5 Mulige tiltak og virkninger

5.1 Innledende betraktninger

Gjennomgangen i de foregående kapitlene har vist at det oppleves til dels betydelige utfordringer i fisket i åpen gruppe. I første rekke er det begrensede fangstmuligheter for torsk i gruppen, som bidrar til at inntektspotensialet for mange er begrenset. Dette resulterer i at økonomien i aktiviteten svekkes og ikke oppleves tilstrekkelig til å forsvare etablering og videre drift. Problematikken varierer betydelig, både mellom regioner og individuelle aktører. Generelt synes attraktiviteten å være god i Finnmark. Her har deltakelsen økt kraftig over tid. I tillegg har andelen av landingene til Finnmark økt. I en del andre områder er deltakelsen betydelig redusert, noe som indikerer at utbyttet oppleves mindre sammenlignet med alternative sysselsettingsmuligheter. En generell nedgang i antall fiskere og fartøy har trolig også sammenheng med den generelle samfunnsutviklingen, med blant annet aldring i befolkningen og flyttestrømmer mot sentrale strøk.

I kapittel 4 så vi på formålene med åpen gruppe. Gruppens vurderinger kan kort oppsummeres i følgende prioriterte punkter:

• Fisken som en fellesressurs
• Arena for rekruttering av fiskere med eget fartøy
• Sysselsetting og aktivitet i kystsamfunn
• Tilrettelegge for kombinasjonsnæring
• Understøtte kystkultur, herunder ivaretagelse av sjøsamisk kultur

Eventuelle endringer i reguleringen av åpen gruppe kan primært begrunnes med behov for bedre måloppnåelse, eller for å motvirke urimelig forskjeller. I dette kapittelet foretas en systematisk gjennomgang av ulike problemstillinger som arbeidsgruppen har drøftet, herunder hvilke virkninger som kan forventes av ulike tiltak. Mulige tiltak handler om hvilke vilkår som vil kunne fastsettes, og i det etterfølgende sorteres det på vilkår knyttet til det fysiske fartøyet, fartøyets tilhørighet og øvrige vilkår som knyttes til fartøyeier.

Som nevnt er det en hovedutfordring for åpen gruppe at deltakelsen er åpen – dette betyr at god økonomi vil tiltrekke seg nye aktører som igjen vil svekke økonomien. På den andre siden vil svak økonomi medføre at aktører trekker seg ut og slik bedrer økonomien for de gjenværende. I begge disse prosessene er det treghet i tilpasningene. En annen utfordring er knyttet til at det i hovedsak er én knapp faktor – torsk, trolig som følge av at dette fisket gir et relativt godt utbytte, både økonomisk og tidsmessig. En slik situasjon vil favorisere aktører som kombinerer torskefiske med andre inntektskilder utenom fiske etter mer marginale arter, eksempelvis mannskap på andre fiskefartøy, fangst av kongekrabbe eller annen næringsvirksomhet. Disse vil legge beslag på sin forholdsmessige andel av den mest lønnsomme torsken, og med mulighetene for alternativ inntekt vil deltakelsen fra disse bli høyere enn den ellers ville blitt og kvotene for øvrige tilsvarende lavere. På den positive siden gir åpenheten muligheter for fleksibilitet og et større mulighetsrom innenfor de mer marginale artene.

Omfanget av problematikken vil i betydelig grad avhenge av hvordan deltakelsen fremover utvikler seg – i tillegg til spesielt viktige forhold som bestandsutviklingen, spesielt for torsk. Det er naturligvis vanskelig å fremskrive slike forhold, men det er faktorer som kan indikere at deltakelsen i gruppen vil reduseres på sikt. Dette understøttes av aldersfordelingen blant dagens deltakere og utviklingen over de senere årene. Det er flest deltakere i de øverste alderskategoriene. Fremover vil trolig mange av disse avslutte aktiviteten. Antallet yngre deltakere har økt siden 2013, men fortsatt gjelder dette relativt få. Det er også rimelig å anta at det ikke vil bli økt rekruttering blant de yngre. Prisene på fartøy og deltakeradgang i lukkede grupper har økt, sammen med prisen på andre innsatsfaktorer. Arbeidsstyrken reduseres, flere tar høyere utdanning, flyttestrømmene går mot sentrale strøk og konkurransen om arbeidskraften vil trolig tilta.

Ivaretagelse av allemannsretten tilsier at det er lite mulighetsrom innenfor reguleringen av deltakelsen. Samtidig kan det finnes grunner til å prioritere heltidsfiskere, som trolig har større positive effekter for aktiviteten i spesielt utsatte kystsamfunn gjennom ringvirkninger fra helårsdrift. Eksempelvis kan disse i større grad bidra til å opprettholde mottaksanlegg og foredlingsindustri i lokalsamfunn. Dette kan begrunne at det er aktuelt å undersøke tiltak som i større grad ivaretar disse fiskerne.

Viktigheten for kystsamfunnene tilsier også at det er behov for tiltak som i større grad sørger for at ressursene tildeles aktører med en sterk tilknytning til slike samfunn. Eksempelvis er disse virkningene lavere når aktører bare driver fiske en kort periode og ellers er bosatt andre steder. Ovennevnte analyser viser som nevnt at det er store regionale og geografiske forskjeller når det gjelder utviklingen i deltakelsen. Dette kan ha flere årsaker, men rammebetingelsene, herunder fordelingen av torsk som knapp faktor har trolig stor betydning. Endringer i denne kan motvirke den negative utviklingen i noen kystsamfunn. Samtidig er det klart at dette vil ha negativ effekt for områder som eventuelt avgir ressurser. Dette tilsier at det er grunn til å undersøke tiltak som dreier seg om fordelingen av torsk på regionnivå.

Tildelingen av torsk, som knapp ressurs, til gruppen som helhet vil selvsagt ha betydning for mulighetene i åpen gruppe og dermed alle målene. Samtidig vil økt tildeling kunne medføre at deltakelsen øker, med den følge at enkelte effekter motvirkes. Med reduserte kvoter til øvrige fartøygrupper vil også andre fiskeripolitiske mål påvirkes negativt. I tråd med den jevne samfunnsutviklingen, med økninger i lønns- og prisnivå, vil det generelt være behov for større kvoter per fartøy over tid.

5.2 Fartøystørrelse

5.2.1 Fartøystørrelse som vilkår for å delta

I utgangspunktet kan bare fartøy under 11 meter delta i åpen gruppe (kap. 2.2 og 2.3.6). Formålet med en slik 11-meters lengdegrense, som ble innført fra 2008 samtidig med en struktureringsordning for fartøy under 15 meter, var å begrense fangsteffektiviteten i åpen gruppe i dette fiskeriet. Størrelsesbegrensning på fartøy som kan delta i åpen gruppe synes å være et godt virkemiddel som bidrar til ivaretagelse av flere mål. Mindre fartøy har lavere kostnad og gir lavere etableringsbarrierer. Dette bidrar spesielt til ivaretagelse av allemannsrett og rekruttering. Større fartøy ville også bidratt til større press på ressurser som i dag ikke er kvotebegrenset og slik svekke mulighetene for hele gruppen. Det kan også være relevant at retten til fiske etter deltakerloven § 21 fjerde ledd, som skal bidra til å sikre grunnlaget for særlig sjøsamisk kultur, også er knyttet til fiske etter torsk, hyse og sei med fartøy under 11 meter.

Det er vanskelig å vurdere eksakt hvilken størrelsesbegrensning som er optimal, men dagens grense på 11 meter fartøylengde synes å tilrettelegge for fornuftige fartøy uten svært høy fangstkapasitet. Det er riktignok bygget moderne fangsteffektive fartøy under 11 meter de siste årene, men dette synes i all hovedsak å være fartøy med kvotegrunnlag i lukket gruppe hvor det i dag er en diskusjon rundt såkalte paragrafbåter. Dette har primært sammenheng med at det finnes ulike begrensninger knyttet til lengde, mens høyde, bredde og motorkraft ikke er regulert. Kvotebegrensningen i åpen gruppe gjør det uansett lite aktuelt å foreta investering i fartøy med bruttotonnasje som er tilpasset et betydelig større kvotegrunnlag. Det er imidlertid kjent at størrelsesbegrensning i form av lengde gir en del uheldige utslag og at det skal vurderes alternative begrensninger for kystfartøy. Det vil i denne sammenheng kunne bli rimelig med slik tilpasning også for åpen gruppe.

Ved innføring av 11-metersgrensen ble det fastsatt enkelte unntak fra denne, knyttet til de enkelte eiere av fartøy over 11 meter – som over tid skulle falle bort. Disse unntakene har blitt videreført (kap. 2.3.6). Unntak som faller inn under bestemmelsens pkt. a og b skulle sikre at eiere med fartøy over 11 meter som allerede hadde deltatt med dette fartøyet i åpen gruppe i torskefisket (pkt. a), eller som allerede hadde innrettet seg for fiske i åpen gruppe med et slik fartøy (pkt. b), skulle kunne fortsette med det. Ved salg av fartøyet skal imidlertid dette være ute av åpen gruppe, og fiskeren vil heller ikke kunne fortsette fisket i åpen gruppe med annet fartøy over 11 meter. Fartøy som kvalifiserte til disse unntaksbestemmelsen vil dermed falle bort over tid.

Unntakene i pkt. c og d (kap. 2.3.6) åpner imidlertid for at en fartøyeier kan delta i åpen gruppe dersom denne deltok i en tidligere periode (2003–2007) i åpen gruppe i dette fiskeriet med annet fartøy (pkt. c), eller i en periode i 2007 deltok i lukket gruppe i et annet fiskeri, og med sitt nåværende fartøy har adgang til å delta i lukket gruppe i annet fiskeri enn torskefisket i nord. Tredje ledd fastslår at unntakene likevel ikke gjelder fartøy med torsketråltillatelse, seitråltillatelse eller ringnottillatelse.

Som beskrevet i kap. 2.3.6 hadde Norges Råfisklag en oversikt pr. april 2025 som viste at 38 fartøy over 11 meter kunne delta i åpen gruppe i torskefisket. En gjennomgang opp mot Fiskeridirektoratets merke- og deltakerregister viser at 13 av disse har hatt samme eier siden 2007 og således faller inn under unntaksbestemmelsene i pkt. a og b. Disse fartøyene vil altså falle ut av åpen gruppe ved eierskifte. Videre har 20 av fartøyene hatt eierskifte etter 2007, hvilket må bety at unntak har gjort seg gjeldende etter unntaksbestemmelsene i pkt. c eller d. De siste fem fartøyene har hatt eierskifte nylig og faller ut av åpen gruppe, men her kan det ikke utelukkes at tidligere eiere (selgere) kan kvalifisere til å delta i åpen gruppe med nytt fartøy (i medhold av sistnevnte unntaksbestemmelser).

Om vi bare ser på de 16 fartøyene over 11 meter som faktisk deltok i åpen gruppe i torskefisket i 2024 (kap. 2.3.6), finner vi at for 8 av disse (alle mellom 11 og 15 meter) har det vært uendret eierskap siden innføringen av 11-metersgrensen i 2008, dvs. at unntaket faller inn under deltakerforskriftens § 13 annet ledd pkt. a eller b. Resterende 8 fartøy, herunder fartøyene på 16,10 m og 27,91 m med størst fangstkvantum (kap. 2.3.6) har hatt eierskifte etter 2008 og dermed unntak basert på pkt. c eller d i ovennevnte bestemmelse, altså unntak basert på at eier hadde fisket i åpen gruppe med annet fartøy før 2008.

Det er nå 18 år siden 11-metersgrensen ble innført, og de fleste fartøyene som tidligere falt inn under unntaksbestemmelsene i pkt. a og b er nå ute av åpen gruppe. Unntak i medhold av pkt. c og d faller imidlertid ikke bort ved utskifting av fartøy, og en påfallende høy andel av fartøyene med slikt unntak er hjemmehørende langt sør i landet. Det er også blant disse vi finner de største fartøyene. På oversikten fra Norges Råfisklag var 18 av 38 fartøy over 14,5 meter – hvorav 8 mellom 15 og 28 meter, men hvor altså bare enkelte av dem deltok i åpen gruppe i 2024. Det er altså et relativt lite antall fartøy over 11 meter som deltar, slik at et eventuelt bortfall av unntaket vil gi liten effekt mht. romsligheten i åpen gruppe. Det må likevel bemerkes at disse fartøyene deltar på det høyeste kvotetrinnet og har høy kvoteutnyttelse.

Deltakerforskriftens § 13 tredje ledd om at fartøy med torsketråltillatelse, seitråltillatelse eller ringnottillatelse likevel ikke kan delta i åpen gruppe er en begrensning som sikrer at slike fartøy ikke kan delta i åpen gruppe. Det kan imidlertid være grunn til å vurdere om det ikke også bør gjelde en øvre grense på 14, 14,5 eller 1531 meter for at unntaksbestemmelse i ovennevnte pkt. c og d skal gjelde. Det har neppe vært intensjonen at større fartøy skulle kunne komme inn i åpen gruppe på denne måten, og det kan også som nevnt (kap. 2.3.6) gi uheldige og urimelige utslag i tilfeller hvor åpen gruppe reguleres romslig med relativt fritt fiske.

Det har siden 2008 vært en utvikling hvor unntak etter pkt. c og d gjennom utskifting knyttes til stadig større fartøy, og det har neppe vært intensjonen at man basert på historisk deltakelse/adgang i annet fiskeri skal kunne delta i åpen gruppe for all ettertid med så stort fartøy man bare ønsker (innenfor kystfartøygruppen, jf. eksempel i kap. 2.3.6). Unntakene fra 11-metersgrensen var ment å ha begrenset varighet, og de aktuelle eierne har kunnet nyttiggjøre seg av gjeldende overgangsmulighet i om lag 18 år. Det kan argumenteres for at i hvert fall unntakene i deltakerforskriften § 13 annet ledd pkt. c og d bør fjernes i sin helhet. Alternativt kan det foretas en utfasing av fartøy større enn 14–15 meter som har hatt unntak, ved at en slik øvre (unntaks-)grense tas inn i deltakerforskriften § 13 tredje ledd hvor det i dag presiseres at fartøy med torsketråltillatelse, seitråltillatelse eller ringnottillatelse ikke kan delta. Dette er fartøy som i liten grad bidrar til formålene med åpen gruppe, og fartøy av en slik størrelse bør uansett ha sitt driftsgrunnlag i andre fiskerier.

Basert på ovennevnte er det åpenbart at unntakene c og d i deltakerforskriften § 13 annet ledd bør avvikles – fortrinnsvis fra og med 2027, alternativt at det fra samme tidspunkt tas inn i deltakerforskriften § 13 tredje ledd at eventuelle unntak ikke gjelder for fartøy over 14 meter.

5.2.2 Fartøystørrelse som grunnlag for kvotestige

Det har helt siden etableringen av gruppe II og senere åpen gruppe blitt tildelt kvoter trinnvis iht. en kvotestige basert på fartøyets største lengde. Kvotestigen fremkommer av Tabell 1. Kvoten til fartøy mellom 8–9,99 m og over 10 meter øker henholdsvis med 40 % og 60 % sammenliknet med kvoten til fartøy under 8 meter. De fleste fartøyene er også i den største kategorien, om lag 46 % var 10 meter eller større i 2023, og om lag 25 % var under 8 meter. Det har også vært en utvikling mot lengre fartøy de seneste 20 årene.

Fartøyet «Veinesjenta» (8,79 m) fra Berlevåg er i åpen gruppe i torskefisket, og har i tillegg kystfiskekvote og adgang til å fangste kongekrabbe.

Foto: Inge Arne Eriksen

Differensiering etter lengde (kvotestige) har både fordeler og ulemper, og et alternativ kunne være en lik kvote uavhengig av størrelse. Dersom det ses bort fra at kvoteutnyttelsen varierer og tas utgangspunkt i kvotefaktorene og deltakelsen i 2024, ville lik kvotetildeling uavhengig av fartøystørrelse gitt en økning i kvotefaktor for fartøy under 8 meter på om lag 40 %, mens fartøy over 10 meter ville opplevd en reduksjon på om lag 14 %. For fartøy mellom 8 og 10 meter ville dette medført små endringer. Det faktiske fisket ville blitt noe mindre påvirket ettersom kvoteutnyttelsen er lavere for de små fartøyene. Dersom kvotestigen avvikles, må man ved kvotefastsettelse ta høyde for at flere fartøy potensielt utnytter kvotene sine. Dette kan medføre lavere kvoter til alle, i alle fall for de to største lengdegruppene.

Kvotestigen i åpen gruppe i torskefisket har vært gjeldende helt siden gruppen ble etablert, samtidig med første fase av lukkingen i torskefisket. Fartøy i både lukket og åpen gruppe fikk da høyere kvote ved økende fartøylengde, basert på at det generelt var en sammenheng mellom fartøystørrelse (mht. investeringer og mannskap om bord) og kvotebehovet. Kvotestigen bygde på en avveiing mellom fartøystørrelse og fordelingshensyn; større fartøy fikk høyere kvoter grunnet større fangstkapasitet, rekkevidde, driftskostnader og værrobusthet, men økningen ble begrenset for å beskytte de minste fartøyene. De siste årene har man ved regulering av enkelte andre fiskerier funnet det hensiktsmessig å tildele like kvoter uavhengig av fartøystørrelse. Eksempelvis gjelder dette i fisket etter kveite, hvor det ikke nødvendigvis har vært noen klar sammenheng mellom fartøystørrelse og landet kvanta i tiden før kvoteregulering innføres. Generelt er det heller ikke ønskelig å ha reguleringer som stimulerer til anskaffelse av større fartøy enn nødvendig.

Lengdedifferensiering i åpen gruppe i torskefisket gir noe insentiv til å anskaffe større fartøy eller gjøre uhensiktsmessige ombygginger, slik at fartøyet oppnår større kvote. Kvotestigen gir altså til en viss grad insentiv for anskaffelse av større fartøy med større kapasitet enn strengt nødvendig, men dette motvirkes i alle fall delvis av at investeringskostnadene generelt er høyere for et større fartøy. I stor grad vil fartøyene i denne gruppen trolig være fartøy som tidligere har vært benyttet i lukket gruppe.

Like kvoter uavhengig av fartøystørrelse kan forsterke insentiver til å anskaffe fartøy som er mindre enn 8 meter, bl.a. fordi disse i dag er unntatt krav til fartøyinstruks. Like kvoter vil innebære økt kvotegrunnlag for de aller minste, noe som kan gjøre det mer attraktivt å delta med små åpne fartøy. Dette vil isolert sett forenkle rekruttering som fartøyeier og bedre mulighetene for å drive kombinasjonsnæring. Samtidig vil en eventuell økning av deltakelsen i åpen gruppe kunne svekke mulighetene for rekruttering og etablering som heltidsfisker uten andre inntektskilder. Større interesse for å delta i åpen gruppe med små åpne fartøy vil også kunne påvirke sikkerhetsaspektet negativt.

Like kvoter uavhengig av fartøyets størrelse, som kan gi større insentiver til å delta med svært små fartøy, vil trolig medføre et sterkere fokus på torsk – som ofte er best tilgjengelig, godt betalt og den primære knappe faktoren. Dette vil kunne gi økt potensial for ulovlig overføring av fangst mellom fartøy og omskriving av fangst. Dette er en kjent utfordring når fartøy er små og i realiteten er lite egnet for å fiske sin kvote, og slik omgåelse av regelverket svekker mulighetene for lønnsom drift hos øvrige deltakere i gruppen. Det er i dag ikke krav om sporing (posisjonsrapportering) for fartøy under 8 meter i torskefisket, men innføring av et slikt krav vil kunne bidra til å begrense slike regelbrudd til et minimum. Tekniske løsninger for dette er i dag både lett tilgjengelige og rimelige, og eksempelvis i turistfiskenæringen har det blitt helt vanlig å utstyre utleiebåter med dette.

Dagens kvotestige ut fra fartøystørrelse synes å være godt innarbeidet og akseptert i næringen, og målene med åpen gruppe blir trolig like godt ivaretatt ved videreføring av kvotestigen, enn om denne fjernes. Dette bør imidlertid ses i lys av hvilke øvrige endringer som kan være hensiktsmessige, og utfasing kan vurderes ved eventuell innføring av alternativ kvotestige eller bonusordning som beskrevet i etterfølgende delkapitler. Innføring av krav om sporing (automatisk posisjonsrapportering) også for fartøy under 8 meter i torskefisket vil uansett redusere risikoen for ulovlig omskriving av fangster som i realiteten fiskes med større fartøy, noe som vil «frigjøre» slikt kvantum til øvrige aktører i åpen gruppe.

5.3 Fartøyets tilhørighet (geografi)

5.3.1 Utviklingen i ulike områder

I kap. 2.5 presenteres tallmateriale som viser utviklingen i deltakelse og fangst i åpen gruppe i ulike geografiske områder, sortert på vesentlige forskjeller i driftsgrunnlag. For Finnmark har det siden 2014 vært en utvikling for antall fartøy som deltar i åpen gruppe i torskefisket som er vesentlig forskjellig fra fartøyutviklingen i andre områder (Figur 13). Fra 2014 til 2024 økte antall fartøy i åpen gruppe i Finnmark med hele 175 %, mens fylkets andel av fartøy i åpen gruppe økte fra 17 til 43 % (kap. 2.5.1). Fartøy fra Finnmark har også siden 2018 hatt et fangstkvantum av torsk (gjennomsnittlig) per fartøy som har ligget godt over det som er tilfellet for andre områder (Figur 14). Denne utviklingen kan forklares med at fartøy i åpen gruppe i dette området har hatt et driftsgrunnlag samlet sett som har gjort det økonomisk attraktivt å etablere seg med fartøy i åpen gruppe i fisket etter torsk og i fisket etter kongekrabbe. Kystfiskekvoten ble innført i 2011, men grunnet reguleringsopplegget og en romslig gruppekvote i åpen gruppe fikk innføringen av kystfiskekvoten liten praktisk betydning før 2016. Samme året ble det i fisket etter kongekrabbe også innført ny kvotestige og omsetningskrav for forhøyet kongekrabbekvote, sistnevnte basert på fartøyets fangstverdi av andre arter det foregående året. Dette var sammenfallende, både i periode og region, med den største mobiliteten mellom lukket og åpen gruppe. Disse reguleringene (kystfiskekvoten og kongekrabbe) er nok hovedårsaken til den store økningen av antall fartøy i Finnmark. Fartøy som deltar i fangst av kongekrabbe i det kvoteregulerte området, vil i praksis også være rigget (med teiner, teinehaler og bom) for deltakelse i den frie fangsten etter kongekrabbe vest for 26°Ø, et fiskeri som er mest aktuelt i områdene like vest for Nordkapp.

For fartøy fra områder utenfor Finnmark (og dermed uten adgang til kvoteregulert kongekrabbefangst), men med kystfiskekvote, så vi (kap. 2.5.1) at antall fartøy som deltar i åpen gruppe har holdt seg relativt stabilt gjennom perioden 2014–2024, med en gjennomsnittsfangst av torsk litt lavere enn for Finnmark. For årene etter 2018 ser vi likevel en svak negativ trend mht. andel av gjennomsnittsfangst for åpengruppefartøy fra dette området («Rest-STN» i Figur 14).

I områdene sør for Finnmark som ikke har tilgang til kystfiskekvote har det vært en negativ trend. For områdene i Troms og nordre Nordland (f.o.m. Hamarøy og nordover) ble antall fartøy som deltok i åpen gruppe redusert med hele 37 % i perioden 2014–2024 (kap. 2.5.1), mens altså antall fartøy i åpen gruppe totalt sett økte med 5 % i samme periode. I dette området, eller rettere benevnt disse geografiske områdene – ettersom enkelte kommuner inngår i virkeområdet og dermed medfører en oppstykking, finner vi noen av de sentrale gyteområdene for skreien. Det er derfor litt overraskende at gjennomsnittsfangsten per fartøy i åpen gruppe fra disse områdene faller fra 118 % av samlet gjennomsnitt i 2014, til om lag 70 % av snittet i 2024 (Figur 14). Dette kan neppe utelukkende tilskrives torskens tilgjengelighet, men heller en følge av de reguleringene som har vært gjeldende.

Av andre fiskeslag enn torsk fisker fartøy i åpen gruppe hjemmehørende sør for Finnmark betydelig mer sei enn fartøy fra Finnmark. Eksempelvis fisket fartøy fra Troms og nordre Nordland uten kystfiskekvote i gjennomsnitt 3 tonn sei per fartøy i 2024, mot bare 1,2 tonn i gjennomsnitt for fartøy fra Finnmark (Tabell 3). Seien har imidlertid hatt en langt lavere førstehåndspris enn torsken, og har følgelig i liten grad kunnet kompensere for manglende tilgang til torsken. Av andre arter hadde åpengruppefartøy fra Finnmark også størst gjennomsnittsfangst av kveite, mens fartøy hjemmehørende lenger sør i gjennomsnitt fisket mer breiflabb og lange. Det store bildet er imidlertid at fisket etter alle disse andre artene bare er et supplement til torsken (og kongekrabbe).

Oppsummert er det særlig adgangen til å delta i det kvoteregulerte fisket etter kongekrabbe (fartøy fra Finnmark) og kystfiskekvoten (fartøy fra hele Finnmark og enkelte områder i Troms og Nordland) som har betydning for driftsgrunnlaget for fartøy i åpen gruppe, i tillegg til alderskvotetillegget i senere år. Dette har medført at stadig flere tiltrekkes åpen gruppe i Finnmark, mens det i områder utenfor Finnmark med kystfiskekvote i hovedsak har vært relativ stabil deltakelse. I områder sør for Nord-Troms uten kystfiskekvote har det vært en negativ utvikling i antall fartøy i åpen gruppe, spesielt i det som kan defineres som et torskeavhengig område mellom Nord-Troms og Hamarøy. En slik utvikling er som ovenfor nevnt (kap. 4.2.6) påpekt blant annet i Riksrevisjonens rapport¹². Økningen i Finnmark synes å ha medført en (forsterket) negativ effekt for fartøy fra områder uten kystfiskekvote, når den ordinære gruppekvoten for åpen gruppe må fordeles på flere fartøy.

Kystnært torskefiske utenfor Bunkan på ytre Senja.

Foto: Bernt Bertelsen

5.3.2 Kystfiskekvotens virkeområde og innvirkning på åpen gruppe

Kystfiskekvoten tildeles som tilleggskvote til ordinær kvote i åpen gruppe i torskefisket (kap. 2.3.4). Kystfiskekvoten innebærer på denne måten en økning av driftsgrunnlaget for fartøy fra ordningens virkeområde, og sammen med områdeadgangen i kongekrabbefangsten har som ovenfor nevnt dette medført økt deltakelse i åpen gruppe i Finnmark. Kystfiskekvoten trekkes fra norsk totalkvote før fordeling mellom fartøygruppene, slik at denne ikke belastes kvoten til åpen gruppe direkte. En slik økning av deltakelsen i åpen gruppe i Finnmark har likevel medført lavere kvoter for fartøy utenfor virkeområdet, ettersom gruppekvoten for åpen gruppe må deles på flere fartøy enn hva tilfellet ville vært uten kystfiskeordningen. Dagens ordning gir dermed en forsterket negativ virkning for fartøy i områder som ikke inngår i virkeområdet for kystfiskekvoten, med ulikt driftsgrunnlag som er særlig merkbart og omdiskutert i områder hvor bare enkeltkommuner inngår i det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten (sørlige del av Troms og nordøstlige Nordland).

Det ble i kap. 2.5.4 gjort en sammenligning av utviklingen i områder med og uten kystfiskekvote innenfor samme region, for å belyse effekten av kystfiskekvoten. Vi så her en klar forskjell mellom områder med og uten kystfiskekvote, hvor tilgangen til kystfiskekvote synes å ha bidratt til å dempe nedgangen eller øke antall fartøy. Områdene med kystfiskekvote hadde en betydelig bedre utvikling mht. både antall fartøy og gjennomsnittsfangst av torsk per fartøy (kap. 2.5.4). Vi så også en forskjell i gjennomsnittsalder for fartøyeierne i åpen gruppe, hvor de fra områder med kystfiskekvote var vesentlig yngre enn i områder uten kystfiskekvote. Sistnevnte indikerer en viss rekrutteringseffekt av kystfiskekvoten, men det er vanskelig å avgjøre om slik rekruttering også har vært en følge av at flere har solgt seg ut av lukket gruppe i torskefisket grunnet relativ romslig adgang i åpen gruppe ved tilgang til kystfiskekvoten.

Det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten har en lang historikk som kan trekkes tilbake til opprettelsen av SUF-området32 i 1975, til Sametingets forslag om en egen samisk fiskerisone med den første meldingen om samisk fiskeripolitikk i 2004. Dagens ordning med kystfiskekvote ble opprettet i 2011 for oppfølging av forslag fra Kystfiskeutvalget for Finnmark (kap. 2.3.4 og 3.3).

Virkeområdet for kystfiskekvote fastsettes årlig i reguleringsforskrift for fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62°N. Virkeområdet har blitt utvidet i flere omganger. I 2012 ble kommunene Balsfjord og Salangen tatt inn i STN-området (kap. 2.3.4), hvoretter virkeområdet for kystfiskekvoten ble utvidet med disse to kommunene fra 2013. Det er imidlertid ingen klar sammenheng mellom STN-området og virkeområdet for kystfiskekvoten, slik man kan få oppfatning av. I Finnmark er det 11 kommuner hvor enten hele kommunen eller deler av den er utenfor STN-området, men hele Finnmark inngår likevel i virkeområdet for kystfiskekvoten. Likeså er det bare deler av Sørreisa kommune i Troms som inngår i STN-området, selv om hele kommunen inngår i virkeområdet for kystfiskekvoten. I 2025 ble også Lødingen kommune og (hele nye) Tjeldsund kommune tatt inn i virkeområdet for kystfiskekvoten, selv om disse områdene heller ikke er med i STN-området. Videre var det frem til 2015 også slik at «den samiske befolkningen på Senja og i resten av [tidligere] Lenvik kommune inngår i det geografiske virkeområdet for Sametingets tilskuddsordninger til næringsutvikling»33 – noe som senere ble endret34, men uten at geografiske områder i (nye) Senja kommune er tatt inn i virkeområdet for kystfiskekvoten.

Prinsippet om at alle fiskere uavhengig av etnisitet skal kunne delta i ordningen har hele tiden stått sterkt og nyter stor legitimitet blant fiskere og i forvaltningen. Grensene for området og hvilke kommuner og grunnkretser som er med i området har imidlertid skapt diskusjoner og debatt. Særlig i områder hvor fiskere har samme hjemmehavn og fisker på de samme feltene35 men ikke kan melde seg på ordningen fordi de er bosatt i en kommune som ikke er med i ordningen, skaper dette diskusjoner om legitimitet og rettferdigheten i avgrensningen av området.

Virkeområdet for kystfiskekvoten ble problematisert i en arbeidsgrupperapport i 2016, som Nærings- og fiskeridepartementet sendte på høring i 201736. Utgangspunktet for arbeidet var at kystfiskekvoten hadde blitt lite utnyttet etter at den ble opprettet i 2011, og at det kunne være behov for en mer målrettet reguleringsmodell. Det ble påpekt at man sør for Nord-Troms hadde vært lite konsekvent ved valg av virkeområde, og at dette hadde bidratt til betydelig misnøye mot hele ordningen i mange områder. Det ble i rapporten foreslått å utvide det geografiske virkeområdet for tilleggskvote, og at deler av avsetningen på 3000 tonn kunne anvendes som kvotebonus ved landing til mottak innenfor et mer avgrenset område. Blant høringssvarene mente Finnmark fylkeskommune at kystfiskekvotens utfordringer med legitimitet kunne løses ved at alle kommunene i Finnmark, Troms og indre/nordre Nordland øst for en linje (skissert i rapporten) ble omfattet av ordningen. Fiskeridirektoratet ba også i sitt høringssvar om at det ble fastsatt én enkel grense for avgrensning av virkeområdet for kystfiskekvoten. Dette fordi de (mange) gjeldende grensene gjør det «uhåndterlig» å kvalitetssikre tildelingen av kystfiskekvote på fartøynivå. Fartøy gis tilgang til kystfiskekvote gjennom en påmeldingsordning, hvor direktoratet kun sjekker at fartøy og fartøyeier er registrert innenfor virkeområdet. I slike saker37 innhentes ikke dokumentasjon om at registrering av bosted er reelt, og det kan være grunn til å tro at en del av registreringene er pro forma for å oppnå kystfiskekvote. Høringen ble imidlertid ikke fulgt opp med noen endringer, trolig fordi kystfiskekvoten senere har blitt godt utnyttet. På grunn av nedgang i torskekvoten og dermed redusert gruppekvote for åpen gruppe, slår kystfiskekvoten som tilleggskvote inn tidligere. Dermed har forslaget som omhandlet endring av virkeområdet blitt liggende.

Ved etableringen av kystfiskekvoten ble alle kommuner i Finnmark omfattet, fordi man ikke ønsket å forskjellsbehandle med hensyn til etnisitet eller mellom kommuner og områder innenfor samme region. Områder utenfor Finnmark var ikke tema i den diskusjonen, ettersom saken var en oppfølging av Kystfiskeutvalgets arbeid (NOU 2008: 5) – hvor utvalgets mandat var avgrenset til kun Finnmark fylke. Når kystfiskekvoten også skulle gjelde i områder utenfor Finnmark, ble imidlertid ikke det samme prinsippet gjort gjeldende, med det resultat at kystfiskekvoten utenfor Finnmark nå gjelder i 18 kommuner/områder spredt utover Troms og indre Nordland.

I kap. 2.5 ovenfor ser vi at det har vært svært ulik utvikling i områder med og uten kystfiskekvote (og kongekrabbe). Selv om kystfiskekvoten belastes norsk totalkvote, og slik sett ikke belastes gruppekvoten for åpen gruppe, har den nok likevel indirekte medført redusert kvote til fartøy som ikke kvalifiserer til kystfiskekvote. Dette fordi et styrket driftsgrunnlag gjennom kystfiskekvoten, sammen med kongekrabbe, trolig har medvirket til den betydelige økningen i antall fartøy i åpen gruppe spesielt i Finnmark. Når gruppekvoten må deles på flere fartøy vil følgelig fartøykvotene måtte reduseres. Slik sett har kystfiskekvoten ikke bare bidratt til en positiv effekt for virkeområdet – i tråd med intensjonen, men også til en negativ effekt for fartøy i åpen gruppe utenfor virkeområdet. Sistnevnte gjelder også samiske fiskere som er bosatt utenfor dette området.

Arbeidsgruppen vil kunne foreslå ulike tiltak/virkemidler for å utjevne virkninger som vurderes å være uheldige eller lite ønskelig, men dagens «oppstykkede» virkeområde for kystfiskekvoten synes uansett å være et grunnleggende tema som av ovennevnte grunner bør løftes frem. Det bør vurderes å fastsette én enkel grense for virkeområdet, og spørsmålet blir da hvor denne skal trekkes.

I det etterfølgende skisseres noen alternative grenser for kystfiskekvotens virkeområde, som også er illustrert på etterfølgende kart (Figur 23):

1. Videreføring av gjeldende virkeområde

• Virkninger av dette er som beskrevet ovenfor. Kystfiskekvoten synes å ha betydelig innvirkning på deltakelsen i åpen gruppe, og en eventuell videreføring av et slikt «oppstykket» virkeområde gjør det vanskelig å etablere ev. målrettede tiltak for geografiske områder som ikke sammenfaller med kystfiskekvotens virkeområde.

2. Utvidelse av virkeområdet slik at det omfatter Finnmark, (hele) Troms og indre del av nordre Nordland

• Dette vil innebære at virkeområdet blir øst for en linje som (i nordvest) følger fylkesgrensen mellom Troms og Nordland, men inkl. indre nordlige Nordland – som skissert i ovennevnte rapport fra Nærings- og fiskeridepartementets høring i 2017 (samt inkl. Lødingen kommune, som nå inngår i virkeområdet). Dette kan anses som et alternativ med den minst omfattende utvidelsen, gitt en ny avgrensning som innebærer én enkel grense som også inkluderer alle nåværende deler av virkeområdet. I rapporten fra 2017 ble det beregnet at en slik utvidelse, dog uten at Tromsø by ble inkludert, ville innebære at ca. 15 % av alle fartøy som fisket på kystfiskekvoten kom fra de nye delene av virkeområdet. Høringssvarene var imidlertid ganske entydige på at det ved en utvidelse av virkeområdet burde fastsettes én enkel grense, altså at også hele Tromsø kommune måtte inkluderes. Ettersom utviklingen over tid har vært at en økende andel av fartøyene i åpen gruppe er fra Finnmark (Figur 12 og Figur 13), vil fartøy fra nye deler av et slikt virkeområde i dag utgjøre en lavere andel enn tidligere beregnet. I etterfølgende Tabell 8 er det beregnet at en slik utvidelse av virkeområdet innebærer at i størrelsesorden 10 % flere fartøy kunne vært i posisjon til å fiske på kystfiskekvoten i 2024 (94 fartøy som fisket > 4 tonn torsk).

3. Utvidelse av virkeområdet til Saltfjellet

• Hele området nord for Saltfjellet faller innenfor Statistisk Sentralbyrås definisjon av STN-området38. En slik utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten vil – i tillegg til utvidelse som nevnt i alternativ 2 ovenfor – også inkludere alle kommuner i Vesterålen og Lofoten, samt kommunene Steigen, Sørfold, Bodø, Meløy, Gildeskål, Beiarn, Saltdal og Fauske som de sørligste kommuner i Nordland (rosa/magenta areal i Figur 23). Hele dette området «nord for Saltfjellet» faller innenfor det virkeområdet som i andre sammenhenger brukes som avgrensning for vurdering av tiltak som gjelder samisk næringsutøvelse. Det fremkommer av Tabell 8 at en slik utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten i 2024 ville innebære ytterligere 165 fartøy i posisjon til å utnytte ordningen, dvs. at et slikt virkeområde kunne medført totalt 259 (94 + 165) nye fartøy i 2024. Dette innebærer anslagsvis 28 % flere fartøy i fisket på kystfiskekvoten, enn de som faktisk deltok det året. En slik utvidelse vil redusere tildelingen til fartøy fra dagens virkeområde, om ikke avsetningen til ordningen økes tilsvarende. Tungtveiende argument for en slik utvidelse er at dette (alt. 2 + 3) er en «torskeavhengig» kyststrekning hvor svakt driftsgrunnlag har medført at antall fartøy i åpen gruppe er sterkt redusert de siste årene (kap. 2.5).

4. Utvidelse til hele området nord for 62° N

• Den sørlige grensen for forvaltningsområdet for nordøstarktisk torsk (skrei) og kysttorsk i nord er satt ved 62°N. En utvidelse av kystfiskekvoten til hele dette området vil innebære at kun fartøy hjemmehørende sør for 62° N holdes utenfor kystfiskekvoten. Tabell 8 viser at en slik utvidelse (basert på tall fra 2024) innebærer ytterligere 216 fartøy (i tillegg til de 94 + 165 fartøyene i overnevnte alt. 2 og 3) i posisjon til å utnytte kystfiskekvoten. Et slikt virkeområde kunne altså medført totalt 475 nye fartøy i 2024, noe som innebærer i størrelsesorden 50 % flere fartøy i fisket på kystfiskekvoten. I 2024 var det 117 fartøy hjemmehørende sør for 62° N som fisket til sammen 884 tonn torsk nord for 62°N, dvs. 6,6 % av samlet fangst i åpen gruppe (13 282 tonn, ekskl. kystfiskekvoten). Ved en så omfattende utvidelse av virkeområdet – uten en eventuell betydelig økning av kvantumet til denne ordningen – vil imidlertid poenget med ordningen i store trekk falle bort ettersom den da vil treffe alle fartøy, uten å bidra til å oppfylle formålet med ordningen, som er å sikre og styrke det lokale kystfisket og det materielle grunnlaget for samisk kultur i virkeområdet.

I etterfølgende kart (Figur 23) er dagens virkeområde for kystfiskekvoten markert med mørkeblå farge. En utvidelse som i ovennevnte alternativ 2 er markert i oransje, der de øvrige grunnkretsene i Tromsø, samt Senja, innlandskommunene og de øvrige kommunene i Sør-Troms inngår sammen med gamle Ballangen kommune i Nordland. I alternativ 3 (rosa/magenta farge) utvides området ytterligere med Vesterålen, Lofoten og kommunene Steigen, Sørfold, Bodø, Meløy, Gildeskål, Beiarn, Saltdal og Fauske i Nordland. Det grønne området viser til en utvidelse helt sør til 62° N (her tillempet administrativt ved at grønt område viser resten av Nordland, Trøndelag og Møre og Romsdal fylke).

Figur 23 Illustrasjon av tre mulige utvidelser av det geografiske området for kystfiskekvoten.

Kilde: Nofima/Silje Steinsbø

I etterfølgende Tabell 8 gjøres anslag over hvordan ulike endringer av det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten ville ha endret antall fartøy som falt inn under kystfiskekvoten i 2024 – både med tanke på hele deltakelsen i åpen gruppe i det gitte området, og antall fartøy som i de ulike områdene hadde en fangst på mer enn 4 tonn i 2024. Utgangspunktet for Tabell 8 er den utstrekning for kystfiskekvoten som vi ser på kartet i Figur 23. Det var i 2024 til sammen 964 fartøy fra gjeldende virkeområde som fisket på kystfiskekvoten. I hele virkeområdet var det 1109 åpengruppefartøy, hvorav 921 i Finnmark fylke. Kystfiskekvoten er en tilleggskvote som tildeles etter påmelding når maksimalkvoten eller garantert kvote er oppfisket. Hele 87 % av åpengruppefartøyene i virkeområdet deltok i fisket på kystfiskekvoten, mens andelen for Finnmarks del (815 deltok i fisket på kystfiskekvoten) var på 89 % – og fartøyene i virkeområdet fisket i snitt 3,1 tonn av en tilleggskvote på 4 tonn det året. Snittfangsten på kystfiskekvoten for fartøy fra Nordland og Troms var på respektive 2,1 og 2,9 tonn.

I 2024 var garantertkvotene (ved årets begynnelse) differensiert mellom fartøystørrelser (u/8 meter, 8-10 meter og o/10 meter) fra 4,3 til 6,9 tonn, mens maksimalkvotene varierte fra 5 til 8 tonn. Minimumsfangsten på 4 tonn som det refereres til i Tabell 8 utgjør derfor mellom 60 og 90 % av garanterte kvoter i 2024 – avhengig av fartøyets lengde, og gir et visst inntrykk av antall fartøy som var i posisjon til å utnytte en eventuell kystfiskekvote.

Tabell 8 Mulig deltakelse i fisket på kystfiskekvoten ved alternative grenser for ordningens geografiske virkeområde, med utgangspunkt i antall fartøy som deltok i åpen gruppe og antall fartøy med fangst > 4 tonn torsk i 2024

Basert på fangststatistikk for 2024 viser Tabell 8 at en utvidelse av kystfiskekvotens virkeområde øker den mulige deltakelsen (antall fartøy i åpen gruppe i virkeområdet) med henholdsvis 12 %, 40 % eller 80 % etter hvilken alternativ utvidelse som eventuelt velges (alternativ 2, 3 eller 4). Dersom det legges til grunn at det kun var fartøy som fisket mer enn 4 tonn torsk i 2024 som var i posisjon til å kunne utnytte en slik kystfiskekvote, ville den reelle økningen i deltakelse ligge i størrelsesorden 10 %, 28 % eller 50 % for de ulike alternativene.

Enhver utvidelse av det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten, med en økning av antall fartøy, vil utfordre rammene for dagens ordning. Flere som har argumentert for en utvidelse av det geografiske virkeområdet for ordningen har ment at også avsetningen til ordningen bør økes samtidig. Dersom virkeområdet utvides i stort omfang uten å øke kvotegrunnlaget for ordningen, vil poenget med ordningen i store trekk falle bort. Formålet med ordningen er å sikre og styrke det lokale kystfisket og det materielle grunnlaget for samisk kultur i virkeområdet, og da særlig sjøsamisk kultur. Dette taler for at et utvidet (sammenhengende) område ikke bør strekke seg lenger sør enn til Saltfjellet, i tråd med alternativ 3 ovenfor. En eventuell utvidelse sørover til 62° N vil utvanne ordningen betydelig, om ikke avsetningen økes vesentlig. Ved en eventuell utvidelse helt ned til 62° N vil man også måtte vurdere om avsetningen til kystfiskekvoten heller bør erstattes av en tilsvarende styrking av gruppekvoten til (ordinær) åpen gruppe, som vil innebære (til forskjell fra alternativ 4) at også fartøy hjemmehørende lenger sør får ta del i en slik styrking av ordinær gruppekvote.

En justering av det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten slik at det blir et sammenhengende område anses å være grunnleggende for å gi like vilkår i åpen gruppe innenfor samme region, tilsvarende det Kystfiskeutvalget for Finnmark kom frem til i 2008 (kap. 2.3.4 og 3.3). Dette kan styrke ordningens legitimitet og bidra til å redusere noen av målkonfliktene for åpen gruppe (kap. 4.2.6). For å oppnå dette, uten at noen av de områdene som i dag inngår i ordningen faller ut, kan ovennevnte alternativ 2 anses som et minimum.

En eventuell utvidelse av virkeområdet videre sørover til Saltfjellet (ovennevnte alt. 3) ble som ovenfor nevnt, basert på fangsttall fra 2024, beregnet å øke deltakelsen med 28 %. En slik økning av deltakelsen vil påvirke kvotetildelingen på fartøynivå for de som allerede kvalifiserer til kystfiskekvote, om ikke avsetningen til ordningen styrkes tilsvarende. Ved en utvidelse av kystfiskekvotens virkeområde, som bidrar til å styrke driftsgrunnlaget for fartøy i åpen gruppe i det utvidede området, vil deltakelsen muligens kunne øke over tid. Siste års utvikling i områder utenfor Finnmark som har hatt kystfiskekvote (men ikke kongekrabbe) viser imidlertid ingen økning, men bare en stabilisering av fartøymassen i åpen gruppe (kap. 2.5.1). En styrking av kystfiskekvoten på ca. 1000 tonn ved lave kvotenivå vil derfor trolig gi grunnlag for en utvidelse av virkeområdet som i alternativ 3 ovenfor (til Saltfjellet), uten at fartøy som i dag faller inn under ordningen får reduserte kvoter som følge av utvidelsen.Eventuell kvantumsøkning til ordningen som følge av et utvidet virkeområde omhandles videre i kap. 5.8.

Justert tildeling av kystfiskekvoten

Det har hittil blitt praktisert at kystfiskekvoten belastes først etter at fartøyet har utnyttet kvoten fra åpen gruppe fullt ut. Et alternativ kan være å snu om på dette og belaste kystfiskekvoten først. Dette vil medføre at kystfiskekvoten fortsatt utnyttes godt, men med redusert belastning på åpen gruppe tidlig i sesongen. Konsekvensen kan bli reduserte fiskemuligheter for fartøy med kystfiskekvote – som hittil har kunne fisket kystfiskekvotetillegget etter at fisket på maksimalkvoten har blitt stoppet. På den annen side vil dette bedre mulighetene for fartøy uten kystfiskekvote, og slik bidra til en viss positiv effekt for områdene som har opplevd betydelig reduksjon i deltakelsen.

Størrelsen på disse effektene er usikre og avhenger av hvordan fartøyene velger å utnytte kvotene. Spesielt når totalkvoten er lav, slik som nå, velger majoriteten av fartøyene å utnytte kvotene tilnærmet fullt ut. Dette betyr at mengdeeffekten (frigjort kvantum i åpen gruppe) av å belaste kystfiskekvoten først vil være begrenset. Videre vil en slik gevinst fordeles på det relativt store antallet fartøy som utnytter kvoten fullt ut, noe som igjen tilsier at effekten per fartøy vil bli begrenset. For fartøy som har tilgang på kystfiskekvote medfører dette i praksis redusert eller ingen overregulering av kystfiskekvoten, noe som vil svekke en del av disse fartøyenes fangstmuligheter.

Et motargument for dette alternativet er at kystfiskekvoten er etablert som en «tilleggskvote» i åpen gruppe, ikke motsatt. Med maksimalkvoteregulering i ordinær åpen gruppe risikerer som nevnt de som får kystfiskekvote å gå glipp av det som kan være relativ romslige muligheter tidlig i sesongen, før reguleringen eventuelt må strammes til. Nå vil nettopp dette være meningen ved en slik omlegging av ordningen, men kystfiskekvoten vil i mindre grad være en «tilleggskvote». En utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten som beskrevet ovenfor vil derfor kunne være å foretrekke, ikke minst fordi det også kan bidra til å løse en rekke andre utfordringer. Kystfiskekvoten kan da fortsatt tildeles som en tilleggskvote etter at fartøy har fisket sin ordinære kvote i åpen gruppe.

Det passer her å nevne at medlemmer i arbeidsgruppen har tatt til orde for at det eventuelt kan etableres en «kystkulturkvote» i torskeavhengige områder som ikke omfattes av kystfiskekvoten. Sett hen til utviklingen beskrevet ovenfor kan det være gode grunner til dette, men en utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten vil være en enklere løsning for å oppnå tiltenkt effekt.

Det kan også nevnes at det vil kunne være mulig å knytte ordningen med kystfiskekvote til andre ordninger som kvotebonus for å styrke lokalt kystfiske. I ovennevnte arbeidsgrupperapport³² som Nærings- og fiskeridepartementet hadde på høring i 2017 inngikk et alternativ hvor noe av kystfiskekvoten kunne nyttes til å utløse kvotebonus basert på landingssted. Utgangspunktet var den gang at kystfiskekvoten i liten grad ble utnyttet, noe som ikke er tilfelle i dag. Et annet alternativ kunne vært å tildele kvotebonus ved landing av torsk tatt med redskapstyper som anses mest skånsomme eller gir høyest verdiskaping. Disse sporene blir ikke fulgt opp videre her.

En annen variant som arbeidsgruppen har drøftet, er om det kunne tenkes en ordning hvor fartøy i åpen gruppe som også får kongekrabbekvote – det vil i praksis si fartøy fra Finnmark – tildeles halv eller redusert kvote i torskefisket. Dette på bakgrunn av at kongekrabbefangsten er lønnsom og bidrar til økt deltakelse i åpen gruppe i torskefisket. En slik endring ville gitt grunnlag for å styrke kvotegrunnlaget i åpen gruppe i torskefisket for alle som ikke har adgang til den relativt lukrative kongekrabbefangsten i Øst-Finnmark. Dette forslaget ble imidlertid raskt forkastet, blant annet grunnet stor risiko for en betydelig negativ virkning i Finnmark. Dessuten er kongekrabben fortsatt en relativ ny art i våre områder, hvor det må tas høyde for at forvaltningen kan bli endret. Kongekrabben er etablert i store deler av Finnmark, samtidig som den utvilsomt medfører verdiskaping, og det kan derfor ikke utelukkes at «forvaltningsområdet» og/eller adgangen til å delta i den kvoteregulerte kongekrabbefangsten etter hvert flyttes vestover.

5.4 Åpen gruppe som rekrutteringsarena

Åpen gruppe sin rolle som rekrutteringsarena blir trukket fram i både kvotemelding 1 og 2. Arbeidsgruppen er enig i at det er et viktig formål å ivareta muligheten for å etablere seg som fisker med eget fartøy, som det fremgår av kapittel 4.2.1. Rekruttering bidrar også til å vedlikeholde differensiert deltakelse, noe som bidrar til formålet om bosetting og sysselsetting.

Andel deltakere i de yngre alderskategoriene har økt de siste årene, og vi ser i kapittel 2.3.2 at andelen yngre enn 40 år har økt fra om lag 10 % til 25 % de siste ti årene.

Selv om det er viktig å opprettholde åpen gruppe som rekrutteringsarena, erkjenner arbeidsgruppen at i områder med godt driftsgrunnlag – som i Finnmark hvor fartøy i åpen gruppe får både kystfiskekvote og kongekrabbekvote – er rekruttering ikke av de største utfordringene i dag. Tvert om kan det være en utfordring om rekrutteringen blir for stor, ettersom fartøykvotene må nedjusteres og driftsgrunnlaget dermed svekkes for det enkelte fartøy.

Foruten mulighetene i åpen gruppe fastsetter Nærings- og fiskeridepartementet årlig en særskilt ungdomsfiskeordning som gir ungdom mellom 12 og 25 år adgang til å drive fiske i sommerferien. Målet med ungdomsfiskeordningen er å gi unge en inngang til fiskeryrket. De siste tre årene har nesten 600 ungdommer deltatt. Det har vært en betydelig økning i antall deltakere de siste årene, noe som kan tilskrives at ungdomsfiskeordningen i 2021 ble utvidet til også å gjelde kongekrabbe. Det fiskes relativt beskjedne kvanta på denne ordningen, i 2025 ble det fisket 142 tonn torsk, 10 tonn hyse, 84 tonn sei og 55 tonn andre arter. Dette kvantumet tas fra toppen av nasjonal kvote, eksempelvis inngår torsken i de 7000 tonnene som årlig avsettes til ungdoms- og rekreasjonsfiske.

Det finnes også en ordning med lærlingkvoter som skal styrke den fiskerifaglige undervisningen, og legge til rette for rekruttering til fiskerinæringen. Lærlinger kan søke om kvote, men har bare rett til en lærlingekvote/art per år. Også kvantum til lærlingekvoter tas fra toppen før fordeling til andre fartøygrupper. I 2024 utgjorde kvantumet 216 tonn torsk, mens i 2025 utgjorde dette kvantumet 376 tonn torsk.

5.4.1 Rekrutteringskvotebonus

Med bakgrunn i kvotemelding 1 besluttet NFD å innføre en ny rekrutteringskvote-bonusordning i åpen gruppe med virkning fra 2022. Formålet var å styrke åpen gruppes rolle som rekrutteringsarena ved å gi unge fiskere kvotebonus. Ordningen innebærer at det årlig tildeles inntil seks rekrutteringskvotebonuser til fiskere i åpen gruppe i fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62°N, makrell, nordsjøsild og norsk vårgytende sild. Tre av kvotene tildeles kvinnelige fiskere og tre kvoter tildeles mannlige fiskere, forutsatt mange nok kvalifiserte søkere av hvert kjønn. Ved tildelingen i 2022 besluttet departementet at det som et engangstilfelle skulle tildeles ni rekrutteringskvoter. For torsk er det tildelt til sammen 26 rekrutteringskvotebonuser.

Rekrutteringskvotebonusen har en varighet på fem år, og størrelsen på kvoten fastsettes slik at den samlet utgjør 80 % av fartøykvoten til et fartøy i lukket gruppe ved starten av året. Rekrutteringskvotebonusen tildeles for alle ovenfor nevnte arter dersom vilkårene for å delta i det aktuelle fisket er oppfylt. Kvantumet til denne ordningen trekkes fra norsk totalkvote, før fordeling mellom fartøygruppene.

Ordningen ble innført i 2022, og har i 2026 virket i fem år. Fem år er også begrensningen for den enkelte som tildeles slik rekrutteringskvote. Slik sett har ordningen nådd sitt «metningspunkt», med hensyn til hvilket kvantum som årlig trekkes fra totalkvoten til dette. For 2026 er det beregnet at dette kvantumet utgjør om lag 450 tonn torsk nord for 62°N.

Formålet med innføring av denne ordningen var å styrke åpen gruppes rolle som en sentral rekrutteringsarena39, men altså uten å belaste det ordinære kvantumet til åpen gruppe. Når en slik ordning heretter vil belaste totalkvoten med et tilnærmet gitt kvantum, vil det innebære en forenkling dersom dette kvantumet tilføres gruppekvantumet for åpen gruppe, samtidig som man spisser ordningen med alderstillegg i åpen gruppe (kap. 5.4.2).

5.4.2 Alderstillegg for ungdom

Med virkning fra 2021 ble det innført en ordning med alderstillegg for ungdom (tidligere ungdomstillegg) i åpen gruppe. Denne ordningen innebærer at mannlige fartøyeiere som er 30 år eller yngre, og kvinnelige fartøyeiere som er 40 år eller yngre, i tillegg til ordinær kvote i åpen gruppe også kan få tildelt en garantert tilleggskvote i åpen gruppe. Kvantum til denne ordningen belastes gruppekvoten for åpen gruppe, dvs. tildeling av tilleggskvoter skjer på bekostning av øvrige fartøy i åpen gruppe. I 2025 utgjorde tilleggskvoten 3 tonn torsk, mens i 2026 utgjør den 2 tonn. Med prisstigningen som har vært på torsk det siste året, tilsvarer dette omtrent det samme i verdi. Fiskeridirektoratet legger til grunn at omtrent 200 fiskere i åpen gruppe også fisker på alderstillegget.

Kvinner eier en relativt liten del av fartøyene, men som nevnt har det vært en positiv utvikling, og antallet kvinnelige majoritetseiere har økt til 126 i 2024. Det har vært en politisk målsetning å tilrettelegge for at flere kvinner velger fiskeryrket.

Når ordningen ble innført i 2021 gjaldt det majoritetseiere som var yngre enn 30 år av begge kjønn. Behov for differensiering på kjønn ble drøftet på reguleringsmøtet høsten 2021, og aldersgrensen ble hevet til 40 år for kvinner. Det ble vist til at det var svært få kvinner som deltok som majoritetseiere i åpen gruppe, 95 kvinner totalt i 2020. Utvidelsen av ordningen med alderstillegg opp til 40 år for kvinnelige majoritetseiere i åpen gruppe ble vurdert til å ha liten effekt på totalt fangstuttak og at det dermed burde innføres for å legge til rette for flere kvinnelige yrkesfiskere. I årene etterpå har denne forskjellsbehandlingen vært drøftet, og saken har blitt meldt inn til Diskrimineringsnemda. Diskrimineringsnemnda kom til at aldersgrensene oppfylte vilkårene for lovlig forskjellsbehandling, slik at det er anledning til å skille på kjønn i denne ordningen.40

Selv om vilkårene for lovlig forskjellsbehandling er oppfylt, kan det være grunn til å vurdere om en slik ordning bør ha lik aldersgrense for begge kjønn. Ungdom rekrutteres ofte inn i næringen etter endt grunnskole eller videregående, og en aldersgrense på 25 år vil muligens være mer treffende. En innsnevring av hvem som omfattes vil gi grunnlag for økt tillegg, noe som kan være særlig viktig i tidlig etableringsfase. For øvrig vil et godt driftsgrunnlag i seg selv bidra til rekruttering, noe som sikres best ved at det ikke blir for mange fartøy i gruppen.

Arbeidsgruppen har drøftet dette temaet og kommet til at andre virkemidler vil kunne være mer treffende for å øke kvinneandelen i yrket. Uten at det her skal tillegges for stor vekt, kan det nevnes at i næringen eksisterer betegnelsen «konebåt», hvor det siktes til allerede etablerte fiskere som oppnår ekstra kvote i åpen gruppe ved at et familiemedlem manntallsføres41 og registreres med fartøy i åpen gruppe. Det er gjennom kontroller avdekket flere tilfeller hvor slike fartøy driftes av den opprinnelig etablerte fiskeren, og det kan være grunn til å tro at slike arrangement er medvirkende til omskriving av fangst (fangst som på sluttseddel registreres på annet fartøy enn det som faktisk har fisket). Dette kan være vanskelig å avdekke og omfanget er lite kjent, men i forbindelse med særordninger kan det likevel være viktig å være oppmerksom på problemstillingen. Det bør sikres at formål og virkning henger sammen, noe blant annet krav om posisjonsrapportering også for mindre fartøy (kap. 5.2.2) vil kunne medvirke til.

5.5 Andre inntektskilder i kombinasjon med fiske i åpen gruppe

Innledningsvis i kap. 5.1 ble det oppsummert at åpen gruppe i torskefisket skal ivareta at fisken er en fellesressurs og bidra til rekruttering av fiskere med eget fartøy. Videre at åpen gruppe skal bidra til sysselsetting og aktivitet i kystsamfunn, samt tilrettelegge for kombinasjonsnæringer og understøtte kystkultur og sjøsamisk kultur.

Vi finner i åpen gruppe fartøyeiere som kombinerer fisket med jordbruk og annet yrke, vi finner fartøyeiere som er lottmottakere på annet og ofte langt større fartøy, og her er fartøyeiere som har pensjon. Åpen gruppe i torskefisket er åpen – som betegnelsen tilsier, men det er likevel visse vilkår som må oppfylles. Blant annet må fartøyet være innført i merkeregisteret – dvs. man må ha fått ervervstillatelse, og fartøyeier må være innført i fiskermanntallet.

Når det gjelder muligheten til å kombinere fiske i åpen gruppe med annet yrke, begrenses dette av vilkår i manntallsforskriften42. Fiskermanntallet har et blad B og et blad A, hvor blad B er et register over personer som har fiske som hovednæring, mens blad A omtales som et register over personer som har fiske som binæring. Det er frivillig å registrere seg i fiskermanntallet, men for å få ervervstillatelse/bli eier av fartøy som skal delta i fiskerier omfattet av deltakerforskriften er det krav om at man er registrert i fiskermanntallet. For å bli registrert i fiskermanntallet er det blant annet begrenset hvor høy inntekt man kan ha fra annen næring, jf. manntallsforskriften pkt. 5 i §§ 3 og 4 («eksklusjonskravet»). Fiskere på blad B kan ikke ha inntekt fra annen næring som overstiger kr 300 000,- på årsbasis, og om man er bosatt i et særlig virkeområde43 er denne inntektsgrensen kr 400 000,-. For å stå registrert på blad A er tilsvarende inntektsgrenser henholdsvis kr 400 000,- og 500 000,-. For registrering i fiskermanntallet (både blad B og A) er det også enkelte andre vilkår som må være oppfylt, blant annet at man ikke kan være sysselsatt i annen virksomhet med en arbeidstid på 2/3 eller mer av det som er vanlig i vedkommende yrke eller næring. I enkelte tilfeller kan det være vanskelig å avgjøre om vilkårene reelt sett er oppfylt, blant annet i tilfeller hvor personer driver annen virksomhet gjennom eget foretak og ikke tar ut lønn. Det kan bemerkes at det nå pågår et eget arbeid hvor manntallsforskriften gjennomgås, med sikte på en høring hvor blant annet inntektsgrensene vil bli vurdert.

Det er gode grunner til at det bør være en viss anledning til å kombinere fiske i åpen gruppe med andre yrker. Det handler blant annet om å kunne utnytte marginale næringsveier i distriktssamfunn på kysten med naturgitte muligheter i åpne fiskerier, som hver for seg gir begrenset utkomme, men som kan være avgjørende for at man samlet sett kan opprettholde en levelig inntekt. Inntektsbringende fiske i sine nærområder bidrar også til å opprettholde en viss mottaksstruktur langs kysten, som er viktig for alle som utøver lokalt fiske med små fartøy. Kombinasjonsnæringer hvor fiske inngår bidrar også til videreføring av kystkultur og sjøsamisk kultur. Det kan også tenkes at muligheten til å kombinere fiske med annen næring faktisk bidrar til et lavere beskatningstrykk på enkelte kystnære bestander, enn om man hadde blitt «tvunget» til å ha all sin inntekt fra fiske.

På bakgrunn av ovennevnte synes det ikke formålstjenlig å innskrenke mulighetene til å kombinere fiske med inntekt fra annen virksomhet. Samtidig synes det viktig å beholde øvre inntektsgrenser («eksklusjonskrav») i manntallsforskriften, for å unngå tilstrømming av aktører med relativ høy inntekt fra annen næring/annet yrke. Dette særlig i en situasjon med redusert torskekvote og økt beskatningstrykk på uregulerte bestander.

Ovennevnte inntektsgrenser i fiskermanntallet har stått uforandret i mange år, og det er derfor god grunn til å foreta en nærmere vurdering av om disse bør justeres. Arbeidsgruppen går ikke nærmere inn på dette her, men legger til grunn at dette blir drøftet i en kommende høring om endringer i manntallsforskriften. Det kan imidlertid påpekes at ved en eventuell utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten som omtalt i kap. 5.3.2 bør virkeområdet i manntallsforskriften § 2a endres tilsvarende.

5.5.1 Prioritering av de som fisker på heltid i åpen gruppe?

Med nedgang i torskekvotene og dermed redusert kvantum også til åpen gruppe, har flere de siste årene tatt til orde for at heltidsfiskere må prioriteres i åpen gruppe. Det er da nærliggende å foreslå høyere kvoter til fartøyeiere på blad B enn på blad A. Undersøkelser har imidlertid vist at fiskere på blad A er en sammensatt gruppe, og betegnelsen «deltidsfisker» er derfor ikke alltid treffende. Det er også slik at man kan bli tatt opp i fiskermanntallet (både blad B og A) straks man innretter seg vilkårene i forskriften, mens det oftest er først ved rulleringen hver høst det blir foretatt en gjennomgang av om vedkommende faktisk har oppfylt vilkårene i forutgående periode. Når personer strykes fordi vilkårene ikke lenger oppfylles, er det ingen praksis for inndragning av fangst for den perioden man «urettmessig» har stått i manntallet. Personer som strykes i manntallet kan komme inn i fiskermanntallet på nytt, om man innretter seg på nytt.

I fangst av kongekrabbe i kvoteregulert område ble det i perioden fra og med 2008 til og med 2015 tildelt «hel kvote» til fartøy med eier på blad B og «halv kvote» til fartøy med eier på blad A. De første årene var det en del fartøy med halv kvote i dette fiskeriet, men fartøyeiere på blad A kom seg relativt raskt over på blad B – selv om man ikke deltok i andre fiskerier. Samtidig økte deltakelsen, og ca. 200 fartøy fangstet kun kongekrabbe. Skillet mellom fiskere på blad B og blad A fikk med andre ord svært liten effekt.

Ovennevnte var bakgrunnen for at det i fangst av kongekrabbe fra 2016 ble innført en kvotestige basert på omsetning av andre arter det foregående året, mens det gamle skillet mellom fartøyeiere på blad B og A utgikk. For å få full kongekrabbekvote må man nå ha fisket andre arter for kr 200 000 året i forveien, mens det er tilstrekkelig å ha fisket mellom kr 50 000 og 200 000 for å få halv kvote. Omsetning fra andre fiskerier for mindre enn kr 50 000,- gir kvart kvote. Slik har man til en viss grad oppnådd en tilknytning mellom fartøykvotens størrelse og fartøyets aktivitet i fiske. For fangst av kongekrabbe isolert sett kan dette være treffende, men med en stram situasjon i torskefisket kan det også stilles spørsmål ved om ordningen virker negativt inn på kvotefordelingen i åpen gruppe i torskefisket. Av andre arter enn kongekrabbe er gjerne torsken lettest tilgjengelig og i tillegg godt betalt, slik at kombinasjonen kongekrabbefangst og torskefiske i åpen gruppe uansett vil passe godt for de som eventuelt bare vil «skumme fløten» i dagens situasjon (kap. 5.1).

Vi skal ikke her gå i dybden av reguleringen av fangst av kongekrabbe, men påpeke at det er en tett sammenheng mellom disse to fiskeriene (torskefisket og kongekrabbefangsten), som kan sees nærmere på. Ved eventuell endring av omsetningskravene for forhøyet kongekrabbekvote kan det vurderes om torsk kan holdes utenfor beregningsgrunnlaget for forhøyet kvote, eventuelt at det vurderes annen modell for kvotefordeling i kongekrabbefangsten som ikke stimulerer til torskefiske.

Modellen fra kongekrabbefangsten, hvor man får forhøyet kvote basert på fartøyets aktivitet i andre fiskerier44, kan også tenkes å være en mulig modell for differensiering av kvotene i åpen gruppe i torskefisket. Det må i så fall vurderes hvilke fiskerier det er ønskelig med høyere aktivitet. Fartøy under 11 meter som kan delta i åpen gruppe fisker i all hovedsak ned garn, line eller juksa, og med disse redskapene er det (slik kvotesituasjonen er nå) ønskelig med større deltakelse i særlig fisket etter hyse og sei. En kvotestige som i kongekrabbefisket, som baseres på fartøyets fangst det foregående året, forutsetter imidlertid et betydelig administrativt arbeid før det eventuelt kan innføres, blant annet må fartøy som skal delta i åpen gruppe i torskefisket registreres i Fiskeridirektoratets fartøy- og deltakerregisteret. Dette, sammen med gjennomgang og kvalitetssikring av fangst fra over 2000 fartøy, vil sannsynligvis medføre betraktelig økt ressursbruk. Det kan derfor være et bedre alternativ med en modell som for ferskfiskordningen, som allerede gjelder også for åpen gruppe. I denne ordningen får fartøyene økt sin torskekvote basert på fangsten av andre arter. Med andre ord kan dagens ferskfiskordning for åpen gruppe endres til å gjelde for en større andel av gruppekvoten og være en helårig bonus-/bifangstordning som spisses mht. hvilke fiskeslag som skal gi uttelling. Dette kan være et godt virkemiddel for å øke fartøyenes aktivitet etter disse fiskeslagene, samtidig som de fartøyene som driver mest «heltids fiske» slik blir belønnet med høyere torskekvote. Innenfor en slik ordning vil det måtte vurderes hvilken avregningsperiode som er hensiktsmessig (ukesbasis eller annen), og/eller det vil kunne være behov for «periodisering», alt etter hvilken økt aktivitet som ønskes oppnådd. En slik bonusordning krever relativt lite administrativt arbeid, og har dessuten den fordelen at torskekvoten økes fortløpende basert på annen fangst det samme året. Dette vil trolig være langt mer treffende enn f.eks. det å skille på fartøyeiere på blad B og A i fiskermanntallet.

Ved eventuell innføring av en slik bonusordning i torskefisket i åpen gruppe, hvor torskekvoten økes basert på fartøyets omsetning (kvantum eller verdi) av andre fiskeslag som hyse og sei, minnes det igjen om viktigheten av at det innføres sporingskrav også for de minste fartøyene (jf. kap. 5.2.2). Uten dette vil en slik ordning kunne medføre økt motivasjon til ulovlig omskriving av fangst som i realiteten er fisket med andre og gjerne større fartøy. Det må også tas i betraktning at en slik bonusordning vil kunne øke motivasjonen for omskriving av art ved landing av fisk.

5.5.2 Lottmottakere på annet fartøy

Det fremkommer av undersøkelser beskrevet i kapittel 2.4.4 at en betydelig andel av fartøyeierne i åpen gruppe i torskefisket også er lottmottaker på annet fartøy. Undersøkelsene tyder på at denne andelen samlet sett ligger på ca. 15-20 %, men at dette er vesentlig mer utbredt blant yngre fiskere (kap. 2.4.4). Slik inntekt fra fiske om bord i annet fartøy kan variere fra tilfeller til hvor man har fast turnusordning med «friturer» f.eks. annenhver måned, til at man bare drifter meg eget fartøy i åpen gruppe når det andre fartøyet ikke er i drift. Med små fartøykvoter i åpen gruppe kan det argumenteres for at fartøyeiere som driver heltids fiske med eget fartøy i åpen gruppe bør prioriteres fremfor fiskere som har sin hovedinntekt fra fartøy i lukkede fiskerier og bare som et tillegg deltar med eget fartøy i åpen gruppe på «fritur». Åpen gruppe var i utgangspunktet ment for de som ikke kunne delta i lukket gruppe. Samtidig vil mulighetene for slik kombinasjonsdrift trolig bidra til økt rekruttering av fartøyeiere.

Dersom fiskere som kun deltar med eget fartøy i åpen gruppe skal prioriteres fremfor de som også er lottmottakere på annet fartøy, kan det tenkes innføring av en øvre inntektsgrense for hvor stor lott fartøyeier kan ha fra annet fartøy før kvoten i åpen gruppe faller bort eller reduseres. I så fall kunne det være nærliggende å tilpasse en slik inntektsgrense på samme nivå som eksklusjonskravet i manntallsforskriften (kap. 5.5), altså hva man maksimalt kan ha i inntekt fra annen næring for å stå i fiskermanntallet. Dersom lottinntekten overstiger dette kunne konsekvensen være at lottmottakeren får redusert kvote på sitt fartøy i åpen gruppe. Et bortfall av kvoten som følge av høy lottinntekt vil imidlertid kunne være problematisk grunnet deltakerloven § 21 fjerde ledd, som gir personer bosatt i enkelte områder «som står i fiskermanntallet og eier et merkeregistrert fartøy under 11 meter» rett til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper. For å kunne praktisere en slik ordning vil det trolig også være nødvendig å legge det forrige årets lottinntekt til grunn, samt et krav om påmelding i åpen gruppe for fartøyeiere som også har vært/er lottmottaker for bedre kontrollmulighet. Inntekstopplysninger om lottinntekt kan i dag kontrolleres ved å innhente opplysninger fra Skatteetaten, noe som er ressurskrevende. Det pågår imidlertid et arbeid for å kunne innhente dette fra Fiskeridirektoratets egne databaser.

Ved eventuell innføring av en helårig bifangstordning i åpen gruppe, som gir økt torskekvote for fartøy som også fisker andre fiskeslag som f.eks. hyse og sei (kap. 5.5.1), vil det muligens bli tilstrekkelig kobling mellom fartøyets aktivitet og fartøyets torskekvote. En slik omlegging kan være mer treffende, samt mindre ressurskrevende å administrere/kontrollere, enn det å redusere torskekvoten for fartøyeiere som er lottmottakere på annet fartøy. Med slik «gulrot fremfor pisk» belønnes alle på lik måte ut fra sin aktivitet med angjeldende fartøy, uavhengig av hvilken inntekt man ellers har fra fiske. Forhøyet torskekvote basert på fangst av andre fiskeslag forutsetter imidlertid innføring av sporing også for de minste fartøyene (kap. 5.2.2), for å sikre at slik kvalifiserende fangst reelt sett er fisket med det aktuelle fartøyet.

Uten en helårig bifangstordning som gir høyere torskekvote basert på fartøyets aktivitet etter andre fiskeslag, vil det kunne være grunn til å vurdere en ordning hvor de med høy lottinntekt fra annet fartøy ikke får like stor kvote som de som fisker på heltid med sitt fartøy i åpen gruppe.

5.5.3 Åpen gruppe som mulighet for nedtrapping i fiskeryrket

Åpen gruppe i torskefisket har en sentral rolle som rekrutteringsarena for fartøyeiere (kap. 2.7 og 5.4), samtidig som det i andre enden fungerer som en nedtrappingsarena for eldre fiskere (kap. 2.4.5).

Det fremkom av tallmaterialet presentert i kap. 2.4.5 at gjennomsnittsalderen var 60 år for totalt 482 personer som tok overgang fra lukket til åpen gruppe i perioden 2013-2024. Til sammenligning var gjennomsnittsalderen for alle kjente fartøyeierne i åpen gruppe 64 og 53,5 år i hhv. 2014 og 2024. Ser vi på forskjellen mellom fiskere på blad B og blad A, var snittalder på respektive 58 og 70 år i 2014, mens den i 2024 var på henholdsvis 49 og 65 år. I samme periode ble andelen fiskere på blad A i åpen gruppe redusert fra 41 til 28 %. Dette indikerer at åpen gruppe i denne perioden har fungert som en arena for nedtrapping av fiskeryrket.

I kap. 2.4.2 så vi at innslaget av åpengruppefiskere i aldersgruppen over 60 år totalt sett har falt betraktelig de siste åra, fra 60 % i 2013 til 41 % i 2024. Antall kjente fartøyeiere i aldersgruppen 67-70 og over 70 år i åpen gruppe i 2024 var henholdsvis 148 (7,6 %) og 372 (19 %). I 2024 er eldste majoritetseier i åpen gruppe 90 år gammel, og 235 personer (12 %) er 75 år eller eldre, hvor 85 personer er 80 år eller eldre (4 %).

Om vi ser nærmere på gruppen med 482 personer som i perioden 2013–2024 tok overgang fra lukket til åpen gruppe, var 36 % (172 personer) 67 år eller eldre det året de solgte seg ut av lukket gruppe. Splitter vi dette ytterligere opp finner vi at 15 % av alle var mellom 67 og 70 år, mens 21 % (100 personer) var 70 år eller eldre.

Manntallsforskriften har bestemmelser om at man må ha vært registrert i fiskermanntallet en forutgående periode før man tar ut pensjon, noe som skal sikre at kun de som har hatt fiske som yrke får stå i manntallet som pensjonist. Når fiskere har fylt 75 år, dvs. fra og med kalenderåret etter at de har fylt 75, vil de ikke lenger kunne stå på blad B i fiskermanntallet³⁷. Disse vil dermed ikke lenger kunne delta i lukket gruppe i torskefisket, med den konsekvens at de i praksis må overdra (selge) sin eventuelle deltakeradgang i lukket gruppe før de oppnår denne alderen. Etter fylte 75 år er det mulig å bli flyttet over på blad A i fiskermanntallet og fortsette sitt torskefiske i åpen gruppe. Slik sett kan man i at fartøyeiere i lukket gruppe som fyller 75 år blir «tvunget» over i åpen gruppe, og at de neppe ville belastet åpen gruppe om ikke vilkårene i denne aldersgrensen i manntallsforskriften hadde vært gjeldende. Ettersom overdragelse av en deltakeradgang i lukket gruppe i praksis innebær et salg og realisering av en økonomisk verdi, vil nok mange foretrekke å gjennomføre en slik overdragelse i god tid før man fyller 75 år, særlig når man som i dag har mulighet til å delta i åpen gruppe. Slik sett kan det oppfattes som urimelig at fiskere som velger å gå ut av lukket gruppe og realiserer deltakeradgangens økonomiske verdi – i tillegg til sin pensjon, får samme kvotestørrelse i åpen gruppe som den som har all inntekt fra sitt fartøy i åpen gruppe. Dette bringer oss tilbake til lottmottakeren som kanskje har størstedelen av sin inntekt fra annet fartøy i lukket gruppe, eller til fartøyeieren som også har en lukrativ adgang til kongekrabbefangsten i det kvoteregulerte området. Igjen ser vi at det kan være grunn til å vurdere å differensiere torskekvotene i åpen gruppe ut fra fartøyets øvrige aktivitet etter andre fiskeslag.

I 2015 og 2016 var det en betydelig større tilstrømming av fartøyeiere fra lukket til åpen gruppe enn motsatt vei (kap. 2.4.5). Som beskrevet ovenfor var det disse årene relativt romslige torskekvoter i åpen gruppe, særlig for fartøy med kystfiskekvote. Tidligere hadde det også vært gjeldende en skjæringsdato som avgrenset hvem som kunne «samfiske med seg selv» i lukket gruppe, men som ble opphevet i 2016. Det ble nå mulig å erverve et nytt fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter med formål om å «samfiske med seg selv» – noe som i realiteten ble en form for strukturering i den gruppen. Dette, sammen med den romslige kvotesituasjonen i åpen gruppe, var nok årsaken til en betydelig tilstrømming fra lukket til åpen gruppe de årene. Det kan her nevnes at det i Eidesen-utvalgets arbeid (NOU 2016: 16) ble påpekt av et samlet utvalg, at de utfordringene strukturering kan medføre – i form av at aktører som «kjøpes ut» av lukkede grupper etablerer seg i åpne fiskerier, kan ha negativ effekt på driftsgrunnlaget for fiskerne i disse gruppene. I påfølgende år har derfor flere påpekt at det kan være grunn til å innføre karenstid for de som selger seg ut av lukket gruppe og etablerer seg i åpen gruppe. Når vi ser på senere års utvikling synes imidlertid situasjonen å være ganske forskjellig nå fra det som var tilfelle for 10 år siden, ved at det nå er langt større forskjell i kvotestørrelse i lukket og åpen gruppe, samt at virkningene av at samfiskeordningen ble oppmyket nok for lengst er tilbakelagt. Det har de siste årene vært liten netto tilstrømming fra lukket til åpen gruppe (Figur 10), og fartøyeiers gjennomsnittsalder i åpen gruppe er som ovenfor nevnt betydelig redusert. Slik situasjonen er nå synes det ikke å være behov for å innføre en karenstid for de som skal inn i åpen gruppe etter å ha solgt seg ut av lukket gruppe.

De som har valgt å være fisker med eget fartøy har oftest et eget forhold til det å kunne høste av naturressursene i havet, hvor dette blir en levevei og livsstil som bare begrenses av helsen – utover begrensningene i regelverket. I utgangspunktet kan det være flere samfunnsmessige fordeler knyttet til at fiskere har anledning til å trappe ned sin yrkeskarriere ved å gå over fra lukket til åpen gruppe, både økonomiske og kulturelle. Det er likevel ikke gitt at fartøykvotene i åpen gruppe skal fordeles likt. En helårig bifangstordning i åpen gruppe (kap. 5.5.1 og 5.5.2) vil belønne/gi høyere torskekvote til fartøy med størst aktivitet i fisket etter andre fiskeslag – som altså i større grad kan anses som «heltids fiske», og slik sett også få den virkning at pensjonister som har «trappet ned» får lavere torskekvote enn mer aktive fartøyeiere.

5.6 Åpen gruppe for utlendinger?

I Næringskomiteens innstilling (Innst. 264 S (2023–2024)) til Meld. St. 7 (2023–2024), hvor det vises til at det må ses på innretningen åpen gruppe, bemerkes det spesifikt at «I dette arbeidet må det blant annet vurderes fremtidens oppfølging av nasjonalitetskravet» (s. 21). Det heter i innledningen til dette at: «Denne gruppen er åpen for enhver som er registrert i fiskermanntallet og eier fartøy som er innført i merkeregisteret. Videre kan EØS-borgere «bosette» seg i en kystkommune å få like eller «bedre» rettigheter enn norske statsborgere».

Det er ikke bare EØS-borgere som faller inn under nasjonalitetskravet (deltakerlovens § 5), der det heter at «Ervervstillatelse kan bare gis til den som er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger. Som likestilt med norsk statsborger regnes utlending bosatt i Norge. Utlending bosatt i Norge kan bare bli tildelt ervervstillatelse når fartøyets største lengde er mindre enn 15 meter», med tillegg for hvilke selskaper og sammenslutninger som anses likestilt med norsk statsborger.

Henvisningen til at EØS-borgere kan bosette seg i en kystkommune og få like gode eller bedre rettigheter enn norske statsborgere, må være en referanse til kystfiskekvoten som er geografisk bestemt fra registrert bosted – ikke etnisitet eller nasjonalitet. Som vist i gjennomgangen i kap. 2.4.6, så finner vi blant fartøyeierne i åpen gruppe andre enn utelukkende EØS-borgere, selv om EØS-borgere er i et stort flertall.

Riksrevisjonens gjennomgang av kvotesystemet i perioden 2004-2018 (Dok. 3:6 (2019–2020)) viste at andelen av torskefangsten i åpen gruppe som ble tatt av utlendinger var under 1 % fram til 2012, før den økte til 7 % i 2018. I Fiskeridirektoratets utkjøring av fangststatistikk for arbeidsgruppen fremkommer at det blant 1939 kjente majoritetseierne (med fastslått statsborgerskap) av åpengruppefartøy ved årsskiftet 2024/2025, var det 166 utlendinger. Om dette er representativt for hele åpen gruppe, som i 2024 talte 2126 fartøy, er andelen utlendinger 8,6 %. Arbeidsgruppen har ikke hatt anledning til å se på hvilken andel av totale torskelandinger i åpen gruppe fra fartøy hvis majoritetseier er av utenlandsk nasjonalitet, men om nevnte andel utenlandske fartøyeiere (8,6 %) er representativ, har trolig andelen på 7 % i 2018 nå økt (op. cit.). Dette fordi 80 % av kjente utenlandske majoritetseiere er bosatt i Finnmark (133 av 166 personer), og som tidligere vist er gjennomsnittsfangsten av torsk for finnmarksfartøyene høyere enn det som fangstes av fartøy fra andre fylker (bl.a. som følge av kystfiskekvoten), se f.eks. Figur 14.

Reell tilflytting til kystkommuner i nord kan neppe anses som et problem, men heller en ønsket utvikling. Dette gjelder også utlendinger som reelt sett velger å flytte til Nord-Norge, gjerne med familie. Det som imidlertid kan være problematisk er tilfeller hvor flyttingen ikke er reell, og man likevel blir registrert bosatt med påfølgende deltakelse i åpen gruppe – mens man altså har sitt reelle bosted i annet land. Slike tilfeller innebærer at man er til stede i sesongen og «skummer fløten» – med en kvote som andre kunne ha fisket, mens lite av verdiskapingen kommer fiskeværet eller lokalsamfunnet til gode. Fiskeridirektoratet har hatt mange saker hvor det har vært betimelig å stille spørsmål ved om folkeregistrert adresse i Norge er reelt bosted. Nærings- og fiskeridepartement utarbeidet i 2016 en instruks om at folkeregistrert adresse bare er et utgangspunkt ved vurdering av hvor fiskere skal registreres som bosatt i fiskermanntallet, og at fiskerimyndighetene ikke er bundet av de registreringene som faktisk gjøres i Folkeregisteret45. Det kan imidlertid være utfordrende og ressurskrevende å avgjøre hva som er reelt bosted for en person, også for nordmenn, men særlig for personer som melder tilflytting fra annet land.

På bakgrunn av ovennevnte synes det behov for å vurdere tiltak som reduserer risikoen for pro forma tilflyttinger som har som formål å oppnå kvote i åpen gruppe i torskefisket. Et slikt tiltak kan være krav om en viss botid før man kan delta i åpen gruppe i torskefisket. For å delta i fangst av kongekrabbe er det et vilkår i deltakerforskriften46 at fartøyeier må ha vært bosatt i Finnmark de siste to årene. Det fremkommer også av bestemmelsen at «I vurderingen av hvor vedkommende er bosatt er de reelle forhold avgjørende, ikke den formelle registreringen i Folkeregisteret». Tilsvarende kan fastsettes som et vilkår for å delta i åpen gruppe i torskefisket at majoritetseier må ha bodd eksempelvis minst to år i landet før man kan delta. Dette vil heve terskelen for tilflytting i tilfeller hvor det primære målet er å kunne fiske torsk i åpen gruppe, samtidig som dette også gir fiskerimyndighetene et grunnlag for å kunne undersøke hvorvidt registrert bosted i Norge har vært reelt, før det eventuelt godkjennes eller fattes vedtak om å kunne delta.I denne sammenheng må det imidlertid bemerkes at Fiskeridirektoratet per i dag ikke har register over hvilke fartøy som fyller vilkårene for å delta i åpen gruppe i torskefisket, noe man derimot har for fartøy som skal delta i fangst av kongekrabbe. For kystfiskekvoten er det som ovenfor nevnt en påmeldingsordning, hvor fartøyets adgang til slik kvote registreres kun etter en enkel sjekk av at folkeregistrert bostedsadresse er innenfor virkeområdet. Innføring av et krav om forutgående botid i Norge for å kunne delta i åpen gruppe i torskefisket vil derfor trolig medføre økt administrativt arbeid i direktoratet.

Det vil neppe medføre store negative konsekvenser om en slik bestemmelse også gjelder norske statsborgere, men dette kan være avgjørende for å overholde bestemmelser i EØS-regelverket.

Videre har det i arbeidsgruppen vært drøftet om det kan være hensiktsmessig å innføre et vilkår om en forutgående tidsperiode i fiskermanntallet før man kan få ervervstillatelse og bli fartøyeier. For fartøy over 15 meter er det et klart krav i deltakerloven § 6 første ledd om at «Ervervstillatelse kan bare gis til den som har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene og fortsatt er knyttet til fiske- og fangstyrket». For fartøy under 15 meter – som det her er snakk om – gis det ervervstillatelse til nye aktører i næringen, men man må også registreres i fiskermanntallet om man skal kunne delta i fiskerier som omfattes av deltakerforskriften – som torskefisket i nord i åpen gruppe. Videre kan man melde seg inn i fiskermanntallet når man er mannskap på norsk fiskefartøy. Et eventuelt vilkår om forutgående periode i fiskermanntallet før man kan delta i åpen gruppe i torskefisket vil derfor i praksis innebære at man må ha vært mannskap på et norsk fiskefartøy i denne perioden, og slik sett heve terskelen for å komme inn i åpen gruppe. Med andre ord vil et slikt tiltak bidra til å bremse rekrutteringen. Dersom en slik bestemmelse også må gjelde norske statsborgere for å overholde EØS-regelverket, vil dette motvirke det som omtales som en ønsket rekrutteringsmulighet under ovennevnte kap. 5.4. Et slikt tiltak vil også kunne virke favoriserende for de som velger å være lottmottakere på annet fartøy, og som i tillegg vil drifte med eget fartøy i åpen gruppe på «fritur» – dvs. når man gjennom turnusordning har fri hos sin arbeidsgiver.

5.7 Adgang til bruk av leieskipper

Det har ikke vært intensjonen at noen skal kunne delta med flere fartøy i åpen gruppe i torskefisket, eller kunne delta i åpen gruppe dersom man allerede har fartøy i lukket gruppe. For å unngå omgåelse av dette, er det innført vilkår om at fartøy som skal delta må ha én enkeltperson som majoritetseier (kap. 2.2), og at fartøyeier selv må stå om bord under utøvelsen av fisket (kap. 2.4.1). Sistnevnte omtales ofte som «et forbud mot bruk av leieskipper». Det er imidlertid i deltakerforskriften² fastsatt en rekke unntak47 fra «leieskipperforbudet», dvs. at Fiskeridirektoratet kan i enkelte tilfeller dispensere fra kravet om at fartøyeier må stå om bord som høvedsmann under fisket. Slik dispensasjon kan gis dersom fartøyeier; (1) har tillitsverv i fiskeriorganisasjon eller offentlig verv, (2) er gravid eller har født barn for mindre enn to år siden, er i foreldrepermisjon eller har omsorg for barn med langvarig sykdom, (3) har selv sykdom eller skade som krever langvarig rehabilitering, (4) er i vernepliktig førstegangstjeneste eller (5) er under videreutdanning innen fiskerifag, styrmannsskole eller liknende.

For tre sistnevnte typetilfellene (3-5) er det et vilkår at man har forutgående aktivitet i åpen gruppe for at dispensasjon fra leieskipperforbudet skal kunne gis, mens det for de to første typetilfellene ikke er fastsatt krav om tidligere aktivitet eller at man har vært fartøyeier i en forutgående periode. Fiskeridirektoratet har flere eksempler på at det søkes om opptak i fiskermanntallet og ervervstillatelse for fartøy i åpen gruppe, og nærmest samtidig søkes om dispensasjon fra leieskipperforbudet med bakgrunn i dispensasjonsbestemmelsen i ovennevnte punkt 2. Det kan derfor være grunn til å vurdere om det er rimelig at det skal være anledning til å etablere seg som fisker og fartøyeier i en periode hvor man er avhengig av leieskipper for å kunne starte opp, eller om det også for slike typetilfeller bør være krav om aktivitet en forutgående periode før dispensasjon kan gis.

5.8 Kvantum til åpen gruppe

I tråd med Meld. St. 7 (2023–2024) er andelen av torskekvoten til åpen gruppe økt fra 6,12 til 6,62 % av norsk totalkvote fra og med 2025 (kap. 3.2.1). Regjeringen begrunnet dette med at «Fartøy i åpen gruppe skal sikre rekruttering og er viktig for bosetning og bearbeiding av fisk langs kysten»48. Samtidig med at andelen til åpen gruppe økte, ble kvantumet de facto hentet fra «toppen», i tråd med vedtak fra Meld. St. 32 (2018–2019). Ved at gruppekvoten til åpen gruppe ikke lengre hentes fra konvensjonelle fartøy innenfor trålstige-fordelingen, mister åpen gruppe samtidig den beskyttelse/prioritet som gir konvensjonelle fartøy høyere andel av norsk kvote når kvotenivåene er lave.

I næringskomiteens innstilling (Innst. 264 S (2023–2024)) argumenterer et mindretall i komiteen med at det å ta åpen gruppes kvantum ut av trålstigen motvirker hensikten med trålstigen, ettersom dette er de minste fartøyene som er minst fleksible og har lavest fangstkapasitet. Videre argumenterer det samme mindretallet med at åpen gruppes volum ikke økes ved endringen, og fremmet forslag om at avsetningen til åpen gruppe burde vært på 10 % av nasjonal kvote av torsk nord for 62°N.

Fordelingen av ressursene er et politisk ansvar. Mange har tatt til orde for at større deler av torskeressursen burde avsettes til åpen gruppe, også blant de som har kommet med innspill til arbeidsgruppen, og blant medlemmene selv. Det finnes flere argumenter for en økt andel til åpen gruppe, og noen av disse nevnes i det etterfølgende.

Fartøy i åpen gruppe utgjør bortimot halvparten av norske fiskefartøy, spredt langs hele kysten. Torskefisket har tradisjonelt utgjort «ryggraden» i driftsgrunnlaget for denne fartøygruppen, men dette er fartøy som i svært stor grad også bidrar til å utnytte høstingspotensialet for andre kystnære lokale bestander. Lukking av de viktigste fiskeriene og strukturering av flåten har medført modernisering av fiskeflåten og økt grad av spesialisering – mot nettopp de største og viktigste bestandene. Det har derfor vært en trend at dårligere betalte fiskeslag og relativt marginale bestander ikke utnyttes like godt i alle områder. Dette er trolig også den minst kapitalintensive gruppen i norsk fiskeri, med et relativt lavt kvantum fisk per sysselsatt og samtidig beskjedne klimagassutslipp per kg fisk.

Det finnes selvsagt også argumenter mot en omfordeling av torskekvoten som innebærer økt andel til åpen gruppe. Endring av fordelingen vil selvsagt være ugunstig for de flåtegrupper som eventuelt må avgi kvantum til åpen gruppe. Endringer i ressursfordelingen vil også bidra til økt usikkerhet for alle aktører som allerede må forholde seg til betydelig usikkerhet i ressursgrunnlaget. Videre vil også verdiskapingen kunne falle som følge av en større grad av overkapasitet i åpen gruppe. I lukket gruppe har aktørene tilgang på virkemidler for å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget og større muligheter til å kombinere ulike fiskerier for å utnytte kapitalen best mulig.

Det er i kap. 5.4.1 beskrevet hvordan dagens rekrutteringskvoteordning kan avvikles mot at torskekvantumet (ca. 500 tonn) til ordningen tillegges åpen gruppe. Dette vil innebære en forenkling, samtidig som ordningen med alderstillegg for ungdom i åpen gruppe (kap. 5.4.2) kan spisses. Dagens rekrutteringskvoteordning omfatter ikke bare torsk, men det har i praksis vist seg at det er torsken som er den klart viktigste ressursen i denne ordningen. En slik omlegging av rekrutteringskvoteordningen vil i realiteten ha liten innvirkning på fordelingsnøkkelen mellom ulike fartøygrupper, men være mer en teknisk sak.

For 2026 er gruppekvoten til åpen gruppe satt til 9257 tonn torsk, dvs. 6,62 % av den norske totalkvoten på 139 827 tonn. Dersom et kvantum på 500 tonn til rekrutteringskvoteordning hadde blitt tilført åpen gruppe allerede nå i 2026, ville årets gruppekvote vært 9757 tonn. Dette tilsvarer 6,98 % av årets norske totalkvote. Det vil derfor være nærliggende å foreslå en slik omlegging ved at gruppekvoten for åpen gruppe økes fra 6,62 til 7,0 %. Når torskekvotene blir høyere enn årets vil en slik endring innebære et større kvantum enn 500 tonn, og tilsvarende mindre ved en lavere torskekvote.

I 2021 var gruppekvoten til åpen gruppe 26 357 tonn torsk, og i 2013 med historisk høy torskekvote var gruppekvoten på hele 30 624 tonn (Figur 1). Som nevnt ovenfor er det ikke lenger slik at kvantumet til åpen gruppe inngår i trålstigefordelingen som gir en høyere andel til konvensjonelle fartøy ved lave kvotenivå. Tidligere var det også slik at åpen gruppe kunne få påfyll i løpet av året ved behov – oftest ved fordeling av ubenyttet tredjelandskvote (kap. 2.3.1). Slikt tillegg, som var basert på løpende politiske beslutninger, kunne utgjøre mer enn etablert fordelingsnøkkel tilsa. Det har de siste årene ikke vært tilsvarende romslighet mht. ubenyttet tredjelandskvanta av torsk. Tatt i betraktning formålene med åpen gruppe og funksjonen denne fartøygruppen har for kysten, kan det argumenteres for at det bør fastsettes et årlig minstekvantum til åpen gruppe, altså et bunnivå som slår inn de årene totalkvoten er på et lavt nivå. Tatt i betraktning gruppekvotens størrelse i perioden fra 2010 til 2026 (Figur 1) kan det argumenteres for at et eventuelt minstekvantum til åpen gruppe bør ligge et sted mellom 10 000 og 15 000 tonn, og det kan da være nærliggende å peke på 12 500 tonn som et hensiktsmessig nivå. Et eventuelt minstekvantum bør gjelde ny kvotetildeling de enkelte år (forskriftskvote), dvs. uavhengig av justeringer for kvotefleksibilitet over årsskiftet. Det er kun de to siste årene at gruppekvoten til åpen gruppe har blitt satt lavere enn dette. Et slikt minstekvantum til åpen gruppe, og størrelsen på dette, er imidlertid et fordelingsspørsmål som må besluttes politisk.

Kystfiskekvoten tildeles som tilleggskvote i åpen gruppe. I kap. 5.3.2 beskrives uheldige utslag av et oppstykket virkeområde for kystfiskekvoten – som har stor innvirkning på den enkeltes kvotegrunnlag og geografiske forskjeller i åpen gruppe i torskefisket. En betydelig økning av deltakelsen i åpen gruppe i Finnmark har medført lavere torskekvoter på fartøynivå, spesielt for fartøy hjemmehørende utenfor det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten. Det kan derfor være grunn til å vurdere virkemidler som motvirker de negative virkningene i områder som i dag ikke er omfattet av virkeområdet for kystfiskekvoten. Det er tankevekkende at i områder av Troms og Nordland hvor torskefisket tradisjonelt har stått sterkt – og ressursen fortsatt tilgjengelig, er mulighetene i åpen gruppe nå så marginalisert at både denne delen av næringen og tilhørende kystkultur «svinner hen». Det er i det ovennevnte pekt på flere alternativ som kan bøte på denne utviklingen. En utvidelse av virkeområdet for kystfiskekvoten synes å være det enkleste og mest effektive tiltaket for å oppnå en positiv effekt i flere områder, samtidig som det vil «reparere» de uheldige virkningene av et oppstykket virkeområde. Det er imidlertid slik at dersom det skal kunne oppnås en styrking av åpen gruppe i områder utenfor virkeområdet for kystfiskekvoten, uten å svekke den positive utviklingen innenfor virkeområdet, vil nødvendigvis det totale kvantumet til åpen gruppe måtte styrkes. Dette kan skje på ulike måter, enten ved at gruppekvotens andel av totalkvoten økes ytterligere, eller ved at kystfiskekvoten økes samtidig med en utvidelse av virkeområdet for denne. Det anslås at en styrking av kystfiskekvoten på ca. 1000 tonn (det vil si et minimumskvantum på 4000 tonn) vil kunne gi grunnlag for en utvidelse av virkeområdet til et sammenhengende område sørover til Saltfjellet, uten at fartøy som i dag faller inn under ordningen får reduserte kvoter som følge av dette (kap. 5.3.2).

Det har siden 2010 årlig blitt avsatt 7000 tonn til dekning av fangst innenfor ungdomsfiskeordningen og til rekreasjonsfiske (fritids- og turistfiske). Dette skal dekke både registrert og uregistrert fangst i fritids- og turistfiske. Avsetningen gjøres før fordeling av den nasjonale kvoten på ulike fartøygrupper. I gjennomsnitt har det blitt omsatt 1125 tonn torsk innenfor fritidsfisket og 92 tonn innenfor ungdomsfiskeordningen per år i perioden. I 2024 ble det omsatt 901 tonn torsk samlet i ungdomsfiskeordningen og i fritidsfisket, mens det i 2025 ble omsatt 780 tonn.

I tillegg kommer uttaket av torsk fra turist- og fritidsfiske som ikke omsettes. Havforskningsinstituttet har gjennomført flere prosjekter for å kartlegge uttaket av kysttorsk i rekreasjonsfisket nord for 62°N, og nyeste anslag er 11 839 tonn kysttorsk i 2024, hvorav 9500 tonn i det norske fritidsfisket og 2339 tonn i turistfisket49. Det er imidlertid grunn til å tro at dette uttaket kan være vesentlig høyere. Fiskeridirektoratet har et pågående arbeid vedrørende turistfisket, hvor det både er et mål å bedre datakvaliteten og å regulere turistfisket innenfor bærekraftige rammer. Med torskekvote på et vesentlig lavere nivå enn bare få år tilbake vil det ikke være urimelig om turistfisket reguleres slik at beskatningen av torsk begrenses. Hvorvidt dette kan frigjøre kvantum av torskekvoten er uklart, men i så fall finnes det argumenter for at dette skal tilfalle åpen gruppe. Høysesong for turistfisket er sommerhalvåret, og torsk som beskattes har sannsynligvis i stor grad vært kystnær kysttorsk. Dette kan være et argument for at åpen gruppe er den fartøygruppen som er nærmest til å få tilført et eventuelt frigjort kvantum.

5.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Økonomiske og administrative konsekvenser er belyst tematisk i de enkelte delkapitler ovenfor, hvor mulige tiltak og virkninger drøftes. Det er lagt vekt på å finne enkle løsninger som i minst mulig grad vil medføre merarbeid for næringsaktører, og som heller ikke resulterer i administrativt merarbeid i fiskeriforvaltningen.

Fordeling av fiskekvoter innebærer fordeling av en begrenset ressurs, slik at økte fangstmuligheter for noen vil innebære reduserte muligheter for andre.