Del 4 Statsforvalterens veiledning overfor kommuner med økonomisk ubalanse

7 Sentrale temaer i veiledningen av kommuner som er i ROBEK, eller som står i fare for å bli meldt inn i ROBEK

7.1 Innledning

Statsforvalteren skal følge opp kommuner som er i ROBEK og kommuner som står i fare for å bli registrert i ROBEK. Det innebærer å bruke de pedagogiske, juridiske og økonomiske virkemidlene på en måte som bidrar til god økonomistyring i kommunene. Å rådgi kommunene i utarbeidelse av plandokumenter som blir gode og nyttige styringsverktøy for økonomiforvaltningen, er trukket frem som ett eksempel på statsforvalterens rolle i tildelingsbrevet.

I denne delen av veilederen trekker departementet frem flere temaer som er aktuelle for statsforvalteren i dialogen med og veiledningen av kommunene og som statsforvalteren kan ta utgangspunkt i. Det er ikke et mål at temaene som beskrives i veilederen skal være uttømmende eller fullstendige. Statsforvalteren må selv vurdere hvilke temaer som det er behov for veiledning og dialog om, ut fra den konkrete situasjonen som kommunene og den enkelte kommune står i. Dette kan også være temaer som ikke er trukket frem i denne veilederen.

7.2 Kjennetegn ved kommuner som lykkes med god styring

Kommuner som står i en omstillingsfase hvor utgiftene må tilpasses inntektsrammene, kan oppleve at det er krevende å få økonomien i balanse. Samtidig finnes det mange eksempler på kommuner med store økonomiske utfordringer som har vært tvunget til å gjennomføre store omstillinger og kutt for å komme i balanse, og som har lykkes med dette.

Statsforvalteren bør bidra til bevissthet om kjennetegn ved god styring. Det kan være nyttig å vise til eksempler på krevende omstillinger og kostnadsreduksjoner som andre kommuner har gjennomført.

SØF-rapport nr. 03/18 ROBEK – kort vei inn, lang vei ut, viser til følgende kjennetegn for kommuner som lykkes med god økonomisk styring over tid:

• strategisk helhetstenkning og ansvarlig ledelse
• et langsiktig perspektiv på både samfunnsutvikling og økonomi
• et tverrpolitisk samarbeid preget av respekt og ansvarlighet, som bidrar til bred forankring og et langsiktig perspektiv på beslutningene
• beslutningsprosessene preges av modenhet og vilje til å ta vanskelige valg, også når de er politisk krevende
• evne til å prioritere ressursene der de gir størst effekt
• budsjettene er realistiske og kunnskapsbaserte
• det er god kontroll med både drift og investeringer
• godt samspill mellom administrasjonen og de folkevalgte,
• en kultur for læring og evaluering, og evne til å justere kursen når nødvendig
• administrativ kapasitet til å gjennomføre og følge opp for eksempel omstillingsarbeid

Statsforvalteren kan også bidra med kunnskap om typiske kjennetegn ved kommuner som blir registrert i ROBEK, og faktorer som kan være viktige for at en kommune skal gjenvinne økonomisk balanse.

Rapporten viser til følgende kjennetegn for kommuner som er i ROBEK:

• Politisk fragmentering øker risikoen for å komme i ROBEK og forlenger tiden i registeret. Kommuner med mange partier og uenighet internt har vanskeligere for å ta nødvendige grep.
• Et for høyt driftsnivå over tid i forhold til løpende inntekter er den vanligste årsaken til at kommuner kommer i ROBEK. Et for høyt investeringsnivå er dermed ikke hovedårsaken til at kommuner kommer i ROBEK, men det kan være en medvirkende faktor.
• Demografiske og økonomiske forhold spiller inn:
• Kommuner med befolkningsnedgang og svak arbeidsmarkedssituasjon har større utfordringer med å komme ut av ROBEK.
• Kommuner med høy inntektsvekst og god økonomisk handlingsfrihet kommer seg raskere ut.

Rapporten viser til følgende faktorer som kan være viktige for at kommuner skal klare å komme seg ut av ROBEK:

• Kommunen samler seg politisk for å håndtere økonomiske utfordringer.
• Kommunen bygger opp økonomisk kompetanse i hele organisasjonen. Dette innebærer både å styrke økonomisk og administrativ kompetanse sentralt i administrasjonen, og å bygge opp den økonomiske kompetansen i de utøvende virksomheter.
• Kommunen etablerer en kultur for budsjettstyring i hele organisasjonen og gjennomfører hyppig rapportering på alle nivåer.
• Kommunen gjennomfører innsparinger gjennom strukturelle endringer i tjenestetilbudet, fremfor midlertidige ostehøvelkutt.
• Kommunene tar i bruk sammenligningsverktøy (KOSTRA) og lærer av andre kommuner med god økonomistyring.
• Statsforvalteren er tydelig og aktive i dialogen med kommunene. De har en viktig rolle i å realitetsorientere og støtte kommunene. Hyppige besøk og tydelig kommunikasjon kan bidra til politisk samling og handling.

7.3 Nødvendige grep for å komme i økonomisk balanse

Kommuner i økonomisk ubalanse må gjøre nødvendige grep for å få kontroll på økonomien og komme i økonomisk balanse, uavhengig av hva som er årsakene til situasjonen. Det vil si å gjøre nødvendige prioriteringer og tiltak som øker inntektene og/eller reduserer utgiftene med varig effekt. Kommuner som er i ROBEK, skal fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse, se omtale i punkt 7.5.5.

Statsforvalteren bør bidra med bevissthet om hva som er viktige forutsetninger for å sikre at innsparingstiltak gir nødvendig effekt, for eksempel at det gjøres reelle prioriteringer og kutt.

Strukturelle endringer av tjenesteproduksjonen er som regel helt nødvendig for å realisere varige innsparinger. «Ostehøvelkutt» uten reelle prioriteringer og uten en klar plan for hva som skal kuttes og hvordan kuttene skal gjennomføres, vil kunne gi utilsiktede og ukjente konsekvenser og risiko for at kuttene ikke gir kommunen innsparinger over tid.

I noen tilfeller kan det være nødvendig eller hensiktsmessig med rammekutt som fordeles på de ulike rammeområdene, for eksempel der prioriteringene best kan foretas lokalt innenfor tjenesteområdet. Det er da avgjørende at kommunestyret er tydelig på hvilke føringer og begrensninger som ligger for innsparingene, og at kommunestyret står bak prioriteringene som til slutt gjøres innenfor de rammene som kommunestyret selv har vedtatt.

Tiltak for å øke inntekter kan for eksempel være følgende (ikke uttømmende):

• Utnytte inntektspotensialet innen tilskudd og refusjoner. Det vil si at kommunen skaffer informasjon om ulike tilskuddsordninger og har administrativ kapasitet og kompetanse til å søke og rapportere på bruk av midlene i tråd med formålet.
• Utnytte inntektspotensialet innen kommunale avgifter og gebyrer som reguleres til selvkost. Dette innebærer at tjenestene vil være fullt ut brukerfinansiert.
• Øke inntektene på andre brukerbetalinger slik at de dekker kommunens kostnader med å levere tjenestene.
• Vurdere nivået på eiendomsskatten eller om eiendomsskatt skal innføres.

Tiltak for å redusere utgifter kan for eksempel være følgende (ikke uttømmende):

• Effektivisere kommunens virksomhet og tjenesteproduksjonen. Dette kan for eksempel være være effektivisering gjennom endret organisering, forbedring av arbeidsprosesser, bedre samhandling og redusert dobbeltarbeid, eller reduserre kostnader gjennom bedre innkjøp ved å profesjonalisere innkjøpsprosessene og sikre kontroll av leverandørfakturering.
• Effektivisering gjennom strukturelle endringer. Dette kan være samlokalisering av tjenester for å få mer arealeffektive tjenester, få mer robuste fagmiljøer og mer effektiv disponering av personell.
• Redusere utgifter som ikke er nødvendige for å ivareta lov- og forskriftskrav til tjenestene. Enkelte lov- og forskriftskrav stiller klart definerte krav til kommunens innsats som må oppfylles, for eksempel minstekrav til antall voksne per barn i barnehager og grunnskolen. Andre lov- og forskriftskrav stiller krav til kommunens ytelser som må oppfylles, for eksempel kravet om forsvarlige helse- og omsorgstjenester, som gir kommunen rom til å vurdere hvordan tjenesten utformes for å oppfylle kravene. I kommunens arbeid med økonomiplan og årsbudsjett veileder statsforvalteren om lov- og forskriftskravene, mens kommunen vurderer hvordan den skal oppfylle regelverket der dette gir rom for ulike løsninger og tilpasninger.
• Redusere eller legge ned tjenester som kommuner ikke har et ansvar for å levere. Det kan eventuelt vurderes om andre kan levere tjenesten.
• Redusere kostnader gjennom investeringer som har som formål å redusere fremtidige kostnader. Dette kan for eksempel være investeringer i digitalisering og ny teknologi som kan bidra til mer effektiv tjenesteproduksjon.

7.4 Utfordringsbildet og situasjonsforståelsen

7.4.1 Det økonomiske utfordringsbildet – utgangspunktet for veiledningen

Et viktig grunnlag for statsforvalterens veiledning er det økonomiske utfordringsbildet og situasjonsforståelsen som er beskrevet i de årlige kommuneproposisjonene og rapporter fra teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

I kommuneproposisjonen for 2026 punkt 1.2 skriver departementet blant annet:

«Den demografiske utviklingen og befolkningsframskrivinger viser to sentrale trekk som påvirker kommunene: vi blir flere eldre og færre i arbeidsfør alder, og flere bor sentralt og færre i distriktene. Perspektivmeldingen peker på mangel på arbeidskraft som en hovedutfordring framover, og endringene i befolkningssammensetningen med færre barn og flere eldre krever omstilling av tjenestetilbudet i kommunene.

Den demografiske utviklingen vil også påvirke kommuneøkonomien. Kommuner med befolkningsvekst får økte inntekter til å finansiere økt kapasitet i tjenestetilbudet. Kommuner med sterk befolkningsvekst kan ha behov for høye investeringer på kort tid. Kommuner med nedgang i befolkningstallet vil isolert sett få en nedgang i sine inntekter, og tjenestetilbudet må tilpasses en situasjon med et lavere innbyggertall. Det vil gjøre det krevende å drive kommunen effektivt. Kommunene og fylkeskommunene er rammestyrt og derfor ansvarlig for å tilpasse aktiviteten til inntektsnivået. Å tilpasse tjenestetilbudet til endret demografi vil kreve omstillinger. Det må påregnes økt behov for å flytte ressurser mellom ulike tjenesteområder, for eksempel fra oppvekstområdet til pleie og omsorg, i tråd med endringene i befolkningssammensetningen og innbyggernes behov for tjenester.»

7.4.2 Kunnskapsbasert dialog med kommunene

Dialogen med og veiledning av den enkelte kommune må ta utgangspunkt i kunnskap om kommunens utfordringer. Statsforvalteren bør bruke KOSTRA-tall i sin veiledning av kommunene. KOSTRA gir blant annet grunnlag for å vurdere kommunens tjenesteproduksjon og ressursbruk over tid, og sammenlignet med andre kommuner. Dette kan for eksempel synliggjøre om utgiftsnivået er særlig høyt for noen tjenesteområder. Annen relevant styringsinformasjon vil for eksempel være befolkningsprognoser, kommunefakta (SSB), folkehelseprofiler, eller relevante rapporter og analyser for den enkelte kommune som er gjennomført de senere årene.

Statsforvalteren skal veilede/informere kommuner om rapportering og bruk av KOSTRA, herunder veilede om å redusere antall feil. Aktiv bruk av KOSTRA-tall gir grunnlag for å identifisere eventuelle feil i rapporteringen og rette opp dette. Dette bidrar til at verdien av KOSTRA- tallene som styringsinformasjon øker. Statsforvalteren skal også rettlede og informere om endringer og nye presiseringer i KOSTRA-veilederen.

Det vil være hensiktsmessig å ha utarbeidet en overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) av kommunens tjenester og en vurdering av kommunens økonomi, som et underlag for statsforvalterens dialog og veiledning. Verktøyet Kommunebilde kan være et nyttig verktøy for å utarbeide og sammenfatte statsforvalterens «bilde» og forståelse av den enkelte kommune.

7.4.3 Kommunens forståelse av den økonomiske situasjonen. Samspill mellom politikk og administrasjon.

Dersom en kommune har økonomiske utfordringer, er det helt nødvendig at det blir etablert en felles situasjonsforståelse (eller kriseforståelse) både i kommunestyret, administrasjonen og ellers i organisasjonen slik at hele kommunen drar i samme retning. Statsforvalteren har en viktig rolle i å bidra til at både politisk og administrativt nivå blir bevisste på og forstår utfordringsbildet.

Statsforvalteren har også en rolle i å bidra til at både politisk og administrativt nivå forstår ansvaret de har for å ta eierskap til utfordringene og nødvendige grep for å ha økonomisk styring og kontroll. Statsforvalteren kan for eksempel veilede om hva som er henholdsvis kommunestyrets og administrasjonens roller, ansvar og oppgaver, og sette godt samspill mellom politikk og administrasjon på dagsorden. En kommune kan for eksempel ha nytte av å gjennomføre tiltak for å bedre den folkevalgte styringen av kommunens økonomi, se for eksempel anbefalinger i rapporten Kunnskap gir trygghet, trygghet gir tillit og tillit gir resultater.

7.4.4 Statsforvalterens bidrag til forventningsavklaring

I mange kommuner har både politikere og administrasjon en god forståelse for det økonomiske utfordringsbildet. Samtidig har innbyggerne store forventninger til de kommunale tjenestene og det kan være vanskelig for lokalpolitikerne å dempe disse forventningene. Statsforvalteren kan ha en viktig rolle med å forklare det økonomiske utfordringsbildet og bidra til at innbyggerne forstår hvorfor omstilling og prioriteringer er nødvendig. Dette kan være viktig støtte for de folkevalgte lokalt i deres arbeidet med å gjennomføre krevende politiske prioriteringer. Statsforvalteren kan for eksempel bidra til å sette kommunikasjon om utfordringene til kommunens innbyggere på dagsorden, for å bidra til åpenhet og medvirkning og at innbyggerne får forståelse og tillit til kommunen.

7.4.5 Statsforvalterens regionale perspektiv

Demografiske utviklingstrekk og befolkningsframskrivinger viser to sentrale trekk som påvirker kommunene: vi blir flere eldre og færre i arbeidsfør alder, og flere bor sentralt og færre i distriktene. Dette vil det være krevende for mange kommuner å møte alene. For å sikre nødvendig kompetanse og forvalte ressurser effektivt må mange kommuner samarbeide utover kommunegrensene.

Antall innbyggere og størrelsen på kommuneorganisasjonen er viktige faktorer som kan påvirke hvilke forutsetninger kommunene har til å løse sine oppgaver. Statsforvalteren kan med sitt regionale perspektiv hjelpe kommunene med å peke på løsninger utover kommunegrensene. Gjennom sin kunnskap om kommunene i regionen kan statsforvalteren se muligheter for endringer i kommunestruktur og nye interkommunale samarbeid, og støtte opp om pågående initiativer og prosesser for samarbeid og/eller kommunesammenslåing.

Større kommuner vil i de aller fleste tilfeller kunne bidra til å løse utfordringer med mangel på kapasitet og kompetanse, og statsforvalteren har en sentral rolle i å utfordre kommunene til å ta strukturelle og organisatoriske grep som sikrer en sterk og velfungerende kommune med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å fylle sine roller.

Statsforvalteren har en viktig oppgave i å veilede om muligheter og begrensninger i reglene for interkommunalt samarbeid etter kommuneloven og IKS-loven. Departementet har utarbeidet en veileder i interkommunalt samarbeid som statsforvalteren kan bruke i dialog med kommunene om vurdering av ulike samarbeid.

7.4.6 Skjønnstilskudd

Statsforvalteren skal fordele skjønnsmidlene etter retningslinjer for skjønnstildelingen.

I retningslinjene for 2026 punkt 3.3.1 er det tatt inn at statsforvalteren kan vurdere å benytte skjønn som insentiv for ROBEK-kommuner og andre kommuner i økonomisk ubalanse:

«Statsforvalteren kan bruke skjønnsmidler for å gi ROBEK-kommuner og andre kommuner i økonomisk ubalanse insentiver til å gjennomføre utgiftsreduserende tiltak (redusere brutto driftsutgifter). Det kan f.eks. skje ved at statsforvalteren signaliserer en gitt sum i skjønnsmidler under forutsetning av at kommunen iverksetter tiltak som innebærer en (brutto) utgiftsreduksjon på et gitt beløp. Slik midlertidig budsjettstøtte gis eventuelt for å understøtte en omstilling (utgiftsreduksjoner), og kan gis uten at det foreligger andre forhold som skal kompenseres med skjønnsmidler. Før statsforvalteren tildeler skjønn, må statsforvalteren gjøre en grundig vurdering av om det er hensiktsmessig å benytte skjønn som insentiv for den aktuelle kommunen. Statsforvalteren skal holde tilbake midler dersom forutsetningene for skjønnstildelingen ikke blir oppfylt.»

7.5 God planlegging og gode styringsdokumenter

7.5.1 Kommunens planverk er kommunens styringsverktøy

Kommuneplanen, økonomiplanen og årsbudsjettet er verktøy som kommunene skal bruke for å styre kommunen. Det er viktig at kommunene har gode styringsdokumenter hvor det er en rød tråd mellom kommuneplan, handlingsprogram/økonomiplan og årsbudsjett. Planene må bygge på realistiske forutsetninger for å kunne funger som styringsdokumenter. I henhold til kommuneloven § 14-5 skal kommunedirektøren rapportere til kommunestyret om utviklingen i inntekter og utgifter, sammenholdt med årsbudsjettet. Kommunene må ha et rapporteringssystem gjennom rapporter og årsmelding som bygger på samme struktur som handlingsprogram/økonomiplan og årsbudsjett. Statsforvalteren bør bidra til bevissthet om viktigheten av god styring med utgangspunkt i gode styringsdokumenter. Videre kan statsforvalteren med sin kunnskap fra flere kommuner i regionen gi råd basert på erfaringer fra andre kommuner som har lykkes med god styring.

Alle kommuner vil ha behov for omstilling og effektivisering som følge av endringer i demografi og andre endringer i rammebetingelser. Kravet til omstilling og effektivisering vil imidlertid være særlig stort for kommuner i ROBEK siden de må sette inn ekstra tiltak for å rette opp kommunens økonomiske ubalanse. Dette stiller ekstra store krav til at kommunens styringsdokumenter er et godt verktøy for planlegging og rapportering av tiltak for å få kommunen i økonomisk balanse.

God og langsiktig planlegging er avgjørende for økonomisk styring av kommunen, og det må være en god kultur for styring og rapportering. Dette innebærer blant annet følgende:

• Det bør være en kultur for åpen kommunikasjon mellom administrasjon og politisk nivå
• Kommunedirektøren bør rapportere på både positive og negative utviklingstrekk.
• Rapporteringen bør gi et realistisk bilde av status og risiko
• Rapporteringen bør inneholde vurderinger av hva som har fungert godt, hva som har vært utfordrende, og hvilke tiltak som kan forbedre måloppnåelsen.
• Rapportene skal være et grunnlag for å justere kursen ved behov, enten gjennom endringer i ressursbruk, prioriteringer eller strategiske valg.
• Rapporteringen bør legge til rette for refleksjon og læring både i administrasjonen og det politiske nivået.
• I rapporten Kommuner med befolkningsnedgang (Østlandsforskning 2020), pekes det på at mange kommuner med befolkningsnedgang planlegger for vekst og har planer med et hovedfokus på å fremme vekst fremfor å tilpasse seg en befolkningsnedgang. Realiteten er imidlertid at befolkningstallet går ned, og kommunene må da i praksis gjøre nødvendige tilpassinger i tjenestene som ikke baserer seg på de opprinnelige planene. Planene samsvarer ikke med den faktiske utviklingen og planverket mister da sin funksjon som et strategisk styringsverktøy.
• Distriktssenteret har god oversikt over ulike prosjekter og arbeidsmåter i kommunene, herunder arbeid for å planlegge og tilpasse kommunens tjenester til et synkende befolkningstall, samt tiltak for å øke eller stabilisere (bremse befolkningsnedgang) folketallet i kommunene. Distriktssenteret tilbyr kommunene faglig hjelp og kompetanse, og bygger på erfaringer og forskning på lokal utvikling. Distriktssenteret kan også være en viktig sparringspartner for statsforvalteren i vurdering av arbeidsmåter, prosesser og metoder i utviklingsarbeid.

7.5.2 Befolkningsprognoser

Statsforvalteren bør bidra til at kommunene legger til grunn realistiske befolkningsprognoser, både når det gjelder utviklingen i antall innbyggere og utviklingen i ulike aldersgrupper. Kommunene har ulike prognosemodeller for å beregne befolkningsvekst som tar utgangspunkt i statistikk og prognoser fra SSB, samt lokal informasjon knyttet til boligbygging og utvikling i lokalt arbeidsmarked. SSB sine befolkningsprognoser gir et godt anslag på makronivå, men kan være mindre treffsikre på lokalt nivå, For mindre kommuner er det derfor særlig viktig at kommunene supplerer prognoser fra SSB med lokal kunnskap.

Dersom for eksempel mange kommuner i en region planlegger med stor befolkningsvekst, kan summen av planlagt vekst være større enn det som er realistisk. Statsforvalteren kan med sin kunnskap om utviklingstrekk i regionen gi kommunene innspill og veiledning til kommunenes arbeid med å utarbeide realistiske befolkningsprognoser.

Mange kommuner budsjetterer med vekst i innbyggertall. Dette er for eksempel basert på mål i kommuneplanen for økt boligbygging og konkrete tiltak i kommunens handlingsprogram. Kommuner med befolkningsvekst må ha gode planer og strategier for å møte veksten.

På samme måte må kommuner ha gode planer og strategier for å møte endringene i befolkningssammensetningen med færre barn og flere eldre. Det samme gjelder dersom kommunen har befolkningsnedgang. Vanligvis vil det ikke holde med kun tiltak for å redusere befolkningsnedgangen. Det vil også være nødvendig at kommunen håndterer utviklingen med strategier og tiltak for hvordan kommunen skal gjennomføre nødvendig omstilling av tjenestene for å tilpasse seg endringene i befolkningssammensetningen og eventuelt også et lavere folketall.

Hovedstrategier, mål og tiltak i kommuneplan og handlingsprogram med økonomiplan bør bygge på det mest realistiske scenariet for befolkningsutvikling.

7.5.3 Finansielle måltall og oppfølging av disse

Statsforvalteren bør følge opp at kommunestyret har vedtatt finansielle måltall og at oppfølging og rapportering på måloppnåelsen av disse er en del av kommunens styringssystem. Måltallene skal tjene som beslutningsgrunnlag og være rettesnorer for kommunestyret i økonomiplanleggingen. Kommunene kan velge å la måltallene ikke bare være retningsgivende, men også bindende handlingsregler for utarbeidelsen av årsbudsjettet og økonomiplanen.

Hver enkelt kommune må vedta sine egne spesifikke måltall for netto driftsresultat, gjeldsnivå og buffere (disposisjonsfond) som er tilpasset kommunens egen økonomiske situasjon og fremtidsutsikter, se for eksempel rapporten Anbefalinger om nivå på sentrale økonomiske nøkkeltall for kommunal sektor. TBU sine anbefalinger om netto driftsresultat er anbefalinger for kommunesektoren samlet, og vil ikke nødvendigvis være egnet som styringsmål for den enkelte kommune.

Mange kommuner er i en økonomisk situasjon der man er et stykke unna måltallene eller der måltallene kan oppleves uoppnåelige. Kommuner med en økonomisk ubalanse vil kunne ønske å ha et mer kortsiktig fokus på å håndtere inndekningen av merforbruk før man ser lengre frem i tid. Statsforvalteren kan bidra til å sette på dagsorden at finansielle måltall er et verktøy og hjelpemiddel for langsiktig økonomistyring. Måltallene synliggjør og bidrar til bevissthet om hva som skal til for å ha en sunn økonomi med økonomisk handlingsrom for kommunestyret over tid.

7.5.4 Investeringer. Renter, avdrag og driftskonsekvenser

Vedtak om nye investeringer i årsbudsjettet vil ha begrensede økonomiske konsekvenser dersom en liten del av investeringen skal gjennomføres første året. Konsekvensene for driftsutgiftene, renter og avdrag får først full effekt når investeringen er ferdigstilt og investeringen er tatt i bruk, senere i økonomiplanperioden.

Statsforvalteren bør bidra til bevissthet om driftskonsekvenser av nye investeringer og om at dette er godt innarbeidet i økonomiplanen, både når det gjelder rente- og avdragsbelastningen, nivå på driftsutgiftene til tjenestene, og utgifter til drift og vedlikehold av investeringene. Dette vil være sentralt for å kunne vurdere om kommunen har økonomisk evne til å bære de langsiktige konsekvensene av planlagte investeringer. Dersom kommunen planlegger store investeringer som sluttføres etter økonomiplanperioden, bør det bygges på framskrivninger som også viser økonomiske konsekvenser for kommunen utover økonomiplanperioden.

Noen kommuner utarbeider stresstester med ulike scenarier for utvikling i ulike parametere som for eksempel renter, driftskostnader og befolkningsvekst. På den måten kan kommunen vurdere hvilket nivå på investeringer som kommunen kan tåle under ulike scenarier. En stresstest vil ofte kunne avdekke at en kommune med lavt nivå på disposisjonsfond, lavt nivå på netto driftsresultat og høy lånegjeld, ikke kan bære et høyt nivå på nye investeringer.

7.5.5 Tiltaksplan

Dersom en kommune er registrert i ROBEK, skal kommunestyret selv fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse, jf. § 28-4 andre ledd.

Tiltaksplanen skal fastsettes senest 30. juni hvis ett av forholdene nevnt i § 28-1 første ledd bokstav a, b, e eller g har inntruffet, og senest 31. desember hvis ett av forholdene nevnt i § 28-1 første ledd bokstav c, d eller f har inntruffet. Tiltaksplanen skal sendes statsforvalteren så snart som mulig.

Tiltaksplanen skal bidra til å styrke kommunens egen styring og bidra til at nødvendige endringer blir gjennomført. Kravet om tiltaksplan er ikke bare et plankrav, det innebærer også en aktivitetsplikt for kommunen.

Kommunen kan velge å la tiltaksplanen inngå i økonomiplanen og årsbudsjettet eller utarbeide en særskilt tiltaksplan. Budsjettiltakene som kommunestyret beslutter må i alle tilfelle innarbeides i økonomiplanen og årsbudsjettet ved påfølgende rullering og budsjettbehandling.

I tiltaksplanen skal kommunen fastsette konkrete tiltak for å gjenvinne økonomisk kontroll og balanse. Tiltakene må være godt beskrevet, med en tydelig plan for hvordan tiltakene skal gjennomføres. Negative effekter av tiltaket må også beskrives og kommunen må ha en plan for hvordan disse effektene møtes. Behovet for tiltakene må være godt forankret og forstått i hele kommuneorganisasjonen, hos politikerne og blant innbyggerne.

Kommuneloven stiller ikke nærmere krav til innholdet i tiltaksplanen. Statsforvalteren bør sette på dagsorden at planen både omfatter innsparings- og omprioriteringstiltakene som må innarbeides i økonomiplanen og årsbudsjettet (budsjettiltak) og tiltak for å få kontroll med den løpende ressursbruken mv. (bedre systemer og rutiner for økonomistyringen). Bedre systemer og rutiner for økonomistyringen vil kunne rette seg både mot politisk og administrativt nivå, avhengig av hva som er styringsutfordringene i den aktuelle kommunen. Det kan omfatte tiltak som kan bidra til å bøte på svakheter og mangler i hele kommunen styringssystem, for eksempel involvering av folkevalgte i budsjettprosessen, utformingen av styringsdokumentene, rutiner og interne prosesser for rapportering og håndtering av budsjettavvik både på administrativt og politisk nivå, klargjøring av ansvar og oppgaver, rutiner for løpende budsjettkontroll gjennom for eksempel tettere oppfølging av ledere med budsjettansvar og lederavtaler mv.

Utarbeidelsen av tiltaksplanen skal gi kommunestyret et godt beslutningsgrunnlag. Et sentralt punkt vil være å identifisere årsaker og utfordringer, slik at det kan treffes grep som er relevante og treffende for de aktuelle økonomiske og styringsmessige utfordringene.

Utarbeidelsen av «budsjettiltakene» bør for eksempel bygge på en økonomisk analyse av kommunens innsparings- og omstillingsbehov, og gi en oversikt over tiltak som synligjør alternativer som dekker innsparings- og omstillingsbehovet. Også kommunens politiske og administrative styring og kontroll med kommunens økonomi bør vurderes for å identifisere svakheter og forbedringspunkter.

Aktuelle spørsmål som statsforvalteren kan ta opp med kommunen, og som kan være viktige punkter i tiltaksplanen, kan være følgende:

• Hva er utfordringene knyttet til kommunens styring og kontroll på økonomien?
• Hva er kommunens inntektsrammer, og hva har kommunen «råd til» innenfor disse?
• Hvilke konkrete budsjettiltak vil bidra til at kommunen får kontroll på økonomien?
• Hva er tiltakenes effekt på årlige driftsutgifter i hele økonomiplanperioden? Hva er konsekvensene for tjenestenivået og -kvaliteten.
• Er samspillet mellom folkevalgte og administrasjon godt?
• Kan kommunens styringsdokumenter forbedres?
• Er det mangler ved rutiner og prosesser for den administrative og politiske oppfølgingen og gjennomføringen av budsjettet?
• Er tiltakene godt forankret i kommunens ledelse, politisk og administrativt? Er kommunestyrets og administrasjonens ansvar klargjort?
• Er gjennomføringsplanen tydelig og realistisk? Er fremdriftsplanen med milepæler og ansvarsforhold klargjort?
• Er det administrativ kapasitet til å gjennomføre planen?
• Er det etablert et system og rutiner for å følge med på gjennomføring av planen, fremdrift, tiltakenes effekt og avvik fra planen, og for rapportering?
• Er risikofaktorer som kan bidra til manglende måloppnåelse identifisert? Og er det tiltak for å møte disse risikoene?

7.6 God oppfølging gjennom året

7.6.1 Oppfølging av årsbudsjettet og rapporteringen gjennom året

Etter at økonomiplan og årsbudsjett (og tiltaksplan for ROBEK-kommuner) er vedtatt av kommunestyret, ligger ansvaret for gjennomføring av vedtaket til kommunedirektøren. Kommunestyret har ansvaret for å følge opp at kommunestyrets budsjettvedtak blir gjennomført, og at det foretas justeringer i årsbudsjettet når utviklingen tilsier det. Kommuneloven stiller som minimumskrav at kommunedirektøren minst to ganger i året skal rapportere til kommunestyret om utviklingen i inntekter og utgifter, sammenholdt med årsbudsjettet. Hvis utviklingen tilsier vesentlige avvik, skal kommunedirektøren foreslå endringer i årsbudsjettet og kommunestyret skal ta stilling til hvilke budsjettendringer som skal foretas for å ivareta at budsjettet er realistisk og i balanse.

For kommuner i ROBEK vil det være behov for hyppigere rapportering til kommunestyret enn lovens krav om to ganger i året. For å ivareta god og forsvarlig økonomistyring og sikre at nødvendige tiltak gjennomføres som planlagt, bør oppfølging av kommunens budsjett og tiltaksplan tas opp til behandling i flere formannskapsmøter og/eller kommunestyremøter gjennom året.

Statsforvalteren kan sette gode rapporteringsrutiner på dagsorden. En god rapporteringskultur er tosidig. Kommunedirektøren har plikt til å rapportere og har ansvar for å utarbeide gode økonomirapporter som gir kommunestyret god forståelse og et godt beslutningsgrunnlag. Kommunestyret må etterspørre gode økonomirapporter og bruke disse aktivt i den styringen av kommunen for å kunne foreta korrigerende tiltak i tide. Dette innebærer for eksempel at dersom kommunestyret har vedtatt en tiltaksplan med store innsparinger som krever omstilling og effektivisering, bør kommunestyret få informasjon om fremdrift i dette arbeidet. Relevant informasjon vil blant annet være om nødvendige prosesser er igangsatt for å realisere innsparingene i tråd med kommunestyrets vedtak og om forutsetningene for innsparingene fortsatt holder.

Statsforvalteren bør følge opp at kommunestyret mottar rapporter med den hyppigheten som situasjonen tilsier og som gir kommunestyret mulighet for oppfølging underveis. Økonomirapportene skal utformes slik at utviklingen i inntekter og utgifter kan sammenholdes mot vedtatt årsbudsjett. Sentrale punkter i økonomirapportene vil som utgangspunkt være hvordan utviklingen er på det enkelte budsjettområdet sett opp mot kommunestyrets bevilgninger, og hvordan utviklingen samlet sett påvirker budsjettert netto driftsresultat og dermed budsjetterte avsetninger eller planen for inndekning av merforbruk.

Andre sentrale punkter i kommunens tertialrapporter vil for eksempel også kunne være:

• Status for oppfølging av vedtatte innsparingskrav er rapportert, herunder oppfølging av ROBEK tiltaksplan.
• Status i arbeidet med omstillingsprosjekter som skal bidra til innsparinger i årsbudsjettet er rapportert.
• Vesentlige endrede forutsetninger som gir merforbruk er rapportert og korrigerende tiltak er foreslått for å redusere merforbruket.

7.6.2 Årsregnskapet – vedtak om inndekning av merforbruk og budsjettrevisjon

Reglene i kommunelovens i kapittel 14 skal bidra til å synliggjøre utfordringene overfor kommunestyret tidlig slik at kommunene kommer tidlig i gang med inndekning av merforbruk. I kommuneloven § 14-3 andre ledd heter det at vedtaket om årsregnskap skal angi hvordan et eventuelt merforbruk i driftsregnskapet skal dekkes inn. Videre slås det fast i kommuneloven § 14-5 fjerde ledd at dersom årsregnskapet legges fram med et merforbruk i driftsregnskapet, skal kommunedirektøren foreslå endringer i årets budsjett og saken skal behandles av kommunestyret senest 30. juni.

Det er i varierende grad bevissthet om disse bestemmelsene i kommunene når regnskapene avlegges og behandles. De ureviderte KOSTRA-tallene som publiseres 15. mars vil vise eventuelle merforbruk i kommunene. Statsforvalteren bør bidra til bevissthet om at kommunene som har merforbruk, bør komme tidlig i gang med inndekning og at kommunestyret må angi inndekning av merforbruket ved behandling av årsregnskapet.

Kommuneloven stiller krav om at kommunene skal ha et økonomireglement som vedtas av kommunestyret, jf. kommuneloven § 14-2 bokstav d. Økonomireglementet skal utfylle økonomibestemmelsene i kommuneloven med forskrifter, og må tilpasses behovene i den enkelte kommune. Sentrale temaer i et økonomireglement vil eksempelvis være interne regler som bidrar til god økonomistyring og måloppnåelse, forsvarlig og effektiv økonomiforvaltning, regeletterlevelse og et godt beslutningsgrunnlag for politikerne. Statsforvalteren kan bidra til at et godt økonomireglement settes på dagsorden.