Høringsnotat om endringer i atomenergiloven med forskrifter

Lovavdelingen
Desember 1999
Snr. 98/3077 E

Høringsbrev

Innhold

• 1. Innledning
• 2. Forslag om at stater som har ratifisert Wienkonvensjonen og fellesprotokollen skal likestilles med konvensjonsstater i henhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III
• 3. Anvendelse av Pariskonvensjonen på Hong Kong
• 4. Utvidelse av det geografiske område når ulykke skjer under transport
• 5. Forslag om fastsettelse av forskrift om norsk anleggsinnehavers adgang og plikt til å avtale ansvarsovergang i transporttilfeller
• 6. Forslag om å oppheve atomenergiloven § 21 nr 4
• 7. Økonomiske og administrative konsekvenser
• 8. Lov og forskriftstekst

1. Innledning

Justisdepartementet foreslår nedenfor at det foretas enkelte endringer i lov 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet (atomenergiloven) kapittel III om erstatning og forsikring. Videre foreslås det at fastsettes forskrifter med hjemmel i §§ 18 og 19 om lovens stedlige virkeområde og i § 21 om ansvar under transport. 

I pkt. 2 foreslår Justisdepartementet at det fastsettes i forskrift at stater som har tiltrådt Wienkonvensjonen 21. mai 1963 om erstatningsansvar ved atomulykke og fellesprotokollen 21.september 1988 om anvendelse av Wienkonvensjonen og Pariskonvensjonen skal likestilles med konvensjonsstater etter bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III.

Justisdepartementet foreslår videre at Norge samtykker i at bestemmelsene i Pariskonvensjonen 29. juli 1960 om erstatningsansvar på atomenergiens område med senere endringer kommer til anvendelse på Hong Kong. Dette forutsetter at det fastsettes en forskrift som likestiller Hong Kong med konvensjonsstater etter bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III, se pkt. 3.

I pkt. 4 reiser Justisdepartementet spørsmålet om og eventuelt i hvilken grad ansvarets stedlige utstrekning skal utvides når atomulykke skjer i en ikke-konvensjonsstat og innehaver av et atomanlegg i Norge er ansvarlig.

I pkt. 5 foreslår Justisdepartementet at det fastsettes en forskrift som regulerer en norsk innehavers adgang og plikt til å inngå avtaler om ansvarets overgang i transporttilfeller.

I pkt. 6 foreslår Justisdepartementet å oppheve lovens § 21 nr. 4, som er foreldet og i strid med våre folkerettslige forpliktelser i dag.

Det redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvenser i pkt. 7.

2. Forslag om at stater som har ratifisert Wienkonvensjonen og fellesprotokollen skal likestilles med konvensjonsstater i henhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III

2.1 Bakgrunn for forslaget

Norge ratifiserte fellesprotokollen av 21. september 1988 om anvendelse av Wienkonvensjonen og Pariskonvensjonen (fellesprotokollen) 11. mars 1991. Den trådte i kraft 27. april 1992. Norsk rett ble ikke endret i forbindelse med ratifikasjonen. Dette har medført at norsk rett i dag ikke er fullt ut i samsvar med våre internasjonale forpliktelser på dette området.

2.2 Internasjonal rett

Det finnes to grunnkonvensjoner som regulerer erstatningsansvaret overfor tredjepersoner på atomrettens område: Konvensjon inngått i Paris 29. juli 1960 om erstatningsansvar på atomenergiens område (Pariskonvensjonen) og konvensjon inngått i Wien 21. mai 1963 om erstatningsansvar for atomskade (Wienkonvensjonen). Norge er, i likhet med de fleste vesteuropeiske land, tilsluttet Pariskonvensjonen. En rekke østeuropeiske land er tilsluttet Wienkonvensjonen. Det er ingen land som er tilsluttet begge konvensjonene.

Begge konvensjonene bygger på de samme erstatningsrettslige prinsipper. Ansvaret er objektivt, og kan normalt bare gjøres gjeldende overfor den ansvarlige innehaveren av et atomanlegg. Den enkelte stat kan begrense ansvaret til et fastsatt beløp. Innehavere av atomanlegg må forsikre anlegget opp til dette beløpet. Det skal bare være én stat som har jurisdiksjon over erstatningskravene uansett hvor skaden skjer. Dersom en atomulykke skjer i et atomanlegg, vil det være den stat hvor atomanlegget ligger som har jurisdiksjon. Dersom skaden skjer under transport, vil det land hvor ulykken skjer, ha jurisdiksjon, hvis denne staten er tilsluttet konvensjonen. Dersom ulykkesstaten ikke er part i konvensjonen, vil den stat der atomanlegget ligger, ha jurisdiksjon.

Paris- og Wienkonvensjonen konstituerer to parallelle erstatningsregimer. I utgangspunktet er innehaver i en Parisstat ikke erstatningsansvarlig overfor skadelidte i en Wienstat og vice versa. Fellesprotokollen binder imidlertid de to konvensjonene sammen. I henhold til denne konvensjonen skal innehavere av atomanlegg i en Parisstat også erstatte skade i en Wienstat, og vice versa. Dersom den ansvarlige innehaveren er hjemmehørende i en Parisstat, vil Pariskonvensjonens bestemmelser komme til anvendelse. Dersom den ansvarlige innehaveren er hjemmehørende i en Wienstat, vil Wienkonvensjonen komme til anvendelse.

2.3 Norsk rett

Atomenergiloven kapittel III regulerer erstatnings- og forsikringsansvaret dersom det oppstår atomskade. Bestemmelsene tilsvarer bestemmelsene i Pariskonvensjonen, og er også i samsvar med Wienkonvensjonens bestemmelser.

Det er en betingelse for at erstatningsreglene i atomenergiloven kapittel III skal komme til anvendelse, at ulykken skjer i en konvensjonsstat, jf. § 18. Videre vil skade i en ikke-konvensjonsstat bare dekkes dersom ulykken har skjedd i Norge og innehaveren av et atomanlegg her i riket er ansvarlig for ulykken. Dersom innehaveren av et atomanlegg i en annen konvensjonsstat er ansvarlig for ulykken, vil dette lands regler om stedlig virkeområde komme til anvendelse på skade skjedd i en ikke-konvensjonsstat.

Atomenergiloven § 1 (m) definerer «konvensjonsstat» slik:

«stat som er tilsluttet både Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen eller en av disse som også Norge er tilsluttet, og som er trådt i kraft for Norge og vedkommende stat»

Norge er bare tilsluttet Pariskonvensjonen. «Konvensjonsstat» må derfor forstås som stat som er tilsluttet Pariskonvensjonen. Stat som er tilsluttet Wienkonvensjonen og Fellesprotokollen vil ikke være dekket av uttrykket «konvensjonsstat».

Atomenergiloven § 19 gir Kongen hjemmel til å bestemme at en ikke-konvensjonsstat helt eller delvis skal likestilles med konvensjonsstat i forhold til erstatningsbestemmelsene. Denne hjemmelen er foreløpig ikke benyttet.

2.4 Justisdepartementets forslag

Etter fellesprotokollen er Norge forpliktet til å behandle stat som er tilsluttet Wienkonvensjonen og fellesprotokollen som konvensjonsstat. Det vil si at norsk innehaver av atomanlegg vil være forpliktet til å dekke skade som skjer i en slik stat. Videre vil norske skadelidte måtte følge atomenergilovens erstatningsregler, herunder reglene om jurisdiksjon, dersom den ansvarlig skadevolderen er innehaver av atomlegg i en slik stat.

Etter gjeldende norsk rett er norsk innehaver av atomanlegg forpliktet til å dekke skade også i en ikke-konvensjonsstat dersom ulykken skjer i Norge, jf § 18 første ledd andre punktum. Atomenergilovens erstatningsregler vil imidlertid ikke komme til anvendelse dersom ulykken skjer i en stat som er part til Wienkonvensjonen og fellesprotokollen og innehaveren av atomanlegget er hjemmehørende der. Norsk rett er dermed ikke fullt ut i samsvar med fellesprotokollens bestemmelser.

Justisdepartementet foreslår derfor at det fastsettes i forskrift at stater som er part til Wienkonvensjonen og fellesprotokollen likestilles med konvensjonsstat i forhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III.

3. Anvendelse av Pariskonvensjonen på Hong Kong

Storbritannia er tilsluttet Pariskonvensjonen. I 1972 notifiserte Storbritannia at Pariskonvensjonen også skulle gjelde for Hong Kong.

I forbindelse med overdragelsen av Hong Kong til Kina i 1997 trakk Storbritannia denne notifikasjonen tilbake. Samtidig notifiserte Kina at konvensjonen fremdeles skulle gjelde for Hong Kong. Den siste notifikasjonen bygger på en felleserklæring mellom Storbritannia og Kina som fastslår at alle avtaler som gjaldt for Hong Kong før overtakelsen, fortsatt skal gjøres gjeldende for Hong Kong.

Kina er ikke tilsluttet Pariskonvensjonen, og det ikke mulig for Hong Kong som en del av det kinesiske territoriet å slutte seg til konvensjonen alene. Myndighetene i Kina og Hong Kong ønsker imidlertid at Parisstatene i sin nasjonale lovgivning skal behandle Hong Kong som om den var part. Hong Kong vil ikke få partsrettigheter etter konvensjonen, men ønsker å stille som observatør i partsmøter og i NEA (OECDs atomenergibyrå).

For at Pariskonvensjonen skal anvendes på Hong Kong, kreves det at alle Parisstatene samtykker.

Hvorvidt Hong Kong likestilles med konvensjonsstat i forhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III, vil neppe ha praktiske konsekvenser for Norge. Hong Kong har ingen atomanlegg på sitt område. Selv om det skulle bygges atomanlegg i Hong Kong vil en atomulykke i Hong Kong neppe medføre skade i Norge. En eventuell atomulykke i Norge vil heller ikke medføre skade i Hong Kong. Vi anser videre at risikoen for at en eventuell ulykke under transport skulle føre til skade i Hong Kong er minimal.

Dersom Parisstatene samtykker til at Hong Kong skal anses som part, vil imidlertid dette bidra til at Hong Kong kan opprettholde sine folkerettslige rettigheter og forpliktelser uendret etter overdragelsen til Kina, noe som er forutsatt i felleserklæringen mellom Kina og Storbritannia.

Justisdepartementet vil foreslå at Norge samtykker til at Pariskonvensjonen anvendes på Hong Kong og at det fastsettes i forskrift at Hong Kong likestilles med konvensjonsstat i forhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III.

4. Utvidelse av det geografiske område når ulykke skjer under transport

4.1 Pariskonvensjonens bestemmelser

Hovedregelen etter Pariskonvensjonen artikkel 2 er at erstatningsreglene ikke kommer til anvendelse på ulykker/uhell skjedd i en ikke-konvensjonsstat og på skade skjedd i en ikke-konvensjonsstat uansett hvor ulykken/uhellet skjedde. Konvensjonen åpner imidlertid for at nasjonal lovgivning kan utvide anvendelsesområdet når innehaveren av et atomanlegg i ens egen stat er ansvarlig.

Anvendelsesområdet kan utvides ved at:

1. ansvarlig innehaver skal dekke skade som oppstår i en ikke-konvensjonsstat dersom ulykken skjer i en konvensjonsstat
2. ansvarlig innehaver skal dekke skade som oppstår i en konvensjonsstat selv om ulykken skjer i en ikke-konvensjonsstat, og
3. ansvarlig innehaver skal dekke skade som skjer i en ikke-konvensjonsstat uansett hvor ulykken skjer.

Styringskomiteen i NEA vedtok 22. april 1971 en rekommandasjon hvor de anbefaler at skade i konvensjonsstater skal dekkes uansett hvor ulykken finner sted (alternativ 2 ovenfor). Komiteen tok ikke stilling til om en burde dekke skade i ikke-konvensjonsstater (alternativ 1 og 3 ovenfor).

4.2 Norsk rett

I henhold til atomenergiloven § 18 er anvendelse av erstatningsbestemmelsene i atomenergiloven betinget av at ulykken skjer i en konvensjonsstat eller på det åpne hav. Dersom ulykken skjer i en ikke-konvensjonsstat, og innehaveren av et atomanlegg i Norge er ansvarlig, vil skadelidte ikke få dekning, enten skaden er skjedd i en konvensjonsstat eller ikke-konvensjonsstat. Dersom innehaveren av et anlegg i utlandet er ansvarlig, vil det være anleggsstatens regler om ansvarets stedlige utstrekning som gjelder.

Dersom ulykken skjer i Norge og innehaveren av atomanlegget her er ansvarlig for ulykken, dekkes imidlertid også skade som er skjedd i en ikke-konvensjonsstat. Norge har m a o utvidet det geografiske anvendelsesområde slik som beskrevet i alternativ 1 ovenfor, men ikke som beskrevet i alternativ 2 eller 3 ovenfor.

I § 18 nr. 2 er Kongen gitt hjemmel til å bestemme at reglene i kapittel III skal gjelde for skade som er oppstått i en konvensjonsstat eller på det åpne hav selv om ulykken er skjedd i en ikke-konvensjonsstat. Denne forskriftshjemmelen er foreløpig ikke benyttet.

4.3 Justisdepartementets forslag

Justisdepartementet vil reise spørsmål om en bør utvide ansvarets stedlige utstrekning som nevnt i alternativ 2 og 3 ovenfor. En utvidelse som nevnt vil være i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Det er videre vanskelig å se begrunnelsen for at regelverket er avhengig av hvor en ulykke finner sted.

En utvidelse som foreslått vil også bidra til bedre forutberegneligheten. Etter dagens rett er det usikkert hva som gjelder hvis det skjer en ulykke i en ikke-konvensjonsstat. En viss rettsusikkerhet vil riktig nok fremdeles være til stede, selv om det geografiske virkeområde utvides som nevnt i alternativ 2 og 3. Skadelidte i ikke-konvensjonsstater vil fremdeles kunne gå til domstolene i egen stat, dersom denne statens domskompetansebestemmelser tillater dette. Dersom den norske atomenergiloven dekker disse tilfellene, vil det imidlertid kunne være mer attraktivt å gå til søksmål i Norge, og en endring som nevnt vil i alle tilfelle gi bedre forutberegnelighet i disse tilfellene.

Kongen har ikke hjemmel til å fastsette forskrift med innhold som nevnt i alternativ 3. Dersom skade i ikke-konvensjonsstat skal dekkes også når ulykken skjer utenfor Norge, krever dette lovendring.

Justisdepartementet ber om høringsinstansenes syn på om lovens anvendelsesområde skal utvides, og i tilfelle hvilket alternativ som skal velges, se forslag til endring av lovens § 18, eller forslag til forskrift § 3.

5. Forslag om fastsettelse av forskrift om norsk anleggsinnehavers adgang og plikt til å avtale ansvarsovergang i transporttilfeller

Hvilken innehaver som skal ha ansvar for skade som skjer som følge av en ulykke som skjer under transport, reguleres av atomenergiloven § 21. Hovedregelen er at innehaveren av det atomanlegg som atomsubstansen sendes fra er ansvarlig, dersom dette atomanlegget er i Norge eller annen konvensjonsstat. Innehaveren av mottakeranlegget overtar ansvaret når substansen overtas. Det er imidlertid full adgang til å avtale at ansvaret går over på et annet tidspunkt.

Når atomsubstans sendes fra et atomanlegg i en ikke-konvensjonsstat til et atomanlegg i en konvensjonsstat, er det imidlertid innehaveren i konvensjonsstaten (altså mottakeranlegget) som er ansvarlig. Her er det ikke åpnet for at det kan avtales et annet tidspunkt for ansvarets overgang.

Etter § 21 nr. 6 kan Kongen fastsette forskrifter om når og på hvilke vilkår innehavere skal eller kan slutte avtaler om ansvarets overgang.

Når stater som har tiltrådt Wienkonvensjonen og fellesprotokollen likestilles med konvensjonsstater, betyr dette at det som hovedregel vil være innehaveren av et anlegg i en Wienstat som vil være ansvarlig under transporten dersom atomsubstansen sendes fra et anlegg i en Wienstat til et anlegg i en Parisstat.

Operatøransvaret i Wienstater er gjennomgående lavere enn i Parisstater.

Norge er også tilsluttet tilleggskonvensjon til Pariskonvensjonen inngått i Brussel 31. januar 1963 med senere endringer (tilleggskonvensjonen), jf. atomenergiloven § 2 (k). Partene i denne konvensjonen har forpliktet seg til å dekke skade (enten ved å heve operatøransvaret eller ved statsansvar) opp til minimum 175 mill SDR. I tillegg skal alle kontraherende stater bidra med til sammen 125 mill SDR, slik at det totale beløp som kommer skadelidte til gode er minst 300 mill SDR. Midlene etter tilleggskonvensjonen dekker bare skade skjedd i en kontraherende stat, samt enkelte typer skade skjedd på eller over det åpne hav.

For at midlene etter tilleggskonvensjonen skal komme til utbetaling, må ulykken ha skjedd i en kontraherende stat. Videre må en innehaver i et anlegg i en kontraherende stat være ansvarlig.

Dersom ulykke skjer under transport fra et atomanlegg i en Wienstat til et atomanlegg i Norge, vil det følge av de alminnelige regler i § 21 nr. 1 at det er innehaveren av atomanlegget i Wienstaten som er ansvarlig for transporten. Dersom transporten skjer under transport fra et anlegg i Norge til et anlegg i en Wienstat, vil det være anledning for innehaverne å avtale at innehaveren av anlegget i Wienstaten skal være ansvarlig under transporten. Dette vil medføre at tilleggskonvensjonen ikke vil komme til anvendelse selv om ulykken skjer i Norge eller annen tilleggskonvensjonsstat og skaden skjer i Norge eller annen tilleggskonvensjonsstat.

I november 1992 vedtok OECDs råd en rekommandasjon hvor partene i tilleggskonvensjonen anbefales å sikre at det er innehaveren av anlegget i disse statene som har ansvaret under transport mellom en Wien/fellesprotokollstat og en Paris/tilleggskonvensjonsstat dersom tilleggskonvensjonen ville kommet til anvendelse hvis ikke fellesprotokollen hadde vært i kraft. Rådet anbefaler m a o at statene sørger for at det alltid er operatøren i tilleggskonvensjonsstaten som er ansvarlig for skade forvoldt ved ulykke som ikke utelukkende finner sted i en stat som ikke er tilsluttet tilleggskonvensjonen, når det dreier seg om transport mellom en tilleggskonvensjonsstat og en Wien/fellesprotokollstat.

Samme problemstilling oppstår når det gjelder transport mellom en Parisstat som ikke er tilsluttet tilleggskonvensjonen og en Parisstat som er tilsluttet tilleggskonvensjonen.

Justisdepartementet foreslår derfor at forskriftshjemmelen i § 21 nr. 6 benyttes til å fastsette at innehaveren av atomanlegg i Norge - når vilkårene ellers er til stede - alltid skal være erstatningsansvarlig for skade forvoldt ved ulykke som ikke utelukkende finner sted i en stat som ikke er part i tilleggskonvensjonen, dersom det anlegget som sender eller mottar atomsubstansen, ikke ligger i en stat som er part til denne konvensjonen.

6. Forslag om å oppheve atomenergiloven § 21 nr 4

Atomenergiloven § 21 nr. 4 lyder:

«Avsenderen og mottakeren skal begge ha ansvar i samsvar med henholdsvis Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonens regler for atomulykke som inntreffer under transport av atomsubstans fra atomanlegg i fremmed stat som har sluttet seg til bare en av disse konvensjoner, til atomanlegg i fremmed stat som har sluttet seg til bare den andre konvensjonen.»

Denne bestemmelsen ble utformet på bakgrunn av at Norge hadde tenkt å slutte seg til både Wienkonvensjonen og Pariskonvensjonen. For at Norge skulle kunne oppfylle sine folkerettslige forpliktelser både overfor stater som var part bare til Wienkonvensjonen og bare til Pariskonvensjonen, ble det ansett nødvendig med dobbelt ansvar når transporten gikk mellom en Parisstat og en Wienstat.

I ettertid har det vist seg at Norge bare sluttet seg til Pariskonvensjonen, og bestemmelsen er derfor unødvendig. Bestemmelsen vil dessuten være i strid med fellesprotokollen som forutsetter at det bare skal være én ansvarlig innehaver. Justisdepartementet foreslår derfor at bestemmelsen oppheves.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene ovenfor vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser med mindre det skjer en atomulykke. Det vil neppe være mulig å bedømme de administrative og økonomiske konsekvenser dersom det skulle skje en atomulykke hvor norsk innehaver er ansvarlig eller skade skjer i Norge i dag. Hvilket regelverk som skal anvendes i disse tilfellene i dag, er uklart, og vil avhenge av ved hvilke lands domstoler krav gjøres gjeldende. Dersom de ovennevnte forslag vedtas, vil imidlertid usikkerheten bli mindre ettersom flere tilfeller vil omfattes av norsk atomenergilov.

8. Lov og forskriftstekst

Vi gjør oppmerksom på at dersom den foreslåtte endring i § 18 blir vedtatt, vil det ikke være aktuelt å fastsette bestemmelse som foreslått i forslag til forskrift § 3. Disse forslagene er altså alternative.

Forslag til endring av atomenergiloven § 18 nr. 1 første og annet punktum

Skade voldt ved atomulykke som skjer i en ikke-konvensjonsstat kan skadelidte ikke kreve erstattet etter reglene i kapitlet her, uten at innehaveren av et atomanlegg her i riket er ansvarlig for ulykken etter kapitlets regler ellers. Det samme gjelder atomskade som oppstår i en slik stat.

§ 18 nr. 2 oppheves

§ 18 nr. 3 innledes med ordene

« Kongen kanbestemme at…….

§ 21 nr. 4 oppheves

Forslag til forskrift gitt med hjemmel §§ 18 nr. 2, § 19 og § 21 nr. 6

§ 1

En stat som har ratifisert Wienkonvensjonen av 21 mai 1963 om erstatningsansvar ved atomulykke og fellesprotokollen av 21 september 1988 om anvendelse av Wienkonvensjonen og Pariskonvensjonen, likestilles med en konvensjonsstat i forhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III.

§ 2

Hong Kong likestilles med en konvensjonsstat i forhold til bestemmelsene i atomenergiloven kapittel III.

§ 3

Ved atomulykke som skjer i en ikke-konvensjonsstat, skal atomenergiloven kapittel III gjelde dersom atomskade oppstår her i riket eller i annen konvensjonsstat, og innehaveren av atomanlegg her i riket ellers er ansvarlig etter disse bestemmelsene.

§ 4

Sendes atomsubstans fra atomanlegg her i riket til atomanlegg i en stat som ikke er tilsluttet tilleggskonvensjonen, kan det ikke avtales at mottakeren skal være ansvarlig for skade forvoldt ved ulykker som ikke utelukkende finner sted i en stat som ikke har tiltrådt tilleggskonvensjonen.

Sendes atomsubstans fra atomanlegg i en stat som ikke er tilsluttet tilleggskonvensjonen til et atomanlegg her i riket, skal det avtales at innehaveren av anlegget her i riket skal være ansvarlig for skade forvoldt ved ulykker som ikke utelukkende finner sted i en stat som ikke har tiltrådt tilleggskonvensjonen.