Utvalg om prioritering av folkehelsetiltak

• NOU 2025: 8. Folkehelse – verdier, kunnskap og prioritering

1. Bakgrunn

Regjeringen varslet i Meld. St 15 (2022-2023) Folkehelsemeldinga – nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar at det ville bli satt ned et offentlig utvalg som skulle utrede og gi råd om prioritering av og mellom folkehelsetiltak.

Sykdom og for tidlig død har store kostnader for samfunnet, og det er behov for å styrke beslutningsgrunnlaget for folkehelsetiltak slik at ressursene benyttes på en mest mulig effektiv måte. Det brede tverrsektorielle folkehelsearbeidet er fundamentet i en helhetlig helse- og omsorgspolitikk og bedre prioritering av folkehelsetiltak vil kunne bidra til å redusere behovet for helse- og omsorgstjenester og helsepersonell. 

Det er behov for å utvikle en mer prinsipiell tenkning og mer systematisk vurdering av folkehelsestiltak, og mer transparente beslutningsprosesser ved vurdering av folkehelsetiltak. I Norge er det lang tradisjon for å arbeide systematisk med prioriteringsspørsmål i helsetjenesten og flere offentlige utredninger har vurdert verdigrunnlag og prinsipper for prioritering av helsehjelp. Det inkluderer også prinsipper for prioritering av forebyggede tiltak i helse- og omsorgstjenesten som er rettet mot definerte pasientgrupper og enkeltpersoner. Vi mangler imidlertid utredninger som har vurdert prioriteringsprinsipper for folkehelsetiltak der målgruppen er hele eller deler av befolkningen.

2. Utvalgets hovedoppgaver

Utvalgets hovedoppgaver var å:

• Klargjøre verdigrunnlaget for avveininger i folkehelsearbeidet: Klargjøre hvordan verdigrunnlaget skal brukes i vurderinger av folkehelsetiltak. Det ble blant annet vist til omtale i folkehelsemeldingen.
• Klargjøre kunnskapsgrunnlaget for prioritering: Foreslå en standard for hva som kan anses som tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, foreslå tiltak for å øke kunnskapsutviklingen om effekten av tiltak, og forslå tiltak for at tilgjengelig kunnskap tas i bruk.
• Behandle folkehelsetiltak enhetlig på tvers av sektorer: Gjøre en analyse av dagens beslutningsprosesser, prioriteringer, vurderinger og barrierer for implementering i ulike sektorer. Utrede og foreslå tiltak som kan bidra til mest mulig enhetlig behandling.

3. Sammensetning av utvalget

Det ble lagt vekt på at utvalget skulle ha en sammensetning som dekket politisk forståelse, erfaring fra kommune- og fylkesnivå, kompetanse om prioriteringsmetodikk og etiske problemstillinger, god kjennskap til kunnskapssystemet, erfaring fra folkehelsearbeid og kunnskap om nasjonal folkehelsepolitikk. Utvalgsleder hadde bred politisk erfaring (tidligere ordfører i Kristiansand), ledererfaring fra idrett og universitet, er utdannet teolog og har hovedfag fra idrettshøgskolen.

I tillegg ivaretok sammensetning av utvalget krav til kjønnsbalanse og geografisk spredning. Kjønnsfordelingen i utvalget var i samsvar med reglene i likestillings- og diskrimineringsloven (lov 16. juni 2017 nr. 51). Utvalget har ett medlem med minoritetsbakgrunn.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets utredning fulgte kravene i utredningsinstruksen, herunder vurdering av økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Det ble i denne sammenheng vist til Utvalgsarbeid i staten. En veileder for ledere, medlemmer og sekretærer i statlige utredningsutvalg, utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Utvalget ble ledet av Jan Oddvar Skisland, som var ordfører i Kristiansand i to perioder.

Utvalgets mandat

Innledning

I Meld. St. 15 (2022-2023) Folkehelsemeldinga – nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar ble det varslet at regjeringen ville nedsette et offentlig utvalg som skulle utrede og gi råd om prioritering av og mellom folkehelsetiltak.

I Norge er det lang tradisjon for å arbeide systematisk med prioriteringsspørsmål i helsetjenesten. Flere offentlige utredninger har vurdert verdigrunnlag og prinsipper for prioritering av helsehjelp. Utredningene har primært omhandlet prioriteringer i spesialisthelsetjenesten og refusjoner av legemidler over folketrygden, mens Blankholmutvalget utredet og vurderte prioriteringsprinsipp for den kommunale helse- og omsorgstjenesten og for tannhelsetjenesten. Utredningene lå til grunn for Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering og Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten.

I Meld. St. 38 (2020-2021) om prioritering i helse- og omsorgstjenesten og i stortingsbehandlingen av denne ble prioritering av forebyggende tiltak i helse- og omsorgstjenestene diskutert. I kapittel 10.3 i denne meldingen gjøres det et eksplisitt skille mellom forebyggende tiltak som blir gjennomført i den kommunale helse- og omsorgstjenesten rettet mot definerte pasientgrupper eller enkeltpersoner, og kommunenes forebyggende og helsefremmende arbeid rettet mot hele eller deler av befolkningen. I meldingen blir det konkludert med at prioriteringskriteriene nytte, ressursbruk og alvorlighet kommer til anvendelse for tiltak i den første kategorien, men ikke på samme måte i den andre. Dette skillet er i tråd med drøftingene av forholdet mellom forebygging og prioritering i Meld. St. 34 (2015-2016). Denne stortingsmeldingen varslet samtidig at det skulle vurderes hvordan man kunne utvikle metodikken for å prioritere mellom ulike folkehelsetiltak videre, og et behov for å avklare hva som skal være styrende ved valg av folkehelsetiltak og forebyggende og helsefremmende arbeid der målgruppen er befolkningen.

Det ble ellers vist generelt til Folkehelsemeldingen og omtalen i kapittel 9.2.

Utvalget skulle utrede tre problemstillinger:

1. Verdigrunnlag og verdivurderinger

Utvalget skulle utrede og klargjøre verdigrunnlag for folkehelsearbeidet. Utvalget skulle klargjøre hvordan verdigrunnlaget skal brukes i vurderinger av folkehelsetiltak. Det ble blant annet vist til omtale i folkehelsemeldingen.

Det ble lagt til grunn at prioritering av folkehelsetiltak gjøres med utgangspunkt i et samfunnsperspektiv, og for statlige tiltak innenfor rammen av utredningsinstruksen. Utredningsarbeidet skulle ikke vurdere individ- og grupperettede forebyggende tiltak innenfor helse- og omsorgstjenestene. Utvalget skulle klargjøre prinsipielle spørsmål ved vurdering av folkehelsetiltak slik at disse blir utredet og anvendt bedre og mer enhetlig, samt at verdivurderinger er åpne og transparente i beslutningsprosesser. Forslagene skal både passe for prioritering på statlig nivå og for prioritering i kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget ble bedt om selv å operasjonalisere og avgrense begrepet folkehelsetiltak. Det ble vist generelt til folkehelseloven §7 (lovdata.no).

2. Klargjøre kunnskapsgrunnlag for prioritering

Utvalget skulle foreslå en standard for hva som kan anses som tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for folkehelsetiltak. Utvalget skulle også foreslå tiltak for å øke kunnskapsutviklingen om effekten av folkehelsetiltak og tiltak for at kunnskap tas i bruk.

3. Behandle folkehelsetiltak enhetlig på tvers av sektorer

Utvalget skulle gjøre en analyse av beslutningsprosessene i dag, hvordan folkehelsetiltak prioriteres i ulike sektorer og hva som er barrierene for en enhetlig vurdering av folkehelsetiltak og god implementering. Målet er bedre beslutningsprosesser med vurdering og prioritering av alternative tiltak uavhengig av samfunnssektor. Utvalget skulle utrede og foreslå tiltak som kan bidra til at folkehelsetiltak behandles mest mulig enhetlig på tvers av sektorer.

Rammer for utredningen

Utredningen forholdt seg til tidligere utredninger om prioritering i helse- og omsorgstjenesten. Det ble ellers vist til arbeidet med ny prioriteringsmelding, der spørsmål knyttet til perspektiv og åpenhet i beslutningsprosesser i helse- og omsorgstjenesten ble behandlet.

Utredningsarbeidet ble sett i sammenheng med temaveileder til utredningsinstruksen om virkninger på helse og livskvalitet i utredninger (helsedirektoratet.no). Videre ble det vist til utredningsarbeidet om verdsetting av helse og livskvalitet i samfunnsøkonomiske analyser (helsedirektoratet.no).

Utvalget ble bedt om å avgi sin innstilling i form av en offentlig utredning (NOU). Utvalget fulgte utredningsinstruksen og veileder for utvalgsarbeid i staten. Innstillingen ble levert Helse- og omsorgsdepartementet 16. septembet 2025. 

Utvalget innhentet synspunkter fra relevante aktører som del av sitt arbeid, og utvekslet erfaringer med aktuelle miljøer nasjonalt og internasjonalt. Utredningsarbeidet bygget på norsk, nordisk og internasjonal kompetanse innen prioritering av folkehelsetiltak.

Utvalget ble bedt om selv å vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet. Eventuelle rapporter utvalget bestilte som del av sitt arbeid skulle være offentlig tilgjengelige for allmennheten.

Utvalget ble bedt om å ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet stilte et sekretariat til disposisjon for utvalget.

Utvalget ble bedt om å levere rapporten innen 1. september 2025 som en del av grunnlaget for ny folkehelsemelding våren 2027. Videre ble utvalget bedt om å levere en løypemelding til departementet med en drøfting og vurdering av verdigrunnlaget for prioritering innen 1. februar 2025.

Utvalgets medlemmer:

• Jan Oddvar Skisland (leder), teolog og tidl. ordfører, Kristiansand
• Anne Toril Eriksen Balto, avdelingsleder, Karasjok
• Lene Øistesø Winger Conradi, ordfører, Asker
• Ingrid Hjort, forsker, Oslo
• Guro Steine Letting, fastlege, Fredrikstad
• Hans Olav Melberg, professor, Tromsø
• Trygve Ottersen, områdedirektør, Oslo
• Jorun Slettli, kommuneoverlege, Elverum
• Lars Fredrik Händler Svendsen, professor, Nordre Follo
• Tone Poulsson Torgersen, fagsjef, Oslo
• Jan Vaage, fylkeslege, Orkland
• Simon Øverland, professor, Bergen