåret, blir det spørsmål om hensiktsmessigheten av lovlighetskontrollen. Dette fordi dersom lovlighetskontrollen resulterer i at budsjettvedtaket oppheves, vil kommunen i slike tilfeller ha liten tid til å utarbeide et nytt budsjett, og muligheten til å eventuelt gjennomføre endringer i virksomheten som har effekt innen utgangen av budsjettåret kan være begrenset.

Ved lovlighetskontroll av revidert årsbudsjett gjelder det samme utgangspunktet som ellers, det vil si at statsforvalteren skal utføre lovlighetskontroll etter § 28-3 ut fra de rammene og retningene som er gitt i denne veilederen. Det ligger også her til statsforvalteren å vurdere i det enkelte tilfellet hva som kontrolleres og omfanget av kontrollen av de forholdene som kontrolleres. I denne vurderingen kan statsforvalteren legge vekt på at det er snakk om et revidert budsjett og eventuelt legge opp en noe mer begrenset kontroll, dersom statsforvalteren mener det er hensiktsmessig. Det vil for eksempel si at statsforvalteren legger en noe høyere terskel for at det gjennomføres en nøyere kontroll av enkeltforhold i budsjettet.

Ved lovlighetskontroll av revidert budsjett gjelder for øvrig også her at feil som fører til at vedtaket om årsbudsjett er ugyldig, skal medføre at vedtaket oppheves.

Dersom vedtaket om revidert årsbudsjett oppheves, kan statsforvalteren vurdere om det er hensiktsmessig å følge opp kommunen med krav om og frist for nytt budsjettvedtak, ut fra tiden som er igjen av budsjettåret.

4.2 Kravet om budsjettbalanse og kontrollen av dette

Kommuneloven § 14-10 stiller krav om at årsbudsjettet skal utarbeides med balanse og gir nærmere regler om hva kravet til budsjettbalanse innebærer. Reglene om budsjettbalanse skal ivareta flere hensyn. Balansekravet støtter opp om statens rammestyring av aktivitetsnivået i kommunene. Ved å tilpasse aktivitetsnivået til inntektsrammene oppnås også et utgangspunkt for å kunne etablere et økonomisk handlingsrom. Et merforbruk i dag innebærer dessuten at det på et senere tidspunkt må brukes mindre. Balansekravet er derfor sentralt for å ivareta generasjonshensyn og en økonomi som gir grunnlag for et godt og stabilt tjenestetilbud. Balansekravet fremmer også effektivitetshensyn.

Spørsmålet om årsbudsjettet oppfyller balansekravet i § 14-10 beror også på om realismekravet i § 14-4 er oppfylt. Dersom realismekravet ikke er oppfylt, for eksempel som følge av underbudsjettering av utgifter, vil det ofte innebære at heller ikke balansekravet er oppfylt.

Statsforvalteren skal kontrollere at både driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet oppfyller kravene i § 14-10. Utgangspunktet for kontrollen er kommunestyrets vedtak og de obligatoriske bevilgningsoversiktene slik de følger av budsjett- og regnskapsforskriften § 5-4 og § 5-5.

Statsforvalteren skal kontrollere at all bruk av midler i henholdsvis driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet har dekning i årets tilgang på midler, jf. § 14-10 første ledd. Bestemmelsen innebærer at alle utgifter og avsetninger (bruk av midler) må ha dekning i årets inntekter og bruk av avsetninger fra tidligere år (tilgang på midler). Driftsbudsjettet skal altså ikke ha merforbruk på bunnlinjen, mens investeringsbudsjettet ikke skal ha udekket beløp.

Ved kontrollen av driftsbudsjettet skal statsforvalteren også kontrollere om driftsbudsjettet inneholder ufordelte innsparinger. Kommunestyret har etter kommuneloven § 14-10 plikt til å budsjettere med balanse slik at utgiftene er tilpasset inntektsrammene. Kommunestyret har også plikt til å foreta prioriteringer innenfor balansekravet. I dette ligger det også en plikt for kommunestyret til å fastsette hvilke budsjettområder i kommunen som skal ha ansvaret for eventuelle innsparinger. Det vil foreligge et ufordelt innsparingskrav dersom kommunestyret vedtar at kommunens utgifter skal reduseres, men uten at kommunestyret tar stilling til hvilke budsjettområder/bevilgninger som skal belastes med og ha ansvaret for utgiftsreduksjonene. Hva som regnes som ufordelte innsparinger er nærmere omtalt i departementets brev av 7. november 2024 om budsjettering av innsparinger i årsbudsjett og økonomiplan. Budsjettering med ufordelte innsparinger vil være brudd på prioriteringsplikten og innebære at driftsbudsjettet anses å være fastsatt med merforbruk slik at kravet i § 14-10 første ledd ikke er oppfylt. Ufordelte innsparinger vil for øvrig være grunnlag for registrering i ROBEK, jf. punkt 2.5.2.

I tillegg til det overordnede kravet om at all bruk av midler i årsbudsjettet skal ha dekning i årets tilgang på midler, stiller § 14-10 også flere spesifikke krav til budsjettbalansen. Statsforvalteren skal også kontrollere om enkelte av disse kravene er oppfylt.

Statsforvalteren skal kontrollere at driftsbudsjettet dekker avdrag på lån i tråd med kommuneloven § 14-18 og tilhørende forskrift om minimumsavdrag, jf. § 14-10 andre ledd. Som utgangspunkt må statsforvalteren vurdere om avdragsutgiftene i driftsbudsjettet framstår som lave i forhold til den delen av kommunens gjeld som er underlagt kravene til minimumsavdrag. Kravet til minimumsavdrag (eller maksimal avdragstid på lånegjelden) kan variere mellom kommuner. Vurderingen bør derfor gjøres i lys av nivået på kommunens minimumsavdrag i tidligere år (siste vedtatte årsregnskap) og nye investeringer og låneopptak (foregående budsjettår). Hvis det er indikasjoner på at avdragstiden er for lang i forhold til kravene i lov og forskrift, vil det være behov for en nærmere kontroll av kommunens estimering av årets minimumsavdrag.

Statsforvalteren skal kontrollere at eventuelle tidligere års merforbruk i kommunekassens driftsregnskap blir dekket inn over driftsbudsjettet innenfor fristene i § 14-11, jf. § 14-10 tredje ledd. Statsforvalteren skal også kontrollere at kommunens driftsbudsjett inneholder eventuelle overføringer for dekning av tidligere års merforbruk i kommunalt foretak, interkommunalt samarbeid eller lånefond i tråd med § 14-12, jf. også budsjett- og regnskapsforskriften § 9-5.

Dersom driftsbudsjettet innebærer at et merforbruk fra tidligere år dekkes inn senere enn fire år etter at det oppsto, er vedtaket ikke gyldig før departementet har godkjent inndekningsplanen, jf. § 14-11 andre ledd. Se omtale om forlenget inndekningstid i punkt 6.

Statsforvalteren skal kontrollere at eventuelt tidligere års udekket beløp i kommunekassens investeringsregnskap blir dekket inn på investeringsbudsjettet året etter at det oppsto (innenfor fristen i § 14-11).

Øremerkete midler som ikke brukes i budsjettåret skal avsettes til bundet fond, jf. § 1410 fjerde ledd. Bestemmelsen skal bidra til at formålsbundne midler som kommunen mottar, men ikke planlegger å benytte i budsjettåret, er tilgjengelige når utgiftene til formålet påløper og ikke finansiere den øvrige driften. At øremerkete tilskudd benyttes i samsvar med tilsagnet, ivaretas av tilsagnsgivers kontroll og kommunenes rapportering. Regnskapsrevisor vil, innenfor rammen av regnskapsrevisjonen, også gjøre undersøkelser av om ubrukte øremerkete tilskudd er avsatt til bundet fond i årsregnskapet. Dette vil også omfatte kontroll med om andre ubrukte formålsbundne midler, for eksempel gebyrinntekter, er avsatt til bundet fond i årsregnskapet. Kontroll av om øremerkete midler er budsjettert korrekt vil dessuten være en svært omfattende oppgave som vil kreve at statsforvalteren innhenter et omfattende informasjonsgrunnlag. Statsforvalteren kan derfor normalt legge til grunn at det ikke er nødvendig og hensiktsmessig å kontrollere dette, med mindre statsforvalteren i spesielle tilfeller skulle bli kjent med at årsbudsjettet inneholder åpenbare og vesentlige feil der øremerkete midler skulle vært avsatt til bundet fond.

Kommunen skal ha et årsbudsjett som dekker avsetninger som er nødvendige for en god økonomiforvaltning og egenfinansiering av investeringene som er økonomisk langsiktig, jf. § 14-10 femte ledd. Dette er forhold som er skjønnsmessige og grunnleggende sett økonomiske prioriteringsspørsmål som ligger til kommunestyret selv å vurdere og fastsette. Dette kan ikke overprøves av statsforvalteren og skal ikke omfattes av lovlighetskontrollen.

Kravet til årlig balanse mellom utgifter og inntekter er kun et nødvendig minimum. En langsiktig økonomiforvaltning krever at det innenfor de årlige driftsinntektene settes av til driftsreserver og egenfinansiering av investeringer. Kravet om budsjettbalanse må derfor ses i sammenheng med § 14-1 om at kommunen skal ivareta den økonomiske handleevnen over tid og § 14-2 om finansielle måltall for en langsiktig økonomiforvaltning. Dette bør statsforvalteren fremme i veiledningen av kommunene, se punkt 7.

4.3 Realismekravet

4.3.1 Generelt om realismekravet og kontroll av dette

Kommuneloven § 14-4 tredje ledd slår fast at årsbudsjettet skal være realistisk. Realisme er en forutsetning for at budsjettet skal kunne fungere som et godt grunnlag for økonomistyring og at kommunestyret gjør reelle prioriteringer ved behandling av årsbudsjettet.

Realismekravet innebærer at postene i årsbudsjettet skal være ført opp ut fra det som sannsynligvis må forventes av inntekter og utgifter gjennom året. Det vil si at inntekter og utgifter innarbeides ut fra alminnelige forventninger om utviklingen i eksterne faktorer og ut fra de bevilgninger og tiltak som kommunestyret vedtar i årsbudsjettet. Realismekravet innebærer blant annet at det må gjøres en vurdering av sentrale premisser for utarbeidelse av årsbudsjettet, eksempelvis utviklingen i innbyggertall, priser og renter, for å unngå at inntekter overvurderes og utgifter undervurderes.

Et realistisk budsjett innebærer at budsjettpostene hverken er over- eller underbudsjettert. Med budsjettposter menes postene slik de framgår av de obligatoriske bevilgningsoversiktene etter kommunestyrets vedtak, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 5-4 og § 5-5.

Realismekravet må også forstås slik at det er samsvar mellom budsjetterte inntekter og budsjetterte utgifter (konsistens). De samme forutsetningene for budsjettanslagene må benyttes både på inntekts- og utgiftssiden. Hvis det for eksempel er budsjettert med økte inntekter som følge av flere innbyggere, må dette også tas høyde for på utgiftssiden, for eksempel enten gjennom økte bevilgninger til lovpålagte tjenester eller planer for hvordan kommunen skal levere tjenester til flere innbyggere uten tilsvarende økte bevilgninger.

Statsforvalteren skal kontrollere at alle vesentlige inntektsposter er realistiske, for å unngå overbudsjettering av inntektene og understøtte statens ramme-/inntektsstyring av kommunene. Dette omtales nærmere i punkt 4.4.1.

Statsforvalteren skal vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må gjennomføres kontroll av om vesentlige utgiftsposter og/eller bevilgninger er realistiske, for å unngå underbudsjettering og understøtte at årsbudsjettet gir kommunen grunnlag for styring og kontroll med kommunens ressursbruk. Dette omtales nærmere i punkt 4.4.2.

Hva som er realistisk vil være en skjønnsmessig økonomifaglig vurdering av hvilke inntekter og utgifter som det er sannsynlig at kan påregnes. Budsjetterte inntekter og utgifter er i sin natur estimater, som inneholder ulik grad av usikkerhet. I noen tilfeller vil det være mulig å estimere et punktanslag med stor grad av sikkerhet, i andre tilfeller vil utfallet være mer usikkert. I noen situasjoner kan det være snakk om (helt) ulike utfall, mens andre ganger vil det kunne være et intervall for hva som kan anses som realistisk. Utgangspunktet er at kommunen foretar det økonomifaglige skjønnet ved utarbeidelsen av budsjettet. Ved lovlighetskontrollen kontrollerer statsforvalteren om realismekravet er ivaretatt som nevnt i denne veilederen. Usikkerhet vil innebære at det ofte kan være vanskelig for statsforvalteren å slå klart fast og konkludere med at realismekravet ikke er ivaretatt av kommunen. Når det er større usikkerhet om utfallet, kan dette trekke i retning av at statsforvalteren bør være mer varsom med å overprøve realismevurderingene til kommunen. Statsforvalteren bør ikke overprøve det kommunale skjønnet så lenge budsjetterte inntekter eller utgifter er innenfor et realistisk intervall som kan begrunnes med økonomifaglige vurderinger og den aktuelle usikkerheten. Budsjettet bør først anses som urealistisk og i strid med realismekravet når det med stor sikkerhet er klart at det inneholder inntekter som ikke er sannsynlige, eller mangler utgifter eller ikke har dekkende bevilgninger for utgifter som sannsynligvis vil komme.

4.3.2 Grunnlaget for kontrollen

Utgangspunktet for kontrollen er kommunestyrets vedtak og de obligatoriske bevilgningsoversiktene slik de følger av budsjett- og regnskapsforskriften § 5-4 og § 5-5. Årsbudsjettdokumentet med beskrivelser av budsjettforutsetninger, mål og premisser for bevilgningene er også sentralt grunnlag for kontrollen. Vurderingen starter med en vurdering av de enkelte budsjettpostene på inntekts- og utgiftssiden og nivået på bevilgningene. Deretter kan det være behov for å gå nærmere inn i grunnlaget for beregningen av eller fastsettelsen av de enkelte budsjettpostene.

Når statsforvalteren skal vurdere noe konkret i realismen av årets budsjett vil det også være nødvendig å hente informasjon fra andre kilder, for eksempel siste års og tidligere års regnskap, uttalelser fra revisjonen og annen informasjon fra eksterne revisjoner og kontroller.

Tidligere års regnskap kan gi momenter til vurderingen av realismen på både på inntekts- og utgiftssiden. Dersom regnskapet for eksempel viser at et budsjettområde i de obligatoriske oversiktene tidligere har hatt betydelige høyere kostnader enn det som er budsjettert i årsbudsjettet, bør dette undersøkes nærmere. Aktuelle spørsmål vil være om det foreligger en forklaring på budsjettreduksjonen og om dette er kommentert i årsbudsjettet. En reduksjon fra tidligere år i rammen for et budsjettområde kan skyldes at kommunen budsjetterer med innsparinger og omstilling som skal redusere utgiftene. Dette kan være helt nødvendige innsparinger kommunen må gjøre for å tilpasse seg disponible inntekter. Samtidig er det viktig å vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må kontrolleres at innsparingene er realistiske. Et moment i denne vurderingen kan være om kommunen har en tydelig plan for hvordan reduksjonene skal gjennomføres i praksis.

Kommunens revisor vil gjennom sin regnskapsrevisjon eller annen revisjon/kontroll ha god oversikt over kommunens økonomiske styring, internkontroll og økonomiske risikoområder. Revisor kan derfor være en viktig aktør for statsforvalteren å konferere i vurderingen av realismen i årsbudsjettet. Dette kan for eksempel være informasjon om manglende rutiner i økonomistyringen eller avdekkede feil i regnskapet som kan øke risikoen for budsjettavvik på de aktuelle områdene. Aktuell informasjon som kan hentes fra revisjonen vil typisk være revisjonsberetningen, revisjonsbrev, årsoppgjørsnotat fra revisjonen, rapport fra forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen eller rapporter om forvaltningsrevisjon på økonomiområdet.

4.4 Nærmere om kontroll av realismekravet – postene i årsbudsjettet

Kontrollen av om årsbudsjettet ivaretar realismekravet tar utgangspunkt i budsjettpostene i de obligatoriske oversiktene for årsbudsjettet, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 5-4 og § 5-5. Dette gjelder både inntektsposter og utgiftsposter og både driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet.

4.4.1 Vesentlige inntektsposter

Statsforvalteren skal kontrollere at alle vesentlige inntektsposter er realistiske, for å unngå overbudsjettering av inntektene og understøtte statens ramme-/inntektsstyring av kommunene. I det følgende omtales nærmere hvordan statsforvalteren bør praktisere dette.

4.4.1.1 Rammetilskudd og inntekts- og formuesskatt

Statsforvalteren skal kontrollere at rammetilskuddet og inntekter fra inntekts- og formuesskatt i sum er basert på realistiske prognoser.

Rammetilskuddet som kommunen har ført opp skal som utgangspunkt være i overensstemmelse med forutsetningene i statsbudsjettet. Statsforvalteren kan benytte KS sin modell for beregning av rammetilskudd.

KS sin prognosemodell for beregning av rammetilskuddet kan brukes av kommunene for å justere for lokale forhold, først og fremst lokal befolkningsvekst. Dersom kommunen justerer beregning av rammetilskuddet må dette være begrunnet og basert på realistiske prognoser.

Kommunens skatteanslag skal som utgangspunkt være i samsvar med de nasjonale prognosene i statsbudsjettet. Dersom kommunen har lagt til grunn et annet anslag, må dette være begrunnet med realistiske prognoser.

Summen av rammetilskudd og inntekts- og formuesskatt må være realistisk anslått. Dersom kommunen for eksempel oppjusterer prognosen for lokal skatteinngang, vil dette kunne påvirke kommunens rammetilskudd gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet.

4.4.1.2 Øvrige (vesentlige) inntektsposter

Statsforvalteren skal se etter at øvrige inntektsposter framstår realistisk budsjettert, med særlig vekt på større inntektsposter.

Statsforvalteren skal ut fra dette vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det bør eller må gjennomføres kontroll av om vesentlige inntektsposter er realistisk anslått.

Hvilke inntektsposter som er vesentlige og som eventuelt underlegges en nøyere kontroll, kan variere mellom kommunene. Statsforvalteren må i det enkelte tilfelle gjøre en skjønnsmessig vurdering av hvilke poster som er vesentlige og som eventuelt bør underlegges en nøyere kontroll.

Eksempler på poster som kan være vesentlige (listen er ikke uttømmende):

• Eiendomsskatt
• Brukerbetalinger
• Utbytte fra selskaper og gevinster på finansplasseringer (omløpsmidler)
• Tilskudd
• Eventuelle engangsinntekter i driftsbudsjettet
• Kompensasjon for merverdiavgift (investeringsbudsjettet)
• Salg av anleggsmidler (investeringsbudsjettet)
• Utdeling fra selskaper (investeringsbudsjettet)
• Bruk av fond

Indikasjoner som kan tilsi at det er grunn for nøyere kontroll (ikke uttømmende):

• Store endringer i budsjetterte inntekter sammenlignet med tidligere regnskap eller budsjett. Store endringer fra tidligere år må være begrunnet.
• Inntekten er uvanlig eller kommer med ujevne mellomrom
• Bruk av fond er større enn estimert fondsbeholdning ved inngangen av budsjettåret
• Kommunens økonomiske ubalanse/merforbuk er vesentlig

4.4.2 Vesentlige utgiftsposter/bevilgninger

Statsforvalteren skal se etter at utgiftspostene og bevilgningene framstår realistisk budsjettert, med særlig vekt på de større utgiftspostene og bevilgningene.

Statsforvalteren skal ut fra dette vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må gjennomføres kontroll av om vesentlige utgiftsposter og/eller bevilgninger er realistiske.

Hvilke poster som er vesentlige og som eventuelt bør underlegges en nøyere kontroll, kan variere mellom kommunene. Statsforvalteren må i det enkelte tilfelle gjøre en skjønnsmessig vurdering av hvilke poster som er vesentlige og som eventuelt bør underlegges en nøyere kontroll.

Eksempler på poster som kan være vesentlige (listen er ikke uttømmende):

• Rammebevilgninger
• Renteutgifter
• Avdrag på lån (se også punkt 4.2)
• Investeringer i varige driftsmidler (investeringsbudsjettet)

Indikasjoner som kan tilsi at det er grunn for nøyere kontroll (ikke uttømmende):

• Betydelige avvik mellom budsjetterte utgifter/bevilgninger og utgifter i årsregnskapet for tidligere år.
• Betydelige avvik mellom bevilgninger og utgiftsprognoser i kvartals- eller tertialrapporter eller andre forhold som indikerer svikt eller svakheter i kommunens budsjettstyring.
• Betydelige nedtrekk i bevilgninger sammenlignet med tidligere regnskap eller budsjett.
• Kommunens økonomiske ubalanse/merforbuk er vesentlig.

Det kan være vanskeligere for statsforvalteren å slå klart fast og konkludere med at realismekravet ikke er ivaretatt på utgiftssiden i budsjettet, for eksempel når det gjelder nivået på rammebevilgninger eller nivået på årets investeringer. I slike tilfeller bør det foreligge tunge indikasjoner før statsforvalteren gjør en nøyere kontroll. Se også omtalen under punkt 4.3.1.

Kontroll av om utgiftsposter og/eller bevilgninger oppfyller realismekravet er en kontroll av om postene i de obligatoriske bevilgningsoversiktene etter budsjett- og regnskapsforskriften § 54 og § 5-5 er ført opp ut fra det som (samlet sett for hver post) sannsynlig må påregnes. «Underposter» i kommunens eventuelle interne detaljbudsjett eller budsjetteringsgrunnlaget, er i seg selv ikke gjenstand for kontroll. Siktemålet skal være å undersøke om kommunens utgiftsside åpenbart er underbudsjettert i forhold til hva som uansett må påregnes, slik at budsjettet ikke gir det nødvendige grunnlaget for styring og kontroll med kommunens bruk av midler.

Vurderingen av om utgiftsposter og/eller bevilgninger oppfyller realismekravet må ta utgangspunkt i kommunens eksisterende virksomhet/aktivitet og kommunens planlagte endringer/tiltak, og hvilke utgifter som må påregnes ut fra dette.

Det ligger for eksempel utenfor lovlighetskontrollen etter § 28-3:

• å kontrollere om kommunen oppfyller krav i særlov til innholdet i eller omfanget av tjenester
• å overprøve kommunens skjønnsmessige vurderinger av hva som er minimumsnivå og standard for tjenester
• å overprøve kommunens prioriteringer.

4.5 Andre forhold som kan være gjenstand for nærmere kontroll

Statsforvalteren bør også vurdere om det foreligger forhold som tilsier at det må gjennomføres kontroll av andre sentrale innholdsmessige sider av årsbudsjettet.

Utgangspunktet for vurderingen er kommunestyrets vedtak, årsbudsjettdokumentet og de obligatoriske bevilgningsoversiktene slik de følger av forskriften § 5-4 og § 5-5, og eventuelle forhold som statsforvalteren har blitt kjent på annen måte, for eksempel gjennom tidligere revisjonsberetninger eller andre kilder.

5 Godkjenning av låneopptak og langsiktige leieavtaler etter kommuneloven § 28-3

5.1 Plikten til å foreta godkjenning av vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler

5.1.1 Innledning

For kommuner som er registrert i ROBEK, skal statsforvalteren godkjenne vedtak om låneopptak, jf. kommuneloven § 28-3 andre ledd første punktum. Ordningen innebærer at statsforvalteren skal vurdere om kommunens låneopptak er økonomisk forsvarlig, med sikte på at kommunen skal gjenvinne økonomisk balanse, se punkt 5.2 og 5.3. Statsforvalteren har fullmakt til å nekte godkjenning.

Kravet om godkjenning gjelder alle lån etter kommuneloven § 14-14 til § 14-17, herunder avtale om drifts-/kassakreditt eller opptak av likviditetslån, samt lån som er tatt opp med hjemmel i annen lov. Også vedtak om å inngå avtale om leie av varige driftsmidler der leieavtalen kan påføre kommunen utgifter ut over de neste fire budsjettårene (heretter omtalt som langsiktige leieavtaler), er underlagt godkjenning, jf. kommuneloven § 28-3 andre ledd.

Det er vedtak om låneopptak og nevnte leieavtaler som gjelder kommunen som rettssubjekt som er underlagt godkjenningsordningen. Også vedtak om låneopptak og leieavtaler som gjelder kommunalt foretak etter kommuneloven kapittel 9 er omfattet. Det samme gjelder eventuelle låneopptak til interkommunale samarbeid som gjøres på kommunens hånd og eventuelle opptak av lån til lånefond etter § 14-14 tredje ledd. Ved godkjenningen må statsforvalteren gjøre en samlet vurdering av investeringer og låneopptak for kommunen som rettssubjekt.

Statsforvalteren skal benytte godkjenningsordningen som et aktivt virkemiddel for å bidra til at kommunen gjenvinner økonomisk balanse.

Godkjenningsordningen er et virkemiddel for å styre finansieringssiden i kommunens investeringsbudsjett, og supplerer statens styring av driftsbudsjettet (inntektsrammene og balansekravet). Å dempe investeringene gjennom begrensninger på lån kan i mange tilfeller være nødvendig for å forebygge at en ubalanse vokser seg større, og for å etablere et grunnlag for at den økonomiske handlefriheten kan gjenvinnes. Ved å nekte godkjenning av lån vil dette ikke bare begrense veksten i renter og avdrag, men også kunne være viktig for å dempe vekst i driftsaktivitetene. Hensikten er at låneopptak skal nektes godkjent av statsforvalteren dersom kommunen ikke har økonomi til å håndtere låneopptaket.

Statsforvalteren skal godkjenne vedtak om å ta opp lån ved å fastsette en øvre ramme for låneopptak for budsjettåret, se nærmere omtale i punkt 5.2. Utgangspunktet er at kommunestyret selv har ansvaret for å prioritere hvilke investeringer som skal gjennomføres innenfor en godkjent låneramme. Statsforvalteren kan imidlertid også fastsette vilkår for bruken av lånerammen hvis statsforvalteren mener at slike begrensninger er nødvendig av hensyn til kommunens økonomi. Slike vilkår kan for eksempel være at lånerammen bare kan benyttes til bestemte formål/investeringsprosjekter, eller at lånerammen ikke kan benyttes til visse formål. Statsforvalteren kan altså fastsette vilkår for bruken av lånerammen og således gripe inn i de lokale prioriteringene mellom ulike investeringer. Statsforvalteren kan bare fastsette vilkår for bruken av lånerammen dersom det er nødvendig av hensyn til kommunes økonomi. Hvilke momenter som slike eventuelle vilkår bygges på, omtales i punkt 5.3.

For leieavtaler er det, i motsetning til det som gjelder for godkjenning av lån, det enkelte vedtak om langsiktig leieavtale som skal godkjennes, jf. § 28-3 andre ledd andre punktum.

Som for alle kommuner, er også ROBEK-kommunenes vedtak om å stille kommunal garanti for andres låneopptak mv. underlagt krav om godkjenning, jf. kommuneloven § 1419. Godkjenningskravet gjelder ikke for garantier for små beløp, heller ikke for kommuner i ROBEK, jf. beløpsgrensene i forskrift om garantier og finans- og gjeldsforvaltning § 4.

5.1.2 Hvilke vedtak som skal godkjennes og virkninger av kravet om godkjenning

Vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler er ikke gyldige uten godkjenning hvis vilkår for å bli registrert i ROBEK var oppfylt på vedtakstidspunktet, jf. § 28-3 andre ledd første punktum. Med andre ord er det vedtak om låneopptak og nevnte leieavtaler som er truffet fra og med det tidspunktet kommunen oppfyller vilkår i § 28-1 første ledd for å bli registrert i ROBEK, som krever godkjenning. Det er dermed tidspunktet for når vilkår for registrering i ROBEK er oppfylt som avgjør hvilke vedtak som omfattes av godkjenningsordningen, og ikke tidspunktet for selve registreringen i ROBEK-registeret.

Eksempelvis, dersom en kommune vedtar budsjettet for 2026 i ubalanse (i desember 2025) og dermed oppfyller vilkårene for å bli meldt inn ROBEK etter § 281 første ledd bokstav a (noe som først skjer på nyåret 2026), skal statsforvalteren godkjenne tilhørende vedtak om låneopptak og eventuelle langsiktige leieavtaler for budsjettåret 2026, selv om kommunen ikke var registrert i ROBEK på vedtakstidspunktet. Se også punkt 5.1.3. Selve godkjenningen skal likevel ikke foretas av statsforvalteren før etter at kommunen er registrert i ROBEK, jf. § 283 andre ledd tredje punktum.

Kommunens vedtak om låneopptak og nevnte leieavtaler er ikke gyldige og kan ikke iverksettes av kommunen før vedtakene er godkjent av statsforvalteren.

Dersom statsforvalteren godkjenner vedtakene slik de er truffet, kan kommunen iverksette vedtakene uten begrensninger. Dersom statsforvalteren fastsetter en låneramme som er lavere enn det kommunen har vedtatt av låneopptak, eller fastsetter vilkår for bruken av lånerammen, kan kommunen bare ta opp lån innenfor disse begrensningene.

5.1.3 Godkjenning det året kommunen blir meldt inn i ROBEK

I det året en kommune meldes inn i ROBEK, er det vedtak om inneværende års låneopptak og eventuelle nye leieavtaler som skal godkjennes. Dersom en kommune for eksempel vedtar budsjettet for 2026 i ubalanse (i desember 2025) og blir meldt inn etter § 281 første ledd bokstav a (på nyåret 2026), skal statsforvalteren godkjenne tilhørende vedtak om låneopptak og eventuelle langsiktige leieavtaler for budsjettåret 2026.

Statsforvalteren bør foreta godkjenning så raskt som mulig, slik at kommunen kan justere budsjettet tidlig i budsjettåret dersom lånevedtaket ikke godkjennes fullt ut, eller dersom det settes vilkår som krever budsjettendringer.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av vedtak om årsbudsjett eller økonomiplan (årsbudsjettet og/eller økonomiplanen er vedtatt med merforbruk), skal statsforvalteren foreta godkjenning av vedtak om låneopptak og eventuelle leieavtaler for budsjettåret normalt senest innen utgangen av mars, forutsatt at kommunen har et gyldig vedtak om budsjett og låneopptak, jf. punkt 3.3.2. Når årsbudsjettet er fastsatt med ubalanse (i strid med balansekravet i § 14-10), er det klare utgangspunktet at vedtaket om årsbudsjett oppheves som ugyldig, jf. punkt 3.3.3. I slike tilfeller må altså kommunestyret treffe nytt vedtak om årsbudsjett og opptak av lån i budsjettåret før statsforvalteren foretar godkjenning.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av manglende vedtak om årsbudsjett eller økonomiplan, skal statsforvalteren foreta godkjenning av vedtak om låneopptak og eventuelle leieavtaler innen utgangen av februar, eller innen rimelig tid etter at kommunen har gjort vedtak om årsbudsjett og vedtak om låneopptak.

Dersom en kommune meldes inn på grunnlag av vedtak, eller manglende vedtak, om årsregnskap, skal statsforvalteren foreta godkjenning av nye vedtak om låneopptak og eventuelle leieavtaler. Det vil si at statsforvalteren (kun) skal godkjenne vedtak om låneopptak og eventuelle langsiktige leieavtaler som er truffet på det tidspunktet eller på et tidspunkt etter at kommunen oppfylte vilkår for å bli registrert i ROBEK. Vedtak om låneopptak og eventuelle leieavtaler før dette tidspunktet (typisk vedtak om lån som er gjort i forbindelse med det ordinære budsjettvedtaket) er ikke underlagt godkjenning.

5.1.4 Godkjenning i årene etter innmeldingsåret

Godkjenning av vedtak om låneopptak og eventuelle langsiktige leieavtaler i årene etter at kommunen er meldt inn i ROBEK, skal normalt skje innen utgangen av mars. Også her må kommunen ha et gyldig vedtak om årsbudsjett og låneopptak før statsforvalteren foretar godkjenning, jf. punkt 5.1.3.

Dersom statsforvalteren finner det hensiktsmessig, etter dialog med kommunen, kan statsforvalteren vurdere å gjennomføre lånegodkjenningen på et senere tidspunkt eller i to omganger. For eksempel kan det være aktuelt å foreta godkjenning av Husbankens startlån på et tidlig tidspunkt, mens godkjenning av den øvre lånerammen foretas noe senere.

5.1.5 Godkjenning ved utmelding

Dersom kommunen oppfyller vilkårene for utmelding og skal meldes ut av ROBEK, skal det ikke foretas godkjenning av vedtak om låneopptak før utmelding.

5.1.6 Klage på statsforvalteren vedtak

Kommunestyret kan innen en frist på seks uker påklage statsforvalteren vedtak om godkjenning til departementet.2

5.1.7 Spørsmål om statsforvalteren kan gi vurderinger på forhånd

Kommuner kan ønske veiledning, vurderinger eller uttalelser fra statsforvalteren om hvilken låneramme eller hvilke låneopptak som kan forventes godkjent, før kommunen utarbeider forslag til årsbudsjett og økonomiplan eller før dette behandles og vedtas i kommunestyret.

Statsforvalteren bør gi veiledning til kommuner om hvilke momenter statsforvalteren bygger sine vurderinger på. Dette kan gi kommunen en indikasjon på hvor rammen for låneopptak ligger, som kommunen kan ta utgangspunkt i ved utformingen av årsbudsjettet og økonomiplanen. Statsforvalterens endelige vurderinger og godkjenning av et vedtak om låneopptak må imidlertid alltid vurderes i en helhetlig sammenheng for hele årsbudsjettet og økonomiplanen, og skal først foretas etter at kommunen har truffet vedtak om låneopptak.

Statsforvalteren bør unngå å gi vurderinger i en uttalelse eller lignende før kommunen treffer vedtak som kan oppfattes som bindende for statsforvalteren eller som skaper feilaktige forventninger hos kommunen når selve godkjenningen foretas. Dette gjelder både kommunens øvre låneramme og eventuelle nærmere vilkår for bruken av den.

Statsforvalteren bør være tilbakeholdne med vurderinger eller uttalelser før kommunen treffer vedtak og være tydelig på at eventuelle vurderinger i forkant kun er dét (foreløpige vurderinger), og at statsforvalteren vil gjøre nærmere og endelige vurderinger etter kommunens vedtak. Det er også bedre å formidle at kommunen ikke kan forvente å få godkjent vedtak om lån enn å uttrykke positivt hva de kan forvente. Statsforvalteren bør være forsiktige med å bruke begreper som at de kun vil godkjenne låneopptak som er nødvendig fordi kommunene har «forpliktelser» eller at det er nødvendig for å ivareta «lovpålagte oppgaver». Det kan være ulik forståelse av eller et skjønn i vurderinger av hva som er nødvendige «forpliktelser» eller «lovpålagt». I den grad statsforvalteren gir kommunen vurderinger av hva kommunen kan forvente, bør statsforvalteren som nevnt være tydelige på at eventuelle vurderinger/uttalelser før det treffes vedtak kun er foreløpige, og understreke at endelige vurderinger og godkjenning av låneopptak først foretas etter at årsbudsjettet og økonomiplanen er behandlet og vedtatt av kommunestyret.

5.2 Øvre ramme for låneopptak – vurderingsmomenter

Ved godkjenning av lånerammen, skal statsforvalteren legge vekt på økonomisk forsvarlighet, med sikte på at kommunen gjenvinner økonomisk balanse. Av hensyn til det kommunale selvstyret skal imidlertid statsforvalteren ikke bruke myndigheten til å nekte lånopptak i større grad enn det som er nødvendig for å sikre en forsvarlig økonomistyring.

Utgangspunktet er at statsforvalteren skal godkjenne og fastsette en samlet låneramme som statsforvalteren vurderer som økonomisk forsvarlig. Dersom kommunen har vedtatt låneopptak utover dette, skal låneopptak som utgangspunkt nektes ved at statsforvalteren godkjenner/fastsetter en lavere låneramme enn det kommunen selv har vedtatt.

Hva som er økonomisk forsvarlig låneopptak for en ROBEK-kommune, er i praksis en samlet skjønnsmessig vurdering av flere forhold.

Statsforvalterens vurdering av hva som er økonomisk forsvarlig må bygge på kommunens økonomiske situasjon og på planlagte tiltak i økonomiplanen og årsbudsjettet. Det vil typisk si de siste års utvikling i driftsresultater, fond og gjeldsbyrde (de siste års regnskap) og utviklingen i disse størrelsene i økonomiplanperioden (årsbudsjettet og økonomiplanen). I tillegg til sist vedtatte årsregnskap (som er for regnskapsåret to år før det aktuelle budsjettåret), må statsforvalteren søke oppdatert informasjon om størrelsene som kan påvirke rammen for låneopptak som statsforvalteren skal godkjenne, det vil si det avlagte regnskapet for året før budsjettåret det skal settes en låneramme for.

Statsforvalteren må legge vekt på at kommunens investeringer og gjeld må kunne håndteres innenfor balansekravet og med sikte på en langsiktig økonomiforvaltning som ivaretar kommunens økonomiske handleevne. Det vil si at kommunen ikke tar på seg driftsutgifter og en rente- og avdragsbelastning som følge av nye investeringer og låneopptak, som kommunen ikke kan håndtere innenfor inntektsrammene og balansekravet. Investeringer og låneopptak utover dette vil som utgangspunkt ikke anses som økonomisk forsvarlig. Statsforvalteren må legge særlig vekt på at kommunen kan dekke inn eventuelle merforbruk innenfor fristene i kommuneloven § 14-11 første ledd og andre ledd første punktum. Herunder må statsforvalteren legge vekt på at låneopptak ikke bidrar til behov for forlenget inndekningstid, det vil si utover fire år etter at merforbruket oppstod.

Nivået på investeringsutgiftene sier noe om aktiviteten i kommunene, og kan vise store variasjoner fra år til år. Noen investeringer medfører økte driftsutgifter, mens andre er helt eller delvis selvfinansierende, for eksempel investeringer innenfor vann- og avløpssektoren. Man kan derfor ikke se på utviklingen i investeringsaktivitetene og låneopptakene isolert. Investeringsvolumet og låneopptakene bør vurderes i forhold til de samlete driftsøkonomiske konsekvensene, det vil si i hvilken grad de vil påvirke fremtidige netto driftsresultat.

Momenter som statsforvalteren bør ta med i vurderingen (momentene går dels over i hverandre, og listen er ikke nødvendigvis uttømmende):

• Kommunens samlete økonomiske stilling og utvikling
• Kommunens nivå på driftsutgiftene og rente- og avdragsutgiftene, og kommunens evne til å håndtere nye investeringer og låneopptak innenfor inntektsrammene
• Nivået på nye driftsutgifter og eventuelle besparelser som følge av nye investeringer, både når det gjelder utgifter til driftsaktiviteter/tjenestetilbudet og FDVU-utgifter3 til byggingene/anleggene.
• Nivået på rente- og avdragsutgiftene som følge av nye låneopptak, herunder kommunens renteeksponering og renterisiko
• Eventuelle inntekter knyttet til de enkelte investeringene og låneopptakene, eksempelvis økninger i brukerbetalinger eller gebyrer, investeringstilskudd eller rente- eller avdragskompensasjon.

I vurderingen bør statsforvalteren også legge vekt på sårbarheter ved kommunen og erfaringer med kommunens økonomistyring. Sårbarheter og svakheter i kommunens økonomiske kontroll trekker i retning av en lavere låneramme.

Som utgangspunkt kan statsforvalteren fastsette en låneramme som gir rom for at kommunen kan foreta investeringer og låneopptak som er selvfinansierende, det vil si investeringer og låneopptak og tilhørende drifts- og finansutgifter som finansieres fullt ut med inntekter, for eksempel i form av gebyrer. Godkjenning av en låneramme utover dette (investeringer og låneopptak som belaster kommunens netto driftsresultat) må bygge på forsvarlighetsvurderingene som nevnt foran.

Ved fastsettelsen av den samlete/øvre lånerammen for kommunens investeringer, må statsforvalteren også vurdere om det er behov for å sette nærmere vilkår for bruk av lånerammen, se punkt 5.3.

Som utgangspunkt kan statsforvalteren også fastsette en låneramme som gir rom for at kommunen kan ta opp lån til videreutlån, så fremt slike låneopptak og videreutlån i det vesentligste er selvfinansierende og ikke belaster kommunens driftsbudsjett for eksempel som følge av at tilbakebetaling av utlån til kommunen skjer vesentlig senere enn kommunens nedbetaling av innlånene. Eksempelvis kan dette være lån innenfor Husbankens startlånsordning. Det kan være hensiktsmessig at statsforvalteren setter en egen låneramme for lån til videreutlån for å klargjøre at denne lånerammen er begrenset brukt til slike lån, jf også punkt 5.3.

Ubundne investeringsfond

Nivået på ubundet investeringsfond bør også tas med i statsforvalterens vurdering av godkjenning av øvre låneramme. Ubundne investeringsfond kan kommunen bruke til fremtidige investeringer. Statsforvalteren bør derfor vurdere nivået på nye låneopptak og nivået på ubundet investeringsfond i sammenheng. Det er dette samlede nivået som representerer det potensielt totale nye investeringsnivået for kommunen. Dersom dette investeringsnivået med tilhørende driftskonsekvenser er høyt i forhold til kommunens økonomiske bæreevne, jf. momentene over, bør statsforvalteren vurdere om rammen for nye låneopptak bør settes lavere enn kommunens vedtak om låneopptak. Kommunen må i såfall enten redusere nye investeringer finansiert med nye låneopptak eller finansiere nye investeringer med ubundet investeringsfond.

Ubrukte lånemidler

Ved fastsettelsen av den samlete/øvre rammen for nye låneopptak, må statsforvalteren også ta størrelsen på eventuelle ledige ubrukte lånemidler med i vurderingen. Ubrukte lånemidler er lån som kommunen har tatt opp i tidligere år for finansiering av investeringer i tidligere års budsjetter, men som likevel ikke ble brukt til å finansiere investeringsutgiftene i investeringsregnskapet. Ubrukte lånemidler kan stamme fra ulike forhold. For eksempel kan ubrukte lånemidler stamme fra låneopptak til investeringer der det viste seg at behovet for lånefinansiering ble lavere enn budsjettert, eller fra låneopptak til investeringer som har blitt forsinket i forhold til budsjettert fremdrift.

Det er kun vedtak om låneopptak som er truffet fra og med det tidspunktet kommunen oppfyller vilkår i § 28-1 første ledd for å bli registrert i ROBEK, som krever godkjenning. Bruk av ubrukte lånemidler fra tidligere vedtak om låneopptak før kommunen ble registrert i ROBEK skal altså ikke godkjennes. Statsforvalteren bør likevel vurdere nivået på ubrukte lånemidler og nye lån i sammenheng ved godkjenning av nye låneopptak, siden summen av ubrukte lånemidler og nye låneopptak har betydning for det potensielle investeringsnivået med tilhørende konsekvenser for kommunens driftsbudsjett, jf. avsnittet foran om ubundne investeringsfond. Statsforvalteren bør derfor vurdere om rammen for nye låneopptak bør settes lavere enn kommunens vedtak om låneopptak med henvisning til at kommunen har ubrukte lånemidler. Dersom statsforvalteren setter en øvre ramme for nye låneopptak som er lavere enn det kommunestyret har vedtatt, må kommunen redusere låneopptaket. Kommunen kan da selv vurdere om den skal redusere nye investeringer eller finansiere nye investeringer med ubrukte lånemidler og dermed redusere tidligere vedtatte investeringer.

5.3 Vilkår for bruk av lånerammen – vurderingsmomenter

Ved fastsettelsen av den samlete/øvre lånerammen, må statsforvalteren også vurdere om det i tillegg er behov for å sette nærmere vilkår for bruken av lånerammen. Statsforvalteren kan (bare) fastsette slike vilkår hvis statsforvalteren finner at det er nødvendig av hensyn til kommunens økonomi, jf. kommuneloven § 28-3 tredje ledd andre punktum. Det er opp til statsforvalteren å vurdere om det er nødvendig å fastsette slike vilkår.

Ved fastsetting av vilkår for bruken av lånerammen, skal statsforvalteren legge vekt på om slike vilkår er nødvendig for å ivareta økonomisk forsvarlighet, slik at kommunen gjenvinner økonomisk balanse. Av hensyn til det kommunale selvstyret skal statsforvalteren imidlertid ikke bruke myndigheten til å fastsette vilkår i større grad enn som er nødvendig for å sikre en forsvarlig økonomistyring.

Statsforvalterens vurdering av hva som er økonomisk forsvarlig må, som ved vurdering av lånerammen, bygge på kommunens økonomiske situasjon og på planlagte tiltak i økonomiplanen og årsbudsjettet. Statsforvalteren må vurdere hvordan vilkår eventuelt skal fastsettes, ut fra den konkrete situasjonen.

Dersom statsforvalteren godkjenner en øvre låneramme tilsvarende det kommunen har vedtatt, vil dette normalt være basert på en vurdering av de investeringene som kommunen har vedtatt i årsbudsjettet. Det vil da ikke nødvendigvis være behov for å fastsette ytterligere vilkår for bruken av lånerammen enn det som følger av vedtatt investeringsbudsjett. Utgangspunktet vil være at lånerammen knytter seg til de investeringene som ligger i investeringsbudsjettet, slik at dette også kan forstås som premissene for bruk av lånerammen. Statsforvalteren bør likevel vurdere om det skal settes nærmere vilkår for bruk av lånerammen for å klargjøre premissene og eventuelt begrense kommunens mulighet til å omprioritere bruken av opptatte lån til andre investeringsprosjekter enn det som lå i budsjettet på godkjenningstidspunktet.

Vilkår for bruk av lånerammen er som regel aktuelt dersom statsforvalteren fastsetter en øvre låneramme som er lavere enn det kommunen har vedtatt. I slike tilfeller må kommunen nedjustere investeringsbudsjettet (eventuelt finansiere investeringer med annet enn bruk av lån), og det blir spørsmål om hvilke investeringer som kan gjennomføres innenfor lånerammen.

Statsforvalteren må ta utgangspunkt i at én investering og ett låneopptak kan ha helt andre økonomiske konsekvenser enn andre investeringer og låneopptak. Enkelte lån delfinansieres med statlig rentekompensasjon. Enkelte investeringer bygger på statlige investeringstilskudd. Andre investeringer er selvfinansierende, da drifts-, investerings- og finansieringskostnadene dekkes gjennom gebyrer eller leieinntekter. Konsekvensene for kommunens økonomi er således avhengig av hvilke investeringer som gjennomføres og hvilke lån som tas opp. Statsforvalteren må, som omtalt i punkt 5.2, legge vekt på at kommunens investeringer og gjeld må kunne håndteres innenfor balansekravet, slik at kommunen ikke tar på seg driftsutgifter og en rente- og avdragsbelastning som følge av nye investeringer og låneopptak som ikke kan håndteres innenfor inntektsrammene og balansekravet, herunder slik at kommunen kan dekke inn eventuelle merforbruk innenfor fristene i kommuneloven. For nærmere momenter til vurderingen av eventuelle vilkår for bruk av lånerammen vises det til omtalen i punkt 5.2.

5.4 Godkjenning av driftskreditt og likviditetslån

Statsforvalteren skal godkjenne vedtak om rammer for driftskreditt eller opptak av likviditetslån i den utstrekning det er nødvendig for at kommunen skal kunne innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall.

5.5 Godkjenning av låneopptak i IKS

Dersom et interkommunalt selskap (IKS) etter lov om interkommunale selskaper vedtar å ta opp lån eller inngå en langsiktig leieavtale, og en av eierkommunene er registrert i ROBEK, skal statsforvalteren godkjenne selskapets vedtak om dette, jf. IKS-loven § 22 a. Myndigheten ligger til statsforvalteren i det fylket hvor selskapet har sitt hovedkontor. Dette gjelder bare dersom selskapet utelukkende har kommuner som deltakere. Hvis selskapet har en eller flere fylkeskommuner som deltakere, skal godkjenningen foretas av departementet, jf. departementets rundskriv H-2/00.

Utgangspunktet for vurderingen er selskapets evne til å bære investerings- og lånekostnadene. På samme måte som ved godkjenning av lån for kommuner, bør statsforvalteren legge vekt på om låneopptak er økonomisk forsvarlig for selskapet. Statsforvalteren må også se hen til om selskapets låneopptak medfører økte utgifter for kommunene i form økte betalinger for kjøp av tjenester eller tilskudd, og i hvilken grad dette påvirker kommunenes driftsresultat, jf. omtalen under punkt 5.2. Statsforvalteren må også ta hensyn til selskapets økonomiske risiko og risikoen som låneprosjektet innebærer, og kommunens evne til å bære økte utgifter dersom selskapet selv ikke skulle klare å håndtere sine forpliktelser, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997–98) merknadene s. 104-105.