Særdomstolsutvalget

Utvalget ble bedt om å utrede særdomstoler for barne- og familiesaker og forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Det skulle også se på hurtigspor i de alminnelige domstolene for enkelte sakstyper innenfor straffesakskjeden. Særdomstolsutvalget ble oppnevnt i mai 2015 av JD og BLD, og har vært ledet av jusprofessor Hans Petter Graver.

NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder?

Utvalgets mandat 

1. Innledning

Det følger av regjeringsplattformen at det skal utredes om det bør opprettes egen særdomstol for saker knyttet til barn og familie, vurderes om oppgaver som i dag ligger i Utlendingsnemnda skal overføres til en forvaltningsdomstol, samt at det skal utredes hurtigdomstoler innenfor avgrensede områder.

De alminnelige domstolene, og dagens særdomstoler har høy kvalitet og godt omdømme i befolkningen. Det samme gjelder utlendingsforvaltningen.

Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet ser likevel behov for å få utredet om nye særdomstoler kan bidra til trygging av rettssikkerheten, økt fagkompetanse, økt legitimitet og tillit til avgjørelsene, samt mer effektiv behandling i rettsvesenet. 

2. Særdomstoler mv. for barne- og familiesaker 

2.1 Bakgrunn

Det følger av regjeringsplattformen at det skal foretas en utredning av om det bør opprettes særdomstoler for saker knyttet til barn og familie.

Gode og stabile relasjoner mellom barn og foreldre, og foreldrene imellom, gir de beste forutsetninger for gode og trygge oppvekstsvilkår. Antall barnevernsaker i Fylkesnemndene har økt de siste årene. Antall innkomne foreldretvister for domstolen har økt med 8,9 % i perioden 2009-2013. Antallet innkomne saker for domstolen om overprøving av tvangsvedtak, hvor mesteparten er barnevernsaker, har i samme periode økt med hele 86,8 %.

Foreldretvister etter barneloven regulerer privatrettslige forhold og behandles av tingrettene. Saker etter barnevernloven regulerer utøvelse av offentlig myndighet og behandles av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Saksbehandlingsreglene for de to sakstypene er ulike. I saker etter barneloven er mekling og rettsforlik/avtaler sentralt, der saken er egnet for det. I saker om tvangsinngrep etter barnevernloven er ikke mekling en del av prosessen. Barnesakkyndig kommisjon kvalitetssikrer sakkyndigerklæringer etter barnevernloven. Det er ingen tilsvarende ordning for foreldretvister etter barneloven.

Det kan i dag oppstå utfordringer når en familie har en pågående foreldretvist etter barneloven og en barnevernsak etter barnevernloven på samme tid. To parallelle prosesser er tidkrevende og belastende for familien. I tillegg kan to prosesser i to ulike instanser medføre at det er vanskelig å se helheten i barnet og familiens situasjon og det kan være vanskelig å finne gode løsninger og tiltak. Noen barn opplever også at foreldrenes konflikt er så belastende at den går ut over omsorgssituasjonen. Foreldrekonflikten kan videre tilsløre andre alvorlige forhold som kan gå ut over barnet, som for eksempel vold eller rus. 

Organiseringen og reguleringen av barne- og familiesaker er tidligere utredet og omtalt i blant annet NOU 1998: 17 Barnefordelingssaker – avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted og NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling. I Prop. 106 L (2012- 2013) Endringer i barnevernloven, fremgår det at departementet vil se nærmere på spørsmålet om opprettelse av familiedomstol. I Prop. 106 L (2012-2013) og Prop. 85 L (2012- 2013) Endringer i barneloven (barneperspektivet i foreldretvister) har departementet bebudet en gjennomgang av forholdet barnelov og barnevernlov. 

2.2 Oppdrag

Utvalget bes om å vurdere følgende hovedproblemstilling:

Utvalget skal vurdere om barne- og familiesaker (foreldretvister etter barneloven og barnevernsaker etter barnevernloven) bør behandles av samme avgjørelsesorgan.

Utvalget skal vurdere følgende alternativer og komme med en anbefaling:

  • Opprette særdomstoler for foreldretvister og barnevernsaker
  • Flytte foreldretvistene fra tingrettene til fylkesnemndene
  • Flytte barnevernsakene til tingrettene, og evt. opprette egne avdelinger for barne- og familiesaker i tingrettene
  • Forbedre/styrke eksisterende systemer, herunder vurdere spesialisering i tingrettene

I vurderingen av om barnelov og barnevernsaker skal behandles av ett organ, må utvalget ta stilling til:

  • Om sakene skal behandles i én eller to prosesser i samme organ. Ved en forening av sakene, må utvalget blant annet vurdere behovet for endringer i reglene om partsrettigheter.
  • Om internasjonale barnebortføringssaker skal behandles av et nytt avgjørelsesorgan.
  • Hvilken instans som skal behandle de øvrige sakene som i dag avgjøres av fylkesnemndene (tvangsvedtak etter smittevernloven, tvangsinnleggelse av rus- middelavhengige etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 og vedtak i klagesaker etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-11).

I tillegg skal utvalget vurdere hvorvidt barneverntjenesten kan bli partshjelper, ha partsrettigheter eller særlig søksmålskompetanse i foreldretvister. Dette kan for eksempel gjelde adgang til å reise sak om overføring av foreldreansvar, fast bosted eller endret samværsordning.

Utvalget skal også vurdere bruken og kvalitetssikringen av sakkyndigerklæringer og sakkyndig arbeid i barnelov- og barnevernlovsaker, samt tilgangen til sakkyndige.

Utvalget skal foreta en helhetlig vurdering av hvordan de aktuelle sakene etter barneloven og barnevernloven skal behandles og avgjøres slik at saken belyses grundig og hensynet til barnefaglig avgjørelser til barnets beste ivaretas, herunder vurdere familievernkontorenes rolle. Utvalget skal vurdere tiltak som kan medvirke til at flere konflikter mellom foreldre løses ved familievernkontorene, uten å bringes inn for domstolene.

Utvalget skal i sin vurdering legge vekt på hensynet til barnets og foreldrenes rettssikkerhet, saksbehandlingstid og tilgjengelighet. Utredningen skal videre vektlegge eventuelle behov for modernisering og effektivisering av avgjørelsesprosessene.

Spørsmålene som skal utredes på familieområdet er prinsipielle og grunnleggende, og berører forholdet mellom privatrettslige og offentligrettslige regler. Utvalget skal foreta grundige undersøkelser og nyanserte og uavhengige avveininger. I vurderingen av om det skal opprettes særdomstoler må konsekvensene for de alminnelige domstolene og den fremtidige domstolstrukturen utredes.

Utvalget skal se hen til øvrige nordiske lands lovgivning, erfaringer og praksis. Utvalget kan også se hen til andre utvalgte land av særlig interesse.

Utvalget skal ta i betraktning pågående arbeid på området. Dette gjelder blant annet:

  • Evaluering av fylkesnemndene etter barnevernloven
  • Utredning om saksbehandlingen i barnelovsakene i domstolen
  • Evaluering av barnesakkyndig kommisjon
  • Utvalg som skal gjennomgå barnevernloven
  • Oppfølging av arbeidsgrupperapporten om internasjonal barnebortføring
  • Samarbeidsprosjekter mellom tingrettene og familievernkontorene

Utvalget skal gi en oversikt over Norges menneskerettslige og øvrige internasjonale forpliktelser, og vurdere hvordan utvalgets forslag er i overensstemmelse med disse.

Utvalget skal komme med et forslag til lovtekst for behandlingen av barne- og families-aker i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen ”Lovteknikk og lovforberedelse ”(utgitt mars 2000).

Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk.

3. Forvaltningsdomstol for utlendingssaker

3.1 Bakgrunn

I den utvidede samarbeidsavtalen på utlendingsfeltet mellom Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet, fremgår følgende gjennomføringspunkter vedrørende organiseringen av klageinstansen i utlendingssaker:

  1. Det nedsettes et eget utvalg som skal utrede bruken av forvaltningsdomstol også innenfor utlendingsfeltet.
  2. Det igangsettes arbeid for å følge opp NOU 2010:12 for å sikre en bedre klage-ordning for utlendingssaker.

Utvalget har i oppdrag å utføre gjennomføringspunkt 1. Utvalgets arbeid skjer uavhengig av gjennomføringspunkt 2 om oppfølgingen av NOU 2010:12.

Spørsmålet om å opprette en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet har vært et politisk stridstema i en årrekke, men har ikke vært utredet. Formålet med utvalgets oppdrag er å etablere et solid og faglig grunnlag for å kunne ta stilling til spørsmålet.

3.2 Oppdrag

Utvalget gis i oppdrag å vurdere om Utlendingsnemndas oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol, og hvordan en slik domstol i så fall bør organiseres. Det avgjørende er hvilken organisering av klageinstansen som, etter en helhetlig vurdering, best vil ivareta følgende hensyn:

Effektivitet. Det er et mål å oppnå raskere behandling av klagesakene. God ressursutnyttelse og kort saksbehandlingstid er et gode for både søkerne og samfunnet for øvrig. Det legger til rette for rask integrering av de som skal bo i Norge, og hurtig retur av de som ikke fyller vilkårene for oppholdstillatelse.

Rettssikkerhet. Hensynet til effektivitet må balanseres opp mot hensynet til rettssikkerhet. Særlig i saker som gjelder beskyttelse (asyl) er det av stor viktighet at saksbehandlingen både er og oppfattes som rettssikker. Klageinstansen skal sikre kvalitet og likebehandling.

Legitimitet. Det er et mål at både klagere og befolkningen for øvrig skal ha tillit til at klageinstansen fatter riktige avgjørelser etter en forsvarlig saksbehandling.

Politisk styring. Utvalget skal også vurdere hvilke konsekvenser en dom-stolmodell vil ha for hensynet til politisk styring og tilliten til at demokratisk vedtatte regler etterleves.

Utvalget skal drøfte de ulike og til dels konkurrerende hensyn, og foreta en helhetlig vurdering. Utvalgets arbeid skal munne ut i en anbefaling. I utredningen må blant annet følgende spørsmål vurderes:

  • Om det skal opprettes en forvaltningsdomstol til erstatning for Utlendingsnemnda.
  • Hvordan en eventuell forvaltningsdomstol skal organiseres, herunder i hvilket omfang det skal gjennomføres muntlig behandling med personlig fremmøte, hvorvidt det skal delta lekfolk i avgjørelsen og hvor omfattende rettshjelpsordninger som skal gjelde.
  • Om sakene skal forberedes av UDI eller av et eget sekretariat.
  • Hvilke ordninger som skal gjelde for anke over forvaltningsdomstolens avgjørelser, herunder om retten til behandling i de alminnelige domstolene skal avskjæres eller om anker skal gå direkte til lagmannsretten uten behandling i tingretten.
  • Om forvaltningsdomstolen administrativt skal være knyttet til de ordinære domstolene og Domstoladministrasjonen, for eksempel som en egen av-deling ved Oslo tingrett, for å nyttiggjøre seg av eksisterende fellestjenester.

Det ligger i kjernen av utvalgets oppdrag å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av en eventuell forvaltningsdomstol, jf. hensynet til effektivitet. Utvalget skal utrede konsekvensene av både opprettelsen av og den langsiktige driften av en forvaltningsdomstol. Utvalget skal presentere minst to mulige domstolsordninger. Én av disse skal være basert på at den samlede ressursbruken til klagebehandling på utlendingsfeltet skal bli redusert, uendret eller øke minst mulig. Utvalget skal vurdere  hvilke konsekvenser de ulike alternativene vil ha for de alminnelige domstolene.

Utvalget skal også utrede hvilke lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre de domstolsordninger som presenteres, og komme med forslag til lovtekst i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen « Lovteknikk og lov- forberedelse (utgitt mars 2000).

Utvalget skal innhente informasjon om klageinstanser og erfaringer i andre land. Sverige og Finland må antas å være særlig interessante, ettersom disse landene har etablert domstolsordninger på utlendingsfeltet. Utvalget skal gi en oversikt over Norges menneskerettslige og øvrige internasjonale forpliktelser, og vurdere hvordan utvalgets forslag er i overensstemmelse med disse.

Departementet bemerker at kapittel 8 i NOU 2010:12 Internasjonale konvensjoner og EU- rett bør kunne danne et naturlig utgangspunkt for en oppdatert fremstilling.

Utvalget har ikke i oppdrag å utrede mulige endringer innenfor dagens ordning med et forvaltningsorgan som klageinstans.

4. Hurtigspor i domstolene for enkelte sakstyper i straffesakskjeden

4.1 Bakgrunn

I regjeringsplattformen av 7. oktober 2013, fremgår det at Regjeringen vil:

Utrede etablering av hurtigdomstoler innenfor avgrensede områder.

Det antas at en raskere og mer effektiv straffesakskjede vil virke preventivt og kostnadsbesparende.

4.2 Oppdrag

Utvalget skal identifisere sakstyper innenfor straffesakskjeden hvor det anses formåls-tjenlig med et eget hurtigspor. Det skal særlig vurderes om det er sakstyper der hurtigere behandling enn i dag vil kunne forhindre at personer kan unndra seg straffeansvar eller vil kunne medvirke til en bedre samlet ressursutnyttelse.

Med hurtigspor menes raskere saksbehandling innenfor dagens domstolstruktur, og ikke en opprettelse av egne domstoler.

Utvalget skal peke på hvilke muligheter og praktiske utfordringer som aktualiseres ved opprettelsen av hurtigspor.

Utvalget må i sitt arbeid ta i betraktning straffeprosesslovutvalgets arbeid med ny straffeprosesslov. Formålet med deres arbeid er en mer effektiv straffesaksavvikling. Vi gjør oppmerksom på høringen om mulig prøveprosjektet i Oslo vedrørende raskere gjennomføring av straffesaker med enkelt og oversiktlig bevisbilde. Dette prosjektet kan tjene som nyttig erfaringsgrunnlag for utvalget.

5. Generelt

Utvalgsleder kan fastsette arbeidsform slik at det blir en hensiktsmessig behandling av de ulike temaene, herunder foreta en inndeling i arbeidsgrupper/undergrupper ved behov.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Departementene kan supplere mandatet ved behov.

En viktig del av utvalgets arbeid blir å sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og andre med interesse for arbeidet. Utvalget skal, i samråd med departementene nedsette bredt sammensatte referansegrupper.

Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Arbeidet skal være sluttført innen 31.01.2017 (i overkant av 18 mnd.).