1 Bakgrunn

Stortinget ba i vedtak XIV/599 regjeringen «foreta en gjennomgang av formålet med åpen gruppe i fiskeriene, og vurdere innretningen og tiltak som i større grad bidrar til at åpen gruppe fungerer etter intensjonen, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte». Som ledd i oppfølgingen ble Fiskeridirektoratet bedt av Nærings – og fiskeridepartementet (NFD) om å etablere en arbeidsgruppe for å belyse relevante forhold.

1.1 Medlemmer og mandat

Stortinget hadde ikke nærmere avgrenset begrepet «åpen gruppe». I bestillingen fra NFD avgrenses dette til torskefiskeriene i nord, altså fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N. Gruppen har vært ledet av Fiskeridirektoratet og har hatt følgende medlemmer:

• Bernt Bertelsen (leder)
• Camilla Brattland
• Steinar Friis
• Jarle Lunde Grande
• Jan Morten Hansen
• Sindre Hansen
• Inger Marie Høyland
• Elisabeth Mikalsen
• Espen Ottem

Bernt Bertelsen, Guro Gjelsvik og Øystein Hermansen er ansatte ved Seksjon fiskeriregulering i Fiskeridirektoratet, og har utgjort arbeidsgruppens sekretariat. Christian Wormstrand og Jan Frederik Danielsen fra Nærings- og fiskeridepartementet har fulgt alle møtene og medvirket i sekretariatets arbeid. I tillegg har John Isaksen fra Nofima bistått arbeidsgruppen med datamateriale og analyser.

Arbeidsgruppen har hatt følgende mandat:

• Kartlegge åpen gruppe (torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord) ut fra:
• Bakgrunnen for opprettelsen av åpen gruppe.
• Hvordan utviklingen har vært for fartøy som fisker i åpen gruppe.
• Hvem som deltar.
• Hvilke fiskerier de deltar i utover torsk, sei og hyse.
• Om fisket representerer hoved- eller biinntekt.
• Hvilket inntektspotensial samlede fiskemuligheter gir.
• Hva fisket har å si for ulike regioner og fiskerisamfunn.
• I hvilken grad åpen gruppe fungerer som rekrutteringsarena.
• I hvilken grad fartøyeiere som tidligere har drevet fiske i lukkede fiskerier starter opp med å drive fiske i åpen gruppe.
• I hvilken grad åpen gruppe ivaretar allemannsretten til å drive ervervsmessig fiske.
• Omfanget av utenlandske fartøyeiere i åpen gruppe.
• Omfanget av mannskap på andre fartøy som etablerer seg med eget fartøy i åpen gruppe.
• Omfanget av pensjonister som deltar i åpen gruppe som fartøyeier.
• På bakgrunn av kartleggingen av hvordan åpen gruppe i dag fungerer, skal det gis en beskrivelse av hvilke formål åpen gruppe ivaretar i dag.
• Arbeidsgruppen skal vurdere hvilke formål åpen gruppe bør ivareta, og ut fra dette vurdere og foreslå alternative innretninger av åpen gruppe, f.eks.:
• Bør enkelte fiskere eller områder ha prioritet innenfor gruppen?
• Hvordan balansen mellom rekruttering, deltid og heltid bør være?
• Åpen gruppes egnethet som rekrutteringsarena?
• Hvordan allemannsretten til å drive ervervsmessig fiske skal ivaretas?
• Bør det gjøres endringer i hvem som kan delta i fiske i åpen gruppe?

1.2 Arbeidsform og møter

Arbeidsgruppen har hatt 5 møter, og har invitert interessenter om innspill tilknyttet arbeidsgruppens mandat for å oppnå større medvirkning og representasjon. Det ble mottatt 12 skriftlige innspill og to aktører ga muntlige innspill på arbeidsgruppens andre møte. Problemstillinger som ble løftet i disse er kortfattet oppsummert i listen nedenfor. Listen er trolig ikke uttømmende og representerer arbeidsgruppens tolkning.

• Formål:
• Gir en inngang til fiske med lave etableringsbarrierer
• Representerer den viktigste rekrutteringsarena til yrkesfiske
• Viktig for ivaretagelse av åpen fiskeriallmenning
• Viktig for bosetting i kystsamfunn
• Viktig for ivaretagelse av kystkultur, herunder sjøsamisk kultur
• Tiltaksrelaterte spørsmål
• Bør åpen gruppe være nedtrappingsarena for fiskere som går ut av lukket gruppe? Eksempelvis kan det vurderes karenstid.
• Bør det være like muligheter for mannskap på andre fartøy? Eksempelvis kan det vurderes lavere kvote.
• Krav om botid for utenlandske fiskere
• Prioritering av heltidsfiskere ift. kombinasjonsnæringsutøvere og pensjonister. Eksempelvis redusert kvote for fiskere på blad A.
• Uttak av lite lønn i andre næringer for å fortsatt kvalifisere til fiske
• Unntak for jordbrukere
• Aktivitetskrav for full torskekvote
• Evaluering av kystfiskekvoten
• Geografisk nøytralitet i kvoter
• Vurdering av hvordan tiltak påvirker foredlingsindustrien
• Mannskap bidrar til bedre ivaretagelse av sikkerheten om bord, vurdere kvotetillegg for mannskap.
• Lengdedifferensierte kvoter

1.3 Oppsummering

Kapittel 2 gir en beskrivelse av åpen gruppe slik den fungerer i dag, og hvordan ordningen har utviklet seg over tid. Åpen gruppe er definert som fartøy som kan delta i direkte fiske etter torsk, hyse og sei uten deltakeradgang i lukket gruppe, med hovedregel om fartøystørrelse under 11 meter og krav til aktiv eier. I 2025 deltok 2144 fartøy som samlet fisket om lag 13 250 tonn torsk.

Kapittelet viser at ordningen har utviklet seg gjennom en lang historisk prosess fra åpne fiskerier til gradvis strengere regulering, særlig etter lukkingen av torskefisket i 1990. Det er siden innført flere begrensninger, blant annet fartøystørrelsesgrense, forbud mot leieskipper og krav til eierskap.

Det dokumenteres betydelige endringer i deltakelse og struktur. Antall fartøy har gått ned over tid, men det har samtidig vært en sterk regional forskyvning, særlig med kraftig vekst i Finnmark. Fartøyene har også blitt større innenfor gjeldende rammer. Fangstaktiviteten varierer betydelig mellom fartøy, og en del aktører utnytter bare en begrenset del av kvotene.

Kapittelet viser videre at åpen gruppe har stor regional betydning, særlig i nord. En stor andel av fangstene landes i Finnmark, og dette henger sammen med både fiskens tilgjengelighet, kystfiskekvoten og kongekrabbefisket. Kystfiskekvoten er et sentralt virkemiddel som gir en tilleggskvote til fartøy i bestemte geografiske områder, og har betydning for deltakelse og aktivitetsnivå. Kongekrabbe fremheves som en særlig viktig drivkraft for økt aktivitet i Finnmark.

Samlet viser kapittelet at åpen gruppe er en heterogen gruppe med stor variasjon i aktivitet, inntekt og tilpasning, og at både reguleringer og regionale forhold i betydelig grad påvirker deltakelsen.

Kapittel 3 analyserer hvilke fiskeripolitiske formål åpen gruppe bidrar til å oppfylle, basert på gjennomgang av stortingsmeldinger og andre politiske dokumenter. Det fremgår at åpen gruppe historisk og politisk har vært begrunnet med flere hensyn, herunder rekruttering til fiskeryrket, ivaretakelse av fiskerallmenningen, bidrag til bosetting og sysselsetting i kystsamfunn, samt hensynet til sjøsamisk kultur.

Analysen viser at åpen gruppe i stor grad bidrar til å oppfylle disse målene, særlig ved å tilby en lavterskel inngang til fiskeriene og ved å legge til rette for småskaladrift og kombinasjonsnæringer. Samtidig pekes det på at ordningen også brukes som nedtrappingsarena for fiskere fra lukket gruppe, noe som kan svekke rekrutteringsfunksjonen.

Kapittelet fremhever også at åpen gruppe bidrar til en variert flåtestruktur og til geografisk spredning av aktivitet, men at høy deltakelse kan gi lavere lønnsomhet og redusert økonomisk effektivitet. Samtidig understrekes det at hensynet til bærekraftig ressursforvaltning ivaretas gjennom kvotereguleringer på lik linje med andre grupper.

Samlet konkluderer kapittelet med at åpen gruppe ivaretar en rekke sentrale samfunns- og fiskeripolitiske mål, men at måloppnåelsen varierer og til dels er preget av motsetninger mellom ulike hensyn.

Kapittel 4 drøfter hvilke formål åpen gruppe bør ha fremover, og hvilke målkonflikter som oppstår i utformingen av ordningen. Det legges til grunn at åpen gruppe fortsatt bør bidra til rekruttering, bosetting og opprettholdelse av kystsamfunn, samtidig som det må tas hensyn til lønnsomhet og effektiv ressursutnyttelse.

Kapittelet identifiserer flere sentrale målkonflikter. En viktig konflikt står mellom ønsket om bred deltakelse og hensynet til økonomisk utbytte per fartøy, der høy deltakelse gir lavere individuelle kvoter og svakere lønnsomhet. Det pekes også på spenninger mellom rekrutteringshensyn og bruk av ordningen som nedtrappingsarena, mellom heltids- og deltidsfiskere, og mellom ulike geografiske områder med ulikt ressursgrunnlag.

Videre problematiseres spørsmål knyttet til utenlandske deltakere, overgang fra lukket til åpen gruppe, fartøystørrelse og geografiske forskjeller, særlig knyttet til kystfiskekvoten. Kapittelet viser at disse forholdene gjør det krevende å utforme en ordning som samtidig oppfyller alle mål.

Samlet gir kapittelet et analytisk grunnlag for å forstå hvilke avveininger som må gjøres i videre utforming av reguleringen av åpen gruppe.

Kapittel 5 gjennomgår mulige tiltak for å forbedre måloppnåelsen i åpen gruppe og vurderer hvilke virkninger disse kan ha. Tiltakene omfatter blant annet endringer knyttet til fartøystørrelse, geografisk tilknytning, rekruttering, kombinasjon av inntektskilder, regulering av utenlandske deltakere, bruk av leieskipper og størrelsen på kvotegrunnlaget.

Det drøftes særlig tiltak som kan styrke rekrutteringsfunksjonen, som ulike former for kvotebonus eller aldersordninger, samt tiltak som kan prioritere heltidsfiskere fremfor deltidsaktører. Videre vurderes utvidelse av kystfiskekvoten og dens geografiske virkeområde som et virkemiddel for å redusere regionale forskjeller.

Kapittelet analyserer også konsekvenser av tiltakene, både økonomiske og administrative, og peker på at endringer i én del av systemet ofte vil ha virkninger for andre grupper. Det understrekes at valg av tiltak innebærer prioritering mellom ulike mål, og at det ikke finnes enkle løsninger som fullt ut oppfyller alle hensyn.

Samlet gir kapittelet en systematisk gjennomgang av handlingsrommet i reguleringen av åpen gruppe og danner grunnlaget for arbeidsgruppens anbefalinger i de videre kapitlene.

I kapittel 6 oppsummeres arbeidsgruppens forslag som har flertall.