Pressemelding fra skatteutvalget: NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Utvalget er bedt om å vurdere om selskapsskatten er godt tilpasset den internasjonale utviklingen. Økte investeringer og eierskap på tvers av landegrenser har bidratt til mer internasjonal skatteplanlegging og skattekonkurranse mellom land. Utvalgets hovedanbefaling for å møte disse utfordringene er redusert selskapsskattesats og innføre særskilte tiltak mot flytting av overskudd fra Norge til andre land. Utvalget foreslår å tilpasse inntektsbeskatningen av personer til lavere selskapsskattesats, i tillegg til endringer i formuesskatten og merverdiavgiften.

Et gjennomgående trekk ved forslagene er å utvide skattegrunnlagene ved større likebehandling av ulike investeringer, inntekter og forbruk, og å senke skattesatsene på både kapital og arbeid. Forslagene vil bidra til samfunnsøkonomisk bedre ressursbruk og et skattesystem som reduserer muligheter og motiver til skatteplanlegging.

Skatteutvalget ble oppnevnt av regjeringen Stoltenberg II den 15. mars 2013 og fikk i mandat å vurdere den norske selskapskatten i lys av den internasjonale utviklingen. Den 8. november 2013 ble utvalget gitt et tilleggsmandat av regjeringen Solberg, der det også ble bedt om å vurdere avskrivningsreglene og et forslag som gir samlede skattelettelser. Utvalget mener at Norge i store trekk har et godt inntektsskattesystem. Etter utvalgets oppfatning bør en bygge videre på prinsippene som ble etablert ved skattereformen i 1992 om blant annet skattemessig likebehandling av ulike investeringer og spareformer. For å legge bedre til rette for verdiskaping peker utvalget på flere områder der det er potensial for forbedringer i skattesystemet.

Den norske selskapsskattesatsen er relativt høy i internasjonal sammenheng. Norske rammebetingelser, herunder skattesystemet, må kunne konkurrere om investeringer og virksomhet i et internasjonalt marked. Samtidig vil utvalget advare mot at Norge leder an i en internasjonal skattekonkurranse mellom land om å ha særlig lav skatt for selskap eller visse næringsinntekter. Utvalget anbefaler at lettelser i selskapsbeskatningen skjer ved redusert skattesats, og ikke gjennom smalere grunnlag.

Utvalget anbefaler at dagens modell for skattlegging av selskaper beholdes, men at selskapsskatten tilpasses det faktum at skattesatsene internasjonalt er på vei ned og skattegrunnlagene er mer mobile. Utvalget foreslår å redusere selskapsskattesatsen fra 27 pst. til 20 pst. Redusert sats vil dempe uheldige vridninger ved selskapsbeskatningen, herunder favoriseringen av gjeld, og lønnsomheten av å flytte overskudd ut av Norge. Men satsreduksjonen må kombineres med andre tiltak mot overskuddsflytting, blant annet strammere begrensning i selskapenes adgang til å trekke fra gjeldsrenter. Det foreslås også å redusere enkelte avskrivningssatser slik at satsene blir mest mulig i samsvar med økonomisk verdifall.

Utvalget anbefaler at også skattesatsen på alminnelig inntekt for personer settes ned til 20 pst., og at det innføres en progressiv skatt på personinntekt som også erstatter dagens toppskatt. Endringene medfører lavere marginalskatt på både kapital- og arbeidsinntekter for de fleste skattytere. Skattegrunnlaget for personer foreslås utvidet ved å fjerne en rekke fradrag som har svak tilknytning til inntekten.

Utvalget foreslår endringer i formuesskatten ved å verdsette ulike formuesobjekter mer likt, herunder øke ligningsverdien av fast eiendom. Det reduserer vridningene av formuesskatten. Samtidig foreslår utvalget å redusere den effektive skattesatsen og øke bunnfradraget slik at provenyet fra formuesskatten holdes uendret.

Utvalget foreslår å øke dagens nullsats og laveste sats i merverdiavgiften til 15 pst. I tillegg foreslås at finansielle tjenester, som i dag er unntatt for merverdiavgift, ilegges avgift.

I årene som kommer vil Norge trolig bli mer avhengig av verdiskaping og skatteinntekter fra fastlandsøkonomien. I en slik situasjon er det særlig viktig at skattesystemet i størst mulig grad bygger opp under effektiv ressursbruk og at investeringene kanaliseres dit de kaster mest av seg for samfunnet.

Utvalget foreslår at det legges mindre vekt på selskapsskatt og personlige inntektsskatter, og større vekt på konsumskatter og skatt på fast eiendom. En slik skatteveksling er i tråd med internasjonale anbefalinger for et mer effektivt skattesystem som legger best mulig til rette for økonomisk vekst. Det samlede forslaget vil stimulere til økte investeringer, økt arbeidstilbud samt mer og riktigere fordelt sparing. Dette vil bidra til økt avkastning på arbeidskraft og kapital. I tillegg vil mulighetene for overskuddsflytting reduseres. Det antas derfor at en ikke ubetydelig del av det umiddelbare provenytapet knyttet til selskaps- og kapitalbeskatningen, vil bli motvirket av høyere skatteinntekter over tid.

I samsvar med mandatet og tilleggsmandatet legger utvalget fram ett provenynøytralt forslag og ett forslag med skattelettelser. Tilleggsmandatet ga ingen retningslinjer for hvor store skattelettelsene kunne være, men utvalget har skjønnsmessig valgt en ramme på 15 milliarder kroner. Dette kan gi tilstrekkelig rom til å gjennomføre viktige skatteendringer, samtidig som det kan være en realistisk lettelse i budsjettsammenheng.

 
___________________________



NÆRMERE OMTALE AV VURDERINGENE OG FORSLAGENE I NOU 2014: 13
 
Prinsipielt utgangspunkt i kapitalbeskatningen
Skatteutvalget har, i tråd med mandatet, først og fremst vurdert hvordan bedrifts- og kapitalbeskatningen bør utformes som følge av økt mobilitet av kapital og eierskap over landegrensene. For en liten, åpen økonomi som den norske mener utvalget at residensprinsippet bør være rettesnoren for kapitalbeskatningen. Beskatning etter residensprinsippet innebærer at skattytere i Norge blir skattlagt etter de samme reglene uavhengig av hvor inntektene opptjenes. Det vil bidra til å likebehandle nordmenns investeringer i Norge og utlandet. Administrative hensyn tilsier likevel at kapitalbeskatningen ikke kan utformes konsekvent for å sikre full likebehandling av investeringer i Norge og investeringer utenlands. I praksis er en ved flere tilfeller tvunget til å avvike fra residensprinsippet, særlig innenfor selskapsbeskatningen.

Hovedutfordringer i selskapsskatten
Utvalget har identifisert tre hovedutfordringer i selskapsskatten i Norge:

  • Relativt høye effektive skattesatser i Norge gir et insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt. Dette gjelder også for norske skattytere, fordi det ikke er mulig å praktisere residensprinsippet i kapitalbeskatningen fullt ut.
  • Gjeld og egenkapital behandles ulikt på selskapets hånd. Finansieringskostnadene er fradragsberettiget ved gjeldsfinansiering (renter), men ikke ved egenkapitalfinansiering (utbytter). I en åpen økonomi vil denne forskjellsbehandlingen stimulere selskapene til å øke sin gjeldsgrad. Selv om forskjellsbehandlingen er motvirket i den norske personbeskatningen, betyr det lite for finansieringsstrukturen i bedrifter som finansieres i et internasjonalt kapitalmarked.
  • En forholdsvis høy formell skattesats gir insentiver for flernasjonale foretak til å flytte overskudd til andre land, f.eks. gjennom gjeldsrentefradraget eller ved prising av transaksjoner innen flernasjonale foretak.

Selskapsskattens nivå og utforming
Med utgangspunkt i mandatet har utvalget vurdert flere alternativer til den gjeldende selskapsskatten, blant annet å innføre et fradrag for egenkapital-kostnaden (ACE-modell) eller fjerne fradraget for rentekostnader (CBIT-modell).

En korrekt utformet ACE-modell vil likebehandle gjeld og egenkapital på selskapets hånd og sikre at alle investeringsprosjekter som er lønnsomme før skatt, også vil være lønnsomme etter skatt. En ACE-modell er gjennomførbar, men det vil være vanskelig å utforme modellen slik at uheldige tilpasninger unngås. For et gitt skatteproveny vil modellen kreve høyere skattesats enn alternative modeller, og dermed øke motivet til overskuddsflytting.

I en CBIT-modell gis det ikke fradrag for finansieringskostnader, heller ikke for rentekostnader. Hele avkastningen skattlegges dermed på selskapets hånd, uavhengig av om investeringene finansieres med gjeld eller egenkapital. CBIT-modellen reiser mange praktiske utfordringer, blant annet med å integrere beskatningen av finanssektoren og kapitalbeskatningen for personer. Utvalget har sett nærmere på forslaget til den svenske foretaksskattekomiteen (SOU 2014: 40) om å avskjære netto finansieringskostnader for selskap, som langt på vei en variant av CBIT-modellen. Forslaget vil motvirke overskuddsflytting, men samtidig medføre betydelige problemer når en ser personbeskatningen i sammenheng med selskapsbeskatningen.

Utvalget anbefaler ikke en overgang til disse modellene, men å beholde dagens utgangspunkt om fradragsrett for gjeldsrenter, men ikke for utbytter. Utvalget foreslår at selskapsskattesatsen reduseres fra 27 til 20 pst. Med en slik satsreduksjon vil Norge få en selskapsskatt på linje med det våre nærmeste naboland har i dag. Lavere formell skattesats vil redusere kapitalkostnaden i Norge, særlig for investeringer som finansieres med egenkapital. Forskjellsbehandlingen av gjeld og egenkapital på selskapets hånd vil også bli noe dempet av en lavere sats. Videre vil lavere skattesats gjøre det noe mindre lønnsomt å flytte overskudd ut av Norge. Utvalget anbefaler imidlertid at en satsreduksjon kombineres med særskilte tiltak for å motvirke overskuddsflytting.

Beskatning av grenseoverskridende aksjeinntekter
Handlingsrommet er begrenset når det gjelder endringer i beskatningen av grenseoverskridende aksjeinntekter. Utvalget viser til at fritak for skatt er den vanligste metoden for å unngå kjedebeskatning av grenseoverskridende aksjeinntekter. På enkelte punkter foreslår utvalget likevel endringer.

Utvalget foreslår å avskjære fritaksmetoden for utbytter der det utdelende selskapet har fått fradrag for utdelingen. Under fritaksmetoden foreslås det videre å oppheve kravet til eierandel og eiertid ved investeringer i normalskatteland utenfor EØS. Utvalget foreslår at aksjonærmodellen ikke skal gjelde for aksjeinntekter fra selskap utenfor EØS. Innenfor EØS foreslås det et krav om at selskapet er reelt etablert mv. for at aksjonærmodellen skal komme til anvendelse. Utvalget foreslår også å heve lavskatteland-definisjonen fra 2/3 til 3/4 av norsk skattenivå. Det vil ha betydning både for NOKUS-reglene og fritaksmetoden. Utvalget mener kildeskatt på utbytte til utenlandske aksjonærer er svakt begrunnet, og foreslår at kildeskatt bare ilegges aksjonærer hjemmehørende i lavskatteland.

 
Tiltak mot overskuddsflytting
Utvalget mener det er uheldig at selskaper kan flytte overskudd som opptjenes i Norge, til land med lavere skattesatser. Overskuddsflytting uthuler det norske skattegrunnlaget og gir en uheldig konkurransevridning. Internasjonale forpliktelser legger imidlertid begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres. Utvalget foreslår at det innføres kildeskatt på renter og royalty (inkl. leiebetalinger for visse fysiske driftsmidler). Utvalget foreslår også regler som motvirker uheldige virkninger (f.eks. dobbelt ikke-beskatning) av hybride arrangement.

Utvalget har vurdert den ulovfestede omgåelsesregelen, og konkluderer med at det er viktig å ha en generell regel som kan motvirke skatteomgåelser. Utvalget foreslår å lovfeste normen, blant annet for å korrigere en uheldig rettsutvikling og for å styrke regelen.

Reglene som bestemmer hvor selskaper anses hjemmehørende, foreslås supplert med en regel om at norsk-registrerte selskaper alltid skal anses hjemmehørende her. Utvalget foreslår videre å utvide skattyters opplysningsplikt til å omfatte eierskap i utlandet mv. Samtidig mener utvalget det bør innføres en plikt for alle selskaper til å levere selvangivelse elektronisk.

Utvalgets vurderinger tar hensyn til det pågående internasjonale arbeidet mot overskuddsflytting. Særlig relevant er OECD/G20s BEPS-prosjekt hvor det foreslås ulike tiltak for å begrense overskuddsflytting i flernasjonale foretak. Utvalget mener at det er både ønskelig og nødvendig å samarbeide internasjonalt for å begrense omfanget av overskuddsflytting, og at anbefalinger fra BEPS-prosjektet bør følges opp.

Begrensning av rentefradraget
Utvalgets flertall anbefaler å videreføre en resultatbasert sjablongregel mot overskuddsflytting gjennom rentefradrag. Dagens regel er begrenset til interne renter (renter på lån i interessefellesskap), men overskuddsflytting kan også skje gjennom renter betalt til uavhengig långiver (eksterne renter). Utvalgets flertall foreslår derfor at både interne og eksterne renter skal inngå i rentebegrensningen. Utvalgets flertall foreslår videre å stramme inn regelen, slik at den avskjærer en større andel av rentefradragene. Fradragsrammen foreslås satt til 45 pst. av overskuddet før netto rentekostnader (EBIT). Videre foreslås det at terskelbeløpet for å anvende regelen reduseres fra 5 til 1 mill. kroner i netto rentekostnader.

Utvalgets medlem Aleksander Grydeland mener at dagens resultatbaserte rentebegrensningsregel bør oppheves.

Beskatning av finanssektoren
Utvalget mener prinsipielt at alle varer og tjenester bør ilegges en felles merverdiavgift. Det er uheldig at de fleste finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift. Etter utvalgets syn bør merverdiavgiftsgrunnlaget utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, provisjon mv., f.eks. skadeforsikring. Utvalget anbefaler også at det innføres en avgift på margininntekter i finanssektoren, selv om det på kort sikt ikke er mulig å ivareta alle nøytralitetsegenskapene i merverdiavgiften.

Avskrivninger
Utvalget ble i tilleggsmandatet bedt om å gjennomgå og forbedre systemet for skattemessige avskrivninger. Utvalget mener selskapsskatten bør utformes slik at den i minst mulig grad påvirker bedriftsøkonomiske beslutninger. Avskrivningene bør derfor samsvare med faktisk økonomisk verdifall på kapitalen. Utvalget anbefaler at dersom en ønsker å legge best mulig til rette for økonomisk vekst, bør redusert skattesats prioriteres framfor lempelige avskrivningsregler. Utvalget har vurdert de ulike avskrivningssatsene basert på tilgjengelig informasjon om økonomisk verdifall. Selv om anslagene for levetid for mange driftsmidler er usikre, antar utvalget at det er ganske godt samsvar mellom dagens avskrivningssatser og økonomisk verdifall. Det er likevel enkelte grupper hvor avviket er så markant at det er grunn til å gjøre endringer. For å bringe avskrivningsreglene mest mulig i tråd med økonomisk verdifall, foreslår utvalget å redusere avskrivningssatsen i saldogruppen for skip, rigger, fartøy mv. fra 14 til 10 pst., reversere startavskrivningen i saldogruppen for maskiner, inventar mv., skille ut personbiler som egen saldogruppe med en avskrivningssats på 15pst., avvikle ordningen med forhøyet sats for husdyrbygg i landbruket og flytte hoteller, bevertningssteder og losjihus til saldogruppen for forretningsbygg med en avskrivningssats på 2pst. Utvalget mener avskrivningene for en del anlegg bør økes, og ber Finansdepartementet vurdere dette nærmere.

Endringer i inntektsbeskatningen av personer
En særskilt, lavere sats for selskaper vil gi motiv til å overføre kapital mellom person og selskap, og øke forskjellsbehandlingen av ulike virksomhetsformer. Utvalget anbefaler derfor å holde fast ved felles sats på selskapsoverskudd og kapitalinntekter for personer. Utvalget har vurdert ulike løsninger for å tilpasse personbeskatningen til den nye selskapsskattesatsen, og foreslår å beholde alminnelig inntekt som skattegrunnlag og redusere satsen til 20 pst. Lavere skattesats på alminnelig inntekt vil gi et stort provenytap i personbeskatningen. Utvalget foreslår å dekke inn hoveddelen av provenytapet gjennom en ny progressiv skatt på personinntekt, som også erstatter dagens toppskatt.

Redusert selskapsskattesats vil redusere den samlede skatten på eierinntekter (aksjeutbytter og aksjegevinster mv. utover et skjermingsbeløp), og gjøre det mer lønnsomt å omdanne arbeidsinntekt til eierinntekt (inntektsskifting). Det er uheldig om skatten på arbeidsinntekter kan reduseres ved en slik omgåelse. Utvalgets flertall foreslår derfor å øke skatten på eiers hånd slik at marginalskatten på eierinntekter inklusive selskapsskatt om lag tilsvarer maksimal marginalskatt på lønn inklusive arbeidsgiveravgift. Mindretallet, medlemmet Grydeland, mener det er tilstrekkelig at eierinntekt skattlegges omtrent på samme nivå som i 2013. Utvalget foreslår å skille eierinntekter ut som et eget skattegrunnlag med en egen skattesats.

Utvalget viser til at det er betydelig rom for forbedringer i inntektsskattegrunnlaget for personer, og foreslår å fjerne en rekke svakt begrunnede fradrag. Det vil gi mulighet for å redusere inntektsskattesatsene og redusere effektivitetstapet ved beskatning. Med utvalgets provenynøytrale forslag vil den maksimale marginalskattesatsen på lønn inklusive arbeidsgiveravgift reduseres fra 53,7 pst. til 52,8 pst. Virkningen for den enkelte skattyter vil blant annet avhenge av størrelsen på fradragene i alminnelig inntekt. Skattesatsen på eierinntekter inklusive selskapsskatt vil også bli 52,8 pst.

Skatt på formue og eiendom
Utvalget mener at hensynet til både effektivitet og fordeling kan forsvare en særskilt skatt på formue, men at det forutsetter en mer ensartet verdsetting av ulike typer formue. Formuesskatten bidrar til omfordeling gjennom skattesystemet, og en moderat og ensartet formuesskatt har beskjedne samfunnsøkonomiske kostnader. Formuesskatten svekker først og fremst insentivene til å spare, og antas i liten grad å virke inn på investeringsomfanget i Norge.

Et hovedproblem med dagens formuesskatt er den skjeve verdsettingen. Utvalget foreslår derfor at de ulike formuesobjektene, samt gjelden, verdsettes mest mulig likt. Utvalgets foreslår at alle objekter som inngår i dagens formuesskattegrunnlag, verdsettes til om lag 80 pst. av faktisk verdi. Ligningsverdiene av primærbolig, sekundærbolig og næringseiendom økes til 80 pst. av anslått markedsverdi, mens ligningsverdiene av fritidseiendom dobles. Alle andre eiendeler, herunder bankinnskudd og aksjer, og gjeld reduseres til 80 pst. av dagens verdi. Innenfor en provenynøytral ramme for formuesskatten gir dette grunnlag for å øke bunnfradraget til 2 130 000 kroner. Utvalget mener dette provenyet ikke er høyere enn at formuesskatten kan bære det uten et stort effektivitetstap. Samtidig kan en slik forbedret formuesskatt gi et ikke ubetydelig bidrag fordelingsmessig.

Utvalget mener at det er mulig å innføre et sjablongbasert verdsettingssystem for fritidseiendom, tilsvarende som for bolig og næringseiendom, og ber departementet utrede hvordan et slikt system best kan utformes. Utvalget ber departementet også vurdere om presisjonen i nåværende verdsettingssystem for boliger kan bedres.

Særlig sett i lys av at bolig er kraftig favorisert i inntekts- og formuesbeskatningen, mener utvalget at eiendomsskatten bør videreføres som en del av det norske skattesystemet. Utvalget mener videre det er gode grunner til å redusere favoriseringen av bolig i inntektsbeskatningen. Som et første steg foreslår utvalget å oppheve skattefritaket ved utleie av inntil 50 pst. av markedsverdien av egen bolig innenfor en provenyramme på om lag 1 mrd. kroner.

Endringer i merverdiavgiften
Utvalget mener at merverdiavgiften utelukkende bør ha som formål å skaffe staten inntekter. Dette gjøres mest effektivt ved å ha én felles sats hvor avgiftsplikten omfatter alt forbruk av varer og tjenester. En omlegging til én felles sats vil imidlertid innebære så store endringer for enkelte sektorer at det bør vurderes i en større sammenheng. Utvalget foreslår derfor et tosatssystem der den generelle satsen på 25 pst. beholdes, mens dagens nullsats (bl.a. trykt skrift) og laveste sats på 8 pst. (bl.a. persontransport og overnatting) økes til 15 pst.

Oversikt over Skatteutvalgets forslag
Påløpt provenyvirkning i 2015 av utvalgets forslag sammenlignet med framførte 2014-regler. Negative tall betyr lettelser. Mill. kroner

 

Forslag 1

Forslag 2

Endringer i selskapsskatten mv

-13 500

-13 500

Redusert selskapsskattesats1

-17 500

-17 500

Øvrige endringer (innstramming rentebegrensningsregel og avskrivningssatser mv.)2

4 000

4 000

     

Ny avgift på finansielle tjenester

3 500

3 500

     

Økt skatt på eierinntekt3

8 000

6 000

     

Skatt på formue og fast eiendom

1 000

1 000

Omlegging av formuesskatten

0

0

Skatt på utleie av egen bolig

1 000

1 000

     

Endringer i inntektsbeskatningen av personer

-4 700

-17 700

Redusere skattesats på alminnelig inntekt4

-75 800

-75 800

Ny skatt på personinntekt som erstatter dagens toppskatt  

63 300

50 300

Fjerne diverse fradrag og særordninger5

7 800

7 800

     

Omlegging av merverdiavgiften

5 700

5 700

SUM

0

-15 000

1) Petroleumsselskaper og vannkraftverk er holdt utenfor beregningene. Disse skattlegges etter egne særskatteregimer. I tråd med utvalgets mandat forutsettes det at redusert skattesats på alminnelig inntekt utjevnes med økte satser i særskatteregimene slik at provenyet fra skattleggingen av slike selskaper opprettholdes.
2) Dette inkluderer endringer i skattereglene ved grenseoverskridende virksomhet. Provenyanslagene er basert på 20 pst. selskapsskattesats.
3) Provenyanslaget omfatter økt skattesats på eierinntekt (fra 27 pst.), samt forslag om at lån til aksjonær skattlegges som utbytte.
4) Provenyanslaget omfatter ikke skatt på eierinntekt, som foreslås skilt ut som et eget grunnlag.
5)  Provenyanslaget er gitt de øvrige forslagene til endringer i inntektsbeskatningen av personer, herunder 20 pst. skattesats på alminnelig inntekt.

Kilde: Utvalget.

________________

Les mer: