Forebyggende arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme – erfaringer fra kommunene

Justis- og beredskapsdepartementet lyste i 2015 ut midler i en tilskuddsordning rettet mot kommunene. De som fikk tilskudd har gjennomført varierte og interessante prosjekter.

Et mål med ordningen er at erfaringene skal kunne brukes av andre kommuner. Denne rapporten er en oppsummering av kommunenes erfaringer.

De siste årene har forebygging av ekstremisme kommet på dagsorden i norske kommuner. Som et av de nye tiltakene i Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, lyste Justis- og beredskapsdepartementet i 2015 ut midler i en tilskuddsordning rettet mot kommunene. De som fikk tilskudd har gjennomført varierte og interessante prosjekter. Et mål med ordningen er at deres erfaringer skal kunne brukes av andre kommuner.
 

FAKTA

Oversikt over tilskudd til kommunene

Tilskudd til forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme i kommunene i 2016:

Tilskuddsmottaker

Tiltak

Beløp

Bydel Gamle Oslo, Oslo kommune

Oppfølgingsteam for ungdom mellom 10 og 15 år for å forhindre marginalisering og radikalisering

500000

Trondheim kommune

Inkludering, mestring og opplevelse av tilhørighet

1000000

Stavanger, Rennesøy, Randaberg, Sola, Time og Sandnes kommuner

Risikovurdering og proaktivt arbeid - forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

500000

Askim, Spydeberg, Hobøl, Eidsberg, Marker og Trøgstad kommuner

Forebygging av radikalisering i indre Østfold

800000

Vestre Toten kommune

Prosjekt tiltak mot ekstremisme

500000

Rømskog og Marker kommuner

Føre var i Marker og Rømskog

200000

Bydel Alna, Oslo kommune

INK-prosjektet

1000000

KS Agder (begge Agderfylker)

Tiltak knyttet til prosjekt: "Interkommunal rådgiver for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme"

1300000

Fjell, Sund og Øygarden kommuner

Kraftsenter for inkludering i Fjell, Sund og Øygarden

500000

Fredrikstad kommune

Mentoroppfølging som forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

300000

Østre Toten kommune

Samarbeidsprosjekt mot radikalisering og voldelig ekstremisme

100000

Porsgrunn kommune

Flexid

150000

Sarpsborg og Halden kommuner

Motløft - sammen på tvers

850000

Inderøy kommune

Forebygging av utenforskap, radikalisering og voldelig ekstremisme i Inderøy

190000

Bydel Grünerløkka, Oslo kommune

Kompetanse, koordinering og oppfølging

1150000

Bydelene i Groruddalen (Bjerke, Grorud, Stovner og Alna), Oslo kommune

Mentoropplæring i Groruddalen

160000

Sarpsborg kommune

Tett på - forebygging mot radikalisering

800000

Totalt

 

10000000

Mentorordninger

Flere kommuner har opprettet mentorordninger for å støtte vanskeligstilt ungdom som vurderes å være i risikosonen for radikalisering. Mentorene har fungert som en slags veileder eller støttekontakt, og har hatt ulike typer oppgaver. De har blant annet knyttet personer til fritidstiltak og nettverk, fulgt opp helseutfordringer, loset personer til riktige tjenester i systemet og fungert som samtalepartnere og veiledere. Mentorordningene var i utgangspunktet ment for personer som er på vei inn i en radikaliseringsprosess, men størstedelen av mentorordningene har hatt også et mer overordnet fokus på utenforskap, mestring og integrering.

Dette er delvis på grunn av vanskeligheter med å identifisere individer i en radikaliseringsprosess, og delvis fordi radikaliseringsproblematikk henger tett sammen med andre problemfelt, som kriminalitet, rus og deltakelse i arbeidslivet.

Flere kommuner har altså valgt å konsentrere mentorordningen om generell utenforskap og integrering, ikke kun om radikaliserte personer. Dette er blant annet fordi det kan oppleves som stigmatiserende å bli vurdert som radikalisert eller sårbar for radikalisering. Et slikt fokus kan gjøre at brukere sjeldent takker ja til å inkluderes i en mentorordning.

Nettopp dette har imidlertid vært en utfordring for mentorarbeidet i enkelte kommuner, fordi det er svært mange som faller inn under kriterier som omhandler utenforskap. Mentorene og koordinatorene/styringsgruppene har trukket fram definisjonen av kriteriene for å få mentor som en av de viktigste utfordringene i arbeidet.

Selve utvelgelsen av personer som skulle få en mentor har hovedsakelig skjedd gjennom innspill fra politi, NAV og andre kommunale tjenester.

Kommunene har gjort den erfaring at personene som skal få mentor, må befinne seg i det kommunale systemet. Det fungerer best om mentorene ikke blir en type psykolog som «går inn i hodene til folk» og argumenterer ideologisk, men heller hjelper dem med veiledning til kommunale tjenester som de har behov for. Gjennom dette konkrete arbeidet kan mentor bygge tillit og oppnå håndfaste resultater når det gjelder livssituasjon. Det er viktig at mentorene har god kunnskap om og innsikt i tjenestetilbudet i kommunen, og det er viktig at mentorarbeidet er godt forankret, slik at mentorene enkelt kan sikre tilgang til de rette tjenestene.

Det ble brukt flere modeller å koble ungdommer og mentorer sammen på. En tilnærming som fungerte godt i Oppegård kommune, kalles tospann-modellen. Tospannet består av en ansatt med lederansvar/beslutningsmyndighet og en miljøarbeider, som er den potensielle mentoren. Den ansatte med beslutningsmyndighet fungerer som fasilitator for kontakten mellom ungdommen, ungdommens familie og mentoren.

Å ha en mentor av hvert kjønn opplevdes av noen som en klar fordel med tanke på å nå ut til aktuelle personer av begge kjønn. Mentorene har blant annet fått opplæring og oppfølging av RVTS.

Når det gjelder samarbeid med politi, har mentorene hatt direkte kontakt med politiet om enkeltsaker der politiet har formidlet kontakt mellom mentor og bruker. Noen mentorer har kommunisert at det etter formidlingen har vært viktig for dem ikke å ha kontakt med politiet. Mentorene har vært opptatt av å bevare tilliten til ordningen, for at den ikke skal knyttes til operativt politiarbeid. Det har i enkelte saker vært utfordrende å vite hva som eventuelt bør deles med politiet i henhold til avvergingsplikten.

I enkelte kommuner er det blitt opprettet en styringsgruppe for mentorordningen, som tar beslutninger knyttet til driften av denne. Et viktig læringspunkt for flere, er at mentorordningen ikke skal bli en egen tjeneste. Samordning med en annen tjeneste som Utekontakten, NAV eller familievernkontor er gjerne hensiktsmessig, for å kunne styrke denne. Å være underlagt en annen tjeneste er også en fordel når det gjelder registrering av personopplysninger.

Både kriterier for utvelgelse av personer og mandatet til mentorene har vært et utprøvingsprosjekt, og kommunene har til tider opplevd det som vanskelig. Likevel har flere titalls personer startet eller gjennomført et mentorforløp gjennom det første året av ordningen. Mentorordningen i kommunen er enkelte steder blitt vedtatt innlemmet i kommunens handlingsplaner.

En erfaring har vært at tett oppfølging av mentorer med jevnlig veiledning er svært viktig for å sikre kvaliteten på tiltaket. Mentorordningen har stort sett vært knyttet opp mot eksisterende strukturer som SLT-modellen eller utekontakten i kommunene. Arbeidet med mentorordning fortsetter i flere kommuner, og vil videreutvikles i samband med andre ordninger. Justis- og beredskapsdepartementet vil også våren 2017 offentliggjøre en veileder til mentorordning, som kan være en støtte for kommuner som ønsker å sette i gang med et slikt arbeid.

Arbeid mot ekstremisme i skolen

Mange av prosjektene som fikk midler retter seg mot barn og ungdom i skolealder. Et eksempel er Moss kommune, som brukte en metode kjent som Kreativt partnerskap, hvor en pedagog ble ansatt som kreativ agent ved en byskole. Den kreative agenten har blant annet arrangert seminar for lærere og hatt kunstnerworkshoper på skolen. Skolen rapporterer å være svært fornøyd med tiltakene for skolemiljøet som helhet. I dette prosjektet er det også etablert samarbeid med miljøer i Sverige og Finland, da disse har god kompetanse på bruk av kunst og kultur som et ledd i forebygging av utenforskap, marginalisering og radikalisering. Målsettingen er på sikt å spre metoden til øvrige grunnskoler i Moss gjennom aktiv bruk av egne kreative agenter.

Trondheim kommune og Sarpsborg kommune har begge gjennomført en satsning på demokratiundervisning i skolen. I Trondheim ble det introdusert «Demokrati i praksis» som valgfag på en ungdomsskole, mens i Sarpsborg ble det laget to forebyggende undervisningsopplegg.

Erfaringer fra ungdomskafe i Oppegård

Oppegård kommune har fått midler til å etablere en ungdomskafé. Kommunen var i dialog med flere frivillige organisasjoner i forkant, og arrangerte tre workshoper for ungdommer i oppussingsperioden. Dette for å sikre at ungdommene skulle få være med hele veien og utforme sitt eget fritidstilbud. Ungdommene ble også invitert på båttur for å sosialisere og å skape blest rundt kafeen.

Et mål i forkant av kafeens åpning, var å se på trender og hendelser i ungdomsbefolkningen i kommunen. Derfor ble det opprettet en forebyggende og kompetansehevende gruppe. Gruppen besto av leder og nærpolitikontakt fra forebyggende avdeling ved Follo politikammer, SLT-koordinator, leder og miljøarbeider ved bofellesskapene for mindreårige flyktninger, lederen av ungdomskafeen, miljøarbeider på ungdomsskolen og fagleder ved Utekontakten.

Kafeen har blitt godt mottatt blant ungdommene. I øverste etasje på kafeen er det innredet for bruk til ulike aktiviteter som leksehjelp og samtalegrupper. En gruppe som har benyttet seg av det er «Sisterhood»-gruppen som drives av Utekontakten i Oppegård. Dette er en jentegruppe for de i 7. og 8. trinn. I tillegg til «Sisterhood» ble det opprettet foreldregruppen «Motherhood», som har fått stor respons. Erfaringen har vært at hvis man tilbyr foreldregrupper gjennom Utekontakten, profiterer foreldrene på å utveksle sine erfaringer og identifisere seg med andre med samme utfordringer. Utekontakten og «Motherhood» har også sammen arrangert svært populære foredrag om tenåringshjernen.

Ungdomskafeen ligger et steinkast fra skateparken i Oppegård kommune. Dette er et populært samlingssted, og en rekke av parkens brukere møtes på ungdomskafeen før eller etter en økt med skating. I motsetning til kjøpesenteret, hvor skateboardbruk kan føre til utestengning, blir skaterne på ungdomskafeen møtt med interesse hos personalgruppa. Skateparkens beliggenhet har dermed vært en fordel i driften av ungdomskafeen. Det er nå søkt om midler fra Sparebankstiftelsen til et mekkeverksted i kjelleren på ungdomskafeen, og dette er i arbeidet er i gang med å etableres.

For å sikre at kafeen holdes åpen i fremtiden, har kommunen nå finansiert et årsverk på kafeen. For å få gode synergieffekter mellom ungdomskafeen og skolene, vil det i tillegg i 2017 settes inn to nye prosjektstillinger som skal jobbe 50% på ungdomskafeen og 50% på henholdsvis ungdomsskolen og en videregående skole. Disse er organisert under Utekontakten, tilhørende barnevernstjenesten. De skal fortrinnsvis jobbe med rusrelaterte spørsmål og knytte relasjoner til ungdommen på skole og i fritiden. Ungdomskafeen har også fått midler til 100% koordinator som skal jobbe helhetlig når det gjelder rushandlingsplan og foreldremøter. Praksisplass for ungdommer via NAV er også et tilbud som er på trappene.

Kompetansehevende tiltak og koordinering mellom etater

Kommunens førstelinjetjenester er den delen av forvaltningen som er tettest på befolkningen. De har kompetanse om lokale forhold og er slik sett godt stilt for å fange opp personer i risikosonen. For å lykkes i det forebyggende arbeidet, er ansatte i førstelinjen avhengig av kunnskap som kan hjelpe med å identifisere utsatte personer. Derfor har de fleste av kommunene som har fått tilskudd, gjennomført ulike kompetansehevende tiltak for aktører i førstelinjetjenester, som lærere, NAV, helsesektoren, barnevernet og Kriminalomsorgen.

En av kommunenes utfordringer med å takle radikaliseringsutfordringer, har vært at problemstillingen berører svært mange ulike sektorer og etater. Koordinering av fagfeltet på tvers av etater og kommuner oppleves som noe av det mest utfordrende med arbeidet mot radikalisering. Flere av kommunene har dermed blitt tildelt midler for å opprette koordineringsgrupper for å håndtere ekstremisme.

Mange har utarbeidet lokale handlingsplaner og lokale tiltakskort som kan gi retning til det forebyggende arbeidet. Eksempelvis rapporterer Stavanger kommune blant annet at møtene, fagsamlinger, øvelser og annet arbeid de har gjennomført sammen, har ført til tettere kontakt mellom instansene og mer tverrfaglig samarbeid. Moss, Halden og

Sarpsborg er et eksempel på vellykket samarbeid på tvers av kommuner. Disse har blant annet arrangert fellessamlinger om forebyggende arbeid, for slik å kunne utvikle en koordinert oppfølging. Trondheim har også arrangert samfunnskurs for imamer, og hatt samarbeid med Nav og frivillige organisasjoner.

Kommunene har i stor grad benyttet seg av eksisterende strukturer, som SLT-koordinator og Politirådet. Dette er i tråd med retningslinjene som ble gitt i forbindelse med tilskuddsordningen.

Erfaringer fra Plattform

I Agder har historieforeningen Stiftelsen Arkivet, politiet og Agder-kommunene samarbeidet om opprettelsen av Plattform. Plattform består av en forsker, en interkommunal rådgiver og radikaliseringskontakten i Agder politidistrikt. Det er stillingen som interkommunal rådgiver som er blitt finansiert av midlene fra Justis- og beredskapsdepartementet. Disse tre er samlokalisert i Kristiansand, men jobber opp mot alle 30 kommuner i de to Agder-fylkene. Som et samarbeidsprosjekt om radikalisering med så mange kommuner trukket inn, er Plattform dermed unikt i norsk kontekst.

Bakgrunnen for prosjektet var opprinnelig en frustrasjon over dobbeltkommunikasjon og dobbeltarbeid mellom ulike tjenester på radikaliseringsområdet. God forankring hos samarbeidende aktører var en forutsetning fra starten av. Det ble dermed inngått en samarbeidsavtale mellom Agder politidistrikt og Stiftelsen Arkivet. Organiseringen av prosjektet, særlig med tanke på styringsstruktur, ble vedtatt i rådmannsutvalget.

Plattform ble offisielt åpnet 9. juni 2016. I sin innledende fase fokuserte instituttet blant annet på kompetansehevende tiltak for førstelinjetjenesten og kompetanseheving for Kriminalomsorgen. Det viste seg raskt at det var et stort behov hos kommunene for kunnskap om hva andre kommuner gjør og hva de tenker om radikaliseringsutfordringer. Som en del av prosessen gjennomførte Plattform workshop med kommunene, hvor målet var å utvikle en nettside som dekker kommunenes informasjonsbehov. Plattform har jobbet med kartlegging og identifisering av forebyggende tiltak, og laget en oversikt over igangsatte og planlagte tiltak i regionen. Tiltakene i de ulike Agder-kommunene varierer fra språkkafé på biblioteket i Songdalen til foredrag og oppfølging av enkeltpersoner.

Plattform har arrangert strategi- og fagsamlinger på tvers av kommunene. De har utarbeidet en felles strategiplan sammen med politi og de 30 kommunene, for forebygging av radikalisering. Temaer som har blitt tatt opp gjennom dette arbeidet har vært SLT-koordinatorens rolle i forhold til andre aktører, hvordan små kommuner kan lene seg på større kommuner, og kommunikasjon av bekymringsmeldinger. Målet har hele tiden vært å få kommunene til å samarbeide bedre og mer effektivt på tvers.

Plattform har hatt et intensivt kommunikasjonsarbeid opp mot offentlige og frivillige aktører, og blant annet arrangert foredrag, dialogforum for frivillige organisasjoner og fagdager for Agder politidistrikt.

Ellers har Plattform jobbet med oppfølging av enkeltpersoner gjennom en mentorordning. Særlig ser de at det er utfordringer knyttet til gruppen over 18 år. De har jobbet med å overføre saker med restbekymring til personens hjemkommune, hvor et team bestående av politi og kommune (SLT-koordinator eller rådmann) identifiserer hvem som bør kalles inn av andre aktører i kommunene. Da må det utarbeides en individuell plan.

Plattform og RVTS kan benyttes til rådgivning i dette arbeidet. Plattform har god oversikt over statlige, kommunale og frivillige aktører som kan dras veksel på i et slikt avradikaliseringsarbeid. Som et ledd i den individuelle oppfølgingen av radikaliserte personer, har Plattform dokumentert en persons historie gjennom en dokumentar. Dokumentaren er unntatt offentligheten, men er blitt vist i lukkede fora, blant annet for kriminalomsorgen.

Våren 2017 skal Plattform, sammen med RVTS og kommunene, arrangere mentoropplæring for alle Agder-kommunene.

Erfaringene fra Plattform, er at det har vært svært ressurs- og tidkrevende å dekke kunnskapsbehovet for samarbeidende kommuner, førstelinjetjenesten og offentligheten.

I fortsettelsen av Plattform ønsker samarbeidspartnerne å jobbe mer strategisk, og blant annet satse mer på forskningsdelen av prosjektet. Prosjektutviklingen bar preg av at man grep mulighetene og svarte på behovene som meldte seg underveis.

Fordelen med en slik ustrukturert oppstartsfase, var at en kunne møte publikum og samarbeidspartnere på en åpen og inkluderende måte, med høy grad av fleksibilitet. En slik innfallsvinkel er imidlertid også en sårbarhet, fordi mye av personalressursene låses i mindre prosjekt, uten at det foreligger et grunnlag for prioriteringer.