6 Infoflyt – utvalgets rapport og lovforslag

6.1 Utvalgets mandat og avgrensning

Infoflyt-utvalget ble nedsatt av Justis- og politidepartementet 4. mai 2010 og gitt følgende mandat:

«Både kriminalomsorgen og politiet har som formål å forebygge kriminalitet og trygge samfunnet. Samarbeid og informasjonsutveksling er svært viktig for å nå disse målene. Justisdepartementet etablerte derfor i 2005 et INFOFLYT-system for gjensidig utveksling av informasjon mellom kriminalomsorgen og politiet, jf. rundskriv G-3/2005. Systemet skulle gi kriminalomsorgen et bedre grunnlag for å sikkerhetsvurdere varetektsfengslede og dømte. Politiet/påtalemyndigheten på sin side skulle få et bedre grunnlag for etterforskning og oppfølging.

Sivilombudsmannen har flere ganger stilt kritiske spørsmål ved sider av INFOFLYTsystemet.

Kritikken er særlig knyttet til den særskilte saksbehandlingsinstruksen som er utarbeidet av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, jf. rundskriv KSF 2/2005. På denne bakgrunn har Justisdepartementet besluttet å nedsette et utvalg som skal gjennomgå INFOFLYT-systemet og foreslå regler for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger og bruken av slike opplysninger i saksbehandlingen. Formålet med utredningen er å finne frem til et hensiktsmessig regelverk som både ivaretar formålet med informasjonsutvekslingen og rettssikkerheten til domfelte, innsatte og andre registrerte.

Dette innebærer at utvalget først skal kartlegge og vurdere hvordan kriminalomsorgens utveksling av informasjon med politiet fungerer i dag. Dette gjelder både behandlingen av personopplysninger (som for eksempel innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter), og bruken av slike opplysninger i saksbehandlingen – både forvaltnings- og domstolsbehandlingen. Kartleggingen skal omfatte et representativt utvalg av saker knyttet til innsatte «registrert» i INFOFLYT-systemet i 2009.

På bakgrunn av kartleggingen skal utvalget foreslå hensiktsmessige regler for behandlingen av opplysninger og hvilke saksbehandlingsrutiner som bør følges ved informasjonsutveksling. Når det gjelder behandlingen av personopplysninger, må utvalget vurdere om utkastet til ny §§ 4c og 4d i straffegjennomføringsloven om kriminalomsorgens behandling av personopplysninger gir en klar, tydelig og tilstrekkelig hjemmel for informasjonsutvekslingen med politiet.

Utkastet til endringer i straffeprosessloven og straffegjennomføringsloven (kriminalomsorgens behandling av personopplysninger og innsyn i benådningssaker mv.) ble sendt på høring 23. mars 2009 og planlegges fremlagt for Stortinget våren 2010. Utover dette bør utvalget ta utgangspunkt i utkast til ny § 4e i straffegjennomføringsloven ved utformingen av forslag til regler om behandling av opplysninger. Videre skal utvalget lage utkast til forskrift og retningslinjer som regulerer saksbehandlingen i tilknytning til informasjonsutvekslingen, jf. for eksempel forslag til § 27 siste ledd i den nye politiregisterloven. Det understrekes at mandatet ikke omfatter utlevering av opplysninger fra politiet til kriminalomsorgen, idet dette er regulert i forslag til ny politiregisterlov, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009), og vil bli ytterligere presisert i forskriften til politiregisterloven.

Utvalget skal også foreslå hensiktsmessige regler for bruk av personopplysningene i kriminalomsorgens saksbehandling (fangesaker). Dette gjelder for eksempel regler om nedtegning av opplysninger, innsynsrett, klagerett og taushetsplikt. Tilsvarende skal utvalget vurdere og eventuelt foreslå hensiktsmessige regler om innsynsrett i personopplysninger ved domstolsbehandling. Aktuelle regler er i dag hjemlet i tvisteloven § 22–3 og straffeprosessloven § 117 og § 118.

Utvalgets tilrådinger skal også innbefatte konkrete forslag til mulige lov- forskrifts- og retningslinjeendringer. Forslagene skal utformes i tråd med anbefalingene i Justisdepartementets hefte Lovteknikk og lovforberedelse, 2000. Forslaget må dessuten harmonere med tilsvarende regler for politiets informasjonsutveksling, jf. politiregisterloven og forskrift og retningslinjer til loven.

Forslaget må ivareta hensynet til et oversiktlig og enkelt regelverk og ligge innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser.

Utvalget skal utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser som forslagene kan medføre. Økonomiske og administrative konsekvenser må vurderes opp mot forventet effekt av hvert enkelt tiltak. Utvalget skal avgi minst ett forslag som baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget skal utarbeide en rapport til Justisdepartementet innen 31. desember 2010.»

Utvalget har gjennomgått Infoflyt-systemet, gjort vurderinger og foreslått nye regler for kriminalomsorgens behandling av opplysninger i Infoflyt-systemet. Utvalget har ikke undersøkt politiets bruk av systemet eller foreslått regelendringer for politiets virksomhet, jf. mandatet på dette punkt. Det vises i den sammenheng til ny politiregisterlov med forskrifter som vil regulere politiets bruk av slike opplysninger, herunder samarbeidet med bl.a. kriminalomsorgen.

Mandatet sier at utvalget eventuelt skal foreslå regler for innsyn i domstolsbehandlingen (sivile saker). Utvalget viser i sin rapport til at dette spørsmålet må vurderes på bredere basis enn bare for informasjonsutvekslingen mellom politiet og kriminalomsorgen og har derfor ikke vurdert spørsmålet inngående.

Utvalget har utarbeidet forslag til retningslinjer for behandling av gradert materiale. De har imidlertid begrenset seg til å liste opp punkter som bør reguleres i retningslinjer, knyttet opp mot forskriften og med utgangspunkt i gjeldende instruks av 18. mai 2005.

6.2 Generelt om utvalgets funn og anbefaling

Infoflyt-utvalget skriver på side 11 at:

«Utvalget mener at et velfungerende INFOFLYT er viktig både for å forebygge alvorlig kriminalitet og for sikkerheten i fengslene. Utvalget foreslår en klar lovregulering som tilpasses politiregisterloven. Det foreslås forskrifter og skisser til administrative rutiner for kriminalomsorgen som skal bidra til å sikre ensartet behandling av personopplysninger i INFOFLYT, samtidig som personvernet ivaretas.

Hele utvalget stiller seg bak de forslag og vurderinger som nevnt nedenfor. Det er imidlertid dissens på den lovtekniske løsningen som gjelder tilpasning til politiregisterloven og politiregisterforskriften, se punkt 8.1.8.

Formålet med å utveksle beskyttelsesverdig informasjon mellom politiet og kriminalomsorgen er ifølge utvalget for å sikre at

• kriminalomsorgen får informasjon fra politiet som er viktig for ivaretakelsen av den generelle sikkerheten i fengslene

• kriminalomsorgen får tilstrekkelig informasjon fra politiet for å kunne treffe nødvendige sikkerhetsmessige tiltak rundt den enkelte innsatte for å forebygge eller forhindre ny kriminalitet

• politiet får nødvendig informasjon om den innsatte for å kunne forebygge eller forhindre ny kriminalitet

Et slikt system innebærer at det kan treffes tiltak som kan være inngripende for den innsatte når det gjelder straffegjennomføringen og progresjonen i denne. Det er derfor nødvendig å sikre at den innsattes rettigheter ivaretas. Det er viktig å ha klare regler for hvilke rettigheter den enkelte innsatte skal ha.

Et fremtidig regelverk må derfor ha regler for kriminalomsorgens bruk av den informasjon som kommer fra politiet. I tillegg må kriminalomsorgen ha rutiner for utlevering av informasjon til politiet. Det må også gis klare regler for de innsattes rett til innsyn og begrensingene i denne.»

Nye lovbestemmelser i straffegjennomføringsloven foreslås å regulere

• at kriminalomsorgen skal bidra til å forebygge, forhindre og bekjempe alvorlig kriminalitet

• hjemmel for utlevering av opplysninger i Infoflyt-systemet til politiet for å bidra til kriminalitetsbekjempelse

• den registrertes rettigheter ved behandling av personopplysninger i Infoflyt-systemet.

Utvalget har videre foreslått at det vurderes om det er behov for en klarere lovregulering også av behandling av beskyttelsesverdig informasjon utenfor Infoflyt-systemet. Det understrekes også at samarbeidet mellom politiet og kriminalomsorgen bør forankres i formelle møter mellom politidirektøren og direktøren for kriminalomsorgsdirektoratet (KDI). Utvalget gir også utrykk for at det bør vurderes om ikke straffegjennomføringsloven bør ha klarere regler enn de som følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 hva gjelder utlevering av opplysninger til andre etater.

Utvalget gir videre utrykk for at opplysningene i Infoflyt-systemet bør integreres i et moderne databasert saksbehandlings- og arkivsystem og at det bør etableres systemer for sikker overføring av opplysninger mellom politiet og kriminalomsorgen og mellom kriminalomsorgens enheter.

Utvalget mener også at Infoflyt-systemet bare er en liten del av kriminalomsorgens samarbeid med politiet og at helheten i samarbeidet bør utredes og utvikles videre. På grunn av økningen av organisert og grenseoverskridende kriminalitet peker også utvalget på behovet for mer internasjonalt samarbeid herunder behov for å utvikle internasjonale avtaler om informasjonsutveksling. Det er behov for internasjonale avtaler som kan gi kriminalomsorgen hjemmel til å gi og motta informasjon til eller fra et annet avtaleland om utenlandske innsatte som har soningstilknytning til flere avtaleland.

Som nevnt har utvalget ikke vurdert og kommet med forslag til endring i tvisteloven § 22-3. Begrunnelsen er at dette er et større prinsipielt spørsmål som etter utvalgets mening må vurderes på bredere basis.

Generelt har utvalget kommet med forslag til et nytt kapittel 1 B i straffegjennomføringsloven som regulerer utveksling av personopplysninger mellom politiet og kriminalomsorgen i Infoflyt-systemet.

Utvalget foreslår at kriminalomsorgen skal kunne behandle personopplysninger om de innsatte i Infoflyt-systemet når det er nødvendig for å forebygge, forhindre og bekjempe kriminalitet under straffegjennomføringen. Det samme gjelder behandling av personopplysninger om andre personer enn innsatte selv, som for eksempel pårørende, venner, bekjente mv. som er i kontakt med vedkommende.

Videre innebærer forslaget at kriminalomsorgen uten hinder av taushetsplikt skal kunne utlevere opplysninger til politiet og påtalemyndigheten for å forebygge, forhindre og bekjempe kriminalitet eller dersom det er nødvendig for at politiet skal kunne foreta en risikovurdering.

Utvalget foreslår også at politiregisterlovens regler om informasjonsplikt, retting, sperring, sletting og de registrertes rett til innsyn skal gjelde for kriminalomsorgen. Det samme gjelder regler for klage over vedtak om avslag på søknad om innsyn samt den registrertes adgang til å be Datatilsynet om kontroll av opplysninger som behandles.

Endelig innebærer forslaget at politiregisterlovens regler om Datatilsynets virkemidler skal gjelde tilsvarende for opplysninger som kriminalomsorgen har mottatt fra politiet. En følge av dette er at Datatilsynet ikke kan pålegge kriminalomsorgen å gi innsyn i opplysninger som kommer fra politiet og som politiet selv har unntatt fra innsyn.