4 Formål fremover og målkonflikter
Arbeidsgruppen er i mandatet bedt om å vurdere hvilke formål åpen gruppe bør ivareta og foreslå alternative innretninger. NFD eksemplifiserer momenter som kan vurderes som om enkelte fiskere eller områder bør ha prioritet, balansen mellom rekruttering, deltid og heltid, egnetheten som rekrutteringsarena og ivaretagelsen av allemannsretten til ervervsmessig fiske.
Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i de spesifikke og generelle fiskeripolitiske målene i vurderingene av hvilke formål åpen gruppe bør ivareta og hvilke virkemidler som kan benyttes for å gi best måloppnåelse.
4.1 Formål
De viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet og er ikke underlagt privat eiendomsrett, jf. havressursloven § 2. Videre er det et viktig overordnet formål at verdiskapingen av fiskeressursene skal komme kystens befolkning til gode, jf. formålsbestemmelsene i havressursloven og i deltakerloven. Som drøftet i kap. 2.9 kan det også legges til grunn at det fortsatt finnes en slags allemannsrett for yrkesfiskere for en del av kvotegrunnlaget i torskefisket. Arbeidsgruppen anser dette som et viktig bakteppe ved drøftelse av formålene med åpen gruppe. Inngangsbarrierene er lave i åpen gruppe, noe som betyr at denne fartøygruppen bidrar positivt til og er spesielt viktig for oppfyllelse av de overordnede formålene.
I forlengelsen av dette er tilrettelegging for rekruttering av unge fartøyeiere et formål som arbeidsgruppen vurderer som spesielt relevant og som åpen gruppe bidrar positivt til. Relativt lave inngangsbarrierer som ytterligere kan senkes gjennom eksempelvis tilskuddsordninger gjør åpen gruppe velegnet for unge som ønsker å starte opp fiske.
Åpen gruppe bidrar også til sysselsetting og bosetting i kystsamfunn. Dette gjelder også mottak og videreforedlingsindustri i disse samfunnene. Dette er sentralt også for opprettholdelsen av en kystkultur. Arbeidsgruppen anser også dette som et viktig formål. Utviklingen de senere årene har også synliggjort viktigheten av beredskap og at spredt bosetting i kystsamfunn også er viktig i så måte.
Tilrettelegging for småskala fiske og kombinasjonsnæringer anses også som et viktig formål som åpen gruppe er relativt godt egnet til å ivareta.
Kystkulturen inkluderer også sjøsamisk kultur, og særlig utøvelse av fiske med små fartøy i kombinasjon med andre næringer anses som et viktig formål som åpen gruppe bidrar positivt til. Det er eksplisitt nevnt i havressursloven at forvaltningen skal bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur, noe som i dag hensyntas både gjennom muligheten til å delta i åpen gruppe og kystfiskekvoten. Begge disse er indirekte virkemidler som treffer en større gruppe.
4.2 Målkonflikter og avveininger
I noen grad er det motstrid mellom enkelte av de beskrevne formålene. De følgende delkapitlene beskriver slike konflikter som bakgrunn for arbeidsgruppens vurderinger av potensielle tiltak.
4.2.1 Rekruttering og økonomisk utbytte
Et viktig formål er å ivareta muligheten for å etablere seg som fisker. Som beskrevet tidligere bidrar åpen gruppe positivt til dette, primært gjennom lavere kapitalbehov enn lukket gruppe. Samtidig er torskekvoten mindre og gir isolert sett lavere inntekt.
Det er et dilemma at jo flere som rekrutteres, jo lavere blir fangstmulighetene og det økonomiske utbyttet for de eksisterende deltakerne. En svært effektiv rekruttering vil derfor gå ut over den langsiktige attraktiviteten til å være i åpen gruppe. Avgrensninger i tildelingen av kvote vil bidra til økte fangstmuligheter for aktører som tilgodeses. Om dette er formålstjenlig diskuteres i egne delkapitler.
Det overlates i dag generelt til aktørene selv og markedet å bestemme både rekrutteringen og hvor mange som finner det drivverdig i åpen gruppe. I mange fylker har deltakelsen blitt redusert, noe som indikerer at det er mindre attraktivt å etablere seg. Dette kan ha sammenheng med andre drivkrefter som urbanisering og et godt arbeidsmarked generelt, men også nivået på torskekvotene og tilgjengeligheten av torsk. I Finnmark har utviklingen vært motsatt.
4.2.2 Andre inntektskilder
En del aktører har inntekt fra andre kilder. Eksempelvis pensjon, andre yrker, jordbruk, og fra fiske på andre fartøy. Mange har alternative inntektskilder og -muligheter. Arbeidsgruppen har identifisert det som et mål for åpen gruppe å tilrettelegge for kombinasjonsnæringer, særlig som et viktig grunnlag for opprettholdelse av kystkultur. Dette bidrar imidlertid til at deltakelsen øker, noe som svekker driftsmulighetene for alle i gruppen og reduserer rekrutteringsfunksjonen som diskutert ovenfor. Kombinasjonsaktører vil trolig ha spesielt fokus på torskefisket ettersom dette generelt er mest lønnsomt. Dette betyr at de «legger beslag på» en del av torskekvoten og i noe mindre grad utnytter de øvrige ressursene. Samtidig gir deres andre aktiviteter også ringvirkninger og ikke minst betyr dette at de øvrige aktørene kan ha større utbytte av de øvrige artene.
Arbeidsgruppen har videre diskutert at pensjonister og fiskere med store inntekter fra annet fiske ikke er å anse som målgruppen for rekruttering. Det er ikke dermed sagt at disse skal utelates fra åpen gruppe, da disse også bidrar positivt til andre mål, spesielt bosetting og aktivitet i kystsamfunnene de tilhører.
4.2.3 Utenlandske deltakere
Det overordnede målet er bosetting og aktivitet i kystsamfunn i bestandens utbredelsesområde nord for 62°N. Mange tilflyttere med utenlandsk bakgrunn bidrar til å opprettholde bosetting i sårbare kystsamfunn, og slik rekruttering er selvsagt positivt. Men det er samtidig en risiko for at utenlandske fiskere som ikke er reelt bosatt i Norge belaster åpen gruppe uten å bidra til andre formål. Det samme kan sies om norske fiskere som ikke er bosatt innenfor bestandens forvaltningsområde nord for 62°N. Dersom tilstedeværelse og aktivitet bare er knyttet til sesong for utnyttelse av de mest lønnsomme ressursene, skaper dette mindre ringvirkninger og bidrag til de sosiale aspektene i lokalsamfunnene.
Arbeidsgruppen vurderer at det ikke er et mål i seg selv å legge til rette for utenlandske deltakere. I den grad disse skal tillates å drive innenfor åpen gruppe er det på bakgrunn av at de understøtter andre mål, spesielt at de bidrar positivt og vesentlig til aktiviteten og bosettingen i kystsamfunn.
4.2.4 Aktører som går over fra lukket til åpen gruppe
Enkelte aktører i åpen gruppe drev tidligere fiske i lukket gruppe, der denne fisketillatelsen i all hovedsak er overført til andre. Dette kan være resultat av en rekke tilpasninger, eksempelvis økonomiske, men også helsemessige. Parallelt med diskusjonen ovenfor rundt deltakere med utenlandsk bakgrunn, har også disse positive effekter gjennom aktiviteten de genererer i kystsamfunn. Arbeidsgruppen ser ikke noen prinsipiell forskjell mellom aktører som etablerer seg i åpen gruppe etter annen yrkesaktivitet enn fiske. Samtidig er gruppen klar over at økt etablering isolert sett medfører svekkede fangstmuligheter for de eksisterende deltakerne. For lokalsamfunn kan salg av tillatelser (lukket gruppe) ut av regionen bidra til varig svekket tilgang på råstoff.
Datamaterialet viser at antallet som endrer tilhørighet fra lukket til åpen gruppe er relativt begrenset. I perioden 2018 til 2024 har dette dreid seg om ca. 30 fiskere per år, eller om lag 1,5 % av den totale deltakelsen i åpen gruppe. En betydelig andel, om lag 35 %, av disse er over 67 år og om lag 45 % er mellom 40 og 66 år. I hovedsak synes dette dermed å være en del av en nedtrapping av aktiviteten i forbindelse med alder.
Andelen av fiskere i åpen gruppe i disse alderskategoriene er redusert siden 2013, og vil ytterligere reduseres fremover, slik at problematikken knyttet til dette forventes å gå ned.
Glade fiskere på egen sjark.
Foto: Hanna Arctander
4.2.5 Fartøystørrelse
Lengden på fartøyene som kan delta i åpen gruppe er i hovedsak avgrenset til under 11 meter. I tillegg er kvotene differensiert etter fartøylengde. I dette kan det ligge noen målkonflikter. Den øvre grensen kan medføre at eierne må anskaffe et fartøy som er suboptimalt for deres drift og kan være forhindret fra å installere drivstoffbesparende utstyr og gi insentiver til såkalte «paragraffartøy». Dette kan redusere lønnsomheten og gi økte klimagassutslipp.
En lengdedifferensiert kvotestige kan også gi insentiver til anskaffelse av større fartøy enn man strengt tatt ønsker, noe som videre kan svekke økonomien. Unntakene fra hovedregelen gir noen fartøyeiere mulighet til å delta med vesentlig større og mer effektive fartøy som gir disse en sterkere konkurranseposisjon i fisket.
4.2.6 Geografiske skiller
Gjennomgang av utviklingen i deltakelsen i åpen gruppe viser betydelige forskjeller langs kysten (kap. 2.5). Primært har det vært en sterk positiv utvikling i Finnmark, mens øvrige fylker har opplevd nedgang. Den betydelige veksten i Finnmark har imidlertid medført at gruppekvoten må fordeles på flere fartøy, noe som innebærer reduserte fartøykvoter til den enkelte i åpen gruppe, også fordi kvotestørrelsen i kongekrabbefisket er knyttet til å oppfylle omsetningskravet fra andre arter. Den positive effekten i Finnmark har slik sett bidratt til en negativ effekt for fartøy i åpen gruppe utenfor virkeområdet for kystfiskekvoten, spesielt i det som kan defineres som et torskeavhengig område mellom Nord-Troms og Hamarøy. En slik utvikling er påpekt i Riksrevisjonens rapport (side 117) hvor det fremkommer at «I møte med fiskere i Måsøy kommune kom det fram at kystfiskekvoten, i tillegg til kongekrabbefisket, gjør det mulig for fiskere å leve av fisket i åpen gruppe i kommunen. Fiskere i åpen gruppe i Vesterålen har ikke tilgang til kystfiskekvote, ei heller til kongekrabbe, og de uttrykker at det er vanskelig å leve av fisket». Formål for åpen gruppe som å legge til rette for rekruttering, og ikke minst et mål om aktivitet og bosetting langs kysten, kan gi grunnlag for tiltak som bidrar til en viss utjevning av slike geografiske forskjeller.
Tilsvarende bidrar det geografiske virkeområdet for kystfiskekvoten til å understøtte grunnlaget for samisk kulturutøvelse i dette området positivt, men virker negativt for samisk kulturutøvelse i området utenfor dagens virkeområde. Det kan derfor være behov for å utjevne geografiske forskjeller også for å bidra til formålet om å bevare kulturgrunnlaget for samisk kultur i et større område. Det kan imidlertid være utfordrende å finne tiltak som prioriterer nye geografiske områder uten samtidig å svekke virkningen av allerede innførte tiltak i områder som (i tråd med intensjonen) har hatt en positiv utvikling (kap. 5.3.2 og 5.8).