3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken og de budsjettpolitiske utfordringene

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en strategi for jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes over tid. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, både på kort og lang sikt, jf. boks 3.1.

De første årene etter at handlingsregelen ble innført i 2001 var bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, høyere enn forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at fondet i noen år vokste langsommere enn forventet, samtidig som både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001. Fra 2003 til 2007 tok aktiviteten i norsk økonomi seg markert opp, samtidig som fondet vokste sterkt. Bruken av petroleumsinntekter økte i denne perioden klart mindre enn forventet fondsavkastning, og var i 2007 og 2008 mindre enn 4 pst. av fondskapitalen.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten ble i fjor utnyttet til å legge finanspolitikken om i kraftig ekspansiv retning for å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget. Regjeringens mål var å unngå en sterk økning i arbeidsledigheten. Den ekspansive finanspolitikken dempet det økonomiske tilbakeslaget, men har samtidig brakt bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres må bruken av oljeinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen, slik Regjeringen har varslet. En slik innretning av budsjettpolitikken vil legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi ved å dempe presset mot rente, kronekurs og den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

Hensynet til bærekraften i budsjettpolitikken på lang sikt tilsier også at bruken av olje­inntekter må bringes tilbake til 4-prosentbanen. Befolkningsutviklingen i Norge har de siste tiårene vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en viss nedgang i andelen eldre. Dette er nå i ferd med å snu, og andelen eldre i befolkningen er økende, og vil etter hvert øke raskt. Selv med en forholdsvis høy oljepris og en pensjonsreform innenfor pensjonsforlikets rammer viser langsiktige budsjettframskrivinger at vi vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken i tiårene framover. Dagens sparing i Statens pensjonsfond vil dermed komme godt med etter hvert som utgiftene knyttet til en aldrende befolkning fullt ut kommer til syne.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2009

I statsregnskapet for 2009, som ble lagt fram for Stortinget 30. april, anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2009 til 110,0 mrd. kroner, jf. figur 3.1A. Anslaget er nedjustert med om lag 20 mrd. kroner fra Nasjonalbudsjettet 2010 og med 14,5 mrd. kroner fra nysaldert budsjett for 2009. Knapt 10 mrd. kroner av budsjettstyrkingen siden Nasjonalbudsjettet 2010 skyldes høyere anslag på strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, mens drøyt 10 mrd. kroner skyldes lavere utgifter og økte inntekter utenom skatter.

Oppjusteringen av anslaget for strukturelle skatter må ses i lys av at innbetalte skatter og avgifter i 2009 ble 10,5 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Ny informasjon om utviklingen i norsk økonomi i denne perioden kan ikke i seg selv forklare denne sterke utviklingen i skatteinntektene. Samtidig har vi nå et mer helhetlig bilde av samvariasjonen mellom skattene og aktiviteten i norsk økonomi gjennom den markerte konjunktursykelen de siste årene. Samlet sett tilsier dette bildet at det underliggende nivået på skatteinntektene er noe høyere relativt til aktiviteten i norsk økonomi enn tidligere lagt til grunn.

Selv om anslaget for bruken av oljeinntekter i 2009 er nedjustert fra i fjor høst, ligger det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fortsatt betydelig over 4-prosentbanen. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland i 2009, beregnet som 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året, anslås til vel 91 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, anslås dermed knapt 19 mrd. kroner over 4-prosentbanen i 2009.

Budsjettpolitikken i 2009 framstår fortsatt som meget ekspansiv selv om etterspørselsimpulsen fra budsjettet anslås noe lavere enn tidligere. Målt ved endringen i det strukturelle budsjettunderskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås budsjettimpulsen i 2009 nå til 2,1 prosentpoeng, mot 2,7 prosentpoeng i nysaldert budsjett for 2009 og 3,0 prosentpoeng i Nasjonalbudsjettet 2010.

Basert på statsregnskapet anslås den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet til 5,6 pst. i 2009. Selv om dette er nesten 1 prosentpoeng lavere enn i nysaldert budsjett, er utgiftsveksten i 2009 svært høy i et historisk perspektiv, jf. figur 3.1B. Nedjusteringen skyldes lavere utgifter i statsregnskapet for 2009 enn lagt til grunn i fjor høst.

Utenom inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten viser statsregnskapet for 2009 et underskudd på 96,6 mrd. kroner. Dette er 10,7 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett og 21,5 mrd. kroner lavere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. Nedjusteringene av det oljekorrigerte underskuddet skyldes dels høyere skatte- og avgiftsinntekter og dels lavere utgifter enn tidligere forventet.

Overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet fastsettes av Stortinget ved behandlingen av nysaldert budsjett. Siden det oljekorrigerte underskuddet i 2009 ble 10,7 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett, gjøres statsregnskapet for 2009 opp med et overskudd på 10,7 mrd. kroner.

Ifølge statsregnskapet for 2009 var statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 279,8 mrd. kroner i fjor, som er om lag 6 mrd. kroner mer enn anslått i nysaldert budsjett. Sammen med statsregnskapets oljekorrigerte underskudd på 96,6 mrd. kroner og rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond på 91,3 mrd. kroner bidro dette til at det samlede overskuddet i statsregnskapet og Statens pensjonsfond ble 274,5 mrd. kroner i 2009, jf. tabell 3.2

Kilde: Finansdepartementet

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond utland utgjorde ved utgangen av 2009 om lag 2 642 mrd. kroner, som er knapt 45 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Forventet realavkastning i 2010 blir dermed 105,7 mrd. kroner, som er 1,8 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond, der også kapitalen i Statens pensjonsfond Norge er inkludert, utgjorde 2 759 mrd. kroner ved utgangen av 2009.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2010

I Nasjonalbudsjettet 2010 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslått til 148,5 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter lå dermed knapt 45 mrd. kroner over anslått realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge innebar statsbudsjettet for 2010 en ekspansiv etterspørselsimpuls tilsvarende 0,6 prosentpoeng. Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 ble ikke endret ved salderingen av budsjettet i Stortinget.

Basert på oppdatert informasjon om utviklingen i norsk økonomi og innbetalte skatter til og med mars 2010 er anslagene for skatter og avgifter fra Fastlands-Norge gjennomgått på nytt. Etter denne gjennomgangen er anslaget for strukturelle skatter i 2010 oppjustert med 10 mrd. kroner, dvs. om lag som for 2009. Det er da tatt hensyn til dom i Høyesterett om oppgjør av latente forpliktelser i rederiskatteordningen, som isolert sett reduserer de strukturelle skatteinntektene med knapt 1,3 mrd. kroner.

Anslaget for inntekter utenom skatter er oppjustert med 4 mrd. kroner fra saldert budsjett, i hovedsak knyttet til økte utbytteinntekter. Det foreligger også ny informasjon som påvirker utgiftssiden av statsbudsjettet for 2010. Budsjettforslaget innebærer at utgiftene settes ned med 3 mrd. kroner, hvorav forslag som reduserer utgiftene med om lag 0,4 mrd. kroner allerede er fremmet for Stortinget.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås til 131,5 mrd. kroner, jf. figur 3.1A, som er 17 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2010. Den ekspansive etterspørselsimpulsen i 2010 anslås til 0,8 prosentpoeng, som er 0,2 prosentpoeng høyere enn lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2010. Denne økningen må ses i sammenheng med at det strukturelle underskuddet er nedjustert både for 2009 og 2010, men mest for 2009. For de to årene 2009 og 2010 sett under ett anslås etterspørselsimpulsen fra finanspolitikken nå ¾ prosentpoeng lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2010. For 2010 anslås avstanden til 4-prosentbanen til knapt 26 mrd. kroner, mot nærmere 45 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2010.

Den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2½ pst. fra 2009 til 2010, tilsvarende om lag 21 mrd. kroner. Den nominelle veksten er da anslått til 5,6 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,0 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 261,5 mrd. kroner i 2010. Med et oljekorrigert budsjettunderskudd i 2010 på 139,6 mrd. kroner, blir nettoavsetningen til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond 121,9 mrd. kroner. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er oppjustert med drøyt 41 mrd. kroner sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2010, i hovedsak knyttet til økt anslag for gjennomsnittlig oljepris i 2010.

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 230,1 mrd. kroner i 2010. Markedsverdien av den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 3 090 mrd. kroner ved utgangen av 2010, hvorav om lag 2 966 mrd. kroner er i utenlandsdelen.

3.1.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Formålet med Statens pensjonsfond er å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter og understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter. Dette er viktige hensyn, fordi utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil stige kraftig i årene framover som følge av en aldrende befolkning, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Gjennom sparing i Pensjonsfondet bygger staten opp betydelige økonomiske reserver. Slik kan vi legge til rette for å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller en kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver for å dekke utgiftene som følger med aldringen av befolkningen, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.2.

Pensjonene i folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling. Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med offentlige finanser for øvrig. Selv om avkastningen av pensjonsfondet ikke er øremerket pensjoner, gir sparingen i fondet et viktig bidrag til en langsiktig forsvarlig finanspolitikk. Et større pensjonsfond vil isolert sett gi grunnlag for høyere løpende inntekter fra fondet i framtiden. Det vil bidra til å lette håndteringen av de statsfinansielle utfordringene.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjoner fra folketrygden ble i Nasjonalbudsjettet 2010 anslått til om lag 4 520 mrd. kroner ved utgangen av 2009. Forpliktelsene anslås å øke med om lag 250 mrd. kroner til vel 4 770 mrd. kroner ved utgangen av 2010, jf. tabell 3.5. Anslagene er basert på det nye alderspensjonssystemet i folketrygden og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2009. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden som anslås til omlag 1 100 mrd. kroner ved utgangen av 2010. Statens pensjonsforpliktelser i Statens pensjonskasse er heller ikke medregnet. Aldringen av befolkningen vil også øke andre aldersrelaterte utgifter, jf. avsnitt 3.2.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 61,4 pst. av folketrygdens alderspensjonsforpliktelser ved utgangen av 2010, mot 59,6 pst. ved utgangen av 2009. De nærmeste årene ventes avkastningen i Statens pensjonsfond utland å øke om lag i takt med statens utgifter til alderspensjoner i folketrygden. Etter hvert vil imidlertid inntektene fra petroleumsvirksomheten avta, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned. Om noen år vil folketrygdens alderspensjoner øke vesentlig sterkere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, jf. figur 3.2. Over tid vil dermed pensjonsfondets avkastning utgjøre en gradvis avtakende andel av folketrygdens pensjonsutgifter.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. For de nærmeste årene framover påvirkes i tillegg handlingsrommet av at bruken av oljeinntekter nå ligger over 4-prosentbanen, og må bringes tilbake til banen etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres.

Økonomisk vekst innebærer at skattegrunnlagene øker, og for gitt skatte- og avgiftssystem øker derfor skatte- og avgiftsinntektene over tid. Den underliggende veksten i skattegrunnlagene anslås å styrke budsjettet med i størrelsesorden 11 mrd. kroner per år de nærmeste årene, som er noe høyere enn tidligere anslått. I dette anslaget er det tatt hensyn til at økte reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.

Selv med en videreføring av dagens nivå på offentlig finansierte velferdsordninger ligger det an til betydelig økte utgifter på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av folketrygdens regelverk, kombinert med en befolkningsutvikling med stadig flere eldre. Etter hvert vil også behovet for helse- og omsorgstjenester øke kraftig. For årene 2011 – 2013 anslås folketrygden å gi økte utgifter på nærmere 9 mrd. 2010-kroner per år, bl.a. som følge av flere eldre. Til sammenlikning økte utgiftene med snaut 6 mrd. 2010-kroner i gjennomsnitt per år fra 2005 til 2009. På lengre sikt er veksten i de aldersrelaterte utgiftene på statsbudsjettet klart sterkere enn den underliggende veksten i skatteinntektene.

Kilde: Finansdepartementet.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Sammenliknet med anslagene i Nasjonalbudsjettet 2010 er den beregnede avstanden til 4-prosentbanen redusert med om lag 20 mrd. kroner i 2009 og 17 mrd. kroner i 2010, til henholdsvis 19 mrd. kroner og knapt 26 mrd. kroner, jf. tabell 3.6. Økningen i avstanden til 4-prosentbanen fra 2009 til 2010 er knapt 2 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010.

De nærmeste årene framover ligger det an til en årlig vekst i avkastningen av Statens pensjonsfond utland på om lag 8 mrd. kroner. Isolert sett vil dette bidra til å redusere avstanden mellom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet og 4-prosentbanen. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås litt i overkant av anslått forventet fondsavkastning for 2013. Det understrekes at anslagene er usikre.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nedjustert for årene etter 2015, bl.a. som følge av økte investeringskostnader. Dette gir svakere utvikling i fondskapitalen litt framover i tid enn tidligere lagt til grunn. Finansieringsbidraget fra fondet anslås etter dette å nå en topp rundt 2025 tilsvarende vel 7½ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dette er om lag ½ prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonal­budsjettet 2010, jf. figur 3.3. For 2040 er finansieringsbidraget nedjustert med nesten 1 prosentpoeng. Samtidig anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 å utgjøre 6,8 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, en nedjustering på 1 prosentpoeng siden Nasjonal­budsjettet 2010. Det meste av rommet for økt bruk av oljeinntekter i norsk økonomi ligger dermed bak oss, selv om anslaget for bruken av oljeinntekter i 2010 er justert ned.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Høye petroleumsinntekter har siden midten av 1990-tallet bidratt til betydelige overskudd i offentlig forvaltning i Norge. For 2010 anslås nettofinans­investeringene i offentlig forvaltning til 258,2 mrd. kroner, tilsvarende vel 10 pst. av BNP. Dette er noe høyere enn i 2009, men klart lavere enn i 2008 og også lavere enn gjennomsnittet for de foregående ti årene, jf. figur 3.4A. Nedgangen i nettofinansinvesteringene fra 2008 til 2009 skyldes dels lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten og dels høyere oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet som følge av det økonomiske tilbakeslaget.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Nettofinansinvesteringer er en sentral referansestørrelse ved internasjonale sammenlikninger av offentlige finanser. I euroområdet har offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer gjennomgående vært negative de siste 20 årene. Finanskrisen og det internasjonale konjunkturtilbakeslaget har bidratt til ytterligere nedgang i nettofinansinvesteringene i euroområdet, både som følge av såkalte automatiske stabilisatorer og som følge av aktive tiltak for å dempe nedgangskonjunkturen.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen, jf. tabell 3.7. I kommuneforvaltningen var det i 2006 om lag balanse mellom inntekter og utgifter. Sterk vekst i driftsutgifter og bruttorealinvesteringer, samt tap på finansielle plasseringer, bidro til at nettofinansinvesteringene falt til drøyt -22 mrd. kroner i 2009. Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen anslås til drøyt -20 mrd. kroner i 2010.

Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland har offentlig forvaltnings nettofordringer økt de siste årene. Ved utgangen av 2010 anslås markedsverdien av offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, til drøyt 3 800 mrd. kroner, som tilsvarer om lag 150 pst. av BNP, jf. figur 3.4B. Siden 1995 er nettofordringene målt som andel av BNP mer enn femdoblet. Veksten har i hovedsak funnet sted i Statens pensjonsfond, som har økt fra i underkant av 7 pst. av BNP i 1995 til anslagsvis 122 pst. i 2010.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes av og til som en grov indikator på størrelsen på offentlig forvaltning. Målt som andel av fastlands-BNP anslås de offentlige utgiftene i Norge å øke i 2009 og 2010. Nivået på offentlige utgifter i 2010 er om lag på linje med nivået under nedgangskonjunkturen i 2002 – 2003, og lavere enn under nedgangskonjunkturen tidlig på 1990-tallet, jf. figur 3.4C.

I internasjonal sammenheng framstår de offentlige utgiftene i Norge som forholdsvis høye når de måles som andel av fastlands-BNP. Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet er det stor forskjell mellom land når det gjelder det offentliges ansvar for alderspensjoner. I tillegg er det ulik praksis mellom land for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter.

3.2.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

De siste tiårene har velferdsordningene blitt betydelig utvidet og forbedret uten en tilsvarende økning i skattenivået. Dette har vært mulig fordi en gunstig befolkningsutvikling og økt yrkesdeltakelse, i første rekke blant kvinner, har bidratt til å styrke offentlige finanser. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet til om lag 6¾ pst. av fastlands-BNP i 2010.

Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå viser at det nå kan ventes en vedvarende økning i andelen eldre i befolkningen, fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til i overkant av 40 per 100 personer i 2060, jf. figur 3.5A. Fram mot 2020 ventes andelen eldre å øke til i overkant av 25 per 100 personer i yrkesaktiv alder. Økningen i andelen eldre skyldes først og fremst økt forventet levealder. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 6½ år i Norge. I middelalternativet er det lagt til grunn at levealderen for nyfødte vil øke med ytterligere om lag 8 år fram til 2060.

Figur 3.5B viser at offentlige velferdsordninger i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Aldersprofilen på nettooverføringene innebærer at endringer i befolkningen kan få store konsekvenser for utviklingen i offentlige finanser.

I årene framover vil aldringen av befolkningen føre til svakere vekst i arbeidsstyrken og dermed lavere vekst i offentlige inntekter per innbygger og høyere vekst i aldersrelaterte utgifter. Veksten i offentlige utgifter vil etter hvert være høyere enn veksten i verdiskaping og skattegrunnlag, selv om de siste tiårenes vekst i dekningsgrader og ressursbruk per bruker skulle stoppe opp. Dette bildet er forholdsvis robust overfor de ulike alternativene for framskriving av befolkningen fra Statistisk sentralbyrå. Samtidig er rommet for ytterligere innfasing av oljeinntekter begrenset.

Over tid må offentlige inntekter og utgifter balansere. Handlingsregelen er utformet med sikte på en langsiktig forvaltning av petroleumsformuen, slik at den også skal komme framtidige generasjoner til nytte. Den sparingen som følger av handlingsregelen er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig for å sikre bærekraftige offentlige finanser.

I Nasjonalbudsjettet 2010 ble det framtidige finansieringsbehovet for offentlig forvaltning anslått til i overkant av 6 pst. av fastlands-BNP i 2060. Det betyr at det på lengre sikt må gjennomføres tiltak i denne størrelsesorden som enten begrenser offentlige utgifter eller øker offentlige inntekter.

Siden framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2010 er anslaget for statens framtidige netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten noe nedjustert. Dette bidrar isolert sett til å øke de langsiktige finansieringsutfordringene. På den annen side er også anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 nedjustert. Lavere utgangsnivå for bruk av oljeinntekter gir isolert sett økt handlingsrom i årene framover.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Framskrivingene omtalt ovenfor er basert på at dagens velferdsordninger videreføres med samme dekningsgrad og ressursbruk per bruker som i dag. Skal den norske velferdsmodellen videreføres, må imidlertid viktige fellesskapsløsninger videreutvikles i lys av de krav og forventninger som følger med økt velstand. Høyere inntektsnivå i samfunnet vil øke etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres av det offentlige. En fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer på lang sikt.

Analysene i Perspektivmeldingen 2009 understreket betydningen av høy yrkes­deltakelse for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Når færre personer står utenfor arbeidsstyrken, kan også offentlige utgifter reduseres, fordi utgiftene til stønader reduseres. Samtidig øker skatteinntektene. Den vedtatte pensjonsreformen er i denne sammenhengen svært viktig fordi den gir insentiver til økt arbeidsinnsats. I tillegg kommer at deltakelse i arbeidslivet bidrar til økt velferd for den enkelte, både fordi inntekten øker og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Velferdseffektene av økt yrkesdeltakelse blant grupper som i dag mottar pensjon eller trygd, er således store.

Regjeringen har tatt initiativ til en nasjonal debatt om samarbeid for arbeid, som skal bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet, øke tilgangen til kvalifisert arbeidskraft og utvikle et framtidsrettet næringsliv i hele landet. Dette er viktige mål for å sikre bærekraften i de offentlige velferdsordningene i tiårene framover.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Det har vært en forholdsvis sterk realvekst i kommunesektorens inntekter de siste årene, jf. figur 3.7A. For perioden 2005 til 2010 anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., tilsvarende i overkant av 40 mrd. 2010-kroner for femårsperioden sett under ett. Til sammenlikning anslås gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst i perioden 1990 – 2005 til 2,3 pst. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Tjenesteproduksjonen i kommunesektoren har økt betydelig gjennom de siste 20 årene, jf. figur 3.7B, både som følge av forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og utvidelser av kommunesektorens oppgaver. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at sysselsettingen i kommunal sektor økte med om lag 17 000 personer fra 2008 til 2009, tilsvarende 3,5 pst., jf. figur 3.7C. I 4. kvartal 2009 var det sysselsatt rundt 513 000 personer i kommuneforvaltningen, som er om lag 65 000 flere enn i 4. kvartal 2005. Foreløpige tall tyder på at investeringene økte reelt med om lag 11 pst. i 2009, eller rundt 7 pst. dersom investeringstilskuddet på 4 mrd. kroner i den finanspolitiske tiltakspakken holdes utenom.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter og konsum vært forholdsvis stabile over tid. Disse andelene økte i 2009, noe som må ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien og nedgangen i fastlands-BNP som følge av konjunkturtilbakeslaget i norsk økonomi. Kommunesektorens inntekter tilsvarte i fjor i underkant av 18 pst. av fastlands-BNP, mens sysselsettingen i sektoren utgjorde om lag 15 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i antall sysselsatte personer er kommunesektorens andel noe høyere, i overkant av 19 pst. Dette skyldes en forholdsvis stor andel deltidsansatte i sektoren.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) betrakter netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultat over tid være på om lag 3 pst. av kommunesektorens driftsinntekter for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Boks 3.3 Kommunesektorens inntekter i 2010

Virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må foreta nødvendige prioriteringer mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver som kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2010 anslås til i overkant av 330 mrd. kroner. Om lag to tredjedeler av inntektene gis som frie inntekter. De frie inntektene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten, jf. figur 3.6. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale satsingsområder i en oppstartsfase eller finan­siering av oppgaver som et lite utvalg av kommunene har ansvar for. Kommunesektoren har videre inntekter fra bl.a. avgifter, gebyrer og tilskudd fra staten gjennom momskompensasjonsordningen.

Kilde: Finansdepartementet.

For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat i 2009 til om lag 3 pst. av inntektene, jf. figur 3.8A. Dette er en betydelig forbedring fra resultatet i 2008 på 0,4 pst. Lavere finansutgifter er anslått til å ha bidratt med drøyt 1½ prosentpoeng av denne bedringen. Nedgangen i finansutgifter skyldes dels lavere rente og dels betydelige kursgevinster på verdipapirer i 2009. Kommunene utenom Oslo hadde i 2009 et samlet netto driftsresultat på 2,7 pst., mens netto driftsresultatet i Oslo var 3,2 pst. For fylkeskommunene var netto driftsresultatet i 2009 på 4,4 pst.

¹ Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene anslås ut fra foreløpige kommuneregnskapstall å ligge på om lag -22 mrd. kroner i 2009, tilsvarende et underskudd på i underkant av 7 pst. av kommunesektorens inntekter, jf. figur 3.8B. Dette er en bedring fra 2008, da underskuddet tilsvarte nærmere 9 pst. av inntektene. De betydelige underskuddene må ses i sammenheng med et høyt nivå på realinvesteringene, som har steget reelt med over 35 pst. de siste fire årene. Flere år med høye realinvesteringer har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har steget til over 40 pst. av inntektene i 2009. En må tilbake til slutten av 1980-tallet for å finne en tilnærmet like høy gjeldsgrad.

Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene gjenspeiles også i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), som viser antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler. Antall kommuner i registeret avtok fra en topp på 118 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til 42 i andre halvår 2007, jf. figur 3.8C. Antall registrerte kommuner har siden holdt seg på et forholdsvis lavt nivå. Ved inngangen til mai i år var det registrert 53 kommuner i ROBEK. Det er for tiden ingen fylkeskommuner i registeret.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regional­departementet og Finansdepartementet.

3.3.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2010

I Nasjonalbudsjettet for 2010 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til om lag 8,0 mrd. kroner, tilsvarende 2,6 pst., regnet fra anslått inntektsnivå for 2009 i Revidert nasjonalbudsjett 2009. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med rundt 4,2 mrd. kroner. Vekstanslagene i Nasjonalbudsjettet 2010 var dermed høyere enn varslet i Kommuneproposisjonen 2010, jf. tabell 3.8. Målt ut fra daværende anslag på regnskap for 2009, der det ble tatt hensyn til oppjustering av skatteanslagene for 2009, samt en økning i det statlige tilskuddet til ressurskrevende tjenester, ble veksten i samlede inntekter anslått til 6,0 mrd. kroner i 2010, mens de frie inntektene ble anslått å øke med 3,0 mrd. kroner.

Foreløpige regnskapstall viser at skatteinntektene til kommunesektoren i 2009 samlet sett ble knapt 0,5 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Nedjusteringen må ses i sammenheng med skatteavregning og likning for inntektsåret 2008. Den løpende skatteinngangen knyttet til forskuddstrekk har derimot holdt seg oppe. Samlet sett anslås kommunesektorens skatteinntekter i 2010 som til Nasjonalbudsjettet 2010. Det er da tatt hensyn til at nedjusteringen av lønnsveksten fra 3½ pst. til 3¼ pst. isolert sett trekker skatteinntektene ned.

Den kommunale deflatoren anslås til 3,1 pst., som er uendret fra Nasjonalbudsjettet 2010. Lavere anslått lønnsvekst i 2010 trekker isolert sett ned prisveksten, mens økte energipriser trekker i motsatt retning.

Samlet sett anslås nå det reelle nivået for kommunesektorens frie inntekter i 2010 om lag som i Nasjonalbudsjettet 2010, mens inntekts veksten er oppjustert som følge av den litt lavere skatteinngangen i 2009. De frie inntektene anslås å øke med om lag 3,5 mrd. kroner fra 2009 til 2010, eller 1,6 pst. Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2010 anslås til rundt 7,0 mrd. kroner. Dette tilsvarer en realvekst på 2,2 pst., som er 0,3 prosentpoeng høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010.

3.4 Endringer i skatte- og avgiftsopplegget

3.4.1 Innledning

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010 foreslås følgende endringer i skatte- og avgiftsreg­lene som har provenyvirkninger for 2010:

• Avgiften på forbrenning av avfall fjernes fra 1. oktober 2010. Forslaget gir et provenytap på om lag 24 mill. kroner påløpt og om lag 16 mill. kroner bokført i 2010.

• Det innføres en CO₂-avgift på LPG og naturgass fra 1. juli 2010. Satsen settes tilsvarende den generelle satsen for CO₂-avgiften på mineralolje. Industri ilegges lav sats, mens gass som benyttes til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser fritas helt. Veksthusnæringen og fiske og fangst blir også fritatt. Forslaget gir et provenytap på om lag 15 mill. kroner påløpt og bokført i 2010. Provenytapet i 2010 skyldes hovedsakelig at avgiften blir innført fra 1. juli i stedet for 1. april som forutsatt i saldert budsjett. Det anslås at avgiften vil gi staten inntekter på om lag 55 mill. kroner årlig.

• Tang- og taretrålere fritas for grunnavgiften på fyringsolje, siden all annen skipsfart allerede er fritatt. Forslaget vil gi et provenytap på om lag ½ mill. kroner påløpt og bokført i 2010.

I tillegg har Regjeringen fremmet en egen proposisjon om utvidet merverdiavgiftsplikt på kultur- og idrettsområdet, se Prop. 119 LS (2009 – 2010). Forslaget innebærer et årlig provenytap på om lag 335 mill. kroner. I forhold til saldert budsjett for 2010 gir forslaget til utvidet merverdiavgiftsplikt for kultur- og idrettssektoren en provenyøkning på om lag 80 mill. kroner påløpt og om lag 58 mill. kroner bokført i 2010. Provenyøkningen skyldes hovedsaklig at det ikke legges opp til en frivillig registreringsordning for idrettslag, slik det ble skissert som en mulig løsning i budsjettet for 2010.

De foreslåtte endringene i skatte- og avgiftsopplegget innebærer en samlet provenyøkning på om lag 41 mill. kroner påløpt og om lag 27 mill. kroner bokført i 2010 sammenliknet med saldert budsjett for 2010.

Regjeringen foreslår også enkelte andre endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Det foreslås endringer i rederibeskatningen med virkning fra og med inntektsåret 2010. Endringene omfatter blant annet innføring av en rekkefølgebestemmelse for utdeling av ubeskattet kapital og en avvikling av miljøfondsordningen. Det foreslås også en frivillig oppgjørsordning for latente skatteforpliktelser.

• Det innføres opplysningsplikt for oljeselskapene om avtale- og salgsvilkår for alt salg av gass utvunnet på norsk kontinentalsokkel.

• Adgang til papirinnlevering av merverdikompensasjonsoppgave oppheves.

• Det innføres skattemessig likebehandling av gjenlevende samboer i uskifte med gjenlevende ektefelle i uskifte.

Forslaget om fjerning av avgiften på forbrenning av avfall omtales nedenfor. De øvrige forslagene blir omtalt nærmere i Prop. 126 LS (2009 – 2010) Endringar i skatte- og avgiftsreglane mv.

3.4.2 Avgiften på sluttbehandling av avfall

Bakgrunn

Flertallet i Finanskomiteen ba Regjeringen foreta en gjennomgang av markedet for avfallsforbrenning fram mot Revidert nasjonalbudsjett, jf. Innst. S (2009 – 2010). Bakgrunnen er at avfallsbransjen opplever økt konkurranse fra Sverige om avfallet og frykter at de ikke får tilgang til nok avfall til en pris som gir lønnsomhet. I innstillingen heter det:

«Flertallet viser videre til at Regjeringen fram til RNB skal foreta en gjennomgang av markedet for avfallsforbrenning for å finne ut hva som ut fra miljøhensyn og samfunnsøkonomiske hensyn er de beste løsningene. Gjennomgangen må gi anslag på effekten på i) lokale utslipp av giftige og forurensende stoffer, ii) avfallsmengde, iii) materialgjenvinning, iv) energiutnyttelse (klimagassutslipp), v) miljøproblemer knyttet til transport, vi) konsekvenser for utbygging av lokale fjernvarmeanlegg og vii) næringsmessige forhold, alt både på kort og lang sikt. Gjennomgangen må også vurdere alternative måter å oppnå miljømålene på, inkludert regulering. Flertallet understreker at det er viktig med en helhetsvurdering av miljøkonsekvensene.»

Finansdepartementet, Miljøverndepartementet, Olje- og energidepartementet og berørte underliggende etater har vurdert forbrenningsavgiften. Norsk Industri og Avfall Norge, Energi Norge, KS Bedrift Avfall og Norsk Fjernvarme har i tillegg bidratt med skriftlig informasjon om avfallsmarkedet som innspill til arbeidet med gjennomgangen.

Avgift på forbrenning av avfall

Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999. Avgiften består av en avgift på deponering av avfall og en avgift på forbrenning av avfall. Avgiften på forbrenning priser miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. Avgiften skal stimulere til økt gjenvinning, reduserte avfallsmengder, utsortering av utslippsintensive avfallsfraksjoner og andre tiltak som reduserer utslippet ved forbrenning.

I 2004 ble forbrenningsavgiften lagt om fra en avgift basert på mengde innlevert avfall til en avgift basert på målinger av utslipp direkte fra anleggene. Reduksjoner i avgiften på bakgrunn av energiutnyttelsesgrad falt samtidig bort. I 2010 tilsvarer forbrenningsavgiften i gjennomsnitt om lag 90 kroner per tonn innlevert avfall. Provenyet er anslått til i underkant av 100 mill. kroner i 2010.

Forbrenning av avfall gir utslipp med både globale, regionale og lokale skadevirkninger på helse og miljø. Avgiftsplikten omfatter utslipp av støv, gassene hydrogenfluorid (HF), hydrogenklorid (HC_l), nitrogenoksider (NO_X) og svoveldioksid (SO₂), dioksiner, tungmetallene kvikksølv (Hg), kobber (Cu), kadmium (Cd), bly (Pb), krom (Cr), mangan (Mn), arsen (As) og nikkel (Ni) samt karbondioksid (CO₂).

Avgiften på CO₂-utslippet ved forbrenning er imidlertid fortsatt knyttet til mengden avfall som leveres til forbrenning. Avgiften er fastsatt på grunnlag av gjennomsnittlig fossilt karboninnhold i avfall, og nivået på avgiften tilsvarer om lag CO₂-avgiften på mineralolje. CO₂-komponenten utgjør 63,47 kroner per tonn innlevert avfall. CO₂-komponenten er dermed sjablongbestemt og derfor mindre treffsikker enn de andre komponentene i avgiften.

Energianlegg i industrien som kun benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen, anses som gjenvinningsanlegg og er fritatt for avgiften. Finansdepartementet har i tillegg gitt dispensasjon fra spesifikasjonene for avfallsbasert brensel og dermed for avgiftsplikten for Norcems forbrenningsanlegg i Brevik. Dispensasjonen er gjort gjeldende for andre liknende tilfeller.

Markedet for avfallsforbrenning

I henhold til forurensningsloven er det lovpålagt kommunal renovasjon for husholdninger, mens håndtering av næringsavfall er åpnet for konkurranse. Det offentlige kan også velge å sette hele eller deler av håndteringen av husholdningsavfallet ut på anbud. Avfallsbransjen indikerer at kommunenes håndtering av eget husholdningsavfall i forbrenningsanlegg utgjør om lag 40 pst. av husholdningsavfallet som går til norske forbrenningsanlegg. Hele markedet for næringsavfall og om lag 60 pst. av husholdningsavfallet er derfor konkurranseutsatt.

Avfall til avgiftspliktig forbrenning utgjorde i 2008 i underkant av 1 mill. tonn. Basert på fordelingen mellom husholdnings- og næringsavfall forbrent ved norske forbrenningsanlegg i 2008, innebærer dette at om lag 75 pst. av avfallsmengdene til forbrenning var utsatt for konkurranse. Forbrenningsanlegg må konkurrere på bl.a. pris og med eventuelle utenlandske (svenske) tilbydere for å få kontrakter på levering av næringsavfall og øvrig kommunalt husholdningsavfall. For å vinne kontrakter i den konkurranseutsatte delen av avfallsmarkedet vil forbrenningsanleggene på kort sikt kunne bli presset til å tilby mottakspriser som ikke dekker deres fulle kostnader i det lange løp.

Forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall, som ble innført fra 1. juli 2009, er anslått å bidra til at om lag 0,7 mill. tonn avfall blir flyttet fra deponi og over til annen behandlingsform, herav i første rekke forbrenning. Det blir derfor gjennomført store kapasitetsutvidelser for å øke forbrenningskapasiteten i Norge. Avfallsforskriften gjør det mulig å gi dispensasjon fra deponiforbudet. Det er blitt gitt en del dispensasjoner knyttet til avfallsstrømmer som på sikt skal gå til anlegg under planlegging eller bygging. Også forbrenningskapasiteten i Sverige forventes å øke framover. For å utnytte kapasiteten må svenskene trolig importere mer avfall fra andre land. Norge har vært det landet som har eksportert mest avfall til forbrenning i Sverige.

Avgiftspliktig forbrenning i Norge har i perioden fra 2002 til 2008 økt med nesten 50 pst.

På samme tid har eksport av avfall til Sverige økt med en faktor på 4, jf. figur 3.9 som viser utviklingen i eksportmengder basert på innrapporterte tall til Klima- og forurensingsdirektoratet (Klif).

¹ Tallene for 2004 og 2007 kan være noe underestimert på grunn av eventuell manglende innrapportering.

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet.

Eksportveksten fra 2008 til 2009 er betydelig. Dette kan bl.a. ha sammenheng med innføringen av deponiforbudet og kortsiktig mangel på forbrenningskapasitet i Norge, men også lavere svenske mottakspriser som følge av bl.a. lavere kostnadsnivå, høyere energipriser og høyere energiutnyttelse.

Forskjeller i prisnivå mellom Norge og Sverige

En studie gjennomført av Profu, et svensk konsulentselskap spesialisert på energi-, avfall- og miljøspørsmål, på oppdrag fra Avfall Norge m.fl., indikerer at mottakspriser som gir kostnadsdekning for avfallsforbrenning vil variere i intervallet 470 – 1010 NOK i Norge, mens svenske anlegg kan ta tilsvarende priser i intervallet 130 – 550 NOK etter bortfall av deres forbrenningsavgift. Prisforskjellene mellom landene ekskl. transportkostnader kan dermed være betydelige.

Det er flere faktorer som forklarer prisforskjellene mellom Norge og Sverige. I Sverige får anleggene bedre betalt for varmeleveranser som følge av høyere energipriser til forbruker. Høyere energipriser til sluttbruker skyldes i første rekke at el-avgiften er vesentlig høyere i Sverige enn i Norge. Sverige etablerte dessuten fjernvarmeanlegg i stor skala allerede på 1970- og 1980-tallet, og dette gir mulighet til å selge større mengder energi. I tillegg utgjør den norske forbrenningsavgiften en belastning på om lag 90 kroner per tonn avfall.

Miljøvirkninger av forbrenningsavgiften

Avgiften skal i utgangspunktet motivere til å redusere utslipp av en rekke helse- og miljøskadelige stoffer ved forbrenning og stimulere til avfallsminimering og materialgjenvinning. Det vil imidlertid være overlapp mellom andre reguleringer av avfallsmarkedet og virkeområdet for avgiften. Det er derfor i praksis usikkert hvor stor betydning avgiften har i forhold til andre virkemidler.

Utslipp fra avfallsforbrenning er også regulert gjennom avfallsforskriften, som er basert på krav i EUs direktiv om avfallsforbrenning. Disse reguleringene ble gjort gjeldende for nye anlegg i 2003 og for eksisterende anlegg i 2006. Kravene innebærer en vesentlig skjerpelse av tidligere utslippstillatelser, og de er vesentlig strengere enn reguleringer av samme stoffer i andre deler av norsk industri.

Avgiften er et virkemiddel som gir et vedvarende incentiv til materialgjenvinning opp til et nivå som er samfunnsøkonomisk lønnsomt for ulike avfallsprodukter. Materialgjenvinning kan imidlertid også sikres gjennom andre ordninger, bl.a. krav til at enkelte produsenter tar hånd om avfallet fra sine produkter. Slike ordninger eksisterer f.eks. for emballasje, men det er per i dag en begrenset del av det brennbare avfallet som omfattes av slike ordninger.

En eventuell reduksjon eller bortfall av forbrenningsavgiften vil gjøre at forbrenning blir relativt sett mer lønnsomt enn materialgjenvinning. Over tid kan dette tenkes å påvirke investeringsbeslutninger, slik at det investeres noe mer i forbrenningsanlegg og noe mindre i sorteringsanlegg og annen teknologi for materialgjenvinning. Eksisterende kildesortering og materialgjenvinning er i mange tilfeller godt innarbeidet, og på kort sikt vil disse antakelig påvirkes lite av noe lavere pris på forbrenning.

Energiutnyttelse og utbygging av fjernvarmeanlegg

Utbygging av fjernvarmenett støttes gjennom Enova. I perioden 2001 – 2009 er det gitt tilsagn om støtte til fjernvarmeanlegg på 1,7 mrd. kroner, som skal utløse investeringer på drøyt 10 mrd. kroner. Størsteparten av disse investeringene gjenstår. Avfallsbasert fjernvarme utgjør om lag 40 pst. av norsk fjernvarme. Gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad ved norske forbrenningsanlegg har økt over tid og er i dag på om lag 77 pst. Krav til energiutnyttelse reguleres gjennom forurensningsmyndighetenes konsesjonsbehandling. Normalt kreves det at forbrenningsanleggene skal ha en energiutnyttelsesgrad på minst 50 pst.

Klimagassutslipp

Avfall til forbrenning inneholder også fossilt materiale. Det kan være snakk om rundt 50 pst. av energiinnholdet i avfallet. Forbrenningsavgiften har derfor et CO₂-element som om lag tilsvarer nivået på CO₂-avgiften for fyringsolje beregnet ut ifra gjennomsnittlig fossilt innhold i avfall. CO₂-utslipp ved bruk av fyringsolje prises gjennom CO₂-avgiften eller gjennom prisen på klimagasskvoter. Aktørene har dermed incentiver til å velge mellom avfall og fyringsolje, avhengig av hvilket alternativ som er lønnsomt. Dersom forbrenningsavgiften avvikles, vil dette bidra til å gjøre energiutnyttelse fra avfall mer lønnsomt.

Transport av avfall

Det er ikke grunn til å legge særskilt vekt på miljøulempene ved transport av avfall ved vurderingen av forbrenningsavgiften. Miljøkonsekvensene ved transport av avfall tilsvarer miljøkonsekvensene ved transport av andre varer. Det er avgjørende at miljø- og veibrukskostnader allerede prises gjennom drivstoffavgiftene. Norge har dessuten en lang felles grense med Sverige og avstanden til et svensk anlegg med ledig kapasitet er ikke nødvendigvis lengre enn til det tilsvarende norske. Utslipp fra transport utgjør dessuten en liten del av det samlede utslippet fra avfallsbehandlingen.

Avvikling av avgift på forbrenning av avfall

I arbeidet med gjennomgangen av forbrenningsavgiften har ulike alternativer blitt vurdert.

Avfall Norge, KS Bedrift Avfall, Energi Norge og Norsk Fjernvarme har ønsket at forbrenningsavgiften fjernes for å redusere eksport av avfall og forbedre lønnsomheten til norske avfallsforbrennings- og fjernvarmeanlegg.

Norsk Industri, som representerer den private gjenvinningsindustrien og industri som benytter avfall som brensel, har ønsket en gradering av avgiften etter energiutnyttelse, slik Klima- og forurensningsdirektoratet tidligere har foreslått overfor Miljøverndepartementet.

Myndighetene har allerede virkemidler som fremmer økt energiutnyttelse fra avfall, bl.a. Enovas støtte til utbygging av fjernvarmenett. Avgiftens formål er å prise utslippene fra avfallsforbrenningsanleggene. Disse utslippene avhenger ikke av i hvilken grad avfallet utnyttes til energiformål eller ikke. Dessuten stilles det gjennom forurensningsmyndighetenes konsesjonsbehandling av avfallsforbrenningsanlegg normalt krav til en energiutnyttelsesgrad på minst 50 pst. I tillegg ville en slik betinget avgiftsreduksjon kunne bli ansett som ulovlig offentlig produksjonsstøtte av ESA.

Det er også blitt gjort en nærmere juridisk vurdering av muligheten for å innføre eksportrestriksjoner. For å kunne nekte eksport av avfall, må det foreligge en miljømessig begrunnelse. En slik begrunnelse vil normalt ikke foreligge når det gjelder eksport av avfall til Sverige.

Sluttbehandlingsavgiften for avfall til forbrenning er på mange måter en presis miljøavgift. For alle miljøskadelige stoffer unntatt CO₂, beregnes avgiften på bakgrunn av målte utslipp ved forbrenning. Det kan likevel stilles spørsmål om avgiften har noen stor effekt på utslipp og materialgjenvinning utover gjeldende reguleringer av avfallsforbrenning og avfallsmarkedet. Utslipp ved avfallsforbrenning reguleres i dag gjennom strenge krav til maksimale utslippsmengder.

Det kan også anføres at den sjablongbestemte CO₂-komponenten, som utgjør størstedelen av avgiftsbelastningen, er mindre treffsikker ettersom avfall er et lite homogent produkt og utslippet kan variere betydelig mellom ulike avfallsfraksjoner. Avfallsforbrenningsbransjen befinner seg i en vanskelig konkurransesituasjon som forverres når Sverige avvikler sin forbrenningsavgift 1. oktober 2010. Etter en helhetsvurdering foreslår Regjeringen at avgiften på forbrenning av avfall avvikles fra 1. oktober 2010. Regjeringen vil følge med på utviklingen i avfallsmarkedet og på om fjerning av avgiften vil få betydning for materialgjenvinning. Det skal etter noe tid legges fram en evaluering av miljøkonsekvensene av at forbrenningsavgiften ble fjernet.

Konsekvenser for klimakvoteloven og NO_x-avgiften ved avvikling av forbrenningsavgiften

Etter EUs kvotedirektiv er energiproduksjon der innfyrt effekt er over 20 MW kvotepliktig, med et særskilt unntak for anlegg som primært forbrenner kommunalt avfall. I klimakvoteloven er dette gjennomført ved et unntak for avfall som er pålagt sluttbehandlingsavgift. Etter kvotedirektivet er derimot såkalte samforbrenningsanlegg, hvor hovedformålet med forbrenningen er energiproduksjon, omfattet av kvoteplikten. I tillegg omfattes avfallsforbrenning innenfor annen kvotepliktig virksomhet enn energiproduksjon. Kvoteloven må tolkes i lys av EUs kvotedirektiv. Når avgiften avvikles, vil derfor anlegg som har som hovedformål å forbrenne kommunalt avfall fortsatt være unntatt fra kvoteplikten, selv om disse anleggene etter ordlyden i kvoteloven kan synes å være omfattet av kvoteplikt. Regjeringen vil imidlertid vurdere å legge fram et forslag om å endre kvoteloven, for å unngå eventuelle misforståelser og for å bringe ordlyden mer i samsvar med kvotedirektivet.

Forbrenning av avfall som omfattes av sluttbehandlingsavgiften, er i dag unntatt fra avgift på utslipp av NO_x. Ved fjerning av forbrenningsavgiften vil slike utslipp bli omfattet av NO_x-avgiften, dersom de faller inn under gjeldende bestemmelser om avgiftsplikt. NO_x-avgiften omfatter utslipp fra motorer, kjeler og turbiner med innfyrt effekt på mer enn 10 MW. Prosessutslipp faller utenfor. Det antas at størstedelen av den avfallsmengden det ellers ville blitt betalt sluttbehandlingsavgift for, vil omfattes av NO_x-avgiften. NO_x-avgiften utgjør i 2010 16,14 kroner per kg utslipp av NO_x og tilsvarer om lag avgiftssatsen på utslipp av NO_x i sluttbehandlingsavgiften. Avfallsforbrenningsanlegg som blir avgiftspliktige, vil ha mulighet til å slutte seg til miljøavtalen om reduksjon av NO_x-utslipp og dermed oppnå avgiftsfritak.

Fritaket for industrien

Regjeringen har varslet at den legger opp til å vurdere forbrenningsavgiften bl.a. på bakgrunn av de dispensasjonene som er gitt for avfallsbaserte brensler i enkelte industrianlegg, jf. Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Formålet var å avklare de motstridende hensynene om å prise miljøkostnadene ved forbrenning av avfall og samtidig stimulere til økt bruk av avfallsbaserte brensler i industrien. Ved avvikling av forbrenningsavgiften faller behovet for å opprettholde fritaket for industrien og problemstilinger knyttet til dagens dispensasjonspraksis bort.

3.4.3 Merverdiavgift og hestebransjen

Det arbeides med en veileder for skatteetaten og bransjen med hensyn til kriterier for næringsklassifisering av hestehold. Målsettingen med dette er å bidra til å oppfylle Regjeringens mål om at utøvere som over noe tid har realistiske muligheter til å gå med overskudd og for øvrig oppfyller de generelle vilkårene for næringsklassifisering, faktisk også får slik klassifisering, jf. St.meld. nr. 2 (2008 – 2009) avsnitt 3.7.4. I denne sammenheng kan det også være naturlig med en gjennomgang av den merverdiavgiftsmessige behandlingen av pengepremier vunnet i trav- og galoppløp. Regjeringen tar sikte på å komme med en nærmere vurdering av disse spørsmålene i statsbudsjettet for 2011.

3.5 Pengepolitikken

Norges Bank reduserte styringsrenten markert gjennom høsten 2008 og første halvår 2009 for å dempe utslagene av den internasjonale finanskrisen. Styringsrenten ble satt ned fra 5,75 pst. i oktober 2008 til 1,25 pst. i juni 2009, jf. figur 3.10. Sammen med omfattende finanspolitiske tiltak og tiltak rettet mot å stabilisere finansmarkedene bidro den ekspansive pengepolitikken til at man utover sommeren i fjor igjen fikk oppgang i økonomien.

I lys av den økonomiske utviklingen satte Norges Bank opp styringsrenten med 0,25 prosentpoeng på rentemøtene i oktober, desember og mai, til 2,0 pst. Strategien til Hovedstyret, som ble lagt fram i forbindelse med publiseringen av Pengepolitisk rapport 1/10 etter møtet i mars, er at «() styringsrenten bør ligge i intervallet 1½ – 2½ prosent fram til neste rapport legges fram 23. juni med mindre norsk økonomi blir utsatt for nye store forstyrrelser». Norges Banks renteprognose ble i den siste rapporten noe nedjustert sammenliknet med prognosen i rapporten fra oktober i fjor, men antyder fortsatt en gradvis økning av styringsrenten, til 2½ pst. ved utgangen av inneværende år og 3¼ – 3½ pst. ved utgangen av neste år. I sin begrunnelse for nedjusteringen pekte Norges Bank bl.a. på lavere renteforventninger internasjonalt, samt en sterkere kronekurs enn tidligere lagt til grunn. På rentemøtet i mai vurderte banken som et alternativ å holde renten uendret, bl.a. på grunn av en sterkere krone og usikkerheten knyttet til konsekvensene av gjeldsproblemene i Hellas og enkelte andre europeiske land.

Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.4.

Situasjonen i finansmarkedene bedret seg betraktelig gjennom 2009. Risikopremiene i penge- og kredittmarkedene har gjennomgående kommet ned mot nivåene fra før finanskrisen, og tilgangen på kreditt for banker, husholdninger og foretak er langt på vei normalisert. Regjeringens og Norges Banks tiltak for å bedre situasjonen i finansmarkedene har trolig i betydelig grad bidratt til dette. En nærmere omtale av tiltakene er gitt i Nasjonalbudsjettet 2010 og Finansmarknadsmeldinga 2009 fra april i år. Tiltakene ble i stor grad faset ut gjennom 2009.

Tremåneders pengemarkedsrente var i begynnelsen av mai på om lag 2,4 pst., opp fra om lag 2,2 pst. ved årsskiftet. I denne meldingen er det teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i begynnelsen av mai. Det innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 2¾ pst. i år og 3¼ pst. neste år. Dette er forholdsvis godt i samsvar med Norges Banks prognose for den videre utviklingen i styringsrenten.

Den internasjonale finanskrisen har ført til store svingninger i valutamarkedene. Målt ved industriens effektive valutakurs svekket kronen seg med hele 18 pst. gjennom andre halvår 2008, jf. figur 3.11. Gjennom 2009 ble imidlertid mye av denne svekkelsen reversert. Kronen er nå 6 pst. sterkere enn gjennomsnittlig kronekurs i fjor og i underkant av 4¾ pst. sterkere enn gjennomsnittet for de siste fem årene. Den siste tidens kronestyrking må bl.a. ses i sammenheng med krisen i Hellas og uroen rundt den finansielle stillingen i andre land i euroområdet, som Portugal, Irland, Spania og Italia, som har bidratt til at euroen har svekket seg markert. EU-landene og IMF har gått sammen om en redningspakke for Hellas, og ble natt til 10. mai enige om omfattende nye ordninger for finansiell støtte til utsatte euroland i form av lån eller garantier. Offentliggjøringen av tiltakene ble godt mottatt i markedene, men usikkerheten rundt den videre økonomiske utviklingen er fortsatt stor.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

Behovet for betydelig finanspolitisk konsolidering i mange land vil kunne bidra til en lang periode med svært lave styringsrenter internasjonalt. Et særnorsk høyt rentenivå framover kan bidra til en sterkere krone, noe som særlig vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet. Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at den effektive kronekursen vil utvikle seg i tråd med valutakursene slik disse ble priset inn i terminmarkedet i begynnelsen av mai. Dette innebærer en kronestyrking på vel 5 pst. fra 2009 til 2010, målt ved konkurransekursindeksen. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Kilde: Norges Bank.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraft er vår viktigste ressurs. Det er et hovedmål for Regjeringen å føre en politikk som sikrer arbeid til alle. Det må lønne seg å jobbe, men samtidig må de som trenger offentlig støtte, ha en rimelig levestandard. Sammenliknet med andre land har Norge lav arbeidsledighet og en høy andel sysselsatte blant de som er i yrkesaktiv alder. Særlig er yrkesdeltakelsen høyere enn i mange andre land for kvinner og for eldre arbeidstakere.

Likevel er andelen som mottar uføreytelser, eller er fraværende på grunn av sykdom stor og bekymringsfull, jf. figur 3.12A. I tillegg til tapet for den enkelte belaster det offentlige utgifter og reduserer verdiskapingen i økonomien. Regjeringen legger stor vekt på å sikre økt yrkesdeltakelse fra grupper som i dag ikke deltar i arbeidslivet. Det siktes mot å legge fram en lovproposisjon om utforming av en ny uføreordning i løpet av 2010. Regjeringen arbeider også med tiltak som kan bidra til lavere sykefravær.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I 2009 mottok i gjennomsnitt 342 000 personer eller om lag 11 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad. Etter en jevn økning i tiårsperioden fram til 2005, har denne andelen holdt seg relativt uendret de siste årene. Det har imidlertid vært store interne forskyvninger. Mens uføreandelen har avtatt noe for de eldste, har den økt for de yngre aldersgruppene. Samtidig fortsatte antallet attførings- og rehabiliteringspengemottakere å øke i fjor. I gjennomsnitt var det registrert 107 000 mottakere av attførings- og rehabiliteringspenger i 2009, om lag 6 000 flere enn året før. Mesteparten av økningen skyldtes flere mottakere av rehabiliteringspenger, noe som bl.a. må ses i sammenheng med økt tilgang fra sykepengeordningen som følge av veksten i sykefraværet, og redusert avgang fra rehabiliteringspengeordningen.

Sykefraværet økte med i underkant av 7 pst. fra 2008 til 2009, målt som antall tapte dagsverk i prosent av avtalte dagsverk, jf. figur 3.12B. Noe av økningen i sykefraværet må ses i sammenheng med svineinfluensaen. Oppgangen i sykefraværet ble noe dempet mot slutten av året. I 4. kvartal 2009 lå det samlede sykefraværet vel 7 pst. over tilsvarende kvartal året før, mens årsveksten i 3. kvartal var 11 pst.

Regjeringen og partene i arbeidslivet ble i februar i år enige om en tiltakspakke for å få ned sykefraværet, inkludert en ny og mer målrettet intensjonsavtale om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtale) for perioden fram til utgangen av 2013. De tre hovedmålene i IA-avtalen er videreført. Samtidig er det introdusert nye virkemidler for å skjerpe arbeidet med å nå målene. Tiltakspakken inneholder både tiltak rettet mot sykmelder, tiltak som skal sikre tidligere innsats overfor sykmeldte, bedre tilrettelegging fra arbeidsgivernes side samt større krav til medvirkning fra arbeidstakerne selv. Det arbeides med å konkretisere de ulike tiltakene med sikte på iverksetting neste år. En endring i arbeidsgivers medfinansieringsansvar i sykelønnsordningen, for å bedre arbeidsgivers insentiver til oppfølging av og tilrettelegging for langtidssykemeldtes tilbakevending til arbeid, er også til vurdering.

Finanskrisen og det etterfølgende økonomiske tilbakeslaget førte til en nedgang i sysselsettingen og en viss økning i arbeidsledigheten også i Norge. Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å hjelpe ledige raskt tilbake i arbeid og har økt nivået på arbeidsmarkedstiltakene betydelig. I 2009 ble det gjennomført i underkant av 71 000 tiltaksplasser, og i Nasjonalbudsjettet 2010 ble det lagt opp til 78 200 plasser som gjennomsnitt i år. Grunnet en regnefeil ga saldert budsjett imidlertid bare rom for om lag 75 000 plasser.

Det er nå tegn til en mer stabil utvikling i arbeidsmarkedet. Anslaget for ledighet, slik den måles i Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU), er nedjustert med ¼ prosentpoeng fra Nasjonalbudsjettet 2010, til 3½ pst., jf. kapittel 2.4. En viktig del av arbeidsmarkedspolitikken er å legge til rette for jobbsøking og formidling til jobb. Dette er særlig viktig i en situasjon hvor etterspørselen etter arbeidskraft kan være på vei opp. Tall fra NAV viser at selv om langtidsledigheten øker, er det også svært mange som bare er ledige i kortere perioder. I tillegg til bruk av arbeidsmarkedstiltak er det derfor viktig at det legges vekt på tett oppfølging, egenaktivitet og jobbsøking for de som er blitt arbeidsledige. Samtidig vil utsatte grupper fortsatt kunne ha stort behov for arbeidsrettet bistand for å komme raskt tilbake i jobb.

Utdanningstiltaket for personer med nedsatt arbeidsevne ble fra 1. januar 2009 overført fra overslagsbevilgning under folketrygden til rammefinansiering over kap. 634 Arbeidsmarkedstiltak. Behovet for dette tiltaket er imidlertid lavere enn forventet. Det er i større grad behov for andre typer tiltak som anses mer hensiktsmessige og bedre tilpasset brukernes behov, men som er dyrere. Regjeringen foreslår en betydelig økning av ressursene til arbeidsmarkedstiltak i 2010, i forhold til saldert budsjett. Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak foreslås økt med 267 mill. kroner for å rette opp regnefeilen, samt ta hensyn til endret tiltakssammensetning. Det foreslås å omdisponere 20 mill. kroner til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett, slik at forslag til netto bevilgningsøkning på kap. 634, post 76 blir 247 mill. kroner. Den foreslåtte bevilgningen anslås å gi rom for om lag 75 000 tiltaksplasser i gjennomsnitt i 2010. Dette er noe lavere enn lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2010, og må ses i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet og at tiltakene i større grad er tilpasset brukernes behov. Antallet tiltaksplasser som kan realiseres med den gitte bevilgningen er imidlertid noe usikkert, bl.a. som følge av endringer i tiltakssammensetning og tiltakspriser.

Et fleksibelt permitteringsregelverk kan redusere faren for at levedyktige bedrifter går over ende som følge av kortsiktig svekket etterspørsel. Ordningen kan også bidra til at en unngår at de ansatte mister en jobb de med relativt stor sannsynlighet vil kunne fortsette i når konjunkturene bedres. Regelverket ivaretar derfor de ansattes jobbsikkerhet og inntektssikring. Endringen i permitteringsregelverket i 2009 siktet bl.a. mot å gjøre det lettere å holde på kvalifisert arbeidskraft. Fra 1. februar ble den maksimale dagpengeperioden ved permitteringer utvidet fra 30 til 52 uker, og fra 1. april ble antall lønnspliktdager for arbeidsgiver redusert fra 10 til 5 dager. Videre fikk flere permitterte rett til dagpenger ved at kravet om permitteringsgrad ble redusert fra 50 til 40 pst. fra 1. juli.

I Nasjonalbudsjettet 2010 ble det varslet at endringene i permitteringsregelverket skulle vurderes i Revidert nasjonalbudsjett 2010 i lys av den aktuelle konjunktursituasjonen.

Arbeidsledigheten har økt mindre enn det som ble lagt til grunn i tiltaksproposisjonen for 2009, og antallet helt permitterte var i april i år lavere enn på samme tid i fjor, jf. figur 3.12C. Det er imidlertid betydelig forskjell i ledighetsnivået i ulike næringer, og flere sektorer vil fortsatt ha stort behov for å benytte seg av permitteringer. Regjeringen vil derfor videreføre endringene i permitteringsregelverket fra 2009 også i inneværende år. Permitteringsordningen gir bedriftene muligheter til å overvelte normale lønnskostnader til folketrygden. Samtidig kan en lang dagpengeperiode øke risikoen for at permitterte arbeidstakere går uvirksomme over lengre tid. Permitteringsregelverket bør derfor jevnlig vurderes i lys av den aktuelle konjunktursituasjonen.

Regjeringen legger stor vekt på å forhindre sosial dumping i arbeidslivet. Krav om id-kort i bygge- og anleggsbransjen, som ble innført i 2008, må ses i lys av dette. I handlingsplan 2 mot sosial dumping, som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2009, varslet Regjeringen at en ville vurdere å utvide ordningen med id-kort til renholdsbransjen for å bidra til en bedre oversikt over aktørene i bransjen og bedre kontrollen med helse, miljø og sikkerhet og ansettelsesforhold. Et forslag om id-kortordning for renholdsbransjen er nå på høring. Forslaget innebærer at gjeldende forskrift om id-kort i bygge- og anleggsbransjen oppheves, og at det fastsettes en ny felles forskrift om id-kort i angitte bransjer.

Det inntektspolitiske samarbeidet er et sentralt element av den økonomiske politikken i Norge. Regelmessige møter mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet i Kontaktutvalget er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legges det videre til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Dette er nødvendig for at vi skal kunne opprettholde balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, også når oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. På denne bakgrunn legger modellen opp til at konkurranseutsatt sektor skal forhandle først, og at resultatene fra disse forhandlingene skal være retningsgivende for lønnsutviklingen i de øvrige sektorene. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 4,1 pst. i fjor, ned fra 6,3 pst. i 2008. Overhenget inn i 2010 anslås av TBU til 1,2 pst. som gjennomsnitt for alle sektorer, vel 1 prosentpoeng lavere enn overhenget inn i 2009.

Årets inntektsoppgjør er et hovedoppgjør. Det innebærer at det forhandles om både lønn og øvrige arbeidsvilkår. I år med hovedoppgjør har det vanligvis vært lavere overheng, men høyere tarifftillegg enn i år med mellomoppgjør.

Den 11. april kom Fellesforbundet og Norsk Industri fram til et anbefalt meklingsforslag for de overenskomster som danner frontfagene. Arbeidstakerne har nå gitt tilslutning til forslaget i uravstemning. Det er oppnådd enighet også innenfor flere andre områder, deriblant hotell og restaurant, varehandel, transport, bygg, anlegg og finansnæringen. Funksjonærene i industrien har utelukkende lokal lønnsdannelse og omfattes derfor ikke av det sentrale inntektsoppgjøret.

Det ble brudd i oppgjørene i staten og kommunene 30. april. Meklingen er ikke avsluttet. I staten utgjør overhenget inn i 2010 og gjennomsnittlig glidning de siste fem årene hver 0,6 pst. Tilsvarende tall for kommunene er hhv. 1,0 og 0,7 pst.

Det anslås i denne meldingen en gjennomsnittlig årslønnsvekst for alle sektorer på 3¼ pst. i 2010. Dette er ¼ prosentpoeng lavere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til 1¾ pst.

3.7 Regjeringens klimapolitikk

3.7.1 Innledning

Global oppvarming er en stor utfordring for verdenssamfunnet, med betydelige miljømessige, sosiale og økonomiske konsekvenser. Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig påvirkning av jordens klima. I tråd med dette har Regjeringen besluttet at Norge, i likhet med EU, skal arbeide for at den globale temperaturøkningen begrenses til 2 °C i forhold til førindustrielt nivå. Også København-avtalen (The Copenhagen Accord fra desember 2009) gir tilslutning til togradersmålet.

Beregninger gjort av OECD viser at globale utslipp av klimagasser kan øke med om lag 70 pst. fra 2008 til 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Endret opptak i skog er da holdt utenfor. Energirelaterte klimagassutslipp har historisk vært dominert av utslipp fra rike OECD-land. Den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren i forhold til førindustrielt nivå kan derfor i hovedsak tilskrives økt økonomisk aktivitet i industrilandene. I dag står imidlertid framvoksende økonomier og utviklingsland for om lag 60 pst. av de årlige utslippene. Fordi nesten hele økningen i utslippene framover antas å komme i disse landene er deres andel av utslippene anslått å øke til 75 pst. i 2050. Uten betydelige tiltak fra både industriland, framvoksende økonomier og utviklingsland kan klimaendringene gi svært alvorlige konsekvenser for kommende generasjoner. Havnivået kan stige, været kan bli mer ustabilt, og det kan bli økt knapphet på vann i noen områder, mens skadeomfanget som følge av økt nedbør og flom kan øke i andre områder. Tapet av arter vil også kunne øke. De økonomiske konsekvensene av ikke å handle kan bli betydelige, slik det er beskrevet bl.a. i Stern-rapporten.

Å begrense temperaturøkningen til 2 °C vil ifølge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp reduseres med 50 – 85 pst. fra 2000 til 2050. En utslippsreduksjon av et slikt omfang vil i praksis bare være mulig gjennom en ambisiøs og bred internasjonal avtale. For å sikre at kostnadene ved utslippsreduserende tiltak blir så lave som mulig, og at reduksjonene blir store nok til å nå togradersmålet, må en avtale omfatte de fleste land og sektorer.

3.7.2 Internasjonalt arbeid

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale, jf. boks 3.5. For å nå de langsiktige globale målene kreves det tidlig innsats. Ifølge FNs klimapanel må industrilandene samlet redusere sine utslipp med mellom 25 og 40 pst. fra nivået i 1990 fram til 2020, mens utslippsveksten i utviklingslandene må reduseres med 15 – 30 pst. i forhold til en referansebane uten nye tiltak. Norge går i klimaforhandlingene inn for å gjøre disse målene operative og rettslig bindende.

København-avtalen mangler tallfestede mål for reduksjoner i globale utslipp på kort og mellomlang sikt, men fastslår at industrilandene skal ta på seg forpliktelser om utslippsreduksjoner, og at utviklingsland skal gjennomføre utslippsreduserende tiltak. I midten av april hadde 76 land, som til sammen står for 80 pst. av de globale utslippene, meldt inn mål og tiltak til FNs klimakonvensjon. I tillegg har rundt 40 land meldt sin støtte til avtalen uten å melde inn mål og tiltak. Mange land har levert betingete mål som avhenger av ambisjonsnivået til andre land. World Resources Institute anslår at tilbudene fra industrilandene vil kunne redusere utslippene av klimagasser i 2020 med 12 – 19 pst. i forhold til nivået i 1990. Beregningene bygger bl.a. på at USAs midlertidige mål blir vedtatt av Kongressen. Det er også knyttet stor usikkerhet til ambisjonsnivået i utviklingslandenes tilbud. De samlede innmeldte mål og tiltak ser ut til å ligge et godt stykke unna det som kreves av tidlig innsats for å bringe utslippene ned på en bane i samsvar med togradersmålet.

Det er en stor utfordring å komme til enighet om en tilstrekkelig ambisiøs avtale med tidlig innsats som både gir en rimelig fordeling av kostnadene mellom land og samtidig legger til rette for at de globale utslippene kan reduseres til lavest mulig kostnad. Siden mange utviklingsland og framvoksende økonomier ventes å få sterk vekst i BNP og energiforbruk i lang tid framover, vil det være avgjørende at politikken innrettes slik at også disse landene får incentiver til å redusere sine voksende utslipp. En global handel med kvoter (utslippstillatelser) vil i prinsippet kunne prise alle utslipp likt, og både produsenter og forbrukere verden over vil bli oppmuntret til å bidra. Det er foreslått mange prinsipper for utforming av et internasjonalt kvotesystem. Avhengig av tildelingen av kvoter kan et slikt system gi mange utviklingsland og framvoksende økonomier mulighet til å øke sine utslipp i noen år framover, samtidig som de kan få inntekter ved salg av kvoter. Det er avgjørende at den samlede mengden kvoter er betydelig lavere enn utslippene uten utslippsbegrensninger. Implisitt innebærer et slikt system at industrilandene finansierer tiltak i utviklingslandene ved å kjøpe utslippsrettigheter fra disse landene. Utviklingslandene har imidlertid foreløpig vært skeptiske til å påta seg konkrete utslippsforpliktelser, noe som vil være en forutsetning for et samlet globalt tak på utslipp. Hittil har utslippsreduksjoner i utviklingslandene gjennom kvotehandel vært knyttet til enkeltprosjekter (CDM).

For å sikre fattige lands muligheter for økonomisk vekst, samtidig som de samme landene bidrar til å begrense utslippene av klimagasser, må også industrilandene bidra til å finansiere klimatiltak i fattige land. København-avtalen representerte et viktig skritt framover når det gjelder finansiering av klimatiltak i fattige land. Avtalen gir løfter om til sammen opp mot 180 mrd. kroner til slike tiltak i de tre årene fram til 2012 (dvs. 60 mrd. kroner i gjennomsnitt per år), som skal økes til 600 mrd. kroner årlig innen 2020. Pengene skal gå til tilpasning og utslippsreduserende tiltak, inkludert tiltak mot avskoging, teknologioverføring og kapasitetsbygging. For å følge opp denne avtalen har FN nylig opprettet en høynivågruppe som skal arbeide for å mobilisere de ressursene som ble lovet under klimatoppmøtet i København. Statsminister Jens Stoltenberg og andre stats- og regjeringssjefer fra både fattige og rike land deltar i gruppen. Høynivågruppen vil se på ulike kilder til finansiering fra både privat og offentlig sektor. De skal presentere sin endelige rapport før FNs neste klimatoppmøte i Mexico i desember.

Hvor langt forhandlingene om en ny klimaavtale kan komme under klimatoppmøtet i Mexico er bl.a. avhengig av posisjonene til store land som USA, Kina og India. Det foregår viktige samtaler mellom enkeltland og grupper av land. Disse samtalene har bl.a. dreid seg om finansiering og om hvordan framvoksende økonomier kan bidra med utslippsreduksjoner i en ny avtale. Det er imidlertid lite sannsynlig at det blir en enighet om en juridisk bindende avtale i Mexico. Partene står fremdeles langt fra hverandre. Det tidligste tidspunktet for en bindende avtale vil mest sannsynlig være under toppmøtet i Sør-Afrika i november 2011.

3.7.3 Nasjonale mål og tiltak

Regjeringen har erklært at Norge, som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030. Det innebærer at resterende utslipp i Norge skal motsvares av tilsvarende utslippsreduksjoner i andre land, finansiert av Norge.

I klimaforliket gikk regjeringspartiene, sammen med Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, inn for at Norge fram til 2020 skal påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. Det ble anslått som realistisk å ha som mål at innenlandske utslipp skal reduseres med 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (tilsvarende om lag 2/3 av denne forpliktelsen) sammenliknet med anslåtte utslipp i 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007, når skog er inkludert. I regjeringsplattformen og til København-avtalen har Norge sagt at dette målet kan økes fra 30 til 40 pst. dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs klimaavtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser.

I Kyoto-perioden, som omfatter årene 2008 – 2012, vil Norge overoppfylle sin Kyotoforpliktelse med 10 pst.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og systemet for handel med omsettelige utslippskvoter, som er en integrert del av EUs kvotesystem. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp. Over tid vil prissignaler som avspeiler utslippskostnadene for samfunnet, endre produksjons- og forbruksmønstre. Riktig utformede avgifts- og kvotesystemer gir incentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres der det gir lavest kostnad for samfunnet. I 2008 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyotoprotokollen ilagt kvoter eller avgifter.

Utslippsintensiteten i Norge har falt med gjennomsnittlig 2,5 pst. årlig siden 1990. Lavere utslippsintensitet skyldes i hovedsak sterk økonomisk vekst i de lite utslippsintensive næringene. Bedre utnyttelse av fossile brensler og innføring av ulike miljøtiltak har også bidratt. I Norges siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen ble det på usikkert grunnlag anslått at gjennomførte tiltak siden 1990 har bidratt til å redusere utslippene av klimagasser med mellom 8,6 og 11,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Norge bidrar også til utslippsreduksjoner i utviklingsland og raskt voksende økonomier som Brasil, Kina og India, bl.a. ved finansiell støtte til arbeidet mot avskoging og skogforringelse og ved kjøp av klimakvoter gjennom den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Utvikling av rimelig, klimavennlig teknologi er en nødvendig forutsetning for å nå ambisiøse globale klimamål. Norge har valgt å satse betydelige ressurser på utvikling av teknologi for fangst og lagring av karbon. Framdriften for CO₂-håndtering på Mongstad er nærmere omtalt i Prop. 125 S (2009 – 2010). Både FN, Det internasjonale energibyrået (IEA) og OECD anser slik teknologi som nødvendig for å kunne nå nye, ambisiøse internasjonale klimamål.

Statens pensjonsfond utlands strategi for ansvarlig investeringspraksis omfatter også ulike tiltak rettet mot klimaspørsmål. Finansdepartementet har i samarbeid med flere andre store pensjonsfond og konsulentselskapet Mercer satt i gang et forskningsprosjekt for å utrede konsekvenser av klimaendringer for de globale kapitalmarkedene generelt og SPUs portefølje spesielt. Norges Bank har som fondets forvalter valgt ut klimaendring som et satsingsområde i eierskapsarbeidet og har utarbeidet et eget forventningsdokument hvor det utdypes hva banken forventer at selskapene gjør for effektivt å begrense og tilpasse seg klimaendringer.

Etatsgruppen Klimakur 2020 la i februar fram sin rapport om tiltak og virkemidler for å nå norske klimamål mot 2020. De sektorvise analysene i rapporten indikerer at det er mulig å redusere innenlandske utslipp med 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter innen 2020 med kostnader opp til omkring 1 100 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Rapportens sektorovergripende analyser viser høyere rensekostnader, i størrelsesorden 1 500 – 3 400 kroner per tonn CO₂. Kostnadsanslagene i Klimakur vil bli vurdert i Nasjonalbudsjettet 2011. Rapporten er et viktig grunnlag for stortingsmeldingen om klimapolitikk som skal legges fram høsten 2011.

3.7.4 Norges Kyoto-forpliktelse

I perioden 2008 – 2012 har Norge ifølge Kyoto-avtalen plikt til å dekke sine utslipp av klimagasser med en tilsvarende mengde FN-godkjente klimagasskvoter. Gjennom Kyoto-avtalen er Norge i utgangspunktet tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990, dvs. 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg er det vedtatt å inkludere effekten av skogforvaltning, tilsvarende 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Norges Kyotoforpliktelse kan oppfylles enten ved å redusere utslippene i Norge, ved netto import av kvoter gjennom EUs kvotesystem for klimagasser (EU-ETS) eller ved å kjøpe kvoter gjennom Kyoto-mekanismene. Hovedvirkemidlene for å regulere klimagassutslippene i Norge er systemet for handel med omsettelige utslippskvoter, CO₂-avgiften og andre klimabegrunnede avgifter.

Gjennom klimaforliket er det enighet om at Kyotoforpliktelsen skal overoppfylles med 10 pst. Dette tilsvarer om lag 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig. I tillegg har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke tildelte kvoter for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter for et årlig utslipp på 100 000 tonn CO₂ fram til testanlegget for fangst og lagring av karbon på Mongstad er knyttet til en transport- og lagringsløsning. Også utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly dekkes ved kvotekjøp.

For å nå målet om overoppfyllelse legges det opp til at staten kjøper kvoter svarende til 25 – 30 mill. tonn CO₂ for levering i perioden 2008 – 2012. Anslått mengde statlige kvotekjøp bygger på anslag lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2010. Det er betydelig usikkerhet knyttet til framtidige utslipp av klimagasser. Nye utslippsframskrivninger vil bli lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2011.

Per 31. mars har Finansdepartementet inngått kontrakter om 67 prosjekter og med 3 fond med et samlet kontraktsvolum på 21,8 mill. kvoter. Tre kontrakter er avsluttet uten at det vil bli levert kvoter fra disse prosjektene. Samlet avtalevolum i de resterende avtalene er 20,6 mill. kvoter for levering i Kyoto-perioden 2008 – 2012. 1,3 mill. kvoter er levert statens konto i kvoteregisteret. Det vises til Prop. 125 S (2009 – 2010), der statens kjøp og salg av klimakvoter er omtalt.

3.7.5 NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk

Et bredt sammensatt utvalg, ledet av administrerende direktør i Statistisk sentralbyrå, Øystein Olsen, leverte en enstemmig rapport til Finansdepartementet 22. juni 2009. Utvalget var bedt om å drøfte verdsettingsspørsmål i nyttekostnadsanalyser i offentlig sektor knyttet til langsiktige bærekraftsproblemstillinger, særlig klimaendring, tap av naturens mangfold og global spredning av miljøgifter. Videre var utvalget bedt om å vurdere om eksisterende regler og retningslinjer for offentlige beslutningsprosesser er tilstrekkelig til å ivareta miljø- og bærekraftshensynene og eventuelt komme med forslag til endringer i slike retningslinjer.

Utvalget tok utgangspunkt i definisjon av begrepet bærekraftig utvikling fra Verdens­kommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen):

«En bærekraftig utvikling er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal får tilfredsstilt sine behov.»

Utvalget pekte på at de miljømessige utfordringene står i en særstilling i bærekraftsammenheng på grunn av den irreversible karakteren til mange typer forringelser av naturen.

I tråd med mandatet valgte utvalget å fokusere på tre hovedområder av miljøutfordringer; miljøgifter, biologisk mangfold og klima. Utvalget har også vurdert om det er behov for endringer i regelverket for offentlige beslutningsprosesser. Utvalgets innstilling ble sendt på høring 16. september. I det følgende gjengis utvalgets viktigste tilrådinger på de tre hovedområdene sammen med en kort oppsummering av høringsuttalelsene. De fleste høringsinstansene gir utvalget anerkjennelse for en grundig og faglig god utredning. Høringsuttalelsene er lagt ut på Finansdepartementets hjemmeside.

Miljøgifter

Utvalget finner at nåværende nasjonale regulering av miljøgifter, med forbud eller utslippsgrenser, i hovedsak fungerer godt. Det peker på at en stor del av de miljøgiftene som rammer norske områder, har opphav utenfor landets grenser. På denne bakgrunnen mener utvalget at det er viktig å få på plass internasjonale avtaler som reduserer tilførselen av miljøgifter til Norge og Arktis.

I dag brukes avgifter i liten grad for å begrense bruk av miljøgifter. Utvalget anbefaler at bruk av slike avgifter vurderes, særlig i tilknytning til utfasingsperioder for skadelige stoffer og for stoffer som ikke er så skadelige at de krever totalforbud. Utvalget mener at miljøskadelige tilskudd bør gjennomgås med sikte på avvikling eller omlegging.

De fleste høringsinstansene slutter seg til utvalgets tilrådninger på dette punktet. Unntaket er Norsk Industri, som er kritisk til utvalgets anbefalinger om at grunneiere og kommuner bør stimuleres til opprydding i forurenset grunn og sjøbunn ved bruk av økonomiske incentivordninger. Norsk Industri tilkjennegir bekymring for at utvalget på dette området foreslår økt bruk av avgifter og andre økonomiske belastninger.

Biologisk mangfold

Utvalget mener at det biologiske mangfoldet er truet og framhever at trusler på dette området ofte er knyttet til arealendringer og overbeskatning. Utvalget peker på at klimaendringer vil kunne forsterke problemene. Den nye naturmangfoldloven vil etter utvalgets vurdering gi mye av det juridiske rammeverket som trengs for å redusere tap av biologisk mangfold. Utvalget tilrår at:

• Det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategorier økosystemer.

• Det utredes tilskuddsordninger som bidrar bedre til at kommunene verner arealer som er viktige for biologisk mangfold.

• Næringsrettede subsidier med negativ virkning på biologisk mangfold bør gjennomgås med sikte på omlegging eller avvikling. Her peker utvalget spesielt på tilskudd til bygging av skogsbilveier og tilskudd til hogst i bratt terreng.

• Det tas hensyn til at verdien av miljøgoder normalt vil stige over tid.

De fleste høringsinstanser som har kommentert anbefalingene på området biologisk mangfold, gir støtte til utvalgets tilrådinger. Unntakene er Landbruks- og matdepartementet og flere skogbruksorganisasjoner som er skeptiske til utvalgets tilråding om å vurdere å legge om eller avvikle støtteordninger med negativ virkning for biologisk mangfold, f.eks. støtte til skogsbilveier og hogst i bratt terreng.

Klima

Ettersom klimavirkningen av utslipp av klimagasser er den samme uavhengig av hvor utslippene finner sted mener utvalget at det på klimaområdet ligger godt til rette for bruk av generelle økonomiske virkemidler. I fraværet av en global pris på utslipp av karbon framholder utvalget prisen i EUs kvotemarked som et fornuftig utgangspunkt for å bestemme prisen på norske utslipp over tid. Prisanslag fra EU-markedet bør suppleres med modellbaserte analyser. Etter utvalgets mening bør alle sektorer i Norge stilles overfor denne felles prisen på utslipp av klimagasser.

Utvalget argumenterer videre for at det ikke bør være et eget mål for reduksjon i innenlandske utslipp. Utvalget sier imidlertid at dersom myndighetene skulle ønske et strengere innenlandsk mål for utslipp enn det som følger av kvoteprisen i EU, bør det etableres et felles innenlandsk prismål for alle sektorer som er høyere enn prisen i EUs kvotemarked. Utvalget mener at karbonprisbanen bør tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nyttekostnadsanalyser.

Klimarelatert forskning og utvikling (FoU) bør, etter utvalgets vurdering, støttes direkte via offentlige tilskudd. Utvalget mener imidlertid ikke at hensynet til å stimulere teknologiutvikling i seg selv gir grunnlag for økt pris på norske utslipp, men at lave globale priser på utslipp er argument for særlig global satsing på klimarelatert FoU.

Det er mange merknader til utvalgets anbefalinger på klimaområdet. Miljøorganisasjonene er særlig uenige i anbefalingen om ikke å ha et eget mål for innenlandske utslippsreduksjoner. For eksempel sier Norges Naturvernforbund i sin uttalelse:

«Vi vil først presisere at Norge skalredusere sine klimagassutslipp med 15 – 17 millioner tonn innen 2020. Utvalget tar feil når det på side 90 antyder at klimaforliket kan tolkes slik at 15 – 17 millioner tonn kun beskriver en sum av mulige tiltak».

Et annet eksempel er WWF Norge som uttaler:

«Uansett bør det, på grunn av imperfeksjoner i kvotesystemene og for lite ambisiøse mål i forhold til å nå de politiske målsettingene, legges til grunn betydelig høyere modellbasert utslippspris for innenlandske tiltak.»

Utvalget får imidlertid også støtte på dette punktet, bl.a. av både LO, NHO og HSH. I sin høringsuttalelse sier LO:

«Når det gjelder klima, slutter LO seg til utvalgets konklusjon om at prisen i EUs kvotemarked bør legges til grunn for klimatiltak i Norge.»

Også HSH deler dette synet og uttaler:

«Sett fra et samfunnsøkonomisk og miljømessig synspunkt mener HSH at siden klimautslipp er et globalt problem, så er det fornuftig å betale for å kutte utslipp i utlandet. Vi må søke å oppnå mest mulig utslippskutt for hver investerte krone.»

Flere høringsinstanser (bl.a. LO, HSH og Konkurransetilsynet) uttrykker støtte til forslaget om at myndighetene utarbeider en karbonprisbane som kan legges til grunn for offentlige nyttekostnadsanalyser og være utgangspunkt for å fastsette avgifter for ikke-kvotepliktige utslipp. Disse høringsinstansene mener det her bør tas utgangspunkt i prisen i EUs kvotemarked.

Flere organisasjoner som representerer partene i arbeidslivet, herunder LO og NHO, og også noen andre instanser, mener at utvalget undervurderer faren for og kostnadene ved karbonlekkasje. NHO sier i sin høringsuttalelse:

«NHO er opptatt av klimatiltak som virker uten å flytte ut eller nedlegge industrien. Utvalget, derimot, synes karbonlekkasje er for komplisert og usikkert til å gjøre noe med. En konklusjon NHO finner vanskelig å akseptere siden det potensielt kan ha enorme konsekvenser.»

Skogorganisasjonene, Landbruks- og matdepartementet og Fellesforbundet peker på at utredningen legger for liten vekt på potensialet for økt karbonbinding i skog i Norge. I tråd med dette foreslår Kystskogbruket at det etableres klimaskoger i Norge. I deres høringsuttalelse sies det:

«Ved å etablere klimaskoger på 5 mill. dekar gjengroingsarealer i kystfylkene ville dette sammen med skogreisingsskogen i Norge binde 8 – 10 mill. tonn CO₂ pr. år i 100 år i snitt.»

Mange organisasjoner (Sintef, Tekna, LO, NHO, Telenor/Abelia og flere miljøorganisasjoner) etterlyser tiltak som kan bidra til teknologiutvikling og innovasjon i Norge. For eksempel skriver Tekna at:

«Tekna er enig med utvalget i at en satsing på miljøteknologi og særskilt satsing på forskning for å redusere klimautslipp primært bør begrunnes ut fra miljøpolitiske hensyn. Men Tekna er uenig med utvalget i at det ikke foreligger egne næringspolitiske hensyn som kan begrunne en økt satsing på denne type teknologiområder.»

Mange organisasjoner støtter forslaget om å utrede en kompensasjonsording for å gi kommunene bedre incentiv til å ivareta biologisk mangfold. Ingen organisasjoner går imot forslaget.

Regelverk for offentlige beslutningsprosesser

Utvalget fikk også i oppgave å vurdere om eksisterende regler og retningslinjer for offentlige beslutningsprosesser er tilstrekkelige til å ivareta miljø- og bærekraftshensynene. Videre ble utvalget bedt om å vurdere og komme med forslag til endringer og forbedringer i slike retningslinjer. Utvalgets viktigste tilrådinger på dette området er:

• Det anbefales ingen endring i gjeldende praksis for diskontering i forbindelse med langsiktige prosjekter.

• Verdsettingen i nyttekostnadsanalyser bør gjennomgås for å sikre at like forhold verdsettes likt.

• Det er ikke nødvendig at kommunene tar særskilte klimahensyn i sin planlegging. Skjer det, vil det føre til dobbeltregulering.

Det er relativt få høringsuttalelser knyttet til regelverk for offentlige beslutningsprosesser.

Kommunenes Sentralforbund (KS) er uenig i konklusjonen om at kommunene ikke skal ta særskilte klimahensyn. I høringsuttalelsen konkluderer KS:

«Dette er et synspunkt som i sterk grad er motbevist av oppnådde resultater i kommunal sektor verden over, faglige analyser av tiltakspotensial og politiske vedtak på alle forvaltningsnivåer internasjonalt og her hjemme.»

WWF Norge er uenig i utvalgets konklusjon om diskonteringsrenten og uttaler:

«WWF mener å finne holdepunkter i utredningen for at klimatiltak må vurderes ut fra en lavere rente enn realrenten og at risikotillegg må beregnes spesifikt og anvendes motsatt for klimavennlige og klimafiendtlige prosjekter.»

Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til utvalgets forslag i Nasjonalbudsjettet 2011.

3.8 Fordelingsutvalgets innstilling

3.8.1 Innledning

I mai 2009 mottok Finansdepartementet Fordelingsutvalgets rapport (NOU 2009: 10), og rapporten ble sendt på høring i juni samme år. Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om fordelingspolitikken våren 2011. I denne vil Fordelingsutvalgets innstilling bli grundigere drøftet, og Regjeringens strategi for å forebygge og bekjempe fattigdom vil inngå. Problemstillinger knyttet til barn og unge vil bli spesielt vektlagt.

Fordelingsutvalget ble ledet først av riksmeklingsmann Svein Longva og så av forskningsdirektør Ådne Cappelen i Statistisk sentralbyrå, og skulle i henhold til mandatet beskrive fordelingen i Norge over tid, drivkreftene bak denne fordelingen og komme med forslag til tiltak for en jevnere fordeling. Utvalget ble spesielt bedt om å legge vekt på tiltak som kan bidra til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid, herunder at fattigdom går i arv.

Utvalget peker på at til tross for at inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste andre land, har inntektsforskjellene økt noe de senere årene. Rapporten innledes med en drøfting av hva fordeling er og hvilke begrunnelser vi kan ha for å arbeide for en enda jevnere fordeling. Deretter beskrives og analyseres den samlede inntektsfordelingen, med særlig vekt på den nederste delen av fordelingen. Videre peker rapporten på ulike årsaker og drivkrefter bak inntektsfordelingen i Norge, bl.a. helse, utdanning, bolig- og kredittmarkedene, lønnsdannelse, skattesystemet og organiseringen av velferdsstaten. En kort oppsummering av utvalgets forslag og innspill fra noen av høringsinstansene følger under. Alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på Finansdepartementets hjemmeside.

3.8.2 Oppvekst og utdanningspolitikk

Fordelingsutvalget så oppvekst- og utdanningspolitikken som sentral for å forebygge lavinntekt. De viste til at utdanning på minst videregående nivå ser ut til å være viktig for å klare seg godt i arbeidsmarkedet, og at tidlig innsats rettet mot barn i førskolealder er blant de mest virksomme tiltakene for å bedre de framtidige utdannings- og yrkesmulighetene til barn fra lavinntektsfamilier. Blant utvalgets konkrete forslag finner vi gratis kjernetid i barnehager. Utvalget drøftet også kontantstøtten, gratisprinsippet i skolen, tiltak mot frafall i videregående skole og økt lønn for førskolelærere som ledd i å bedre kvaliteten i barnehagene.

Høringsinstansene støtter i stor grad vektleggingen av oppvekst og utdanning i utvalgets analyser og forslag. Forslaget om gratis kjernetid i barnehager får støtte fra HSH, Akademikerne, Unio, Tekna, YS og Norges Kvinne- og Familieforbund. Ingen går eksplisitt imot forslaget. Noe færre høringsinstanser kommenterer forslaget om gradvis å avvikle kontantstøtten. HSH, Unio, Tekna og YS støtter forslaget, mens Norges Kvinne- og Familieforbund går imot. Flere høringsinstanser etterlyser også andre tiltak på utdanningsområdet, og særlig mer konkrete tiltak i grunnskolen, tiltak for ungdom som faller ut av videregående skole, bedre voksenopplæring og bedre studiefinansiering. Et moment som nevnes av flere, er at utdanning bør gjøres lettere tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelser (Norges Handikapforbund, Unge funksjonshemmede, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Likestillings- og diskrimineringsombudet).

3.8.3 Arbeidsmarkedspolitikk

Fordelingsutvalget la særlig vekt på at stabil arbeidstilknytning er den viktigste enkeltfaktoren som kan hindre at personer har lav inntekt over tid. Tilknytning til arbeidslivet er i stor grad avhengig av at man har tilstrekkelige kvalifikasjoner. Utvalget mente derfor at kvalifiseringstiltak for voksne som mangler tilstrekkelige kvalifikasjoner til å delta i arbeidslivet, er et viktig arbeidsmarkedspolitisk tiltak. I den forbindelse mente utvalget at ordinær utdanning i større grad burde kunne kombineres med for eksempel dagpenger, og at en måtte vurdere ordninger der lån gjøres om til stipend for voksne som fullfører videregående utdanning. Videre pekte utvalget på problemet med stønadsfeller, det vil si at lønnsomheten av å delta i arbeidsmarkedet, i alle fall på kort sikt, kan være lav sammenliknet med å motta trygd. Utvalget viste bl.a. til publikasjoner fra OECD der det pekes på at Norge kan gjøre det mer lønnsomt å jobbe ved å kutte i trygdeytelsene. Utvalget la imidlertid avgjørende vekt på de negative fordelingsvirkningene slike kutt ville ha for trygdede uten mulighet til å velge arbeid i stedet for trygd. Utvalget pekte i stedet på andre tiltak for å fremme yrkesdeltakelsen, bl.a. lønnstilskudd til arbeidsgivere som ansetter personer som har vært utenfor arbeidslivet.

Flere høringsinstanser er positive til kvalifiseringstiltak som ledd i arbeidsmarkedspolitikken, og flere støtter forslagene om bedre dekning av livsopphold under utdanning for voksne (HSH, Akademikerne, Unio, Tekna, Norges Handikapforbund, Unge funksjonshemmede, Velferdsalliansen og FFO). Flere av høringsinstansene peker også på at lønnstilskudd og særlig tilrettelegging på arbeidsmarkedet kan være bra for mange, men at målet likevel må være at flest mulig skal kunne delta på ordinære vilkår.

3.8.4 Skattepolitikk

Utvalget la vekt på at eventuelle forslag til inndekning også måtte ha en god omfordelingsprofil. Utvalget pekte på at gradvis innføring av en boligskatt ville ha positive fordelingsvirkninger. Utvalget mente dessuten at verdsettingen av bolig i formuesskatten var skjev, og at bedre verdsettelsesmetoder ville ha positive fordelingsvirkninger. Utvalget mente også at en eventuelt kunne skjerpe toppskatten noe, men at skattesystemet i hovedsak burde følge prinsippene i skattereformen fra 2006.

Høringsinstansene er noe delt i synet på gradvis innføring av boligskatt, og flere avstår fra å ta stilling til utvalgets forslag på skatteområdet. HSH mener at en boligskatt vil ha fordelingsmessige virkninger, men at det vil være krevende å utforme en rettferdig boligskatt i praksis. Akademikerne uttrykker at de ikke har prinsipielle innvendinger mot en boligskatt, men de går likevel imot en gjeninnføring av fordelsskatten på egen bolig under henvisning til at den ble avskaffet så sent som i 2005. Unio er imot boligskatten, men støtter endring av likningsverdiene for bolig i formuesskatten.

HSH og Akademikerne uttaler seg kritisk til utvalgets forslag til toppskatt. Unio mener at en eventuell omlegging av toppskatten bør utredes nærmere. Tekna mener at en økning i toppskatten som skissert av utvalget i tilfelle betinger at innslagspunktet heves betydelig.

3.8.5 Overføringer

Fordelingsutvalget ga en utførlig analyse og beskrivelse av dagens inntektssikringsordninger, og viste også til flere pågående reformer. Utvalget så seg ikke i stand til å utrede nye, store reformer på dette området, men var opptatt av bl.a. barnetrygdens bidrag til utjevning. Utvalget viste til at barnetrygdens omfordelende virkninger er relativt store, men at de har blitt svekket som følge av den mangeårige manglende oppjusteringen av barnetrygdsatsen. På denne bakgrunn mente utvalget at barnetrygden burde øke på linje med lønnsveksten i økonomien. Når det gjelder sosialstønad, viste utvalget til at dette ikke er ment å være en varig ytelse, men at erfaring viser at mange likevel kun har sosialstønad å leve av over lengre tid. Utvalget viste til at kvalifiseringsprogrammet nylig ble innført nettopp for å gi langtidsmottakere av sosialhjelp en bedre ytelse, kombinert med tiltak for å bedre tilknytningen til arbeidsmarkedet. Dersom det viser seg at ordningen ikke lykkes med å bidra til en sterk reduksjon i antall langtidsmottakere av sosialhjelp, mente utvalget at man bør vurdere ytterligere tiltak overfor denne gruppen. Utvalget foreslo at også de statlige, veiledende satsene for sosialstønad burde følge lønnsutviklingen i samfunnet ellers.

De høringsinstansene som har tatt stilling til forslaget om å øke barnetrygden med lønnsveksten, er gjennomgående positive (Unio, YS, Norges Kvinne- og Familieforbund og Velferdsalliansen. Velferdsalliansen mener barnetrygden i tillegg bør oppjusteres til 1993-nivå). Ingen uttaler seg negativt om dette forslaget.

KS er imot å øke sosialhjelpen med lønnsveksten, mens Akademikerne, YS, Unge funksjonshemmede og FFO støtter dette forslaget. Velferdsalliansen går inn for en rettighetsfestet livsoppholdsstønad på nivå med SIFOs standardbudsjett.